HvJ EU 16 februari 2022, C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Voltallige zitting)
16 februari 2022 ( *1 )
Inhoud
I. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1049/2001
B. Reglement van orde van de Raad
C. Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten
D. Verordening nr. 883/2013
E. Financieel Reglement
II. Bestreden verordening
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
IV. Verzoek om geen rekening te houden met bepaalde passages in het verzoekschrift van Hongarije en in bijlage A.3 daarbij
A. Argumenten van partijen
B. Beoordeling door het Hof
V. Beroep
A. Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel
1. Eerste en tweede middel: onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
1) Rechtsgrondslag van de bestreden verordening
2) Omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU
2. Derde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
B. Subsidiaire vorderingen tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening
1. Vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
2. Vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
3. Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
4. Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, derde zin, van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
5. Vordering tot nietigverklaring van artikel 5, lid 3, vierde zin, van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
6. Vordering tot nietigverklaring van artikel 6, leden 3 en 8, van de bestreden verordening
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
VI. Kosten
„Beroep tot nietigverklaring – Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 – Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Bescherming van de Uniebegroting in geval van schending van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – Rechtsgrondslag – Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU – Gestelde omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU – Gestelde schending van artikel 4, lid 1, artikel 5, lid 2, en artikel 13, lid 2, VEU alsook van de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen”
In zaak C‑156/21,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 11 maart 2021,
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en M. M. Tátrai als gemachtigden,
verzoeker,
ondersteund door:
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna en S. Żyrek als gemachtigden,
interveniënte,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door F. Drexler, R. Crowe, U. Rösslein, T. Lukácsi en A. Pospíšilová Padowska als gemachtigden,
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. de Gregorio Merino, E. Rebasti, A. Tamás en A. Sikora-Kalėda als gemachtigden,
verweerders,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door C. Pochet, M. Jacobs en L. Van den Broeck als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Søndahl Wolff en J. Nymann-Lindegren, vervolgens door M. Søndahl Wolff en V. Pasternak Jørgensen als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, J. Quaney en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door D. Fennelly, BL,
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Rodríguez de la Rúa Puig en S. Centeno Huerta, vervolgens door J. Rodríguez de la Rúa Puig en A. Gavela Llopis als gemachtigden,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères, A.‑C. Drouant en E. Leclerc als gemachtigden,
Groothertogdom Luxemburg, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Uri, vervolgens door A. Germeaux als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
Republiek Finland, vertegenwoordigd door H. Leppo en S. Hartikainen als gemachtigden,
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, H. Shev, M. Salborn Hodgson, H. Eklinder en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Calleja Crespo, J.‑P. Keppenne, J. Baquero Cruz en A. Tokár als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Voltallige zitting),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev (rapporteur), A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele en J. Passer, kamerpresidenten, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi, A. Kumin, N. Wahl, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún, M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffiers: M. Aleksejev, hoofd van een administratieve eenheid, en I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting van 11 en 12 oktober 2021,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 december 2021,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn verzoekschrift verzoekt Hongarije het Hof primair om nietigverklaring van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433I, blz. 1, met rectificatie in PB 2021, L 373, blz. 94; hierna: „bestreden verordening”) en subsidiair om nietigverklaring van artikel 4, lid 1 en lid 2, onder h), artikel 5, lid 2 en lid 3, voorlaatste en laatste zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1049/2001
2 Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) bepaalt: „Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.”
3 Artikel 4 van die verordening luidt: „[...] 2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van: [...] – gerechtelijke procedures en juridisch advies, [...] tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. 3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. [...] 5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. 6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven. 7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. [...]”
4 Artikel 5 van die verordening luidt als volgt: „Wordt van een lidstaat een document gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, dan raadpleegt hij de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt – tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven. De lidstaat kan het verzoek ook doorgeleiden aan de betrokken instelling.”
B. Reglement van orde van de Raad
5 Op 1 december 2009 heeft de Raad van de Europese Unie besluit 2009/937/EU houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35) vastgesteld. Artikel 6 van dat reglement van orde (hierna: „reglement van orde van de Raad”) draagt als opschrift „Geheimhoudingsplicht en overlegging van documenten in rechte” en bepaalt in lid 2: „De Raad of het [Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper)] kan toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld.”
6 Artikel 10 („Toegang van het publiek tot de documenten van de Raad”) van dat reglement van orde luidt: „De specifieke bepalingen inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de Raad staan in bijlage II.”
7 Bijlage II bij dat reglement van orde draagt als opschrift „Specifieke bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad” en bepaalt in artikel 5 („Doorgeleiding van een verzoek van een lidstaat”) het volgende: „Een verzoek van een lidstaat aan de Raad dat wordt doorgeleid, wordt behandeld overeenkomstig de artikelen 7 en 8 van [verordening nr. 1049/2001] en de desbetreffende bepalingen van deze bijlage. In geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing van toegang, wordt de verzoeker medegedeeld dat een eventueel confirmatief verzoek rechtstreeks aan de Raad moet worden gericht.”
C. Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten
8 Bij nota 7695/18 van 10 april 2018 heeft de Raad richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten vastgesteld. De punten 1, 2, 20 en 21 van die richtsnoeren luiden als volgt: „1. Dit document bevat richtsnoeren voor de behandeling van niet-gerubriceerde Raadsdocumenten voor interne verspreiding in de Raad, onder de leden van de Raad, bij de Commissie, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en, afhankelijk van het onderwerp, bepaalde andere [instellingen] (zoals het Europees Parlement, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank) en [organen van de Europese Unie] (zoals het Comité van de regio’s, het Europees Economisch en Sociaal Comité). Wanneer deze documenten te vroeg bekend worden gemaakt, kan dat de besluitvormingsprocedures van de Raad nadelig beïnvloeden. 2. De richtsnoeren hebben rechtstreekse gevolgen voor de werking van de Raad en dienen bijgevolg te worden geëerbiedigd door de lidstaten als leden van de Raad, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking dat de betrekkingen tussen de instellingen [van de Unie] en de lidstaten regelt. [...] 20. LIMITE-documenten worden niet openbaar gemaakt tenzij daartoe gemachtigde Raadsfunctionarissen, de rijksoverheid van een lidstaat (zie punt 21) of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig [verordening nr. 1049/2001] en zijn reglement van orde, daartoe hebben besloten. 21. Personeel in een andere [instelling] of een ander [orgaan van de Unie] dan de Raad mag zelf niet besluiten LIMITE-documenten openbaar te maken, zonder voordien het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) te hebben geraadpleegd. Rijksoverheidspersoneel van een lidstaat raadpleegt het SGR alvorens een dergelijk besluit te nemen, tenzij duidelijk is dat het document openbaar gemaakt kan worden, overeenkomstig artikel 5 van [verordening nr. 1049/2001].”
D. Verordening nr. 883/2013
9 Artikel 2, punt 1, van verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad (PB 2013, L 248, blz. 1) definieert de „financiële belangen van de Unie” voor de toepassing van die verordening als „inkomsten, uitgaven en activa, vallende onder de begroting van de Europese Unie, respectievelijk onder de begrotingen van de instellingen, organen en instanties of onder de begrotingen die zij beheren en controleren”.
E. Financieel Reglement
10 Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1; hierna: „Financieel Reglement”) bepaalt in artikel 2 („Definities”) het volgende: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: [...] 7. ‚uitvoering van de begroting’: de uitoefening van activiteiten inzake beheer, monitoring, controles en audits van begrotingskredieten volgens de in artikel 62 bepaalde methoden; [...] 42. ‚lidstaatsorganisatie’: een in een lidstaat als publiekrechtelijke instantie of privaatrechtelijke instantie opgerichte entiteit waaraan een openbaredienstverleningstaak is toevertrouwd en passende door de lidstaat verstrekte financiële garanties zijn gegeven; [...] 59. ‚goed financieel beheer’: de uitvoering van de begroting met inachtneming van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid; [...]”
11 Artikel 61 van het Financieel Reglement draagt als opschrift „Belangenconflict” en luidt: „1. Financiële actoren in de zin van hoofdstuk 4 van deze titel en andere personen, daaronder begrepen nationale autoriteiten op alle niveaus, die bij de uitvoering van de begroting onder direct, indirect en gedeeld beheer, met inbegrip van voorbereidende handelingen op dit gebied, de audit of de controle betrokken zijn, verrichten geen handelingen waarbij hun eigen belangen in conflict kunnen komen met die van de Unie. Zij nemen ook passende maatregelen om te voorkomen dat een belangenconflict ontstaat in de functies onder hun verantwoordelijkheid en om situaties te verhelpen die objectief als belangenconflict kunnen worden beschouwd. 2. Indien er een risico bestaat op een belangenconflict waarbij een personeelslid van een nationale autoriteit betrokken is, brengt de betrokken persoon deze zaak ter kennis van zijn hiërarchieke meerdere. Indien een dergelijk risico bestaat voor aan het statuut onderworpen personeel brengt de betrokken persoon deze zaak ter kennis van de bevoegde gedelegeerde ordonnateur. De bevoegde hiërarchieke meerdere of de verantwoordelijk gedelegeerde ordonnateur bevestigt schriftelijk of er sprake is van een belangenconflict. Indien een belangenconflict wordt vastgesteld, zorgt het tot aanstelling bevoegde gezag of de bevoegde nationale autoriteit ervoor dat de betrokken persoon al zijn activiteiten in verband met de zaak beëindigt. De betrokken gedelegeerde ordonnateur of de betrokken nationale autoriteit zorgt ervoor dat de nodige verdere maatregelen worden genomen in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving. 3. Voor de toepassing van lid 1 doet een belangenconflict zich voor wanneer de onpartijdige en objectieve uitoefening van de functies van de in lid 1 bedoelde financiële actor of andere persoon in gevaar wordt gebracht als gevolg van familiebanden, persoonlijke relaties, politieke gezindheid of nationaliteit, economische belangen of elk ander direct of indirect persoonlijk belang.”
12 Artikel 62 („Wijzen van uitvoering van de begroting”) van dat Reglement bepaalt in lid 1, eerste alinea: „1. De Commissie voert de begroting op een of meer van de volgende wijzen uit: a) op directe wijze (‚direct beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 153, via haar diensten, met inbegrip van haar personeel in de delegaties van de Unie onder leiding van het respectievelijke delegatiehoofd, overeenkomstig artikel 60, lid 2, of via uitvoerende agentschappen als bedoeld in artikel 69; b) in gedeeld beheer met de lidstaten (‚gedeeld beheer’) zoals beschreven in de artikelen 63 en 125 tot en met 129; c) op indirecte wijze (‚indirect beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 149 en de artikelen 154 tot en met 159, wanneer de basishandeling daarin voorziet of in de in artikel 58, lid 2, onder a) tot en met d), genoemde gevallen, door taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan: [...]”
13 Artikel 63 van dat Reglement draagt als opschrift „Gedeeld beheer met de lidstaten” en bepaalt in de leden 2 en 8 het volgende: „2. De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door: a) ervoor te zorgen dat uit de begroting gefinancierde acties naar behoren en effectief en in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regelgeving worden uitgevoerd; b) organen aan te wijzen voor het beheer en de controle van middelen van de Unie, overeenkomstig lid 3, en toezicht te houden op deze organen; c) te voorzien in de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden en fraude; d) overeenkomstig deze verordening en sectorspecifieke regelgeving samen te werken met de Commissie, [het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)], de [Europese Rekenkamer] en, voor de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking overeenkomstig verordening (EU) 2017/1939 van de Raad [van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) (PB 2017, L 283, blz. 1)] met het [EOM] zodra het is opgericht. Teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen, verrichten de lidstaten, met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel en in toepassing van dit artikel en de desbetreffende sectorspecifieke regelgeving, vooraf en achteraf controles, met inbegrip van controles ter plaatse, waar zulks dienstig is, op representatieve en/of risicogerichte steekproeven van verrichtingen. Daarnaast gaan zij over tot terugvordering van onterecht betaalde bedragen en stellen zij in voorkomend geval gerechtelijke procedures in. De lidstaten leggen de ontvangers doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties op indien hierin is voorzien bij sectorspecifieke regelgeving of bij specifieke bepalingen in het nationale recht. In het kader van haar risicobeoordeling en overeenkomstig de sectorspecifieke regelgeving, houdt de Commissie toezicht op de door de lidstaten vastgestelde beheers- en controlesystemen. Bij haar auditwerkzaamheden eerbiedigt de Commissie het proportionaliteitsbeginsel en houdt zij rekening met het overeenkomstig sectorspecifieke regelgeving beoordeelde risiconiveau. [...] 8. Om ervoor te zorgen dat de middelen van de Unie worden gebruikt in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften dient de Commissie: a) procedures toe te passen voor het onderzoek en de goedkeuring van de rekeningen van de aangewezen organen, om te waarborgen dat de rekeningen volledig, nauwkeurig en waarheidsgetrouw zijn; b) betalingen die in strijd met het toepasselijk recht zijn verricht, uit te sluiten van financiering door de Unie; c) betalingstermijnen te onderbreken of betalingen te schorsen indien daarin is voorzien in sectorspecifieke regelgeving. De Commissie maakt de onderbreking van betalingstermijnen of schorsing van betalingen geheel of gedeeltelijk ongedaan nadat een lidstaat zijn opmerkingen heeft ingediend en zodra deze alle nodige maatregelen heeft genomen. In het in artikel 74, lid 9, bedoelde jaarlijks activiteitenverslag komen alle verplichtingen uit hoofde van dit lid aan bod.”
14 Artikel 129 van het Financieel Reglement draagt als opschrift „Samenwerking ter bescherming van de financiële belangen van de Unie” en luidt als volgt: „1. Een persoon of entiteit die middelen van de Unie ontvangt, werkt ten volle mee aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie en verleent, als voorwaarde voor het ontvangen van deze middelen, de nodige rechten en toegang aan de bevoegde ordonnateur, aan [het] EOM ten aanzien van de lidstaten die deelnemen aan nauwere samenwerking [...], aan OLAF, aan de Rekenkamer en, in voorkomend geval, aan de bevoegde nationale autoriteiten, zodat zij hun respectieve bevoegdheden ten volle kunnen uitoefenen. In het geval van OLAF omvatten deze rechten het recht om onderzoeken, waaronder controles en verificaties ter plaatse, uit te voeren, overeenkomstig [de verordening betreffende onderzoeken door OLAF]. 2. Een persoon of entiteit die middelen van de Unie in direct en indirect beheer ontvangt, verbindt zich er schriftelijk toe de nodige in lid 1 bedoelde rechten te verlenen en zorgt ervoor dat derden die betrokken zijn bij de uitvoering van middelen van de Unie gelijkwaardige rechten verlenen.”
15 Artikel 131 („Schorsing, beëindiging en verlaging”) van het Financieel Reglement bepaalt: „1. Wanneer een toekenningsprocedure met onregelmatigheden of fraude gepaard is gegaan, schorst de bevoegde ordonnateur de procedure en kan hij alle nodige maatregelen nemen, waaronder annulering van de procedure. De bevoegde ordonnateur stelt OLAF onmiddellijk in kennis van vermoedelijke fraudegevallen. [...] 3. De bevoegde ordonnateur kan betalingen of de uitvoering van de juridische verbintenis schorsen indien: [...] b) het noodzakelijk is te verifiëren of vermeende onregelmatigheden, fraude of niet-nakoming van verplichtingen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden; c) onregelmatigheden, fraude of niet-nakoming van verplichtingen vragen doen rijzen over de betrouwbaarheid of doeltreffendheid van de internecontrolesystemen van een persoon of entiteit die middelen van de Unie uitvoert overeenkomstig artikel 62, lid 1, eerste [alinea], onder c), of over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. [...]”
16 Artikel 135 van dat Reglement draagt als opschrift „Bescherming van de financiële belangen van de Unie door opsporing van risico’s, uitsluiting en oplegging van financiële sancties” en bepaalt: „1. Ter bescherming van de financiële belangen van de Unie zet de Commissie een systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting op, dat zij beheert. Dit systeem heeft ten doel het volgende te vergemakkelijken: a) de vroegtijdige opsporing van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten die een risico vormen voor de financiële belangen van de Unie; [...] 3. Het besluit tot registratie van informatie over vroegtijdige opsporing met betrekking tot de in lid 1, tweede [alinea], onder a), van dit artikel bedoelde risico’s, tot uitsluiting van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, wordt genomen door de bevoegde ordonnateur. Informatie met betrekking tot dergelijke besluiten wordt opgenomen in de in artikel 142, lid 1, bedoelde databank. Indien dergelijke besluiten op basis van artikel 136, lid 4, worden genomen, omvat de informatie in de databank ook de gegevens betreffende [in] dat lid bedoelde personen. 4. Het besluit tot uitsluiting van in lid 2 van dit artikel bedoelde personen of entiteiten of tot oplegging van financiële sancties aan een ontvanger wordt gebaseerd op een definitieve rechterlijke beslissing of, in de in artikel 136, lid 1, bedoelde uitsluitingssituaties, op een definitief administratief besluit, of op een voorlopige juridische kwalificatie door de in artikel 143 bedoelde instantie in de in artikel 136, lid 2, bedoelde situaties met het oog op een gecentraliseerde beoordeling van die situaties. In de in artikel 141, lid 1, bedoelde gevallen wijst de bevoegde ordonnateur een deelnemer in een bepaalde toekenningsprocedure af. Onverminderd artikel 136, lid 5, mag de bevoegde ordonnateur een besluit tot uitsluiting van een deelnemer of ontvanger en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, alsmede een besluit tot bekendmaking van de desbetreffende informatie, op basis van een in artikel 136, lid 2, bedoelde voorlopige kwalificatie alleen nemen nadat hij een aanbeveling van de in artikel 143 bedoelde instantie heeft ontvangen.”
II. Bestreden verordening
17 Uit de vermeldingen bij de bestreden verordening blijkt dat zij is vastgesteld op basis van het „[VWEU], en met name artikel 322, lid 1, [onder] a)”, alsook op basis van het „[Euratom-Verdrag], en met name artikel 106 bis”.
18 De overwegingen 2, 3, 5 tot en met 10, 12 tot en met 16, 18 tot en met 20 en 26 van de bestreden verordening luiden als volgt: „(2) In zijn conclusies van 21 juli 2020 heeft de Europese Raad verklaard dat de financiële belangen van de Unie moeten worden beschermd overeenkomstig de in de Verdragen verankerde algemene beginselen, met name de in artikel 2 VEU vervatte waarden. Tevens benadrukte hij het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en het belang van de eerbiediging van de rechtsstaat. (3) De rechtsstaat vereist dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de wettelijke beperkingen die daaraan zijn gesteld, overeenkomstig de democratische waarden en de eerbiediging van de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] en andere toepasselijke instrumenten, en onder controle van onafhankelijke en onpartijdige gerechten. Dit vereist met name dat de beginselen van legaliteit [(arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 63),] hetgeen een transparante, controleerbare, democratische en pluralistische wetgevingsprocedure impliceert, van rechtszekerheid [(arrest van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a., 212/80–217/80, EU:C:1981:270, punt 10)], van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht [(arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie, 46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 19)], van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten [(arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 31, 40 en 41, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punten 63‑67)], alsmede van de scheiding der machten [(arresten van 22 december 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punt 58, 10 november 2016, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, punt 35, en 10 november 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, punt 36)] in acht moeten worden genomen [(Mededeling van de Commissie ‚Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat’, COM(2014) 158 final, bijlage I)]. [...] (5) Wanneer een kandidaat-lidstaat lidstaat wordt, sluit deze zich aan bij een juridische constructie die berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen [(advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 168)]. De wetgeving en praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen aan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie gegrondvest is. (6) Hoewel er onder de Uniewaarden geen rangorde bestaat, is eerbiediging van de rechtsstaat essentieel voor de bescherming van de andere fundamentele waarden waarop de Unie berust, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten. De eerbiediging van de rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met de eerbiediging van de democratie en van de grondrechten. Democratie en eerbiediging van de grondrechten zijn niet mogelijk zonder eerbiediging van de rechtsstaat, en omgekeerd. (7) Bij de uitvoering door de lidstaten van de Uniebegroting, met inbegrip van de middelen die worden toegewezen via het herstelinstrument van de Europese Unie dat is ingesteld bij verordening (EU) 2020/2094 [van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis (PB 2020, L 433I, blz. 23)] en via leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, is – ongeacht de wijze van uitvoering – eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde voor naleving van het in artikel 317 [VWEU] verankerde beginsel van goed financieel beheer. (8) Goed financieel beheer kan enkel door de lidstaten worden verzekerd indien de overheidsinstanties overeenkomstig het recht handelen, indien gevallen van fraude, waaronder belastingfraude, belastingontduiking, corruptie, belangenconflicten of andere schendingen van het recht effectief door onderzoeks- en vervolgingsinstanties worden vervolgd en indien willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, met inbegrip van rechtshandhavingsinstanties, onderworpen kunnen worden aan effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten en het Hof van Justitie van de Europese Unie. (9) De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht moet te allen tijde worden gewaarborgd, en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten hun taken naar behoren kunnen uitvoeren. De rechterlijke macht en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten worden voorzien van toereikende financiële en personele middelen en procedures om effectief te kunnen optreden en op een wijze die het recht op een onpartijdig gerecht, met inbegrip van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, volledig in acht neemt. Onherroepelijke rechterlijke uitspraken moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd. Deze voorwaarden zijn vereist als minimale waarborg tegen onwettige en willekeurige besluiten van overheidsinstanties die de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden. (10) De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht veronderstelt met name dat de betrokken rechterlijke instantie haar rechtsprekende taken zowel volgens de toepasselijke voorschriften als in de praktijk volstrekt autonoom kan uitoefenen, zonder onderworpen te zijn aan enige hiërarchische beperkingen of ondergeschikt te zijn aan een andere instantie, en zonder van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en dat de betrokken rechterlijke instantie aldus beschermd is tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijke oordeelsvorming van haar leden kan belemmeren en hun beslissingen kan beïnvloeden. Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, met name met betrekking tot de samenstelling van de instantie en de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor wraking en afzetting van haar leden, teneinde bij rechtsonderhorigen elke redelijke twijfel weg te nemen wat betreft de invloed van externe factoren op deze instantie en haar neutraliteit ten opzichte van de in het geding zijnde belangen. [...] (12) Bij artikel 19 VEU, waarin de in artikel 2 VEU vastgestelde waarde van de rechtsstaat concrete invulling krijgt, worden de lidstaten verplicht om te voorzien in effectieve rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, waaronder de gebieden die verband houden [met] de uitvoering van de Uniebegroting. Het loutere feit dat wordt voorzien in effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van het Unierecht te waarborgen, is het wezen van de rechtsstaat en vereist onafhankelijke gerechten [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 32‑36)]. Het behoud van de rechterlijke onafhankelijkheid is van wezenlijk belang, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 40 en 41)]. Dit geldt in het bijzonder voor de rechterlijke toetsing van de geldigheid van maatregelen, overeenkomsten en andere instrumenten die tot openbare uitgaven of schulden leiden, onder meer in het kader van openbare aanbestedingsprocedures, die ook aan gerechten kunnen worden voorgelegd. (13) Er bestaat derhalve een duidelijk verband tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer. (14) De Unie heeft [verscheidene] instrumenten en processen ontwikkeld om de rechtsstaat en de toepassing ervan te bevorderen, waaronder financiële steun voor maatschappelijke organisaties, het Europees rechtsstaatmechanisme en het EU-scorebord voor justitie, en om de instellingen van de Unie effectief te laten reageren op schendingen van de rechtsstaat middels inbreukprocedures en de in artikel 7 VEU bepaalde procedure. Het in deze verordening bepaalde mechanisme vult deze instrumenten aan door de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. (15) Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name die welke gevolgen hebben voor de behoorlijke werking van overheidsinstanties en effectieve rechterlijke toetsing, kunnen de financiële belangen van de Unie ernstig schaden. Dit geldt voor individuele schendingen van die beginselen en a fortiori voor wijdverspreide schendingen of schendingen die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken of nalatigheden van overheidsinstanties, of door algemene maatregelen die door dergelijke instanties zijn vastgesteld. (16) Om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als dusdanig aan te merken, moet de Commissie een grondige kwalitatieve beoordeling verrichten. Die beoordeling moet objectief, onpartijdig en billijk zijn, en met inachtneming van relevante informatie uit beschikbare bronnen en van erkende instellingen, waaronder arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, verslagen van de Rekenkamer, het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat van de Commissie en het EU-scorebord voor justitie, verslagen van het [OLAF] en het Europees Openbaar Ministerie (EOM), naargelang het geval, en de conclusies en aanbevelingen van de betreffende internationale organisaties en netwerken, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa zoals de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (‚Greco’) en de [Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië)], met name haar rechtsstaatcontrolelijst, de Europese netwerken van hoogste gerechtshoven en van raden [...] voor de rechtspraak. De Commissie moet indien nodig ter voorbereiding van een grondige kwalitatieve beoordeling het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Commissie van Venetië zo nodig raadplegen. [...] (18) Bij het bepalen van de te nemen maatregelen dient het evenredigheidsbeginsel van toepassing te zijn, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen zijn begonnen, de duur en de herhaling van de gedraging, het oogmerk, de medewerking van de betrokken lidstaat bij het beëindigen van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsmede met de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. (19) Het is essentieel dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Wanneer zij overweegt maatregelen te nemen, moet de Commissie rekening houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden. Aangezien betalingen in gedeeld beheer van de Commissie aan lidstaten juridisch losstaan van betalingen door nationale instanties aan begunstigden, mogen de passende maatregelen uit hoofde van deze verordening niet worden geacht afbreuk te doen aan de beschikbaarheid van financiering voor betalingen aan begunstigden volgens de betalingstermijnen die zijn bepaald in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. Uit hoofde van deze verordening vastgestelde besluiten en in deze verordening bepaalde verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden maken deel uit van het toepasselijke Unierecht met betrekking tot de besteding van middelen in gedeeld beheer. De lidstaten waarop de maatregelen betrekking hebben moeten de Commissie regelmatig verslag doen over de naleving van hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden. De verslaglegging over de naleving van de in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving opgenomen betalingsverplichtingen jegens begunstigden moet de Commissie in staat stellen te verifiëren dat de besluiten uit hoofde [van] deze verordening geen enkele directe noch indirecte gevolgen hebben voor betalingen die op grond van de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving moeten worden gedaan. Om eindontvangers of begunstigden beter te beschermen, moet de Commissie op een website of internetportaal informatie en richtsnoeren verstrekken, alsook adequate instrumenten om de Commissie te kunnen informeren over elke schending van de wettelijke verplichting van overheidsdiensten en lidstaten om betalingen te blijven verrichten nadat maatregelen op grond van deze verordening zijn vastgesteld. De Commissie moet zorgen voor opvolging van dergelijke informatie om na te gaan of de toepasselijke voorschriften worden geëerbiedigd, met name artikel 69, artikel 74, lid 1, [onder b)], en artikel 104 van verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad [van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (PB 2021, L 231, blz. 159)]. Indien nodig moet de Commissie, om ervoor te zorgen dat door overheidsdiensten of lidstaten verschuldigde bedragen daadwerkelijk aan eindontvangers of begunstigden worden betaald, verrichte betalingen terugvorderen of, indien passend, een financiële correctie doorvoeren door de Uniesteun voor een programma te verminderen in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. (20) Teneinde de eenvormige toepassing van deze verordening te waarborgen en gezien het belang van de financiële gevolgen van op grond van deze verordening vastgestelde maatregelen, dienen aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden te worden toegekend, die moet handelen op basis van een voorstel van de Commissie. [...] (26) Bij de procedure voor de vaststelling en opheffing van de maatregelen moeten de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijke behandeling van alle lidstaten worden geëerbiedigd, en moet een onpartijdige en op feiten gebaseerde aanpak worden gevolgd. Indien de betrokken lidstaat bij wijze van uitzondering van mening is dat sprake is van ernstige schendingen van deze beginselen, kan hij de voorzitter van de Europese Raad verzoeken de zaak voor te leggen aan de volgende bijeenkomst van de Europese Raad. In dergelijke uitzonderlijke gevallen mag geen besluit over de maatregelen worden genomen totdat de Europese Raad de zaak heeft besproken. Dit proces mag in de regel niet langer duren dan drie maanden nadat de Commissie haar voorstel bij de Raad heeft ingediend.”
19 Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt: „Bij deze verordening worden de regels vastgesteld die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.”
20 Artikel 2 van die verordening luidt: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: a) ‚de rechtsstaat’: de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie. Het omvat de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van non-discriminatie en gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat wordt begrepen met inachtneming van de andere waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU; b) ‚overheidsdienst’: een overheidsinstantie, op eender welk [bestuursniveau], waaronder nationale, regionale en lokale overheden, alsook lidstaatorganisaties in de zin van artikel 2, punt 42, van [het Financieel Reglement].”
21 Artikel 3 („Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”) van de bestreden verordening bepaalt: „Voor de toepassing van deze verordening kan het volgende wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat: a) het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht; b) het niet voorkomen, corrigeren of bestraffen van willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, rechtshandhavingsinstanties inbegrepen, het onthouden van financiële en personele middelen waardoor de behoorlijke werking van die instanties wordt aangetast, of het niet voorkomen van belangenconflicten; c) het beperken van de beschikbaarheid en effectiviteit van rechtsmiddelen, onder meer door middel van restrictieve procedurele regels, het niet uitvoeren van rechterlijke uitspraken of het beperken van het effectief onderzoeken, vervolgen of bestraffen van [rechtsschendingen].”
22 Artikel 4 van die verordening draagt het opschrift „Voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen” en bepaalt: „1. Er worden passende maatregelen genomen indien overeenkomstig artikel 6 wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. 2. Voor de toepassing van deze verordening hebben schendingen van de beginselen van de rechtsstaat betrekking op een of meer van de volgende zaken: a) het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting, waaronder leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, met name in het kader van openbare aanbestedings- of subsidieprocedures; b) het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren, en de goede werking van effectieve en transparante systemen voor financieel beheer en verantwoording; c) het behoorlijk functioneren van onderzoeks- en vervolgingsinstanties met betrekking tot het onderzoek en de vervolging van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie of andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie; d) de effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten van handelingen of nalatigheden door de [onder] a), b) en c) bedoelde overheidsinstanties; e) het voorkomen en bestraffen van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie en andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en het aan ontvangers opleggen van doeltreffende en afschrikkende sancties door nationale gerechten of administratieve autoriteiten; f) de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen; g) effectieve en tijdige samenwerking met OLAF en, mits de betrokken lidstaat eraan deelneemt, met het EOM bij hun onderzoeken of vervolgingen op grond van de toepasselijke Uniehandelingen overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking; h) andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.”
23 Artikel 5 („Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting”) van die verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 4: „1. Mits aan de in artikel 4 van deze verordening bepaalde voorwaarden is voldaan, kunnen, overeenkomstig de in artikel 6 van deze verordening bepaalde procedure, een of meer van de volgende passende maatregelen worden vastgesteld: a) indien de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, [onder] a) en c), van het Financieel Reglement en indien de ontvanger een overheidsdienst is: i) een schorsing van betalingen of van de uitvoering van de juridische verbintenis, of beëindiging van de juridische verbintenis krachtens artikel 131, lid 3, van het Financieel Reglement; ii) een verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen; iii) een gehele of gedeeltelijke schorsing van de betaling van tranches of een vervroegde terugbetaling van door de Uniebegroting gegarandeerde leningen; iv) een opschorting of vermindering van het economisch voordeel in het kader van een door de Uniebegroting gegarandeerd instrument; v) een verbod op het aangaan van nieuwe overeenkomsten inzake leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten; b) indien de Commissie de Uniebegroting in gedeeld beheer met de lidstaten uitvoert op grond van artikel 62, [lid 1, onder b)], van het Financieel Reglement: i) een opschorting van de goedkeuring van een of meer programma’s of een wijziging van die opschorting; ii) een opschorting van vastleggingen; iii) een verlaging van vastleggingen, onder meer door middel van financiële correcties of overschrijvingen naar andere uitgavenprogramma’s; iv) een beperking van voorfinanciering; v) een onderbreking van betalingstermijnen; vi) een schorsing van betalingen. 2. Tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt, doet het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk aan de verplichtingen van de in lid 1, [onder] a), bedoelde overheidsdiensten of van de in lid 1, [onder] b), bedoelde lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds waarop de maatregel betrekking heeft, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, inclusief de verplichting om betalingen te doen op grond van deze verordening en de toepasselijke sectorspecifieke of financiële regelgeving. Bij de besteding van Uniemiddelen in gedeeld beheer brengen de lidstaten waarop de maatregelen op grond van deze verordening betrekking hebben, om de drie maanden na de vaststelling van die maatregelen verslag uit aan de Commissie over hun naleving van deze verplichtingen. De Commissie verifieert of het toepasselijke recht is nageleefd en neemt zo nodig alle passende maatregelen om de Uniebegroting te beschermen, in overeenstemming met de sectorspecifieke en financiële regelgeving. 3. De genomen maatregelen zijn evenredig. Ze worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. De aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden naar behoren in aanmerking genomen. De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben. 4. De Commissie verstrekt via een website of een internetportaal informatie en richtsnoeren ten behoeve van de eindontvangers of begunstigden over de in lid 2 bedoelde verplichtingen van de lidstaten. De Commissie stelt eindontvangers of begunstigden op dezelfde website of internetportaal ook passende instrumenten ter beschikking om de Commissie in kennis te stellen van elke schending van deze verplichtingen die volgens deze eindontvangers of begunstigden directe gevolgen voor hen heeft. Dit lid wordt zodanig toegepast dat de bescherming van personen die schendingen van het Unierecht melden, wordt gewaarborgd, in overeenstemming met de beginselen van richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad [van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17)]. Informatie die overeenkomstig dit lid door eindontvangers of begunstigden wordt verstrekt, gaat vergezeld van bewijs dat de betrokken eindontvanger of begunstigde bij de relevante autoriteit van de betrokken lidstaat een formele klacht heeft ingediend.”
24 Artikel 6 („Procedure”) van diezelfde verordening luidt: „1. Indien de Commissie vaststelt dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, zendt zij, tenzij zij van oordeel is dat zij de Uniebegroting door middel van andere procedures uit de Uniewetgeving effectiever kan beschermen, de betrokken lidstaat een schriftelijke kennisgeving toe met de feitelijke elementen en specifieke redenen waarop zij haar vaststelling baseert. De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad onverwijld op de hoogte van een dergelijke kennisgeving en van de inhoud ervan. 2. Het Europees Parlement kan de Commissie in het licht van de op grond van lid 1 ontvangen informatie verzoeken om een gestructureerde dialoog over haar bevindingen. 3. Bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, houdt de Commissie rekening met relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen. 4. De Commissie kan zowel voor als na het toezenden van de schriftelijke kennisgeving op grond van lid 1, verzoeken om aanvullende informatie die zij nodig heeft om de in lid 3 bedoelde beoordeling uit te voeren. 5. De betrokken lidstaat verstrekt de vereiste informatie en kan opmerkingen maken over de bevindingen in de in lid 1 bedoelde kennisgeving binnen een door de Commissie te stellen termijn van minimaal één maand en maximaal drie maanden vanaf de datum van kennisgeving van de bevindingen. In zijn opmerkingen kan de lidstaat voorstellen corrigerende maatregelen te nemen in reactie op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie. 6. Wanneer de Commissie besluit om al dan niet een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen te nemen, houdt zij rekening met de ontvangen informatie en de eventuele opmerkingen die de betrokken lidstaat heeft gemaakt, en gaat zij na of de eventueel voorgestelde corrigerende maatregelen adequaat zijn. De Commissie verricht haar beoordeling binnen een indicatieve termijn van één maand na ontvangst van enige informatie van de betrokken lidstaat of van diens opmerkingen of, indien geen informatie of opmerkingen zijn ontvangen, na het verstrijken van de overeenkomstig lid 5 gestelde termijn, en in ieder geval binnen een redelijke termijn. 7. Indien de Commissie voornemens is een voorstel overeenkomstig lid 9 in te dienen, stelt zij de lidstaat van tevoren in de gelegenheid binnen een maand zijn opmerkingen in te dienen, met name over de evenredigheid van de voorgenomen maatregelen. 8. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen maatregelen houdt de Commissie naar behoren rekening met de in lid 3 bedoelde informatie en richtsnoeren. 9. Indien de Commissie van mening is dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan en dat de corrigerende maatregelen die de lidstaat overeenkomstig lid 5 voorstelt, geen adequate reactie vormen op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie, dient zij binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen van de lidstaat of, indien er geen opmerkingen zijn gemaakt, zonder onnodige vertraging en in ieder geval binnen een maand na de in lid 7 vastgestelde termijn, een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen in bij de Raad. Het voorstel bevat de specifieke gronden en feiten waarop de Commissie haar bevindingen heeft gebaseerd. 10. De Raad stelt het in lid 9 van dit artikel bedoelde uitvoeringsbesluit vast binnen een maand na de ontvangst van het voorstel van de Commissie. Indien zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, kan de termijn voor de vaststelling van dit uitvoeringsbesluit met maximaal twee maanden worden verlengd. Opdat het besluit tijdig wordt vastgesteld, maakt de Commissie waar zij dat passend acht gebruik van haar rechten op grond van artikel 237 VWEU. 11. De Raad kan het voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid wijzigen en de aldus gewijzigde tekst door middel van een uitvoeringsbesluit vaststellen.”
25 Artikel 7 („Opheffing van maatregelen”) van de bestreden verordening bepaalt in de leden 1 en 2: „1. De betrokken lidstaat kan te allen tijde nieuwe corrigerende maatregelen vaststellen en de Commissie een schriftelijke kennisgeving toezenden met bewijs dat aantoont dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan. 2. Op verzoek van de betrokken lidstaat of op eigen initiatief beoordeelt de Commissie, uiterlijk één jaar na de vaststelling van maatregelen door de Raad, de situatie in de betrokken lidstaat opnieuw, rekening houdend met door de lidstaten ingediende bewijzen en met de adequaatheid van nieuwe door de betrokken lidstaat vastgestelde corrigerende maatregelen. Indien de Commissie van mening is dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot opheffing van de vastgestelde maatregelen. Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, gedeeltelijk is gecorrigeerd, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot aanpassing van de vastgestelde maatregelen. Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, niet is gecorrigeerd, richt zij een met redenen omkleed besluit tot de betrokken lidstaat en stelt zij de Raad daarvan in kennis. Indien de betrokken lidstaat de Commissie op grond van lid 1 een schriftelijke kennisgeving toezendt, dient de Commissie haar voorstel in of stelt zij haar besluit vast binnen een maand na ontvangst van die kennisgeving Deze termijn kan in naar behoren gemotiveerde omstandigheden worden verlengd; in dat geval deelt de Commissie onverwijld de redenen voor de verlenging aan de betrokken lidstaat mee. De procedure van artikel 6, leden 3, 4, 5, 6, 9, 10 en 11, is naargelang het geval van toepassing.”
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
26 Hongarije verzoekt het Hof: – primair, de bestreden verordening nietig te verklaren; – subsidiair, artikel 4, lid 1 en lid 2, onder h), artikel 5, lid 2 en lid 3, voorlaatste en laatste zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening nietig te verklaren, en – het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
27 Voorts heeft Hongarije het Hof verzocht krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie in Grote kamer over de zaak te oordelen.
28 Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof het beroep te verwerpen en Hongarije te verwijzen in de kosten.
29 Bij verzoekschrift van 12 mei 2021 heeft het Parlement het Hof verzocht de onderhavige zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Ter ondersteuning van dat verzoek heeft het Parlement aangevoerd dat de vaststelling van de bestreden verordening een wezenlijke politieke voorwaarde was voor zijn goedkeuring van verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021‑2027 (PB 2020, L 433I, blz. 11), en dat het gelet op de urgente economische situatie noodzakelijk was om de middelen die beschikbaar zijn in het kader van het COVID-19-herstelplan „Next Generation EU” op uiterst korte termijn uit te keren aan de lidstaten. Het Parlement heeft in dat verband met name benadrukt dat overeenkomstig artikel 3, lid 4, van verordening 2020/2094 ten minste 60 % van de juridische verbintenissen uiterlijk op 31 december 2022 moet zijn aangegaan, en dat dat uiterlijk op 31 december 2023 moet gelden voor alle juridische verbintenissen. Voorts heeft het onderstreept dat de Commissie naar aanleiding van de inwerkingtreding van besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en tot intrekking van besluit 2014/335/EU, Euratom (PB 2020, L 424, blz. 1) al in de zomer van 2022 zal gaan lenen op de kapitaalmarkten om voornoemd herstelplan te financieren. Volgens het Parlement brengt de omstandigheid dat op zeer korte termijn uiterst omvangrijke middelen worden geleend en beschikbaar worden gesteld onvermijdelijk risico’s voor de Uniebegroting mee waartegen de bestreden verordening bescherming moet bieden. Die bescherming is belangrijk, aangezien het onvermogen om die begroting daadwerkelijk te beschermen rampzalige gevolgen kan hebben, met name voor de solidariteit in de Unie op de lange termijn.
30 Volgens artikel 133, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan de president van het Hof op verzoek van hetzij de verzoeker hetzij de verweerder, wanneer de aard van de zaak verlangt dat zij binnen korte termijnen wordt behandeld, de andere partij, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, beslissen om de zaak volgens een versnelde procedure te behandelen.
31 In casu heeft de president van het Hof op 9 juni 2021, de andere partijen, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, gehoor gegeven aan dat verzoek. Die beslissing is gemotiveerd door het fundamentele belang van de onderhavige zaak voor de rechtsorde van de Unie, met name omdat zij betrekking heeft op de bevoegdheden van de Unie om haar begroting en haar financiële belangen te beschermen tegen de bedreigingen die kunnen voortvloeien uit schendingen van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden.
32 Bij beslissing van de president van het Hof van 25 juni 2021 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
33 Bij beslissing van de president van het Hof van diezelfde datum is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van Hongarije.
34 Bij verzoekschrift van 11 mei 2021 heeft de Raad het Hof verzocht om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van Hongarije en in de bijlagen daarbij, en in het bijzonder die in bijlage A.3, die verwijzen naar advies nr. 13593/18 van de juridische dienst van de Raad van 25 oktober 2018 betreffende het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten [COM(2018) 324 final], welk voorstel ten grondslag ligt aan de bestreden verordening (hierna: „juridisch advies nr. 13593/18”), dan wel de inhoud of de redenering van dat advies weergeven. Op 29 juni 2021 heeft het Hof beslist dat verzoek met de zaak ten gronde te voegen.
35 Op 7 september 2021 heeft het Hof, overwegende dat de onderhavige zaak van uitzonderlijk belang is, de advocaat-generaal gehoord, besloten de zaak naar de voltallige zitting te verwijzen overeenkomstig artikel 16, laatste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
IV. Verzoek om geen rekening te houden met bepaalde passages in het verzoekschrift van Hongarije en in bijlage A.3 daarbij
A. Argumenten van partijen
36 Ter ondersteuning van zijn verzoek om geen rekening te houden met de punten 21, 22, 164 en 166 in het verzoekschrift van Hongarije alsmede bijlage A.3 daarbij omdat die punten verwijzen naar juridisch advies nr.13593/18 door de inhoud of de analyse van dat advies weer te geven, stelt de Raad dat dat juridische advies een niet-gerubriceerd intern document is met de code „LIMITE”. Bijgevolg valt dat advies onder de geheimhoudingsplicht en zijn op de overlegging in rechte ervan met name de voorwaarden van toepassing die zijn neergelegd in artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad en in de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
37 Volgens artikel 6, lid 2, van dat reglement van orde kan enkel de Raad of het Coreper toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen van Unierecht betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld. Daarenboven mag een LIMITE-document volgens de punten 20 en 21 van voornoemde richtsnoeren niet openbaar wordt gemaakt, tenzij een daartoe gemachtigde Raadsfunctionaris, de rijksoverheid van een lidstaat – na raadpleging van het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) – of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 en zijn reglement van orde, daartoe heeft besloten.
38 In casu heeft de Raad tot op heden enkel de eerste acht punten van juridisch advies nr. 13593/18 openbaar gemaakt krachtens verordening nr. 1049/2001, en heeft hij Hongarije bovendien geen toestemming verleend om dat advies in het kader van de onderhavige gerechtelijke procedure over te leggen.
39 Volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht zou het indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van deze rechterlijke instantie.
40 De Raad merkt op dat zijn besluit om naar aanleiding van verzoeken krachtens verordening nr. 1049/2001 slechts gedeeltelijk toegang te verlenen tot juridisch advies nr. 13593/18 met name is ingegeven door het risico dat een verzoekende partij hem tijdens een geding over de rechtmatigheid van de bestreden verordening confronteert met de argumenten die zijn eigen juridische dienst in dat juridische advies heeft uiteengezet, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en met de processuele gelijkheid tussen de partijen bij een gerechtelijke procedure. Overigens doet dat risico zich nu voor als gevolg van de indiening van het onderhavige beroep.
41 Volgens de Raad heeft Hongarije die argumenten bovendien altijd gebruikt om vóór besluiten te stemmen waarbij de toegang van het publiek tot juridisch advies nr. 13593/18 werd geweigerd. Indien die lidstaat de openbaarmaking van dat juridische advies wenste, had hij daartoe een verzoek krachtens verordening nr. 1049/2001 moeten indienen of om toestemming moeten vragen overeenkomstig het reglement van orde van de Raad en de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
42 De Raad stelt dat de procedures van verordening nr. 1049/2001 en van het reglement van orde van de Raad zouden worden omzeild indien Hongarije juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak zou mogen gebruiken zonder de daartoe bestemde procedure te hebben gevolgd en zonder dat die kwestie aan een effectieve rechterlijke toetsing is onderworpen. In dat verband herinnert de Raad aan de vaste rechtspraak van het Hof waarbij gehoor is gegeven aan verzoeken van de instellingen om hun interne documenten te verwijderen uit het dossier waarover het Hof beschikt wanneer zij geen toestemming hebben verleend voor de overlegging in rechte ervan. Volgens de Raad volgt hieruit dat juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak niet mag worden gebruikt.
43 Voorts stelt de Raad dat hij, indien de overlegging van juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige procedure zou worden toegestaan, genoodzaakt zou zijn om voor de Unierechter zijn opmerkingen te maken over een advies voor intern gebruik dat bij de totstandkoming van de bestreden verordening door zijn eigen juridische dienst is uitgebracht, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en afbreuk doet aan de mogelijkheid voor de Raad om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen.
44 Tot slot komt uit de rechtspraak van het Hof naar voren dat aan die vaststellingen niet wordt afgedaan door het feit dat juridisch advies nr. 13593/18 zonder toestemming van de Raad op de website van een persorgaan is gepubliceerd en dat de inhoud ervan dus is vrijgegeven aan het publiek. Bovendien is de schade die de Raad en de instellingen van de Unie zouden lijden indien dat juridische advies zonder toestemming in de onderhavige procedure zou worden gebruikt vele malen groter dan de schade als gevolg van de publicatie van dat advies in de pers. Het zou immers indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van adviezen van hun juridische dienst die in volledige onafhankelijkheid zijn uitgebracht, en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de procedures ter bescherming van dat belang indien Hongarije zich op advies nr. 13593/18 zou mogen baseren.
45 Hongarije betwist het betoog van de Raad.
B. Beoordeling door het Hof
46 De Raad betoogt in wezen dat Hongarije, door in de punten 21, 22, 164 en 166 van het verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij te hebben verwezen naar juridisch advies nr. 13593/18 en in die punten analyses van de inhoud van dat advies te hebben opgenomen, ten eerste artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad heeft geschonden, ten tweede inbreuk heeft gemaakt op de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten, ten derde verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden, ten vierde het algemeen belang heeft miskend dat meebrengt dat de Raad gebruik moet kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van zijn juridische dienst en ten vijfde de Raad in een situatie heeft gebracht waarin hij zich mogelijk in het hoofdgeding moet uitspreken over de analyses van zijn eigen juridische dienst, hetgeen in strijd is met het beginsel van processuele gelijkheid.
47 Wat betreft de gestelde schending van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad zij eraan herinnerd dat volgens die bepaling „[d]e Raad of het Coreper [toestemming kan] verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet [...] voor het publiek beschikbaar zijn gesteld”.
48 Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat het verzoekschrift en bijlage A.3 daarbij naar andere punten van juridisch advies nr. 13593/18 verwijzen dan de acht punten die de Raad overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 openbaar heeft gemaakt, vervolgens dat Hongarije de Raad niet om toestemming heeft gevraagd voor de overlegging in rechte van een afschrift van of uittreksel uit dat juridische advies, en, tot slot, dat die lidstaat geen afschrift van dat juridische advies bij zijn verzoekschrift heeft gevoegd.
49 Derhalve moet worden nagegaan of het feit dat Hongarije in zijn verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij heeft gedoeld op passages van juridisch advies nr. 13593/18, kan worden aangemerkt als het in rechte overleggen van uittreksels uit dat advies in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad.
50 In dat verband moet worden opgemerkt dat de punten 22 en 164 van het verzoekschrift alsook de tweede tot en met de zevende alinea en de negende alinea van bijlage A.3 daarbij een eigen betoog van Hongarije bevatten dat volgens die lidstaat de in dat juridische advies verrichte analyse weerspiegelt, terwijl de punten 21 en 166 van het verzoekschrift, ook in het kader van een eigen betoog van Hongarije, enkel naar dat juridische advies verwijzen. Dergelijke argumenten met daarbij simpele beweringen die overeenstemmen met juridisch advies nr. 13593/18 en verwijzingen naar dat advies, die volgens de Raad bovendien onnauwkeurig zijn, kunnen dus niet worden beschouwd als uittreksels uit dat juridische advies.
51 Daarentegen moet bijlage A.3 bij het verzoekschrift worden geacht een „uittreksel” uit dat advies in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad te bevatten voor zover de vierde alinea van die bijlage juridisch advies nr. 13593/18 aanhaalt. Bovendien is het indienen van een dergelijk uittreksel in de bijlage bij een processtuk een „overlegging van documenten in rechte” in de zin van die bepaling.
52 Hongarije was dus in beginsel gehouden om de Raad krachtens artikel 6, lid 2, van zijn reglement van orde om toestemming te vragen om het in bijlage A.3 bij het verzoekschrift opgenomen uittreksel uit juridisch advies nr. 13593/18 voor het Hof over te leggen.
53 Zoals de Raad dienaangaande opmerkt, komt in dat verband inderdaad uit vaste rechtspraak naar voren dat het zou indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Hof (beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 8 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 66).
54 Wanneer een verzoeker een dergelijk juridisch advies zonder toestemming overlegt, confronteert hij de betrokken instelling, zoals de Raad opmerkt, in de procedure over de geldigheid van een bestreden handeling namelijk met een advies dat tijdens de totstandbrenging van die handeling door haar eigen juridische dienst is uitgebracht. Zou worden aanvaard dat die verzoeker een juridisch advies van een instelling kan toevoegen aan het dossier terwijl die instelling geen toestemming heeft verleend voor de openbaarmaking van dat advies, dan zou dit in beginsel indruisen tegen de vereisten van een eerlijk proces en erop neerkomen dat de procedure van verordening nr. 1049/2001 voor een verzoek om toegang tot dat document wordt omzeild (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 68).
55 Er moet evenwel rekening worden gehouden met het transparantiebeginsel, dat is verankerd in artikel 1, tweede alinea, en artikel 10, lid 3, VEU alsook in artikel 15, lid 1, en artikel 298, lid 1, VWEU, en dat onder meer een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem waarborgt (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Doordat transparantie een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bovendien bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers (arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Het is juist dat het transparantiebeginsel slechts in uitzonderlijke gevallen kan rechtvaardigen dat een document van een instelling dat niet voor het publiek toegankelijk is gemaakt en een juridisch advies bevat, tijdens een gerechtelijke procedure openbaar wordt gemaakt. Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat geen sprake is van een hoger openbaar belang dat gebiedt dat een document met een juridisch advies van een instelling deel blijft uitmaken van het dossier van een zaak, wanneer dat advies geen betrekking heeft op een wetgevingsprocedure waarvoor een grotere transparantie is vereist en het enige belang om dat document in het dossier te houden er bovendien in is gelegen dat de betrokken lidstaat zich tijdens een geding op dat advies kan beroepen. Volgens het Hof lijkt de overlegging van een dergelijk juridisch advies namelijk te zijn ingegeven door het eigen belang van de verzoeker om zijn argumenten te onderbouwen en niet door enig hoger openbaar belang zoals het belang om de procedure die tot de bestreden handeling heeft geleid openbaar te maken (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 18, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 71).
57 In casu moet, anders dan in de zaken die tot de hierboven aangehaalde rechtspraak hebben geleid, worden vastgesteld dat juridisch advies nr. 13593/18 betrekking heeft op een wetgevingsprocedure.
58 Dienaangaande heeft het Hof overwogen dat door openbaarmaking van de documenten waarin een advies van de juridische dienst van een instelling over tijdens de discussies over wetgevingsinitiatieven opkomende juridische vraagstukken vervat ligt, de transparantie en openheid van het wetgevingsproces worden verhoogd en het recht van de Europese burgers om de informatie die ten grondslag heeft gelegen aan een wetgevingshandeling te controleren, wordt versterkt. Het Hof heeft hieruit opgemaakt dat er geen sprake is van een algemene behoefte aan vertrouwelijkheid wat betreft adviezen van de juridische dienst van de Raad die betrekking hebben op een wetgevingsproces, en dat verordening nr. 1049/2001 in beginsel verplicht tot de openbaarmaking ervan (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punten 67 en 68).
59 Het is namelijk juist de transparantie op dit punt die, doordat zij een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, ertoe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van een individuele rechtshandeling maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 59), en dat de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals omschreven in artikel 6 VEU en het Handvest en zoals in herinnering gebracht in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001, worden versterkt.
60 Die transparantie neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een bepaald wetgevingsproces maar een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking, die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling de weigering uitvoerig te motiveren (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 69).
61 In casu is, zoals de advocaat-generaal in de punten 70 tot en met 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, evenwel niet door de Raad bewezen dat juridisch advies nr. 13593/18 een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces.
62 Bijgevolg verzette noch artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad, noch de in punt 53 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak zich ertegen dat Hongarije dat juridische advies in zijn verzoekschrift volledig dan wel gedeeltelijk openbaar maakte.
63 Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat Hongarije er zelf belang bij heeft dat de litigieuze passages in zijn verzoekschrift en in bijlage A.3 daarbij door het Hof in aanmerking worden genomen. Dat dient namelijk hoe dan ook het hoger openbaar belang dat in herinnering is gebracht in de punten 58 en 59 van dit arrest, aangezien dat er tevens toe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van de bestreden verordening, maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces.
64 Bijgevolg moet het verzoek van de Raad om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van Hongarije en in de bijlagen daarbij – en in het bijzonder die in bijlage A.3 – omdat zij naar juridisch advies nr.13593/18 verwijzen dan wel de inhoud of de analyse ervan weergeven, ongegrond worden verklaard, zonder dat afzonderlijk uitspraak hoeft te worden gedaan over de middelen die zijn ontleend aan schending van de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten, aan schending van verordening nr. 1049/2001 en aan schending van het beginsel van processuele gelijkheid, aangezien die middelen hoe dan ook niet kunnen slagen gelet op de beoordelingen die zijn verricht in de punten 55 tot en met 63 van dit arrest.
V. Beroep
65 Met zijn beroep verzoekt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, primair om nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel en subsidiair om de gedeeltelijke nietigverklaring ervan, te weten van artikel 4, lid 1, artikel 4, lid 2, onder h), artikel 5, lid 2, artikel 5, lid 3, derde en vierde zin, en artikel 6, leden 3 en 8, van die verordening.
A. Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel
66 Ter ondersteuning van zijn primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel voert Hongarije drie middelen aan. Allereerst moet een gezamenlijke analyse worden verricht van de eerste twee middelen, die in wezen zijn ontleend aan de onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen.
1. Eerste en tweede middel: onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen
a) Argumenten van partijen
67 Met zijn eerste middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, dat de bestreden verordening geen rechtsgrondslag heeft. Hongarije brengt dienaangaande in herinnering dat de Uniewetgever op basis van artikel 322, lid 1, onder a) en b), VWEU bevoegd is tot vaststelling van respectievelijk de „financiële regels [...] met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien” en de „regels [...] betreffende de controle van de verantwoordelijkheid van de financiële actoren, met name van ordonnateurs en rekenplichtigen”. Hongarije voegt hieraan toe dat de Raad volgens artikel 322, lid 2, VWEU de regels en de procedure bepaalt volgens welke de budgettaire ontvangsten waarin het stelsel van eigen middelen van de Unie voorziet, ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en voorschrijft welke maatregelen moeten worden toegepast om in voorkomend geval te voorzien in de behoefte aan kasmiddelen.
68 Die bepalingen zijn reeds, in hun geheel of gedeeltelijk, als rechtsgrondslag gebruikt voor tal van rechtshandelingen die daadwerkelijk verband houden met de jaarlijkse begroting of het meerjarig financieel kader van de Unie, zoals het Financieel Reglement, verordening (EU) 2020/558 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2020 tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1301/2013 en (EU) nr. 1303/2013 wat betreft specifieke maatregelen met het oog op uitzonderlijke flexibiliteit bij het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar aanleiding van de uitbraak van COVID‐19 (PB 2020, L 130, blz. 1) – welke verordening een uitzonderlijk medefinancieringspercentage in het kader van structuur- en investeringsfondsen toestaat – en verordening (EU) 2020/2221 van het Europees Parlement en de Raad van 23 december 2020 tot wijziging van verordening (EU) nr. 1303/2013 wat betreft extra middelen en uitvoeringsregelingen om bijstand te verlenen ter bevordering van het crisisherstel in de context van de COVID-19-pandemie en de sociale gevolgen daarvan en ter voorbereiding van een groen, digitaal en veerkrachtig herstel van de economie (PB 2020, L 437, blz. 30), welke verordening de uitvoeringsregels bevat ter bevordering van het herstel van de door de pandemie veroorzaakte schade en bij wijze van uitzondering in extra middelen voorziet om de sociale cohesie en het economisch herstel te stimuleren.
69 Zo zijn in het eerste deel van het Financieel Reglement de beginselen en procedures voor de vaststelling en de uitvoering van de Uniebegroting en voor de controle van de middelen van de Unie algemeen en volledig vastgesteld. Die beginselen en procedures zijn „financiële regels” die de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd vaststellen in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU. Hetzelfde geldt voor de verordeningen 2020/558 en 2020/2221, waarvan de regels daadwerkelijk en rechtstreeks verband houden met de Uniebegroting, het meerjarig financieel kader en het verstrekken van steun uit de verschillende Uniemiddelen.
70 De wezenlijke onderdelen van de bestreden verordening zoals de definitie van het begrip „rechtsstaat” en de mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat kunnen daarentegen objectief gezien niet worden beschouwd als financiële regels betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd in de zin van voornoemde bepaling. Dat artikel 322, lid 1, VWEU geen passende rechtsgrondslag voor die verordening is, blijkt in het bijzonder uit een vergelijking tussen de regels betreffende belangenconflicten in respectievelijk die verordening en het Financieel Reglement.
71 In dat verband vloeit uit artikel 61 van het Financieel Reglement voort dat de verplichting om belangenconflicten te voorkomen van toepassing is op alle wijzen van uitvoering van de Uniebegroting, ook op de autoriteiten van de lidstaten die belast zijn met de uitvoering van die middelen, zodat die lidstaten gehouden zijn om een passende regeling op dat gebied vast te stellen. Het Financieel Reglement bevat daartoe passende procedureregels waarmee een einde kan worden gemaakt aan belangenconflicten.
72 Daarentegen blijkt uit artikel 3, onder b), van de bestreden verordening dat het niet waken voor belangenconflicten kan wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, terwijl die verordening geen enkele procedureregel bevat die betrekking heeft op de maatregelen die de lidstaten kunnen vaststellen om dergelijke conflicten te voorkomen of te verhelpen. Die bepaling maakt het dus mogelijk om op basis van niet nader bepaalde verwachtingen maatregelen te nemen ten aanzien van lidstaten die verder gaan dan de vereisten van het Financieel Reglement.
73 Hongarije stelt meer in het algemeen dat de bepalingen van de bestreden verordening niet kunnen worden beschouwd als financiële regels die voorzien in een procedure voor de uitvoering van de Uniebegroting. Uit artikel 1 van die verordening blijkt immers dat zij tot doel heeft om de regels vast te stellen die noodzakelijk zijn om de Uniebegroting te beschermen bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten. Daartoe definieert artikel 2 van die verordening het begrip „rechtsstaat” en bevat artikel 3 ervan een overzicht van gevallen die op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat kunnen wijzen. De belangrijkste onderdelen van de bestreden verordening zijn dus de definitie van het begrip „rechtsstaat” en de mogelijke vormen van schendingen van de rechtsstaat.
74 Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU verleent de Unie evenwel niet de bevoegdheid om de gevallen te bepalen waarin sprake is van schending van de rechtsstaat, laat staan om de bestanddelen van het begrip „rechtsstaat” vast te stellen. Die bepaling is dus geen rechtsgrondslag die het mogelijk maakt om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken of vast te stellen dan wel de rechtsgevolgen van dergelijke schendingen te bepalen, aangezien dergelijke regels objectief gezien niet kunnen worden beschouwd als financiële regels betreffende de wijze waarop de begroting wordt uitgevoerd.
75 Het enkele feit dat de materiële en procedureregels uit de bestreden verordening een verband hebben met de Uniebegroting volstaat niet om die regels als „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, VWEU te kwalificeren. Indien aan het begrip „financiële regels” een dusdanig ruime uitlegging zou worden gegeven dat het zich zou uitstrekken tot de bepalingen van de bestreden verordening, zou dat begrip zover worden opgerekt dat het vrijwel het gehele Unierecht en zeer grote delen van de rechtsstelsels van de lidstaten zou omvatten, aangezien van vrijwel iedere bepaling kan worden vastgesteld dat zij op zijn minst indirecte gevolgen heeft voor de middelen van de Uniebegroting.
76 Het ontbreken van een passende rechtsgrondslag voor de bestreden verordening blijkt tevens uit het feit dat artikel 5, lid 2, ervan geen financiële regels betreffende de procedure voor de uitvoering van de Uniebegroting vaststelt. De verplichting om de uitvoering van een bepaald programma voort te zetten nadat onregelmatigheden, schendingen of tekortkomingen zijn vastgesteld die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, valt namelijk niet onder de controle- en auditverplichtingen die krachtens artikel 317 VWEU op de lidstaten rusten wanneer zij de begroting uitvoeren, en vloeit evenmin voort uit de financiële regels van artikel 322 VWEU die vaststellen op welke wijze de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd alsook rekeningen worden verantwoord en nagezien om ervoor te zorgen dat de begrotingsbeginselen en met name de beginselen van goed financieel beheer, transparantie en non-discriminatie worden geëerbiedigd.
77 Dergelijke financiële regels verplichten de lidstaten niet om de uitvoering van een bepaald programma voort te zetten nadat dergelijke onregelmatigheden, schendingen of tekortkomingen zijn vastgesteld. Integendeel, op grond van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU kunnen financiële regels zoals de opschorting van betalingen voor een bepaald programma worden vastgesteld die er juist voor moeten zorgen dat de lidstaten zich aan de voorwaarden van de betrokken financiële regels houden, zodat de bescherming van de financiële belangen van de Unie wordt gewaarborgd en de doelstellingen van het betrokken programma daadwerkelijk worden uitgevoerd.
78 Het druist in tegen de achterliggende logica van die financiële regels dat financiële regels van de Unie de lidstaten kunnen verplichten om de uitvoering van een programma zelfs voort te zetten in het geval de Commissie onregelmatigheden bij de uitvoering ervan heeft vastgesteld die nadelige gevolgen hebben voor de financiële belangen van de Unie en afdoen aan het beginsel van goed financieel beheer of die de uitvoering van de vastgestelde doelstellingen in gevaar brengen.
79 Volgens Hongarije volgt hieruit dat een dergelijke verplichting niet wordt opgelegd om de bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, maar om een lidstaat te bestraffen voor het schenden van de beginselen van de rechtsstaat, hetgeen onverenigbaar is met de gekozen rechtsgrondslag. Bovendien heeft de verplichting voor een lidstaat om programma’s die worden vastgesteld met een voor hem slechts beperkte speelruimte, volledig uit zijn eigen begroting financieren tot gevolg dat het recht van die lidstaat om zijn eigen begroting te gebruiken wordt beperkt en dat er een vereiste in het leven wordt geroepen dat niet op de begroting van de Unie, maar op die van de betrokken lidstaat rust.
80 Met zijn tweede middel stelt Hongarije dat de bestreden verordening ten eerste in strijd is met artikel 7 VEU, ten tweede met artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU en ten derde met artikel 13, lid 2, VEU en artikel 269 VWEU.
81 In de eerste plaats voert Hongarije aan dat artikel 7 VEU de enige bepaling is op grond waarvan een gevaar voor ernstige, door een lidstaat begane schending van de waarden van artikel 2 VEU kan worden geconstateerd. De bestreden verordening voert, op een specifiek gebied, een parallelle procedure in die hetzelfde doel heeft als de procedure van artikel 7 VEU, hetgeen met dat artikel in strijd is.
82 Ten eerste staat namelijk niet in de Verdragen dat artikel 7 VEU kan worden uitgevoerd middels wetgevingshandelingen betreffende de vaststelling van schendingen van de waarden van artikel 2 VEU of betreffende de bepaling van de rechtsgevolgen van een dergelijke schending.
83 Ten tweede impliceert de in de bestreden verordening neergelegde procedure dat het Hof bevoegd is om besluiten te toetsen die de Raad op grond van die verordening vaststelt en, bijgevolg, om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat door een lidstaat te beoordelen, ook al vallen de nationale regelgeving of praktijken die aan die schendingen ten grondslag liggen niet onder het Unierecht en zou het Hof dus niet bevoegd zijn om die regels en die praktijken te toetsen. Aldus rekt de bestreden verordening niet alleen de bevoegdheden van de Raad en van de Commissie op, maar ook die van het Hof, hetgeen in strijd is met de Verdragen en in het bijzonder de beperkingen van artikel 269 VWEU omzeilt.
84 Ten derde verleent binnen het systeem van de Verdragen enkel artikel 7 VEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid om een door een lidstaat begane schending van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken, te constateren en in voorkomend geval te bestraffen.
85 De bestreden verordening bepaalt naar analogie van die bepaling dat de Commissie zich over drie elementen moet uitspreken voordat zij haar voorstel voor een uitvoeringsbesluit indient bij de Raad, en dat de Raad zich vervolgens bij drie achtereenvolgende besluiten over elk van die elementen moet uitspreken. Zo moet de Commissie overeenkomstig de artikelen 3 en 4 van die verordening allereerst vaststellen of sprake is van schending van de beginselen van de rechtsstaat. Vervolgens moet op grond van artikel 4, lid 1, van die verordening worden geverifieerd of die schending een voldoende nauw verband heeft met de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Tot slot moet worden nagegaan of op grond van artikel 5 van die verordening een besluit moet worden vastgesteld waarbij de nodige maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting worden bepaald.
86 Van die drie besluiten vallen het eerste en het derde besluit onder artikel 7 VEU. De vaststelling van een schending van de beginselen van de rechtsstaat als bedoeld in artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening, gelezen in samenhang met artikel 3 ervan, is namelijk in wezen identiek aan de constatering die de Raad en de Europese Raad op grond van artikel 7, leden 1 en 2, VEU moeten verrichten, terwijl de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 5 van die verordening overeenkomt met de mogelijkheid van artikel 7, lid 3, VEU om bepaalde rechten van de betrokken lidstaat te schorsen, waarbij die schorsing betrekking kan hebben op de begrotingsmiddelen die aan de betrokken lidstaat moeten worden uitgekeerd.
87 Dat de maatregelen die op grond van de bestreden verordening kunnen worden vastgesteld verband houden met de schending van een van de waarden van artikel 2 VEU wordt gestaafd door artikel 5, lid 3, en artikel 6, lid 8, van die verordening, waaruit voortvloeit dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de maatregelen naar behoren rekening moeten worden gehouden met de aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat alsook met de relevante bronnen. Bijgevolg moet zowel de Commissie als de Raad het bestaan en de omvang van een dergelijke schending diepgaand beoordelen, terwijl die beoordeling enkel op grond van artikel 7 VEU mag worden uitgevoerd.
88 Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, voegt hieraan toe dat de procedure van artikel 7 VEU een constitutionele sanctieprocedure is die gericht is tegen een lidstaat in het bijzonder. Bovendien hebben de lidstaten die procedure in hun hoedanigheid van wetgevende macht op uitputtende wijze verankerd in het VEU, vanwege de politieke dimensie van de gebieden die onder die procedure vallen, welke gebieden, zoals de werking van overheidsinstanties en instellingen van de lidstaten, niet noodzakelijkerwijs tot de werkingssfeer van het Unierecht behoren.
89 Dat de procedure van artikel 7 VEU de enige procedure inzake schendingen van de beginselen van de rechtsstaat is, wordt bevestigd door de punten 18 en 24 van advies nr. 10296/14 van de juridische dienst van de Raad van 27 mei 2014 betreffende de verenigbaarheid met de Verdragen van de mededeling van de Commissie getiteld „Een nieuw [Uniekader] voor het versterken van de rechtsstaat”. Hoewel de bestreden verordening poogt het onderzoek naar mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te verbinden aan de uitvoering van de Uniebegroting, blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid dat die verordening in werkelijkheid tot doel heeft om de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat te onderzoeken en sancties op te leggen wanneer wordt vastgesteld dat een lidstaat die beginselen niet eerbiedigt.
90 In de tweede plaats meent Hongarije dat de bestreden verordening in strijd is met de beginselen van bevoegdheidsverdeling en -toedeling die worden gewaarborgd in artikel 4, lid 1, en in artikel 5, lid 2, VEU, aangezien die verordening de instellingen van de Unie in staat stelt om nationale situaties en nationale instellingen te onderzoeken die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Uit de bestreden verordening blijkt namelijk niet duidelijk dat het onderzoek van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat zich beperkt tot de gebieden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen. Bepaalde situaties die in de artikelen 3 en 4 van die verordening zijn vermeld hebben overigens betrekking op schendingen die zich niet tot die gebieden beperken.
91 Gelet op die beginselen van bevoegdheidsverdeling en -toedeling mag een dergelijk onderzoek dat niet tot de bevoegdheden van de Unie behoort evenwel enkel worden verricht op grond van een bepaling van primair recht zoals artikel 7 VEU en volgens de in een dergelijke bepaling neergelegde procedure. De bestreden verordening kan echter niet op een dergelijke bepaling van primair recht gegrondvest zijn, en moet dus als een verordening worden beschouwd die een uitzondering invoert op de in de Verdragen verankerde algemene regeling voor de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten. Bovendien heeft de procedure van artikel 7, leden 1 en 2, VEU enkel betrekking op situaties waarin een duidelijk gevaar bestaat voor ernstige schending van de waarden van artikel 2 VEU en sprake is van ernstige en voortdurende schending van die waarden, terwijl de procedure van de bestreden verordening zelfs mogelijk is wanneer de gestelde schendingen ernstig noch voortdurend zijn.
92 Tot slot stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, uiteen dat het onderzoek dat op grond van de bestreden verordening wordt verricht weliswaar in bepaalde opzichten verband kan houden met het goed financieel beheer van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie, maar dat louter het bestaan van dat verband geen grond kan zijn om de onderzochte situaties per definitie aan te merken als situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Hongarije benadrukt dat het onderzoek naar het bestaan van een schending van de rechtsstaat plaatsvindt tijdens de eerste fase van de beoordeling, terwijl het verband met de Uniebegroting pas na de tweede fase kan worden vastgesteld. Bijgevolg maakt de bestreden verordening het mogelijk om vast te stellen dat een lidstaat de rechtsstaat heeft geschonden in situaties die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
93 In de derde plaats voert Hongarije aan dat de bestreden verordening indruist tegen zowel het institutioneel evenwicht als bedoeld in artikel 7 en artikel 13, lid 2, VEU en in artikel 269 VWEU, als de rechten die die lidstaat op grond van eerstgenoemde bepaling heeft.
94 In dat verband verleent de bestreden verordening, anders dan artikel 7 VEU, het initiatiefrecht om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te constateren enkel aan de Commissie. De verordening vereist voor de stemming binnen de Raad een andere meerderheid dan artikel 7 VEU. Bovendien hoeft het Parlement volgens de bestreden verordening slechts te worden geïnformeerd, terwijl die instelling op grond van artikel 7, leden 1 en 2, VEU een recht van goedkeuring heeft, en heeft de Europese Raad uit hoofde van die verordening geen enkele bevoegdheid. Aangezien een besluit waarbij de Raad maatregelen krachtens de bestreden verordening neemt, met gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld, gaat de procedurele situatie van de betrokken lidstaat erop achteruit, met name omdat in het kader van artikel 7, leden 2 en 3, VEU, een met eenparigheid genomen besluit van de Europese Raad nodig is voordat ingevolge die bepaling maatregelen kunnen worden vastgesteld.
95 Die verordening komt hiermee tegemoet aan het voornemen van de Uniewetgever die, zoals blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid, wilde voorzien in een manier om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat „makkelijker”, „sneller” en „doeltreffender” vast te stellen en te bestraffen. Aldus verleent die verordening, in afwijking van artikel 7 VEU, nieuwe bevoegdheden aan de Raad, de Commissie en het Hof, die in het bijzonder het Hof in staat stellen om, in strijd met artikel 269 VWEU, een inhoudelijke toetsing te verrichten van besluiten waarbij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden vastgesteld. Die verordening druist dus in tegen de uitdrukkelijke wil van de lidstaten als opstellers van de Verdragen om de bevoegdheid van het Hof in beroepen betreffende handelingen die op grond van artikel 7 VEU door de Europese Raad of de Raad worden vastgesteld, te beperken tot procedurele kwesties.
96 Het Parlement en de Raad, ondersteund door het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie betwisten dat betoog.
b) Beoordeling door het Hof
97 Met zijn eerste en tweede middel stelt Hongarije, ondersteund door de Republiek Polen, in wezen, ten eerste, dat noch artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, noch de andere bepalingen van het VWEU een passende rechtsgrondslag konden vormen voor de vaststelling van de bestreden verordening en van de artikelen 2 tot en met 4 en artikel 5, lid 2, ervan in het bijzonder, en, ten tweede, dat de procedure die bij die verordening wordt ingevoerd, de procedure van artikel 7 VEU omzeilt – terwijl dat de enige procedure is voor de bescherming van de waarden van artikel 2 VEU – en in strijd is met de in artikel 269 VWEU bepaalde beperking van de bevoegdheden van het Hof.
1) Rechtsgrondslag van de bestreden verordening
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
- Artikel 1 VWEU
- Artikel 2 VWEU
- Artikel 4 VWEU
- Artikel 5 VWEU
- Artikel 6 VWEU
- Artikel 7 VWEU
- Artikel 157 VWEU
- Artikel 237 VWEU
- Artikel 258 VWEU
- Artikel 263 VWEU
- Artikel 269 VWEU
- Artikel 291 VWEU
- Artikel 298 VWEU
- Artikel 310 VWEU
- Artikel 315 VWEU
- Artikel 316 VWEU
- Artikel 317 VWEU
- Artikel 322 VWEU
- Artikel 325 VWEU
- Artikel 10 VvL
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 21 december 2021, C-357/19, ECLI:EU:C:2021:1034
- HvJ EU 2 september 2021, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657
- HvJ EU 15 juli 2021, C-848/19, ECLI:EU:C:2021:598
- HvJ EU 3 juni 2021, C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426
- HvJ EU 18 mei 2021, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393
- HvJ EU 29 april 2021, C-504/19, ECLI:EU:C:2021:335
- HvJ EU 20 april 2021, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311
- HvJ EU 2 maart 2021, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153
- HvJ EU 8 december 2020, C-626/18, ECLI:EU:C:2020:1000
- HvJ EU 8 december 2020, C-620/18, ECLI:EU:C:2020:1001
- HvJ EU 31 januari 2020, C-457/18, ECLI:EU:C:2020:65
- HvJ EU 19 december 2019, C-418/18, ECLI:EU:C:2019:1113
- HvJ EU 3 december 2019, C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035
- HvJ EU 5 november 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924
- HvJ EU 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531
- HvJ EU 4 september 2018, C-57/16, ECLI:EU:C:2018:660
- HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18, ECLI:EU:C:2018:586
- HvJ EU 27 februari 2018, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117
- HvJ EU 6 september 2017, C-643/15, ECLI:EU:C:2017:631
- HvJ EU 20 juli 2017, C-206/16, ECLI:EU:C:2017:572
Aangehaald in
- HvJ EU 5 juni 2023, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442
- HvJ EU 21 juni 2022, C-817/19, ECLI:EU:C:2022:491
- HvJ EU 24 juli 2023, C-107/23, ECLI:EU:C:2023:606
- HvJ EU 12 juli 2022, C-348/20, ECLI:EU:C:2022:548
- HvJ EU 4 oktober 2024, C-541/20, ECLI:EU:C:2024:818
- HvJ EU 5 maart 2024, C-755/21, ECLI:EU:C:2024:202
- HvJ EU 21 maart 2024, C-61/22, ECLI:EU:C:2024:251
- HvJ EU 29 juli 2024, C-623/22, ECLI:EU:C:2024:639
- HvJ EU 11 juli 2024, C-601/22, ECLI:EU:C:2024:595
- HvJ EU 19 november 2024, C-814/21, ECLI:EU:C:2024:963
- HvJ EU 27 juni 2024, C-148/23, ECLI:EU:C:2024:555
- HvJ EU 13 juni 2024, C-123/22, ECLI:EU:C:2024:493
- HvJ EU 19 november 2024, C-808/21, ECLI:EU:C:2024:962
- HvJ EU 9 november 2023, C-746/21, ECLI:EU:C:2023:836
- HvJ EU 29 juli 2024, C-119/23, ECLI:EU:C:2024:653
- HvJ EU 21 april 2026, C-769/22, ECLI:EU:C:2026:326
- HvJ EU 14 juli 2022, C-207/21, ECLI:EU:C:2022:560
- Gerecht EU 4 september 2024, T-509/21, ECLI:EU:T:2024:590
- HvJ EU 26 februari 2026, C-375/22, ECLI:EU:C:2026:122