HvJ EU 18 mei 2021, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
18 mei 2021 ( *1 )
Inhoud
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Toetredingsverdragen
Toetredingsakte
Beschikking 2006/928
Roemeens recht
Roemeense grondwet
Burgerlijk wetboek
Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
Wetboek van strafvordering
Wetten inzake het justitiële stelsel
– Wet nr. 303/2004
– Wet nr. 304/2004
– Wet nr. 317/2004
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Gemeenschappelijke elementen van de hoofdgedingen
Zaak C‑83/19
Zaak C‑127/19
Zaak C‑195/19
Zaak C‑291/19
Zaak C‑355/19
Zaak C‑397/19
Procedure bij het Hof
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Bevoegdheid van het Hof
Ontvankelijkheid en verzoek tot afdoening zonder beslissing
Zaak C‑83/19
Zaken C‑127/19 en C‑355/19
Zaken C‑195/19 en C‑291/19
Zaak C‑397/19
Ten gronde
Eerste vraag in de zaken C‑83/19, C‑127/19, C‑355/19, C‑291/19 en C‑397/19
Eerste vraag in zaak C‑195/19, tweede vraag in de zaken C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, en derde vraag in de zaken C‑127/19, C‑291/19 en C‑397/19
– Rechtsaard, inhoud en gevolgen in de tijd van beschikking 2006/928
– Rechtsgevolgen van beschikking 2006/928 en de op grond daarvan opgestelde verslagen van de Commissie
Vierde vraag in zaak C‑83/19 en derde vraag in zaak C‑355/19
Derde vraag in zaak C‑83/19
Vierde en vijfde vraag in zaak C‑127/19, tweede vraag in zaak C‑195/19, vierde en vijfde vraag in zaak C‑291/19, en derde en vierde vraag in zaak C‑355/19
Vierde tot en met zesde vraag in zaak C‑397/19
Derde vraag in zaak C‑195/19
Kosten
„Prejudiciële verwijzing – Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie – Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië – Artikelen 37 en 38 – Passende maatregelen – Mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie – Beschikking 2006/928/EG – Aard en rechtsgevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing alsmede van de op basis van dat mechanisme door de Commissie opgestelde verslagen – Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – In 2018 en 2019 in Roemenië vastgestelde wetten en noodverordeningen van de regering op het gebied van de organisatie van de rechterlijke macht en de aansprakelijkheid van rechters – Ad-interimbenoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie – Oprichting van een afdeling binnen het openbaar ministerie voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat – Aansprakelijkheid van de staat en persoonlijke aansprakelijkheid van rechters voor justitiële fouten”
In de gevoegde zaken C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19,
betreffende zes verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend respectievelijk door de Tribunal Olt (rechter in eerste aanleg Olt, Roemenië) bij beslissing van 5 februari 2019, ingekomen bij het Hof op 5 februari 2019 (C‑83/19); de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Piteşti, Roemenië) bij beslissing van 18 februari 2019, ingekomen bij het Hof op 18 februari 2019 (C‑127/19); de Curte de Apel Bucureşti (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) bij beslissing van 28 februari 2019, ingekomen bij het Hof op 28 februari 2019 (C‑195/19); de Curte de Apel Braşov (rechter in tweede aanleg Braşov, Roemenië) bij beslissing van 28 maart 2019, ingekomen bij het Hof op 9 april 2019 (C‑291/19); de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Piteşti, Roemenië) bij beslissing van 29 maart 2019, ingekomen bij het Hof op 6 mei 2019 (C‑355/19), en de Tribunal Bucureşti (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) bij beslissing van 22 mei 2019, ingekomen bij het Hof op 22 mei 2019 (C‑397/19), in de procedures
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”
tegen
Inspecţia Judiciară (C‑83/19),
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
tegen
Consiliul Superior al Magistraturii (C‑127/19),
PJ
tegen
QK (C‑195/19),
SO
tegen
TP e.a.,
GD,
HE,
IF,
JG (C‑291/19),
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”,
OL
tegen
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României (C‑355/19),
en
AX
tegen
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19),
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, R. Silva de Lapuerta, vicepresident, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, L. Bay Larsen, N. Piçarra en A. Kumin, kamerpresidenten, T. von Danwitz (rapporteur), M. Safjan, D. Šváby, K. Jürimäe, P. G. Xuereb, L. S. Rossi en I. Jarukaitis, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffiers: R. Şereş, V. Giacobbo en R. Schiano, administrateurs,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 en 21 januari 2020,
gelet op de opmerkingen van:
– de Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România”, vertegenwoordigd door D. Călin, A. Codreanu en L. Zaharia,
– de Asociaţie „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”, vertegenwoordigd door A. Diaconu, A. C. Lăncrănjan en A. C. Iordache,
– OL, vertegenwoordigd door B. C. Pîrlog,
– de Inspecție Judiciară, vertegenwoordigd door L. Netejoru als gemachtigde,
– de Consiliu Superior al Magistraturii, vertegenwoordigd door L. Savonea als gemachtigde, bijgestaan door R. Chiriță en Ş.‑N. Alexandru, avocaţi,
– het Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României, vertegenwoordigd door B. D. Licu en R. H. Radu als gemachtigden,
– de Roemeense regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door C.‑R. Canţăr, C. T. Băcanu, E. Gane en R. I. Haţieganu, vervolgens door C. T. Băcanu, E. Gane en R. I. Haţieganu als gemachtigden,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door M. Jacobs, L. Van den Broeck en C. Pochet als gemachtigden,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door L. B. Kirketerp Lund en J. Nymann-Lindegren als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door K. Bulterman, L. Noort en C. S. Schillemans als gemachtigden,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
– de Zweedse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door H. Shev, H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, J. Lundberg en A. Falk, vervolgens door H. Shev, H. Eklinder en C. Meyer-Seitz als gemachtigden,
– de Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door H. Krämer, M. Wasmeier en I. Rogalski, vervolgens door M. Wasmeier en I. Rogalski als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 september 2020,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen in wezen de uitlegging van artikel 2, artikel 4, lid 3, artikel 9 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 67, lid 1, en artikel 267 VWEU, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen: – de Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România” (vereniging „Roemeens rechtersforum”) en de Inspecţie Judiciară (gerechtelijke inspectie, Roemenië) inzake de weigering van laatstgenoemde om informatie van openbaar belang betreffende haar werkzaamheden te verstrekken (zaak C‑83/19); – het Roemeense rechtersforum en de Asociație „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers”) enerzijds en de Consiliu Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië) anderzijds inzake de rechtmatigheid van twee besluiten houdende goedkeuring van verordeningen inzake de benoeming en de ontzetting van aanklagers met leidinggevende of uitvoerende functies binnen de afdeling van het openbaar ministerie voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat (hierna: „SIIJ”) (zaak C‑127/19); – PJ en QK inzake een klacht tegen een rechter wegens ambtsmisbruik (zaak C‑195/19); – SO enerzijds en TP e.a., GD, HE, IF en JG anderzijds inzake klachten tegen aanklagers en rechters wegens ambtsmisbruik en het behoren tot een criminele organisatie (zaak C‑291/19); – het Roemeense rechtersforum, de vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers” en OL enerzijds en het Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie – procureur-generaal van Roemenië) anderzijds inzake de rechtmatigheid van een besluit van de Procuror General al României (procureur-generaal van Roemenië; hierna: „procureur-generaal”) betreffende de organisatie en de werking van de SIIJ (zaak C‑355/19); – AX en de Stat Român – Ministerul Finanţelor Publice (Roemeense Staat – ministerie van Financiën) inzake een verzoek om vergoeding van de materiële en immateriële schade die is ontstaan door een vermeende justitiële fout (zaak C‑397/19).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Toetredingsverdragen
3 In artikel 2, leden 2 en 3, van het Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie en de Republiek Bulgarije en Roemenië betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 11; hierna: „toetredingsverdrag”), ondertekend op 25 april 2005 en in werking getreden op 1 januari 2007, is het volgende bepaald: „2. De voorwaarden voor de toelating en de daaruit voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest, welke van toepassing zullen zijn vanaf de datum van toetreding tot de datum van inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zijn neergelegd in de bij dit verdrag gevoegde akte. De bepalingen van deze akte maken een integrerend deel van dit verdrag uit. 3. [...] Handelingen die op grond van dit verdrag of de in lid 2 bedoelde akte zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het in artikel 1, lid 3, bedoelde protocol, blijven van toepassing en de rechtsgevolgen ervan blijven gehandhaafd totdat deze handelingen worden gewijzigd of ingetrokken.”
4 Artikel 3 van dit verdrag luidt als volgt: „De bepalingen betreffende de rechten en verplichtingen van de lidstaten, alsmede de algemene en bijzondere bevoegdheden van de instellingen van de Unie, zoals die zijn neergelegd in de verdragen waarbij de Republiek Bulgarije en Roemenië partij worden, zijn van toepassing ten aanzien van dit verdrag.”
5 In artikel 4, leden 2 en 3, van dat verdrag is bepaald: „2. Dit verdrag treedt in werking op 1 januari 2007, mits alle akten van bekrachtiging voor die datum zijn neergelegd. [...] 3. Onverminderd lid 2 kunnen de instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen aannemen als bedoeld in [de artikelen 37 en 38] van het in artikel 1, lid 3, bedoelde protocol. Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa worden dergelijke maatregelen aangenomen krachtens de gelijkwaardige bepalingen in [de artikelen 37 en 38] van de in artikel 2, lid 2, bedoelde akte. Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige verdrag.”
Toetredingsakte
6 Artikel 2 van de op 1 januari 2007 in werking getreden Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203; hierna: „toetredingsakte”) bepaalt: „Onmiddellijk na de toetreding zijn de oorspronkelijke Verdragen en de door de instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten verbindend voor Bulgarije en Roemenië en in deze staten toepasselijk onder de voorwaarden waarin door die Verdragen en deze akte wordt voorzien.”
7 Artikel 37 van deze akte luidt als volgt: „Bij niet-naleving door Bulgarije of Roemenië van in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen, waardoor de werking van de interne markt ernstig wordt verstoord, met inbegrip van verbintenissen inzake sectoraal beleid betreffende economische activiteiten met grensoverschrijdende gevolgen, of bij onmiddellijke dreiging van een dergelijke verstoring, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, passende maatregelen treffen. Deze maatregelen moeten evenredig zijn, en er moet voorrang worden gegeven aan maatregelen die de werking van de interne markt het minst verstoren en, in voorkomend geval, aan de toepassing van de bestaande sectorale vrijwaringsmechanismen. Deze vrijwaringsmaatregelen mogen echter niet worden gebruikt als middel tot willekeurige discriminatie, noch als verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken verplichting is nagekomen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast indien de betrokken verplichtingen niet zijn nagekomen. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het nakomen van zijn verplichtingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.”
8 Artikel 38 van deze akte bepaalt: „Indien er zich in Bulgarije of Roemenië ernstige tekortkomingen of directe risico’s op dergelijke tekortkomingen voordoen bij de omzetting, de stand van de uitvoering of de toepassing van de kaderbesluiten of andere ter zake doende verbintenissen, samenwerkingsinstrumenten en besluiten betreffende wederzijdse erkenning in strafzaken uit hoofde van titel VI van het EU-Verdrag en richtlijnen en verordeningen inzake wederzijdse erkenning in burgerlijke zaken uit hoofde van titel IV van het EG-Verdrag, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, en na overleg met de lidstaten, passende maatregelen treffen, waarbij zij de voorwaarden en praktische regels voor de toepassing ervan aangeeft. Deze maatregelen kunnen de vorm aannemen van een tijdelijke schorsing van de toepassing van de betrokken bepalingen en besluiten in de betrekkingen tussen Bulgarije en Roemenië en een andere lidstaat of andere lidstaten, zonder afbreuk te doen aan de verdere nauwe justitiële samenwerking. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken tekortkomingen zijn verholpen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast zolang de betrokken tekortkomingen blijven bestaan. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het verhelpen van de aangegeven tekortkomingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen na overleg met de lidstaten. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.”
9 Artikel 39, leden 1 tot en met 3, van de toetredingsakte luidt: „1. Indien uit de voortdurende monitoring door de Commissie van de door Bulgarije en Roemenië in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen en met name de monitoringverslagen van de Commissie, duidelijk blijkt dat de stand van voorbereiding voor de aanneming en uitvoering van het acquis in Bulgarije en Roemenië zodanig is dat er een ernstig gevaar bestaat dat één van beide staten op een aantal belangrijke gebieden klaarblijkelijk niet gereed is om voor de datum van toetreding van 1 januari 2007 te voldoen aan de voorwaarden voor lidmaatschap, kan de Raad, met eenparigheid van stemmen op basis van een aanbeveling van de Commissie, besluiten dat de datum van toetreding van dat land met één jaar wordt uitgesteld tot 1 januari 2008. 2. Onverminderd lid 1 kan de Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op basis van een aanbeveling van de Commissie, het in lid 1 bedoelde besluit nemen ten aanzien van Roemenië indien ernstige tekortkomingen werden geconstateerd met betrekking tot de naleving door Roemenië van één of meer van de in bijlage IX, punt I, opgesomde verplichtingen en vereisten. 3. Onverminderd lid 1 en artikel 37, kan de Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op basis van een aanbeveling van de Commissie en na een in het najaar 2005 uit te voeren gedetailleerde beoordeling van de vooruitgang van Roemenië op mededingingsgebied, het in lid 1 bedoelde besluit nemen ten aanzien van Roemenië indien er ernstige tekortkomingen werden geconstateerd met betrekking tot de naleving door Roemenië van de in het kader van de Europaovereenkomst aangegane verplichtingen of van één of meer van de verplichtingen en vereisten in bijlage IX, punt II.”
10 Bijlage IX bij deze akte, met als opschrift „Bijzondere toezeggingen en eisen die Roemenië heeft gedaan respectievelijk geaccepteerd bij de afsluiting van de toetredingsonderhandelingen op 14 december 2004 (als bedoeld in artikel 39 van het protocol)”, luidt als volgt: „I. Met betrekking tot artikel 39, lid 2 [...] 3) De ontwikkeling en uitvoering van een geactualiseerde en geïntegreerde versie van het actieplan en de strategie voor de hervorming van het gerechtelijk apparaat, met inbegrip van de voornaamste maatregelen ter implementering van de wet betreffende de organisatie van het gerechtelijk apparaat, de wet over de rechtspositie van magistraten en de wet betreffende de Hoge Raad van magistraten die op 30 september 2004 in werking zijn getreden. Van beide documenten dient uiterlijk in maart 2005 een geactualiseerde versie te worden voorgelegd aan de Unie; er moet worden gezorgd voor toereikende financiële en personele middelen voor de uitvoering van het actieplan, en die uitvoering dient onverwijld en overeenkomstig het vastgestelde tijdschema te geschieden. Uiterlijk in maart 2005 dient Roemenië bovendien aan te tonen dat het nieuwe systeem voor de willekeurige toewijzing van rechtszaken volledig operationeel is. 4) De corruptiebestrijding dient aanzienlijk te worden geïntensiveerd, met name de bestrijding van corruptie op hoog niveau, door te zorgen voor een stringente handhaving van de anticorruptiewetgeving en door het waarborgen van de daadwerkelijke onafhankelijkheid van het nationale anticorruptiebureau van de openbare aanklager (NAPO) en door, met ingang van november 2005, jaarlijks een overtuigend overzicht voor te leggen van de activiteiten van het NAPO bij de bestrijding van corruptie op hoog niveau. Het NAPO dient te kunnen beschikken over voldoende personeel, financiële middelen en opleidingsmogelijkheden, alsmede over de apparatuur die het nodig heeft om zijn essentiële taken te kunnen uitvoeren. 5) Er dient een onafhankelijke audit plaats te vinden van de resultaten en de uitwerking van de huidige nationale anticorruptiestrategie; de conclusies en aanbevelingen van deze audit dienen hun neerslag te vinden in de nieuwe meerjarige anticorruptiestrategie, die uiterlijk in maart 2005 in de vorm van een alomvattend document dient te worden voorgelegd, in combinatie met een actieplan met duidelijk omschreven benchmarks die moeten worden verwezenlijkt en resultaten die moeten worden behaald, alsmede hierop toegesneden begrotingsbepalingen; op de uitvoering van de strategie en het actieplan moet worden toegezien door één duidelijk omschreven, onafhankelijke instantie; de toezegging om vóór eind 2005 de langdurige strafrechtelijke procedure te herzien, teneinde te waarborgen dat corruptiegevallen snel en op transparante wijze worden afgehandeld, dient deel uit te maken van deze strategie, om te zorgen voor adequate sancties die een ontmoedigende werking hebben. Ten slotte dient de strategie vóór het einde van 2005 te voorzien in een gefaseerde, aanzienlijke beperking van het aantal instanties die alle beschikken over bevoegdheden om corruptie te voorkomen of te onderzoeken, zodat overlapping van verantwoordelijkheden wordt voorkomen.”
Beschikking 2006/928
11 Beschikking 2006/928 is blijkens de aanhef ervan vastgesteld op basis van het toetredingsverdrag „en met name op artikel 4, lid 3”, alsmede op basis van de toetredingsakte „en met name op de artikelen 37 en 38”.
12 De overwegingen 1 tot en met 6 en 9 van deze beschikking luiden als volgt: „(1) De Europese Unie is gegrondvest op het beginsel van de rechtsstaat, dat door alle lidstaten wordt onderschreven. (2) De ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en de interne markt, die tot stand zijn gebracht bij het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zijn gebaseerd op het wederzijdse vertrouwen dat de bestuurlijke en gerechtelijke besluiten en praktijken van alle lidstaten de rechtsstaat volledig respecteren. (3) Dit houdt in dat alle lidstaten moeten beschikken over een onpartijdig, onafhankelijk en effectief justitieel en bestuurlijk stelsel, dat onder andere volledig is uitgerust voor de bestrijding van corruptie. (4) Op 1 januari 2007 wordt Roemenië lid van de Europese Unie. De Commissie is zich bewust van de aanzienlijke inspanningen om de voorbereidingen van Roemenië op het lidmaatschap af te ronden, maar heeft in haar verslag van 26 september 2006 ook vraagstukken geïdentificeerd die nog moeten worden aangepakt, met name de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële stelsel en de wetshandhavingsinstanties, die verdere vooruitgang moeten boeken om te kunnen garanderen dat zij over de capaciteit beschikken voor de tenuitvoerlegging en toepassing van de maatregelen die zijn vastgesteld op het gebied van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. (5) Overeenkomstig artikel 37 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden kan de Commissie passende maatregelen treffen, indien het risico bestaat dat Roemenië de verbintenissen die het is aangegaan niet kan nakomen en daardoor de werking van de interne markt dreigt te worden verstoord. Artikel 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden machtigt de Commissie passende maatregelen te treffen, indien er in Roemenië sprake is van een risico dat zich ernstige tekortkomingen zullen voordoen bij de omzetting, de stand van de uitvoering of de toepassing van besluiten die zijn genomen op grond van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie en besluiten die zijn genomen op grond van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. (6) De resterende vraagstukken op het gebied van de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële stelsel en de wetshandhavingsinstanties rechtvaardigen de vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie. [...] (9) Deze beschikking dient te worden gewijzigd, indien uit de evaluaties van de Commissie blijkt dat de ijkpunten moeten worden aangepast. Deze beschikking dient te worden ingetrokken wanneer aan alle ijkpunten is voldaan”.
13 Artikel 1 van beschikking 2006/928 bepaalt: „Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten. De Commissie kan te allen tijde technische bijstand bieden door middel van verschillende activiteiten of informatie verzamelen dan wel uitwisselen over de ijkpunten. Voorts kan de Commissie te allen tijde deskundigen naar Roemenië sturen voor dit doel. De Roemeense autoriteiten dienen in dit verband de nodige steun te bieden.”
14 Artikel 2 van deze beschikking luidt: „De Commissie doet het Europees Parlement en de Raad haar opmerkingen en bevindingen over het verslag van Roemenië voor het eerst toekomen in juni 2007. De Commissie zal vervolgens opnieuw verslag uitbrengen zodra dit nodig is en ten minste elk halfjaar.”
15 In artikel 3 van die beschikking is bepaald: „Deze beschikking treedt slechts in werking onder voorbehoud van en op de datum van inwerkingtreding van het toetredingsverdrag.”
16 Artikel 4 van genoemde beschikking luidt: „Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.”
17 De bijlage bij beschikking 2006/928 luidt als volgt: „De in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt, zijn: 1) Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering. 2) Opzetten (volgens de planning) van een ‚integriteitsagentschap’ dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld. 3) Op basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau. 4) Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden.”
Roemeens recht
Roemeense grondwet
18 Artikel 115, lid 4, van de Constituție României (Roemeense grondwet) bepaalt het volgende: „De regering kan slechts in uitzonderlijke gevallen, waarvan de regeling niet kan worden uitgesteld, noodverordeningen vaststellen, en is gehouden de urgentie ervan in die noodverordeningen met redenen te omkleden.”
19 In artikel 133, leden 1 en 2, van de grondwet wordt bepaald: „(1) De hoge raad voor de magistratuur is de hoeder van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. (2) De hoge raad voor de magistratuur is samengesteld uit negentien leden, waarvan: a) veertien leden zijn gekozen in de algemene vergaderingen van de magistraten en zijn bevestigd door de Senaat; deze leden maken deel uit van twee afdelingen, te weten een afdeling voor rechters en een afdeling voor aanklagers; de eerste afdeling bestaat uit negen rechters, de tweede afdeling bestaat uit vijf aanklagers; b) twee vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, die juridische specialisten zijn met een uitstekende professionele en morele reputatie en zijn gekozen door de Senaat; deze vertegenwoordigers nemen uitsluitend deel aan de plenaire zittingen; c) de minister van Justitie, de president van het hooggerechtshof en de [procureur-generaal].”
20 Artikel 134 van de grondwet luidt als volgt: „(1) De hoge raad voor de magistratuur doet met inachtneming van de wettelijke vereisten voorstellen aan de president van Roemenië voor de benoeming van rechters en aanklagers, met uitzondering van stagiairs. (2) De hoge raad voor de magistratuur spreekt door middel van zijn afdelingen recht in zaken op het gebied van de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters en aanklagers, en neemt hierbij de in zijn organieke wet vastgestelde procedures in acht. In deze zaken hebben de minister van Justitie, de president van het hooggerechtshof en de [procureur-generaal] geen stemrecht. (3) Tegen de tuchtrechtelijke uitspraken van de hoge raad voor de magistratuur kan beroep worden ingesteld bij het hooggerechtshof. (4) De hoge raad voor de magistratuur beschikt voor de uitoefening van zijn rol als hoeder van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht eveneens over andere bevoegdheden die in zijn organieke wet zijn vastgelegd.”
21 Artikel 148, leden 2 tot en met 4, van de grondwet bepaalt: „(2) Na de toetreding hebben de bepalingen van de oprichtingsverdragen van de Europese Unie en de overige bindende communautaire regelgeving voorrang op andersluidende nationale bepalingen, overeenkomstig de bepalingen van de toetredingsakte. (3) Het bepaalde in de leden 1 en 2 is van overeenkomstige toepassing op de toetreding tot de akten tot herziening van de oprichtingsverdragen van de Europese Unie. (4) Het parlement, de president van Roemenië, de regering en de rechterlijke macht waarborgen de nakoming van de verplichtingen die uit de toetredingsakte en uit het bepaalde in lid 2 voortvloeien.”
Burgerlijk wetboek
22 Artikel 1381, lid 1, van de Cod civil (burgerlijk wetboek) bepaalt dat elke schade recht geeft op schadevergoeding.
Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
23 Artikel 82, lid 1, van de Cod de procedură civilă (wetboek van burgerlijke rechtsvordering) luidt: „Wanneer de rechter vaststelt dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de persoon die namens een partij heeft gehandeld, niet bewezen is, kent hij een korte termijn toe om de situatie recht te zetten. Indien dit niet gebeurt, wordt het verzoekschrift nietig verklaard. [...]”
24 Artikel 208 van dit wetboek luidt: „(1) Het verweerschrift is verplicht, tenzij uitdrukkelijk anders bepaald in de wet. (2) Indien binnen de bij wet bepaalde termijn geen verweerschrift wordt ingediend, vervalt het recht van de verweerder om bewijzen aan te voeren en excepties op te werpen, met uitzondering van excepties van openbare orde, tenzij anders bepaald in de wet.”
25 Artikel 248, lid 1, van dit wetboek luidt als volgt: „De rechter spreekt zich eerst uit over de procedurele verweren en over de verweren ten gronde die het aanvoeren van bewijs en, in voorkomend geval, de inhoudelijke behandeling van de zaak geheel of ten dele overbodig maken.”
Wetboek van strafvordering
26 Artikel 539 van de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering) bepaalt: „(1) Eenieder wie gedurende het strafproces ten onrechte zijn vrijheid is ontnomen, heeft eveneens recht op schadevergoeding. (2) De onrechtmatige vrijheidsontneming moet, al naargelang het geval, worden vastgesteld bij een beschikking van het openbaar ministerie, bij een definitieve beschikking van een rechter die verantwoordelijk is voor met rechten en vrijheden verband houdende aangelegenheden of van een rechter-commissaris, of bij de definitieve beschikking of het definitieve vonnis van de met de behandeling van de zaak belaste rechter.”
27 Artikel 541, leden 1 en 2, van dit wetboek bepaalt: „(1) Een vordering tot schadevergoeding kan worden ingesteld door degene die daartoe gerechtigd is krachtens de artikelen 538 en 539, en na diens overlijden kan de procedure worden voortgezet of een vordering tot schadevergoeding worden ingesteld door personen die op het tijdstip van dat overlijden ten laste van de betrokkene waren. (2) De vordering kan worden ingesteld binnen een termijn van zes maanden nadat de beslissing van de rechter, de beschikking van het openbaar ministerie of de beschikking van de rechterlijke autoriteiten waarbij de justitiële fout of de onrechtmatige vrijheidsontneming is vastgesteld, onherroepelijk is geworden.”
Wetten inzake het justitiële stelsel
28 Teneinde de onafhankelijkheid en de efficiëntie van de rechterlijke macht te verbeteren, heeft Roemenië in het kader van de onderhandelingen over de toetreding van Roemenië tot de Unie in 2004 drie zogenoemde „wetten inzake het justitiële stelsel” vastgesteld, te weten Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers) van 28 juni 2004 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 826 van 13 september 2005; hierna: „wet nr. 303/2004”), Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (wet nr. 304/2004 betreffende de gerechtelijke organisatie) van 28 juni 2004 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 827 van 13 september 2005; hierna: „wet nr. 304/2004”) en Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (wet nr. 317/2004 betreffende de hoge raad voor de magistratuur) van 1 juli 2004 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 827 van 13 september 2005; hierna: „wet nr. 317/2004”). Deze wetten zijn in het tijdvak 2017‑2019 gewijzigd bij op grond van artikel 115, lid 4, van de Roemeense grondwet vastgestelde noodverordeningen van de regering.
– Wet nr. 303/2004
29 Wet nr. 303/2004 is met name gewijzigd door: – Legea nr. 242/2018 (wet nr. 242/2018) van 12 oktober 2018 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 868 van 15 oktober 2018); – Ordonanța de urgență nr. 7/2019 (noodverordening nr. 7/2019 van de regering) van 19 februari 2019 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 137 van 20 februari 2019; hierna: „noodverordening nr. 7/2019”).
30 Artikel 96 van wet nr. 303/2004, zoals aldus gewijzigd (hierna: „gewijzigde wet nr. 303/2004”), bepaalt: „(1) De staat is verplicht om schade als gevolg van justitiële fouten te vergoeden. (2) De aansprakelijkheid van de staat wordt vastgesteld overeenkomstig de wet en sluit niet uit dat rechters en aanklagers die in hun ambtsuitoefening blijk hebben gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid in de zin van artikel 991, aansprakelijk worden gesteld, zelfs wanneer zij niet langer in functie zijn. (3) Van een justitiële fout is sprake indien: a) in het kader van een gerechtelijke procedure een proceshandeling is verricht die kennelijk in strijd is met bepalingen van materieel of formeel recht, waardoor de rechten, vrijheden of legitieme belangen van een persoon ernstig zijn geschonden en die persoon schade heeft geleden die niet door de aanwending van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel kan worden hersteld; b) een definitieve rechterlijke beslissing is gegeven die kennelijk in strijd is met de wet of onverenigbaar is met de feiten zoals vastgesteld op basis van het tijdens de procedure verkregen bewijs, waardoor de rechten, vrijheden of legitieme belangen van een persoon ernstig zijn geschonden en die persoon schade heeft geleden die niet door de aanwending van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel kan worden hersteld. (4) In het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, het wetboek van strafvordering en in andere bijzondere wetten kunnen specifieke gevallen worden genoemd waarin er sprake is van een justitiële fout. (5) Om de geleden schade vergoed te krijgen, kan de benadeelde uitsluitend een vordering instellen tegen de staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Financiën. De rechtbank van het ressort waarbinnen de verzoeker woonplaats heeft, is bevoegd om van de civiele vordering kennis te nemen. (6) Eventuele schadevergoedingsbedragen worden door de staat uiterlijk binnen een jaar na de datum van betekening van de definitieve rechterlijke beslissing betaald. (7) Binnen twee maanden na de betekening van de definitieve rechterlijke beslissing in de in lid 6 bedoelde procedure dient het ministerie van Financiën de gerechtelijke inspectie te verzoeken om volgens de procedure van artikel 741 van wet nr. 317/2004, zoals gewijzigd en opnieuw gepubliceerd, na te gaan of de justitiële fout is veroorzaakt doordat een rechter of aanklager in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. (8) De staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Financiën, dient een regresprocedure te starten tegen de betrokken rechter of aanklager indien hij op grond van het in lid 7 bedoelde adviesrapport van de gerechtelijke inspectie en zijn eigen beoordeling van mening is dat de justitiële fout is veroorzaakt doordat de rechter of aanklager in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. De regresvordering moet binnen zes maanden na de datum van kennisgeving van het rapport van de gerechtelijke inspectie worden ingesteld. (9) De civiele kamer van de [Curte de Apel (rechter in tweede aanleg)] van het ressort waarbinnen de verweerder woonplaats heeft, is bevoegd om in eerste instantie van de regresvordering kennis te nemen. Indien de rechter of aanklager tegen wie die vordering is gericht, werkzaam is bij dat gerechtshof of bij het aan dat gerechtshof verbonden parket, moet de regresvordering worden ingesteld bij een naburig gerechtshof ter keuze van de verzoeker. (10) Tegen de beslissing die is gegeven in de in lid 9 beschreven procedure, staat hoger beroep open bij de bevoegde afdeling van de [Înaltă Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië)]. (11) De hoge raad voor de magistratuur stelt binnen zes maanden na de datum van inwerkingtreding van deze wet de voorwaarden, termijnen en procedures met betrekking tot de verplichte beroepsverzekering van rechters en aanklagers vast. Deze verzekering komt volledig ten laste van de rechter of aanklager en het ontbreken ervan kan niet leiden tot uitstel, vermindering of uitsluiting van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van een rechter of aanklager voor een justitiële fout indien hij in de uitoefening van zijn ambt blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid.”
31 In artikel 991 van de gewijzigde wet nr. 303/2004 is bepaald: „(1) Een rechter of aanklager wordt geacht te kwader trouw te handelen wanneer hij bewust bepalingen van materieel of formeel recht schendt en daarbij ofwel de intentie heeft om een ander schade toe te brengen, ofwel accepteert dat een ander daarvan schade zal ondervinden. (2) Een rechter of aanklager geeft blijk van grove nalatigheid wanneer hij uit onachtzaamheid op ernstige, onweerlegbare en onverschoonbare wijze bepalingen van materieel of formeel recht schendt.”
– Wet nr. 304/2004
32 Wet nr. 304/2004 is met name gewijzigd door: – Legea nr. 207/2018 (wet nr. 207/2018) van 20 juli 2018 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 636 van 20 juli 2018), die overeenkomstig artikel III ervan op 23 oktober 2018 in werking is getreden en in hoofdstuk 2 van titel III (Openbaar ministerie) van wet nr. 304/2004 afdeling 21 (SIIJ) heeft ingevoegd, waarin de artikelen 881 tot en met 8811 van deze wet zijn opgenomen; – Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2018 (noodverordening nr. 90/2018 van de regering) van 10 oktober 2018 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 862 van 10 oktober 2018; hierna: „noodverordening nr. 90/2018”), die onder meer artikel 882, lid 3, van wet nr. 304/2004 heeft gewijzigd en een van de artikelen 883 tot en met 885 van deze wet afwijkende procedure heeft ingesteld voor de voorlopige benoeming van de hoofdaanklager, de adjunct-hoofdaanklager en minimaal een derde van de aanklagers van de SIIJ; – Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2018 (noodverordening nr. 92/2018 van de regering) van 15 oktober 2018 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 874 van 16 oktober 2018; hierna: „noodverordening nr. 92/2018”), die onder meer aan artikel 882 van wet nr. 304/2004 een nieuw lid 5 heeft toegevoegd en artikel 885, lid 5, van deze wet heeft gewijzigd; – noodverordening nr. 7/2019, die onder meer aan artikel 881 van wet nr. 304/2004 een lid 6 heeft toegevoegd, alsook aan artikel 885 van deze wet de leden 111 en 112, en aan artikel 888, lid 1, van wet nr. 304/2004 een punt e), en artikel 888, lid 1, onder d), van deze wet heeft gewijzigd; – Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 12/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei (noodverordening nr. 12/2019 van de regering tot wijziging en aanvulling van bepaalde normatieve handelingen op het gebied van justitie) van 5 maart 2019 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 185 van 7 maart 2019; hierna: „noodverordening nr. 12/2019”), die onder meer in wet nr. 304/2004 de artikelen 8810 en 8811 inzake met name de detachering van officieren en agenten van de recherche bij de SIIJ heeft ingevoegd.
33 Artikel 881 van wet nr. 304/2004, zoals gewijzigd (hierna: „gewijzigde wet nr. 304/2004”), bepaalt: „(1) Bij het [openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie] wordt de [SIIJ] ingesteld. Deze afdeling is exclusief bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging van strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters en aanklagers, met inbegrip van militaire rechters en aanklagers en leden van de hoge raad voor de magistratuur. (2) De [SIIJ] blijft bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging in het geval waarin andere personen naast de in lid 1 bedoelde personen worden vervolgd. [...] (4) De [SIIJ] wordt geleid door een hoofdaanklager van de [SIIJ], bijgestaan door een adjunct-hoofdaanklager, die door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur onder de in deze wet bepaalde voorwaarden in deze functie worden benoemd. (5) De [procureur-generaal] regelt de bevoegdheidsconflicten tussen de [SIIJ] en andere structuren of eenheden van het openbaar ministerie. (6) Wanneer het wetboek van strafvordering of een andere bijzondere wet verwijst naar de ‚hiërarchisch hogere aanklager’ in zaken betreffende strafbare feiten die onder de bevoegdheid van de [SIIJ] vallen, moet daaronder worden verstaan de hoofdaanklager van de afdeling. Dit geldt ook voor beslissingen die zijn genomen voordat die afdeling operationeel is geworden.”
34 Artikel 882 van deze wet luidt: „(1) De [SIIJ] verricht haar werkzaamheden volgens de beginselen van wettigheid, onpartijdigheid en hiërarchisch toezicht. (2) Delegatie of detachering van aanklagers bij de [SIIJ] is verboden. (3) De [SIIJ] verricht haar werkzaamheden met 15 aanklagers. (4) Op verzoek van de hoofdaanklager van de [SIIJ] en met instemming van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur kan het aantal functies binnen de [SIIJ], afhankelijk van de omvang van de werkzaamheden, bij beschikking van de [procureur-generaal] worden gewijzigd. (5) De aanklagers [...] genieten voor de duur van hun ambt binnen de [SIIJ] overeenkomstig de bij wet gestelde voorwaarden de rechten van een gedetacheerd aanklager.”
35 Artikel 883, lid 1, van genoemde wet bepaalt: „De hoofdaanklager van de [SIIJ] wordt in zijn functie benoemd door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, na een vergelijkend onderzoek bestaande uit de presentatie van een project waarin specifieke taken van de betreffende bestuurlijke functie zijn verricht, bedoeld om inzicht te verwerven in de competenties op het gebied van bestuur, het doeltreffende beheer van de middelen, de besluitvaardigheid en het vermogen om verantwoordelijkheden op zich te nemen, de communicatieve vaardigheden en stressbestendigheid, en de integriteit van de kandidaat, zijn werkzaamheden als aanklager en hoe hij zich verhoudt tot de voor dit vak specifieke waarden, zoals de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden.”
36 Artikel 884, lid 1, van die wet luidt: „De adjunct-hoofdaanklager van de [SIIJ] wordt uit de reeds binnen de [SIIJ] benoemde aanklagers in zijn functie benoemd door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, op grond van een met redenen omklede voordracht van de hoofdaanklager van de [SIIJ].”
37 Artikel 885 van wet nr. 304/2004 is aldus verwoord: „(1) De [SIIJ] stelt aanklagers aan die worden benoemd door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, na een vergelijkend onderzoek, op het aantal functies dat is voorzien in de conform de wet goedgekeurde personeelsbezetting, voor een termijn van drie jaar, met de mogelijkheid tot verlenging voor een totale termijn van maximaal negen jaar. (2) Het vergelijkend onderzoek wordt gehouden voor de conform artikel 883, lid 2 samengestelde commissie belast met de organisatie van het vergelijkend onderzoek, waarvan de hoofdaanklager van de [SIIJ] van rechtswege lid is. [...] (11) De benoeming in de functie van aanklager van de [SIIJ] gebeurt door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, voor zover er vacante functies zijn en op volgorde van het behaalde aantal punten. (111) De leden van de in dit artikel bedoelde commissies voor vergelijkende onderzoeken voeren geen onverenigbare functies uit en stemmen in de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur. (112) De met vergelijkende onderzoeken belaste commissies bedoeld in artikel 883 en artikel 885 voeren hun werkzaamheden rechtmatig en in de aanwezigheid van ten minste drie leden uit. (12) De procedures voor de benoeming, voortzetting van de functie en het intrekken van de bestuurlijke en uitvoerende functies in de [SIIJ], worden gedetailleerd vastgelegd in een door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur goedgekeurd reglement.”
38 Artikel 887 van deze wet bepaalt: „(1) Aanklagers die zijn benoemd binnen de [SIIJ] kunnen op een met redenen omkleed verzoek van de hoofdaanklager van de [SIIJ] door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur uit hun functie worden ontheven, wanneer de voor de functie specifieke taken niet naar behoren zijn uitgevoerd of wanneer een tuchtmaatregel is opgelegd. (2) In geval van ontzetting uit het ambt keert de aanklager terug naar zijn parket van herkomst op het uitvoeringsniveau en voor het salaris dat hij voorheen had of dat hij heeft verworven na een bevordering onder de wettelijke voorwaarden tijdens de uitoefening van zijn functie in de [SIIJ].”
39 Artikel 888, lid 1, van voormelde wet bepaalt het volgende: „De [SIIJ] heeft de volgende bevoegdheden: a) strafrechtelijke vervolgingen instellen, onder de in [het wetboek van strafvordering] bepaalde voorwaarden, voor strafbare feiten die onder haar bevoegdheid vallen; b) zich wenden tot de rechterlijke instanties opdat deze wettelijk vastgestelde maatregelen treffen en de zaken die verband houden met de onder a) bedoelde strafbare feiten beoordelen; c) een gegevensbank aanleggen en bijhouden over strafbare feiten die binnen haar bevoegdheidsgebied vallen; [...] e) andere wettelijk vastgestelde bevoegdheden uitoefenen.”
40 Artikel II van noodverordening nr. 90/2018 bepaalt: „(1) In afwijking van de artikelen 883 tot en met 885 van wet nr. 304/2004 betreffende de rechterlijke organisatie, zoals opnieuw bekendgemaakt en later gewijzigd en aangevuld, worden voorafgaand aan de afronding van de vergelijkende onderzoeken die worden georganiseerd voor de toewijzing van de functie van hoofdaanklager van de [SIIJ] en de uitvoerende functies van aanklager van die afdeling, alsmede de bekrachtiging van de resultaten van deze vergelijkende onderzoeken, de functie van hoofdaanklager en ten minste een derde van de uitvoerende functies van aanklager voorlopig uitgeoefend door aanklagers die aan de wettelijk vastgestelde voorwaarden voor benoeming op deze functies voldoen en die worden geselecteerd door de commissie die is belast met de organisatie van het vergelijkend onderzoek en is samengesteld in overeenstemming met artikel 883, lid 2, van wet nr. 304/2004, zoals opnieuw bekendgemaakt en later gewijzigd en aangevuld. (2) De selectie van de kandidaten wordt verricht door de commissie die is belast met de organisatie van het in lid 1 bedoelde vergelijkend onderzoek, volgens een procedure die plaatsvindt binnen vijf dagen vanaf de datum waarop de voorzitter van de hoge raad voor de magistratuur het initiatief daartoe neemt. De commissie die is belast met de organisatie van het vergelijkend onderzoek verricht haar werkzaamheden in de aanwezigheid van ten minste drie leden. [...] (10) Opdat de [SIIJ] binnen een termijn van vijf dagen vanaf de inwerkingtreding van deze noodverordening operationeel is, verschaft de [procureur-generaal] de mensen en middelen die nodig zijn voor het functioneren van deze afdeling, met inbegrip van het gespecialiseerde stafpersoneel, officieren en agenten van de recherche, specialisten en andere categorieën personeel. (11) Vanaf de datum waarop de [SIIJ] operationeel wordt, neemt de [SIIJ] de zaken over die onder haar bevoegdheid vallen en die aanhangig zijn bij de [Direcție Națională Anticorupție (nationale directie voor corruptiebestrijding, Roemenië)] en andere sectoren van het parket, alsmede de dossiers van de zaken betreffende de in artikel 881, lid 1, van wet nr. 304/2004, zoals opnieuw gepubliceerd en later gewijzigd en aangevuld, bedoelde strafbare feiten die zijn afgesloten vóór de datum waarop [de SIIJ] operationeel wordt.”
41 De invoering van deze afwijkende procedure is in de considerans van noodverordening nr. 90/2018 als volgt onderbouwd: „Gelet op het feit dat uit hoofde van artikel III, lid 1, van wet nr. 207/2018 tot wijziging en aanvulling van wet nr. 304/2004 betreffende de rechterlijke organisatie‚ [de SIIJ] haar werkzaamheden aanvangt binnen een termijn van drie maanden na de datum van inwerkingtreding van deze wet, te weten op 23 oktober 2018, aangezien de hoge raad voor de magistratuur er tot op heden niet in is geslaagd de procedure af te ronden om de [SIIJ] operationeel te maken, gelet op het feit dat de wet uitdrukkelijk voorziet in de bevoegdheid van deze afdeling voor het strafrechtelijk vervolgen van strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters en aanklagers, met inbegrip van militaire rechters en aanklagers en leden van de hoge raad voor de magistratuur, en gelet op het feit dat het nationale directoraat voor corruptiebestrijding en de overige parketten vanaf 23 oktober 2018, de wettelijk vastgestelde datum waarop de afdeling operationeel moet worden, niet meer bevoegd zijn om door deze personen gepleegde strafbare feiten strafrechtelijk te vervolgen, hetgeen een substantiële invloed kan hebben op de gerechtelijke procedures in zaken die onder de bevoegdheid van de afdeling vallen en tot een institutionele impasse kan leiden, aangezien de geldende wet geen overgangsregels bevat voor de concrete wijze waarop de [SIIJ] operationeel moet worden in geval van overschrijding van de in wet nr. 207/2018 vastgestelde termijn en er dringende wetgevende maatregelen moeten worden aangenomen die een eenvoudige procedure regelen die afwijkt van de artikelen 883 tot en met 885 van wet nr. 304/2004, zoals opnieuw bekendgemaakt en later gewijzigd en aangevuld, met het oog op de voorlopige benoeming van de hoofdaanklager, de adjunct-hoofdaanklager en minimaal een derde van de aanklagers van de afdeling, waardoor deze binnen de wettelijk vastgestelde termijn, te weten op 23 oktober 2018, operationeel kan worden, overwegende dat de hierboven beschreven situatie een buitengewone situatie is die geen uitstel meer verdraagt”.
– Wet nr. 317/2004
42 Wet nr. 317/2004 is met name gewijzigd door: – Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 77/2018 (noodverordening nr. 77/2018 van de regering) van 5 september 2018 (Monitorul Oficial al României, nr. 767, van 5 september 2018; hierna: „noodverordening nr. 77/2018”), die overeenkomstig artikel I ervan aan artikel 67 van wet nr. 317/2004 de leden 7 en 8 heeft toegevoegd; – Legea nr. 234/2018 (wet nr. 234/2018) van 4 oktober 2018 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 850, van 8 oktober 2018), die onder meer de artikelen 65 en 67 van wet nr. 317/2004 heeft gewijzigd en daarin artikel 741 heeft ingevoegd; – noodverordening nr. 7/2019
43 Artikel 65, leden 1 tot en met 3, van wet nr. 317/2004, in de versie voorafgaand aan de inwerkingtreding van wet nr. 234/2018, bepaalde: „(1) De gerechtelijke inspectie wordt opgericht als orgaan met rechtspersoonlijkheid binnen de hoge raad voor de magistratuur, met zetel te Boekarest, door middel van de reorganisatie van de gerechtelijke inspectie. (2) De gerechtelijke inspectie wordt geleid door een hoofdinspecteur die wordt bijgestaan door een adjunct-hoofdinspecteur. Beiden worden benoemd na een door de hoge raad voor de magistratuur georganiseerd vergelijkend onderzoek. (3) De gerechtelijke inspectie treedt op overeenkomstig het beginsel van operationele onafhankelijkheid en voert via de gerechtelijke inspecteurs – die onder de wettelijk vastgestelde voorwaarden zijn benoemd – op specifieke werkterreinen analyse-, verificatie- en controletaken uit.”
44 Artikel 67 van deze wet luidde als volgt: „(1) De hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur worden door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur benoemd uit de gerechtelijke inspecteurs in functie, na een vergelijkend onderzoek dat bestaat uit de indiening van een project met betrekking tot de uitoefening van de specifieke bevoegdheden van de bestuursfunctie in kwestie, een schriftelijke proef waarbij de kennis op het gebied van bestuurskwesties, communicatie en personeelsbeheer, de besluitvaardigheid van de kandidaat, diens vermogen om verantwoordelijkheden op zich te nemen en zijn stressbestendigheid worden getest, alsook een psychologische test. (2) Het vergelijkend onderzoek wordt georganiseerd door de hoge raad voor de magistratuur overeenkomstig het reglement dat is goedgekeurd bij besluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur [...]. (3) Vergelijkende onderzoeken voor de functies van hoofdinspecteur en adjunct-hoofdinspecteur worden ten minste drie maanden vóór de datum waarop zij plaatsvinden, aangekondigd. (4) De ambtstermijn van de hoofdinspecteur en van de adjunct-hoofdinspecteur bedraagt drie jaar en kan slechts eenmaal worden verlengd, overeenkomstig de bepalingen van lid 1. (5) De hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur kunnen door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur uit hun ambt worden ontzet wanneer zij hun bestuurstaken niet of niet op passende wijze vervullen. Tot ontzetting wordt besloten op basis van het in artikel 68 bedoelde jaarlijkse auditverslag. (6) Tegen het ontzettingsbesluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur kan binnen een termijn van vijftien dagen na bekendmaking van het besluit beroep worden ingesteld bij de kamer voor bestuurs- en belastingzaken van de Înaltă Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië). Het beroep leidt tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het besluit van de hoge raad voor de magistratuur. De in beroep gegeven beslissing is onomkeerbaar. (7) Wanneer de functie van hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, van adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie vacant wordt ten gevolge van het verstrijken van de ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door de hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, de adjunct-hoofdinspecteur van wie de ambtstermijn is verstreken, totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet. (8) Wanneer de ambtstermijn van de hoofdinspecteur wordt beëindigd om andere redenen dan het verstrijken van die ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door de adjunct-hoofdinspecteur totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet. Wanneer de ambtstermijn van de adjunct-hoofdinspecteur wordt beëindigd om andere redenen dan het verstrijken van die ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door een door de hoofdinspecteur aangewezen gerechtelijk inspecteur totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet.”
45 Artikel 741 van wet nr. 317/2004, zoals gewijzigd bij wet nr. 234/2018, bepaalt: „(1) Op verzoek van het ministerie van Financiën onderzoekt de gerechtelijke inspectie in de gevallen en overeenkomstig de termijnen bedoeld in artikel 96 van wet nr. 303/2004, zoals opnieuw bekendgemaakt en later gewijzigd en aangevuld, of de door de rechter of aanklager begane justitiële fout is ontstaan omdat hij in de uitoefening van zijn ambt blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. (2) Het in lid 1 bedoelde onderzoek wordt binnen 30 dagen na de indiening van het verzoek afgerond. De hoofdinspecteur kan deze termijn tot 30 dagen verlengen indien hiervoor goede redenen zijn. Het onderzoek mag niet langer dan 120 dagen duren. (3) Het onderzoek wordt verricht door een commissie die – naargelang het ambt van de betrokken persoon – is samengesteld uit drie rechters (gerechtelijke inspecteurs) of drie aanklagers (gerechtelijke inspecteurs). Indien een onderzoek betrekking heeft op zowel rechters als aanklagers, worden twee commissies samengesteld die afzonderlijk de feiten onderzoeken naargelang het ambt van de betrokken personen. (4) Gedurende het onderzoek dient de betrokken rechter en aanklager te worden gehoord. De weigering van een rechter of aanklager om verklaringen af te leggen of aan zittingen deel te nemen wordt in een proces-verbaal vermeld en vormt geen belemmering voor de uitvoering van het onderzoek. De betrokken rechter of aanklager is gerechtigd om alle onderzoeksstukken in te zien en bewijzen ter verdediging van zijn standpunt op te vragen. De inspecteurs kunnen elke andere persoon horen die is betrokken bij de zaak die wordt onderzocht. (5) Het onderzoek wordt afgesloten met een rapport op grond waarvan de gerechtelijke inspectie, op basis van alle onderzochte bewijzen, vaststelt of de justitiële fout is ontstaan omdat de rechter of aanklager in de uitoefening van zijn ambt blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. (6) Het in lid 1 bedoelde onderzoek wordt ook verricht indien de betrokken rechter of aanklager zijn ambt niet meer uitoefent. (7) Het rapport wordt aan het ministerie van Financiën en de betrokken rechter of aanklager gezonden. (8) Het in lid 5 genoemde rapport moet door de hoofdinspecteur worden ondertekend. De hoofdinspecteur kan eenmalig onder uiteenzetting van redenen aanvullend onderzoek bevelen. De commissie verricht dit aanvullende onderzoek binnen 30 dagen na het bevel van de hoofdinspecteur.”
46 Artikel II van noodverordening nr. 77/2018 bepaalt het volgende: „De bepalingen van artikel 67, lid 7, van wet nr. 317/2004 betreffende de hoge raad voor de magistratuur, zoals opnieuw bekendgemaakt en naderhand gewijzigd, en zoals aangevuld bij de onderhavige noodverordening, zijn eveneens van toepassing wanneer de functie van hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, van adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie vacant is op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige noodverordening.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Gemeenschappelijke elementen van de hoofdgedingen
47 De hoofdgedingen hebben betrekking op een ingrijpende hervorming op het gebied van justitie en bestrijding van corruptie in Roemenië. Deze hervorming wordt sinds 2007 door de Unie gemonitord middels het ten tijde van de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie bij beschikking 2006/928 ingevoerde mechanisme voor samenwerking en toetsing (hierna: „MST”).
48 Van 2017 tot 2019 heeft de Roemeense wetgever de wetten nr. 303/2004, nr. 304/2004 en nr. 317/2004 herhaaldelijk gewijzigd. Verzoekers in de hoofdgedingen stellen dat een aantal van deze wijzigingen onverenigbaar is met het Unierecht, met name de wijzigingen die betrekking hebben op de organisatie van de gerechtelijke inspectie (zaak C‑83/19), de oprichting van de SIIJ binnen het openbaar ministerie (zaken C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 en C‑355/19) en de regeling inzake de persoonlijke aansprakelijkheid van magistraten (zaak C‑397/19).
49 Ter ondersteuning van hun beroepen verwijzen verzoekers in de hoofdgedingen naar de verslagen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing van 25 januari 2017 [COM(2017) 44 final; hierna: „MST-verslag van januari 2017”], 15 november 2017 [COM(2017) 751 final] en 13 november 2018 [COM(2018) 851 final; hierna: „MST-verslag van november 2018”], naar advies nr. 924/2018 van de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië) van 20 oktober 2018 over de wijzigingsvoorstellen van wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers, wet nr. 304/2004 betreffende de gerechtelijke organisatie en wet nr. 317/2004 betreffende de hoge raad voor de magistratuur [(CDL-AD(2018)017], naar het op 23 maart 2018 vastgestelde verslag van de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco) over Roemenië, [Greco-AdHocRep(2018)2], naar het advies van de Adviesraad van Europese rechters (CCJE) van 25 april 2019 [CCJE-BU(2019)4], en naar het advies van de Adviesraad van Europese aanklagers van 16 mei 2019 [CCPE-BU(2019)3]. Volgens verzoekers worden de van 2017 tot 2019 door Roemenië vastgestelde wetsbepalingen in deze verslagen en adviezen bekritiseerd in het licht van de doeltreffendheid van de corruptiebestrijding en de waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, en worden daarin aanbevelingen gedaan voor de wijziging, de opschorting of de intrekking van die bepalingen.
50 De verwijzende rechters hebben in dit verband vragen over de aard en de rechtsgevolgen van het MST en de strekking van de op grond daarvan door de Commissie opgestelde verslagen. Deze rechters merken in wezen op dat het MST, dat op grond van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte is vastgesteld, bedoeld is om de tekortkomingen in de door Roemenië op het gebied van de organisatie van de rechterlijke macht en de bestrijding van corruptie doorgevoerde hervormingen te verhelpen, zodat Roemenië zijn verplichtingen als lidstaat kan vervullen. Daarnaast wijzen zij erop dat de door de Commissie op basis van het MST opgestelde verslagen er onder meer op gericht zijn de inspanningen van de Roemeense autoriteiten doelgerichter te maken en eisen en specifieke aanbevelingen bevatten. Volgens die rechters vallen de inhoud, de rechtsaard en de looptijd van dat mechanisme onder de werkingssfeer van het toetredingsverdrag, zodat de in die verslagen geformuleerde eisen bindend zijn voor Roemenië.
51 In dit verband wijzen de verwijzende rechters op een aantal arresten van de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) waarin deze onderwerpen aan de orde waren, waaronder arrest nr. 104 van 6 maart 2018. Volgens dat arrest heeft het Unierecht geen voorrang op de Roemeense grondwettelijke orde en kan beschikking 2006/928 niet als beoordelingsmaatstaf worden gebruikt in het kader van de grondwettigheidstoetsing op grond van artikel 148 van de grondwet, aangezien die beschikking vóór de toetreding van Roemenië tot de Unie is vastgesteld en het Hof geen uitspraak heeft gedaan over de vraag of de inhoud, de rechtsaard en de looptijd ervan onder de werkingssfeer van het toetredingsverdrag vallen.
Zaak C‑83/19
52 Op 27 augustus 2018 heeft het Roemeense rechtersforum bij de gerechtelijke inspectie een verzoek ingediend om statistische gegevens te verkrijgen over de werkzaamheden van de gerechtelijke inspectie in het tijdvak 2014‑2018. Het ging met name om gegevens inzake het aantal gevoerde tuchtprocedures, de redenen voor de instelling daarvan en de uitkomst van die procedures, alsook gegevens over de samenwerkingsovereenkomst tussen de gerechtelijke inspectie en de Serviciu Român de Informaţii (Roemeense inlichtingendienst) en over de deelname van deze dienst aan de verrichte onderzoeken.
53 Aangezien het Roemeense rechtersforum van mening was dat de gerechtelijke inspectie slechts gedeeltelijk op dat verzoek om informatie van openbaar belang had geantwoord en haar wettelijke verplichtingen derhalve niet was nagekomen, heeft dit forum op 24 september 2018 bij de Tribunal Olt (rechter in eerste aanleg Olt, Roemenië) verzocht om de gerechtelijke inspectie te gelasten de betrokken informatie openbaar te maken.
54 In haar op 26 oktober 2018 bij die rechter ingediende verweerschrift heeft de gerechtelijke inspectie aangevoerd dat de subjectieve rechten die het Roemeense rechtersforum ontleende aan Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public (wet nr. 544/2001 op de vrije toegang tot informatie van openbaar belang) van 12 oktober 2001 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 663 van 23 oktober 2001), niet waren geschonden en dat het verzoek moest worden afgewezen. Het verweerschrift was ondertekend door Lucian Netejoru in zijn hoedanigheid van hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie.
55 In zijn memorie van repliek heeft het Roemeense rechtersforum de exceptie opgeworpen dat de ondertekenaar van het verweerschrift niet bevoegd was om de gerechtelijke inspectie te vertegenwoordigen. Het forum geeft aan dat Netejoru bij een besluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur van 30 juni 2015 weliswaar daadwerkelijk was benoemd tot hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie met ingang van 1 september 2015, maar dat zijn driejarige ambtstermijn was verstreken op 31 augustus 2018, dus voorafgaand aan de indiening van het verweerschrift.
56 Het Roemeense rechtersforum geeft aan dat artikel 67, lid 7, van wet nr. 317/2004 inderdaad bepaalt dat wanneer de functie van hoofdinspecteur vacant wordt ten gevolge van het verstrijken van de ambtstermijn, deze functie wordt waargenomen door de hoofdinspecteur van wie de ambtstermijn is verstreken, totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet. Deze bepalingen van noodverordening nr. 77/2018 zijn evenwel ongrondwettig, omdat zij inbreuk maken op de bevoegdheden die de hoge raad voor de magistratuur in zijn in artikel 133, lid 1, van de grondwet vastgelegde rol als hoeder van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht heeft om de hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie te benoemen en, wanneer die functies vacant worden, om de personen aan te wijzen die deze functies ad interim vervullen. Voorts is deze noodverordening blijkens de considerans ervan vastgesteld met als doel de benoeming van bepaalde personen mogelijk te maken.
57 Het Roemeense rechtersforum heeft er eveneens op gewezen dat noodverordening nr. 77/2018 – gelet op de uitgebreide bevoegdheden van de hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie – in strijd is met de rechterlijke onafhankelijkheid, die volgens de rechtspraak van het Hof inherent is aan hun taak en is neergelegd in artikel 19 VEU, hetgeen wordt bevestigd in het MST-verslag van november 2018. De hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur zijn namelijk bevoegd om toezicht uit te oefenen op de selectie van gerechtelijke inspecteurs, om gerechtelijke inspecteurs met leidinggevende functies te benoemen, inspectiewerkzaamheden te controleren en tuchtmaatregelen te nemen.
58 Het Roemeense rechtersforum concludeert hieruit dat het verweerschrift overeenkomstig de relevante bepalingen van het wetboek van strafvordering uit het dossier moet worden verwijderd, aangezien het is ondertekend door een persoon die op grond van ongrondwettige en met het Unierecht onverenigbare bepalingen is benoemd als hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie.
59 De gerechtelijke inspectie heeft hierop geantwoord dat Netejoru wettelijk bevoegd was om haar te vertegenwoordigen krachtens het besluit van 30 juni 2015 van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur en artikel 67, lid 7, van wet nr. 317/2004.
60 De Tribunal Olt merkt op dat de door het Roemeense rechtersforum aangevoerde argumenten de vraag doen rijzen of het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen vast te stellen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren, met name om een onafhankelijke tuchtprocedure voor rechters te waarborgen, om zo alle risico’s te vermijden van politieke inmenging in het verloop van tuchtprocedures, zoals risico’s die voortvloeien uit de rechtstreekse benoeming door de regering van het bestuur van het orgaan dat belast is met tuchtprocedures, zelfs indien het om een voorlopige benoeming gaat.
61 In dit verband moet worden verduidelijkt wat de status en de rechtsgevolgen zijn van de door de Commissie op basis van het MST opgestelde verslagen, zodat de verwijzende rechter uitspraak kan doen over de procedurele exceptie dat de ondertekenaar van het verweerschrift niet bevoegd was om verweerster in het hoofdgeding te vertegenwoordigen, alsook over de vraag hoe dat verweerschrift en de door verweerster in het hoofdgeding aangevoerde bewijzen en excepties moeten worden behandeld. Indien het Hof oordeelt dat het MST bindend is en het primaire recht van de Unie in de weg staat aan de vaststelling van de bepalingen van noodverordening nr. 77/2018, zou de vertegenwoordiging van de gerechtelijke inspectie op het moment van de indiening van het verweerschrift een rechtsgrondslag missen, ongeacht de latere vaststelling van een besluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur inzake de benoeming van Netejoru tot hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie.
62 Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Olt de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen, bindend voor Roemenië? 3) Dient artikel 19, lid 1, tweede alinea, [VEU] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen vast te stellen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren, waaronder waarborgen inzake een onpartijdige tuchtprocedure voor Roemeense rechters, om zo alle risico’s te vermijden van politieke inmenging in het verloop van dergelijke procedures, zoals de rechtstreekse benoeming door de regering van het bestuur van de [gerechtelijke inspectie], zelfs indien het om een voorlopige benoeming gaat? 4) Dient artikel 2 [VEU] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten bij procedures waarbij de regering het bestuur van de [gerechtelijke inspectie] rechtstreeks benoemt, zelfs indien het om een voorlopige benoeming gaat, ertoe gehouden zijn de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen, welke beginselen ook worden genoemd in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST]?”
63 Bij beschikking van 8 februari 2019 heeft de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië) het hoofdgeding op verzoek van de gerechtelijke inspectie met handhaving van alle proceshandelingen verwezen naar de Tribunal Mehedinţi (rechter in eerste aanleg Mehedinţi, Roemenië).
64 Derhalve heeft de Tribunal Olt bij beschikking van 12 februari 2019 besloten zich van het hoofdgeding te verschonen, het dossier naar de Tribunal Mehedinţi te zenden en het Hof hiervan in kennis te stellen, met de vermelding dat de prejudiciële verwijzing werd gehandhaafd.
Zaak C‑127/19
65 Op 13 december 2018 hebben het Roemeense rechtersforum en de beweging ter bescherming van de status van aanklagers bij de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) een beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten nr. 910 en nr. 911 van de hoge raad voor de magistratuur van 19 september 2018 houdende goedkeuring respectievelijk van de verordening inzake de benoeming en de ontzetting van aanklagers met leidinggevende functies binnen de SIIJ, en de verordening inzake de benoeming, de voortzetting van de functies en de ontzetting van aanklagers met uitvoerende functies binnen de SIIJ. Ter ondersteuning van hun beroep voeren deze verenigingen aan dat die besluiten onder meer in strijd zijn met artikel 148 van de Roemeense grondwet, op grond waarvan Roemenië zijn verplichtingen krachtens de verdragen waarbij het partij is, moet nakomen.
66 De verwijzende rechter merkt op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten normatieve bestuurshandelingen zijn die zijn vastgesteld op grond van het bij wet nr. 207/2018 ingevoerde artikel 885, lid 12, van de gewijzigde wet nr. 304/2004. Bij arrest nr. 33 van 23 januari 2018 heeft de Curte Constituțională de kritiek dat de oprichting van de SIIJ in strijd is met het Unierecht en derhalve met de uit artikel 148 van de Roemeense grondwet voortvloeiende verplichtingen afgewezen, aangezien deze kritiek door geen enkele bindende handeling van de Unie kon worden onderbouwd.
67 Verzoekers in het hoofdgeding stellen evenwel onder verwijzing naar de in punt 49 van het onderhavige arrest genoemde verslagen en adviezen dat de oprichting als zodanig van de SIIJ, alsook de wijze waarop deze afdeling functioneert en aanklagers worden benoemd en ontzet, in strijd zijn met het Unierecht en met name met de vereisten die uit het MST voortvloeien.
68 Indien het MST en de op grond daarvan door de Commissie opgestelde verslagen bindende verplichtingen voor de Roemeense Staat inhouden, gelden die verplichtingen volgens de verwijzende rechter ook voor de administratieve autoriteiten – zoals de hoge raad voor de magistratuur – wanneer die een afgeleide regeling zoals genoemd in punt 65 van het onderhavige arrest vaststellen, alsook voor de nationale rechterlijke instanties. Gelet op met name de in punt 66 van dit arrest genoemde evolutie van de rechtspraak van de Curte Constituțională, dient voor de beslechting van het hoofdgeding evenwel te worden verduidelijkt wat de aard en de rechtsgevolgen van het MST en de op grond daarvan vastgestelde verslagen zijn.
69 Bovendien vraagt de verwijzende rechter zich af of de beginselen van het Unierecht, met name het beginsel van de rechtsstaat, het beginsel van loyale samenwerking en het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, zich verzetten tegen de nationale regeling inzake de SIIJ. Deze afdeling zou namelijk kunnen worden gebruikt om bepaalde gevoelige dossiers op het gebied van corruptiebestrijding die op de rol staan bij gespecialiseerde parketten opnieuw te verdelen, en op die wijze de doeltreffendheid van die corruptiebestrijding te ondermijnen.
70 Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Pitești de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen, bindend voor Roemenië? 3) Dient artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST], valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen? 4) Staat artikel 2 VEU, in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan wetgeving tot oprichting en organisatie van de [SIIJ] bij [het openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie], vanwege de mogelijkheid om indirecte druk uit te oefenen op leden van de rechterlijke macht? 5) Staat het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het [Handvest], zoals uitgelegd in de rechtspraak van het [Hof] (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), in de weg aan de oprichting van de [SIIJ] bij [het openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie], gelet op de wijze van benoeming/ontzetting van aanklagers die deel uitmaken van die afdeling, de wijze van uitoefening van de functie binnen de afdeling alsmede de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling?”
71 Bij brief van 15 juni 2020, ingekomen bij het Hof op 1 juli 2020, heeft de Curte de Apel Piteşti het Hof meegedeeld dat de Înaltă Curte de Casație și Justiție het hoofdgeding bij beschikking van 10 juni 2019 op verzoek van de hoge raad voor de magistratuur had verwezen naar de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië). In die brief werd vermeld dat de proceshandelingen van de Curte de Apel Piteşti werden gehandhaafd.
Zaak C‑195/19
72 PJ heeft bij het parket van de Curte de Apel Bucureşti (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) een klacht ingediend tegen QK wegens ambtsmisbruik. Ter onderbouwing van die klacht stelde PJ dat QK dit strafbare feit had gepleegd in zijn ambt als rechter, door een verzoek inzake een geschil met de belastingdienst ongegrond te verklaren, zonder daarbij te voldoen aan de wettelijke verplichting om zijn beslissing binnen 30 dagen te motiveren. PJ stelde eveneens dat het motiveringsgebrek hem heeft belet een rechtsmiddel tegen dat besluit in te stellen.
73 Na bij een beschikking van 28 september 2018 strafvervolging tegen QK te hebben ingesteld, heeft de met de klacht belaste aanklager de zaak bij een beschikking van 1 oktober 2018 geseponeerd op grond dat het gestelde ambtsmisbruik niet was aangetoond.
74 Op 18 oktober 2018 heeft PJ een bezwaar tegen dit besluit ingediend.
75 Op 24 oktober 2018 heeft het parket bij de Curte de Apel București het bezwaar overeenkomstig artikel 881 van de gewijzigde wet nr. 304/2004 juncto artikel III van wet nr. 207/2018 verwezen naar de SIIJ, aangezien dat bezwaar tegen een magistraat was gericht.
76 Nadat de adjunct-hoofdaanklager van de SIIJ het bezwaar ongegrond had verklaard, heeft PJ beroep ingesteld bij de Curte de Apel București.
77 De verwijzende rechter wijst erop dat hij de zaak, indien hij het beroep van PJ zou toewijzen, zou moeten verwijzen naar de SIIJ, zodat de vraag rijst of de nationale regeling waarbij deze afdeling is opgericht verenigbaar is met het Unierecht. Indien dat niet het geval is, moeten alle door de SIIJ in het hoofdgeding vastgestelde handelingen nietig worden verklaard. De uitlegging van het Hof moet ook in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van welke afdeling van het parket voortaan bevoegd is om over de klacht van PJ te beslissen.
78 In deze context moet gelet op de conclusies van het MST-verslag van november 2018 worden bepaald wat de rechtsgevolgen van het MST zijn, aangezien – indien dat mechanisme bindend is voor Roemenië – de nationale wetsbepalingen inzake de oprichting van de SIIJ moeten worden opgeschort. Meer in het algemeen en los van de vraag of dat mechanisme bindend is, rijst de vraag of artikel 67, lid 1, VWEU alsmede artikel 2, eerste volzin, en artikel 9, eerste volzin, VEU zich ertegen verzetten dat een afdeling als de SIIJ wordt opgericht die als enige bevoegd is om onderzoek te verrichten naar alle soorten strafbare feiten die zijn gepleegd door aanklagers of rechters. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat hij de beoordeling in het in punt 49 van het onderhavige arrest genoemde advies van de Commissie van Venetië volledig onderschrijft.
79 Ten slotte merkt de verwijzende rechter op dat er gelet op de in punt 51 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak van de Curte Constituțională een ernstig risico bestaat dat de antwoorden van het Hof op deze vragen geen effect zullen sorteren in het nationale recht.
80 Daarop heeft de Curte de Apel București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Zijn het [MST] dat is ingesteld bij [beschikking 2006/928] en de vereisten die zijn geformuleerd in de verslagen die in het kader van dit mechanisme zijn opgesteld, bindend voor Roemenië? 2) Verzetten artikel 67, lid 1, VWEU alsmede artikel 2, eerste volzin, en artikel 9, eerste volzin, VEU zich ertegen dat bij nationale wetgeving een parketafdeling wordt opgericht die als enige bevoegd is om onderzoek te verrichten naar alle soorten strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters of aanklagers? 3) Verzet het beginsel van voorrang van het Unierecht, zoals neergelegd in het arrest van 15 juli 1964, Costa (C‑6/64, EU:C:1964:66), en de latere vaste rechtspraak van het Hof, zich ertegen dat bij nationale wetgeving een politiek-rechterlijke instantie, zoals de Curte Constituțională a României [...], wordt toegestaan op dit beginsel inbreuk te maken met beslissingen waartegen geen enkel rechtsmiddel kan worden aangewend?”
Zaak C‑291/19
81 In december 2015 en februari 2016 heeft SO klachten ingediend tegen een aantal aanklagers en rechters wegens ambtsmisbruik en toebehoren aan een criminele organisatie. Deze klachten zijn ingeschreven bij de afdeling bestrijding van met corruptie gelijkgestelde misdrijven van de Direcție Națională Anticorupție (DNA) (nationale directie voor corruptiebestrijding, Roemenië), die afhankelijk is van het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție.
82 Bij beschikking van 8 september 2017 heeft de bevoegde aanklager van deze afdeling besloten deze klachten te seponeren. Het bezwaar tegen deze beschikking is bij beschikking van 20 oktober 2017 van de hoofdaanklager van die afdeling afgewezen.
83 SO heeft tegen deze beschikkingen beroep ingesteld bij de Curte de Apel Constanța (rechter in tweede aanleg Constanța, Roemenië). Deze rechter heeft zich onbevoegd verklaard en het beroep verwezen naar de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Brașov, Roemenië).
84 In deze procedure werd het openbaar ministerie aanvankelijk vertegenwoordigd door een aanklager van de territoriale dienst Braşov van de DNA. Als gevolg van wetswijzigingen op het gebied van de bevoegdheid inzake strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat, wordt het openbaar ministerie vanaf 1 maart 2019 vertegenwoordigd door een aanklager van het parket van de Curte de Apel Brașov.
85 Deze rechter merkt op dat bij de voortzetting van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure zowel in het stadium van de strafvervolging als in de gerechtelijke fase aanklagers van de SIIJ betrokken zijn, aangezien hij de zaak – indien hij het beroep van SO gegrond verklaart – naar de SIIJ moet verwijzen voor de instelling van strafvervolging. Deze rechter is derhalve van mening dat moet worden onderzocht of de nationale bepalingen waarbij de SIIJ is opgericht verenigbaar zijn met het Unierecht.
86 Dienaangaande vraagt de verwijzende rechter zich allereerst af wat de juridische strekking is van beschikking 2006/928 en het daarbij ingestelde MST. Hij merkt bovendien op dat de MST-verslagen van januari 2017 en november 2018, alsook de verslagen en adviezen waarnaar daarin wordt verwezen, veel kritiek bevatten over de oprichting van de SIIJ. Indien het MST bindend is voor Roemenië, moet hij dus vaststellen dat de nationale bepalingen waarbij die afdeling is opgericht, zijn dan wel moeten worden opgeschort.
87 Vervolgens vraagt de verwijzende rechter zich hoe dan ook af of de oprichting van de SIIJ in overeenstemming is met de beginselen die ten grondslag liggen aan de rechtsorde van de Unie, zoals het beginsel van de rechtsstaat, het beginsel van loyale samenwerking en dat van rechterlijke onafhankelijkheid. Wat dit laatste beginsel betreft, benadrukt hij dat de SIIJ – gelet op de wijze waarop deze afdeling is georganiseerd en de manier waarop zij functioneert en gezien het feit dat de instelling van strafvervolging tegen een magistraat ertoe kan leiden dat hij wordt geschorst – kan worden gezien als een drukfactor die de rechterlijke onafhankelijkheid in gevaar brengt.
88 Voorts vormt de wijze waarop de hoofdaanklager en de veertien andere aanklagers van de SIIJ worden benoemd geen voldoende waarborg voor hun onpartijdigheid, hetgeen de werkzaamheden van de SIIJ kan beïnvloeden. Dienaangaande hebben de laatste wijzigingen van wet nr. 304/2004 bij noodverordening nr. 7/2019 in de praktijk tot gevolg dat de SIIJ niet meer onder de bevoegdheid van de procureur-generaal staat.
89 De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat de SIIJ, hoewel zij uit slechts vijftien aanklagers bestaat, als enige bevoegd is om strafvervolging in te stellen niet alleen tegen magistraten maar ook tegen alle andere personen in de zaken waarin een magistraat wordt aangeklaagd, wat leidt tot een groot aantal zaken waarin een minimum aan onderzoek is vereist. Tot de oprichting van de SIIJ werden de klachten die tot strafvervolging konden leiden door meer dan 150 aanklagers behandeld die tot meerdere eenheden van het parket behoorden, zoals de parketten bij de gerechtshoven, het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție, de DNA en de Direcție de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT) (directie voor onderzoeken naar georganiseerde misdaad en terrorisme, Roemenië). Derhalve moet worden onderzocht of de SIIJ de aan haar voorgelegde zaken naar behoren en binnen een redelijke termijn kan behandelen.
90 In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Brașov de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië, in het bijzonder (maar niet uitsluitend) wat betreft de verplichting om wetswijzigingen door te voeren die in overeenstemming zijn met de conclusies van het [MST], de aanbevelingen van de Commissie van Venetië en de [Greco]? 3) Dient artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST], valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen? 4) Verzet het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het [Handvest], zoals uitgelegd in de rechtspraak van het [Hof] (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zich tegen de oprichting van de [SIIJ] bij [het openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie], gelet op de wijze van benoeming/ontzetting van aanklagers die deel uitmaken van die afdeling, de wijze van uitoefening van de functie binnen de afdeling alsmede de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling?” 5) Verzet artikel 47[, tweede alinea,] van het [Handvest] betreffende het recht op een eerlijk proces door een behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn zich tegen de oprichting van [de SIIJ] bij [het openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie], gelet op de wijze van uitoefening van de functies binnen de afdeling en de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling?”
Zaak C‑355/19
91 Op 23 januari 2019 hebben het Roemeense rechtersforum, de beweging ter bescherming van de status van aanklagers en OL bij de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van een besluit van de procureur-generaal van23 oktober 2018 betreffende de organisatie en de werking van de SIIJ. Dit besluit is vastgesteld ter uitvoering van wet nr. 207/2018 en noodverordening nr. 90/2018 en heeft betrekking op de organisatie en de werking van de SIIJ.
92 Ter ondersteuning van hun beroep stellen verzoekers in het hoofdgeding – onder verwijzing naar de in punt 49 van het onderhavige arrest genoemde verslagen en adviezen – dat de oprichting van de SIIJ, aangezien zij de corruptiebestrijding kan belemmeren en een instrument is waarmee magistraten worden geïntimideerd, in strijd is met de vereisten van het MST inzake de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat, loyale samenwerking en de rechterlijke onafhankelijkheid, en meer in het algemeen afwijkt van de vereisten van artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
93 Verzoekers in het hoofdgeding brengen in herinnering dat de DNA aanzienlijke resultaten heeft geboekt op het gebied van corruptiebestrijding, en wijzen erop dat de oprichting van de SIIJ aan die resultaten afbreuk kan doen, aangezien alle corruptiezaken waarbij een magistraat betrokken is voortaan naar de SIIJ worden verwezen, zonder dat de aanklagers van de SIIJ beschikken over een specifieke bevoegdheid op dit gebied. Voorts kunnen die verwijzingen leiden tot bevoegdheidsconflicten met de op dit gebied gespecialiseerde afdelingen, te weten de DNA en de DIICOT. Ten slotte is de SIIJ gezien het maximale aantal van vijftien aanklagers niet in staat om alle jaarlijks tegen magistraten ingediende klachten te behandelen. De Roemeense wetgever heeft op deze wijze een afdeling gecreëerd die zeer slecht is uitgerust in verhouding tot de haar verleende bevoegdheden en het belang van de zaken die zij behandelt, hetgeen de goede werking en de functionele onafhankelijkheid van die afdeling ondermijnt.
94 Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Pitești de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen, bindend voor Roemenië? 3) Moet artikel 2 [VEU] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn te voldoen aan de criteria van de rechtsstaat, die ook worden opgelegd bij de verslagen die zijn opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST], in het geval dat bij het openbaar ministerie met spoed een afdeling wordt opgericht die exclusief belast is met het onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, hetgeen leidt tot grote bezorgdheid inzake corruptiebestrijding en kan worden gebruikt als een extra instrument om magistraten te intimideren en onder druk te zetten? 4) Moet artikel 19, lid 1, tweede alinea, [VEU] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om een doeltreffende rechterlijke bescherming op de door het recht van de Unie bestreken gebieden te verzekeren door elk risico van politieke beïnvloeding van strafrechtelijk onderzoek naar magistraten uit te sluiten, in het geval dat bij het openbaar ministerie met spoed een afdeling wordt opgericht die exclusief belast is met het onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, hetgeen leidt tot grote bezorgdheid inzake corruptiebestrijding en kan worden gebruikt als een extra instrument om magistraten te intimideren en onder druk te zetten?”
Zaak C‑397/19
95 Op 3 januari 2019 heeft AX bij de Tribunal București krachtens onder meer artikel 1381 van het burgerlijk wetboek en de artikelen 9 en 539 van het wetboek van strafvordering een beroep ingesteld waarin hij vorderde dat de Roemeense Staat wordt gelast om de materiële en immateriële schade te vergoeden die hij heeft geleden als gevolg van een strafrechtelijke veroordeling en onrechtmatige vrijheidsberovende en ‑beperkende maatregelen.
96 Ter ondersteuning van zijn beroep wees AX erop dat de Tribunal București hem bij vonnis van 13 juni 2017 had veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van vier jaar wegens voortdurende belastingontduiking en tot een aanvullende en bijkomende straf, het aan de civiele partij hoofdelijk te vergoeden schadebedrag had vastgesteld op 1642970 Roemeense lei (RON) (ongeveer 336000 EUR) en voorlopig beslag had laten leggen op al zijn bestaande en toekomstige roerende en onroerende goederen. Voorts is AX van 21 januari 2015 tot 21 oktober 2015 in bewaring en voorlopige hechtenis gesteld en vervolgens onder huisarrest geplaatst. De Curte de Apel București heeft vervolgens vastgesteld dat hij het hem tenlastegelegde strafbaar feit niet heeft begaan, en het voorlopige beslag op zijn goederen opgeheven.
97 De verwijzende rechter is van mening dat het beroep vragen doet rijzen omtrent de status en de rechtsgevolgen van de door de Commissie in het kader van het MST opgestelde verslagen, alsook de vraag doet ontstaan of het primaire recht van de Unie zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van rechters en aanklagers.
98 De verwijzende rechter merkt op dat de onafhankelijkheid van de nationale rechters moet worden gewaarborgd krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. De regels inzake de vergoeding van schade als gevolg van justitiële fouten zijn vanwege de wijze waarop de schadevergoedingsprocedure is ingericht, in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor en de rechten van verweer van de betrokken magistraat, aangezien in een eerste procedure kan worden vastgesteld dat van een justitiële fout zoals aan de orde in het hoofdgeding sprake is, zonder dat die magistraat wordt gehoord of over het recht beschikt om het bestaan van die fout in de later tegen hem ingestelde regresprocedure te betwisten. Voorts wordt de vraag of deze fout van de magistraat te wijten is aan kwade trouw of aan grove nalatigheid overgelaten aan de beoordeling van de staat, waarbij die magistraat slechts beperkt de mogelijkheid heeft om de grieven van die staat of de gerechtelijke inspectie te betwisten, hetgeen met name afbreuk kan doen aan het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat een van de grondslagen van de rechtsstaat uitmaakt.
99 Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Maakt het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] deel uit van het [toetredingsverdrag] en moet dit mechanisme tegen de achtergrond van dit verdrag worden uitgelegd en toegepast? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dit mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië, en indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, dient de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheden de bepalingen van Unierecht moet toepassen, dan te garanderen dat deze bepalingen worden toegepast, en in voorkomend geval ambtshalve de toepassing te weigeren van bepalingen van nationaal recht die in strijd zijn met die vereisten? 3) Dienen artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU, in onderlinge samenhang gelezen, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST], valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen? 4) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, [VEU], in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, onder a), van [de gewijzigde wet nr. 303/2004], waarin een ‚justitiële fout’ op summiere en abstracte wijze wordt gedefinieerd als de verrichting van proceshandelingen die kennelijk in strijd zijn met bepalingen van materieel of formeel recht, zonder dat daarbij de aard van de geschonden bepalingen, de werkingssfeer ratione materiae en ratione temporis van deze bepalingen in de procedure, de modaliteiten, de termijnen en de procedures voor de vaststelling van een schending van die bepalingen, en de autoriteit die bevoegd is om die schending vast te stellen, nader worden gespecificeerd, wat het risico inhoudt dat indirect druk wordt uitgeoefend op magistraten? 5) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU, in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, onder b), van [de gewijzigde wet nr. 303/2004], waarin een ‚justitiële fout’ wordt gedefinieerd als een definitieve rechterlijke beslissing die kennelijk in strijd is met de wet dan wel onverenigbaar met de feiten zoals vastgesteld op basis van het tijdens de procedure verkregen bewijs, zonder dat daarbij wordt vermeld welke procedure moet worden gevolgd om deze strijdigheid vast te stellen, en zonder dat wordt gespecificeerd wat wordt bedoeld met een rechterlijke beslissing die in strijd is met de toepasselijke bepalingen of met de feiten, wat het risico inhoudt dat magistraten (rechters en aanklagers) in hun uitlegging van de wet en van het bewijs worden belemmerd? 6) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU, in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, van [de gewijzigde wet nr. 303/2004], volgens welke de civielrechtelijke aansprakelijkheid van magistraten (rechters en aanklagers) jegens de staat uitsluitend wordt vastgesteld op basis van de eigen beoordeling van de staat en, eventueel, het adviesrapport van de [gerechtelijke inspectie] met betrekking tot de vraag of de magistraat de materiële fout opzettelijk heeft gemaakt of daarbij blijk heeft gegeven van grove nalatigheid, zonder dat deze de mogelijkheid heeft om zijn rechten van verdediging ten volle uit te oefenen, wat het risico inhoudt dat de procedure voor de vaststelling van de materiële aansprakelijkheid van de magistraat jegens de staat op arbitraire gronden wordt ingeleid en beëindigd? 7) Staat artikel 2 VEU, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke regeling als die van artikel 539, lid 2, laatste volzin, en artikel 541, leden 2 en 3, van [het wetboek van strafvordering], in onderlinge samenhang gelezen, die aan een verdachte die ten gronde is vrijgesproken, sine die en impliciet een buitengewoon rechtsmiddel sui generis toekent om op te komen tegen een definitieve beslissing betreffende de rechtmatigheid van een maatregel van voorlopige hechtenis, welk rechtsmiddel uitsluitend door de civiele rechter wordt beoordeeld, wanneer de onrechtmatigheid van de voorlopige hechtenis – in strijd met het beginsel dat wetgeving voorzienbaar en toegankelijk moet zijn, het beginsel van specialisatie van de rechter en het rechtszekerheidsbeginsel – niet bij vonnis van de strafrechter is vastgesteld?”
Procedure bij het Hof
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 20 april 2021, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311
- HvJ EU 2 maart 2021, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153
- HvJ EU 17 december 2020, C-316/19, ECLI:EU:C:2020:1030
- HvJ EU 24 november 2020, C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953
- HvJ EU 6 oktober 2020, C-511/18, ECLI:EU:C:2020:791
- HvJ EU 16 juli 2020, C-224/19, ECLI:EU:C:2020:578
- HvJ EU 14 mei 2020, C-924/19, ECLI:EU:C:2020:367
- HvJ EU 19 november 2019, C-585/18, ECLI:EU:C:2019:982
- HvJ EU 5 november 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924
- HvJ EU 24 juni 2019, C-573/17, ECLI:EU:C:2019:530
- HvJ EU 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531
- HvJ EU 5 maart 2019, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172
- HvJ EU 24 oktober 2018, C-234/17, ECLI:EU:C:2018:853
- HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18, ECLI:EU:C:2018:586
- HvJ EU 27 februari 2018, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117
- HvJ EU 20 februari 2018, C-16/16, ECLI:EU:C:2018:79
- HvJ EU 13 juni 2017, C-258/14, ECLI:EU:C:2017:448
- HvJ EU 26 februari 2013, C-399/11, ECLI:EU:C:2013:107
- HvJ EU 19 september 2006, C-506/04, ECLI:EU:C:2006:587
- HvJ EU 30 september 2003, C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513
Aangehaald in
- HvJ EU 30 april 2024, C-670/22, ECLI:EU:C:2024:372
- HvJ EU 22 februari 2022, C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99
- HvJ EU 15 juli 2021, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596
- HvJ EU 5 juni 2023, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442
- HvJ EU 21 december 2021, C-497/20, ECLI:EU:C:2021:1037
- HvJ EU 21 december 2021, C-357/19, ECLI:EU:C:2021:1034
- HvJ EU 24 juli 2023, C-107/23, ECLI:EU:C:2023:606
- HvJ EU 29 maart 2022, C-132/20, ECLI:EU:C:2022:235
- HvJ EU 23 november 2021, C-564/19, ECLI:EU:C:2021:949
- HvJ EU 25 november 2021, C-437/19, ECLI:EU:C:2021:953
- HvJ EU 16 februari 2022, C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97
- HvJ EU 16 november 2021, C-748/19, ECLI:EU:C:2021:931
- HvJ EU 24 februari 2022, C-389/20, ECLI:EU:C:2022:120
- HvJ EU 25 februari 2025, C-146/23, ECLI:EU:C:2025:109
- HvJ EU 16 februari 2022, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98
- HvJ EU 8 december 2022, C-180/21, ECLI:EU:C:2022:967
- HvJ EU 24 februari 2022, C-463/20, ECLI:EU:C:2022:121
- HvJ EU 30 november 2021, C-3/20, ECLI:EU:C:2021:969
- HvJ EU 25 januari 2024, C-58/22, ECLI:EU:C:2024:70
- HvJ EU 7 september 2023, C-216/21, ECLI:EU:C:2023:628