HvJ EU 6 september 2017, C-643/15, ECLI:EU:C:2017:631
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
6 september 2017 ( *1 )
Inhoud
I. Bestreden besluit: context, ontstaansgeschiedenis en inhoud
A. Context van het bestreden besluit
B. Ontstaansgeschiedenis van het bestreden besluit
C. Inhoud van het bestreden besluit
II. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
III. Beroepen
A. Overzicht van de middelen
B. Voorafgaande opmerking
C. Middelen inzake de ongeschiktheid van artikel 78, lid 3, VWEU om als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit te dienen
1. Tweede middel van de Slowaakse Republiek en eerste middel van Hongarije, ontleend aan het wetgevende karakter van het bestreden besluit
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
2. Eerste onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek en tweede middel van Hongarije, ontleend aan het niet-voorlopige karakter van het bestreden besluit en aan de overdreven lange toepassingsduur van dit besluit
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
3. Tweede onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek, ontleend aan het feit dat het bestreden besluit niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 78, lid 3, VWEU
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
D. Middelen inzake de regelmatigheid van de procedure van vaststelling van het bestreden besluit die zijn ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften
1. Eerste middel van de Slowaakse Republiek en zevende middel van Hongarije, ontleend aan schending van artikel 68 VWEU
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
2. Derde onderdeel van het derde middel en eerste onderdeel van het vierde middel van de Slowaakse Republiek en vijfde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat de Raad niet heeft voldaan aan de in artikel 78, lid 3, VWEU neergelegde verplichting tot raadpleging van het Parlement
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
3. Tweede onderdeel van het vierde middel van de Slowaakse Republiek en derde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat de Raad in strijd met artikel 293, lid 1, VWEU niet met eenparigheid van stemmen heeft besloten
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
4. Eerste en tweede onderdeel van het derde middel van de Slowaakse Republiek en vierde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat het recht van de nationale parlementen om overeenkomstig de protocollen (nr. 1) en (nr. 2) een advies uit te brengen niet is geëerbiedigd, en doordat de Raad is voorbijgegaan aan het vereiste van openbaarheid van beraadslaging en stemming
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
5. Zesde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat de Raad bij de vaststelling van het bestreden besluit de Unierechtelijke regels inzake het taalgebruik niet heeft geëerbiedigd
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
E. Middelen ten gronde
1. Zesde middel van de Slowaakse Republiek en negende en tiende middel van Hongarije, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel
a) Opmerkingen vooraf
b) Zesde middel van de Slowaakse Republiek voor zover daarin wordt gesteld dat het bestreden besluit niet geschikt is om het ermee nagestreefde doel te bereiken
1) Argumenten van partijen
2) Beoordeling door het Hof
c) Zesde middel van de Slowaakse Republiek voor zover daarin wordt gesteld dat het bestreden besluit niet noodzakelijk was voor het ermee nagestreefde doel
1) Argumenten van partijen
2) Beoordeling door het Hof
d) Negende middel van Hongarije, namelijk dat het bestreden besluit niet noodzakelijk was voor het ermee nagestreefde doel
1) Argumenten van partijen
2) Beoordeling door het Hof
e) Tiende middel van Hongarije, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel wegens de bijzondere gevolgen die het bestreden besluit voor Hongarije heeft
1) Argumenten van partijen
2) Beoordeling door het Hof
2. Achtste middel van Hongarije, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel, van het beginsel van normatieve duidelijkheid alsook van het Verdrag van Genève
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
IV. Kosten
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2015/1601 – Voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van de Helleense Republiek en van de Italiaanse Republiek – Noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen op het grondgebied van bepaalde lidstaten – Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van de andere lidstaten – Toegewezen herplaatsingen – Artikel 78, lid 3, VWEU – Rechtsgrondslag – Toepassingsvoorwaarden – Begrip ‚wetgevingshandeling’ – Artikel 289, lid 3, VWEU – Conclusies van de Europese Raad dwingend voor de Raad van de Europese Unie – Artikel 15, lid 1, VEU en artikel 68 VWEU – Wezenlijke vormvoorschriften – Wijziging van het voorstel van de Europese Commissie – Vereiste van nieuwe raadpleging van het Europees Parlement en vereiste van unanimiteit binnen de Raad van de Europese Unie – Artikel 293 VWEU – Rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel”
In de gevoegde zaken C‑643/15 en C‑647/15,
betreffende beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op respectievelijk 2 en 3 december 2015,
Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door de Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky (C‑643/15),
en
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en G. Koós als gemachtigden (C‑647/15),
verzoekers,
ondersteund door:
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Kamejsza als gemachtigden,
interveniënte,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Chavrier, K. Pleśniak, N. Pethő en Z. Kupčová als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door J. Van Holm, M. Jacobs en C. Pochet als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze, R. Kanitz en J. Möller (C‑647/15) als gemachtigden,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door M. Michelogiannaki en A. Samoni-Rantou als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door D. Colas, F.‑X. Bréchot en E. Armoet als gemachtigden,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door L. D’Ascia, avvocato dello Stato,
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux, C. Schiltz en D. Holderer als gemachtigden,
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, O. Widgren, E. Karlsson en L. Swedenborg als gemachtigden,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Condou-Durande en K. Talabér-Ritz (C‑647/15), J. Baquero Cruz en A. Tokár (C‑643/15) en G. Wils als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen en A. Prechal (rapporteur), kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 mei 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 juli 2017,
het navolgende
Arrest
1 De Slowaakse Republiek en Hongarije verzoeken om nietigverklaring van besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland (PB 2015, L 248, blz. 80; hierna: „bestreden besluit”).
I. Bestreden besluit: context, ontstaansgeschiedenis en inhoud
A. Context van het bestreden besluit
2 De context waarin het bestreden besluit is vastgesteld, wordt in de overwegingen 3 tot en met 7 en 10 tot en met 16 van dit besluit beschreven als volgt: „(3) De recente crisis in het Middellandse Zeegebied noopte de instellingen van de [Europese] Unie ertoe de uitzonderlijke migratiestromen in dat gebied onmiddellijk te onderkennen, en om concrete solidariteitsmaatregelen jegens de lidstaten in de frontlinie te vragen. Met name presenteerde de [Europese] Commissie op een gezamenlijke vergadering van de ministers van Buitenlandse Zaken en Binnenlandse Zaken op 20 april 2015 een tienpuntenplan met onmiddellijke maatregelen om de crisis aan te pakken, met onder meer een toezegging om opties voor een noodherplaatsingsmechanisme in overweging te nemen. (4) In zijn bijeenkomst van 23 april 2015 besliste de Europese Raad onder meer om de interne solidariteit en verantwoordelijkheid te versterken en verbond hij zich ertoe de noodhulp aan de lidstaten in de frontlinie op te voeren en opties te overwegen voor het organiseren van ‚noodherplaatsing’ tussen alle lidstaten op vrijwillige basis, alsook om in de lidstaten in de frontlinie teams van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (European Asylum Support Office – EASO) in te zetten voor het gezamenlijk verwerken van verzoeken om internationale bescherming, waaronder het registreren van verzoekers en het nemen van vingerafdrukken. (5) Het Europees Parlement herhaalde in zijn resolutie van 28 april 2015 dat het antwoord van de Unie op de meest recente tragedies in [de] Middellandse Zee gebaseerd moet zijn op solidariteit en een billijke verdeling van verantwoordelijkheid en dat de Unie meer solidariteit moet tonen jegens de lidstaten die, absoluut of relatief, de grootste aantallen vluchtelingen en verzoekers om internationale bescherming ontvangen. (6) Afgezien van maatregelen op het gebied van asiel, moeten de lidstaten in de frontlinie hun inspanningen opvoeren om maatregelen vast te stellen waarmee het hoofd kan worden geboden aan de gemengde migratiestromen aan de buitengrenzen van de Europese Unie; die maatregelen moeten de rechten van personen die internationale bescherming nodig hebben, vrijwaren en irreguliere migratie voorkomen. (7) Tijdens zijn bijeenkomsten van 25 en 26 juni 2015 heeft de Europese Raad onder meer beslist dat drie essentiële aspecten parallel moeten worden ontwikkeld: herplaatsing/hervestiging, terugkeer/overname/re-integratie en samenwerking met de landen van herkomst en doorreis. De Europese Raad kwam met name, gelet op de huidige noodsituatie en de toezegging om de solidariteit en verantwoordelijkheid te versterken, de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing overeen, over een periode van twee jaar, van 40000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, van Italië en van Griekenland naar andere lidstaten, waaraan alle lidstaten zouden deelnemen. […] (10) Bij de recente tragische gebeurtenissen in het Middellandse Zeegebied is gebleken dat, van de lidstaten die geconfronteerd worden met situaties van aanzienlijke druk, met name Italië en Griekenland te kampen hebben met ongekende stromen migranten die hun grondgebied binnenkomen, onder wie ook verzoekers om internationale bescherming die deze bescherming duidelijk nodig hebben, en dat daardoor hun migratie- en asielstelsels sterk onder druk komen te staan. (11) Op 20 juli 2015 hebben, in het licht van de specifieke situaties van de lidstaten, de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de [Europese] Raad bijeen, bij consensus een resolutie aangenomen over het herplaatsen vanuit Italië en Griekenland van 40000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben. In twee jaar tijd zullen vanuit Italië 24000 personen worden herplaatst en vanuit Griekenland 16000 personen. De Raad [van de Europese Unie] heeft op 14 september 2015 besluit (EU) 2015/1523 [tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland (PB 2015, L 239, blz. 146)] vastgesteld tot instelling van een mechanisme voor de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing, vanuit Italië en Griekenland naar andere lidstaten, van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben. (12) De afgelopen maanden is de migratiedruk aan de zuidelijke zee- en landbuitengrenzen opnieuw sterk opgelopen, waarbij de migratiestromen verder verschuiven van het centrale naar het oostelijke deel van het Middellandse Zeegebied en naar de Westelijke Balkanroute, als gevolg van het groeiende aantal migranten dat aankomt in of uit Griekenland. Gelet op deze situatie zijn aanvullende voorlopige maatregelen ter verlichting van de asieldruk in Italië en Griekenland gerechtvaardigd. (13) Volgens gegevens van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex) deden irreguliere grensoverschrijdingen naar de Unie zich in de eerste acht maanden van 2015 vooral voor in het centrale en oostelijke Middellandse Zeegebied. Sinds het begin van 2015 zijn circa 116000 irreguliere migranten in Italië aangekomen […] In de maanden mei en juni van 2015 constateerde Frontex 34691 irreguliere grensoverschrijdingen en in juli en augustus 20 % meer, namelijk 42356. Een sterke toename deed zich in 2015 voor in Griekenland, waar ruim 211000 irreguliere migranten aankwamen […]. In de maanden mei en juni van 2015 constateerde Frontex 53624 irreguliere grensoverschrijdingen en in juli en augustus 250 % meer, namelijk 137000. Een groot deel van het totale aantal irreguliere migranten dat in die twee regio’s is aangetroffen, had een nationaliteit waarvoor volgens de gegevens van [het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie] Eurostat in de Unie een hoge erkenningsgraad geldt. (14) Volgens Eurostat en het EASO dienden tussen januari en juli 2015 in Italië 39183 personen een verzoek om internationale bescherming in, tegenover 30755 in dezelfde periode van 2014 (een stijging van 27 %). Griekenland kende met 7475 verzoekers een vergelijkbare stijging (een stijging van 30 %). (15) Tot dusver zijn in het kader van het migratie- en asielbeleid veel maatregelen ter ondersteuning van Italië en Griekenland getroffen, waaronder substantiële noodhulp en operationele steun via het EASO. […] (16) Door de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de onmiddellijke nabijheid van Italië en Griekenland en de doorwerking daarvan in de migratiestromen naar andere lidstaten, is het zeer waarschijnlijk dat hun migratie- en asielstelsels onder een significante en verhoogde druk zullen blijven staan, en dat een aanzienlijk deel van de migranten internationale bescherming nodig zal hebben. Het is dan ook absoluut noodzakelijk solidariteit te tonen jegens Italië en Griekenland en de tot dusver getroffen steunmaatregelen voor deze landen aan te vullen met voorlopige maatregelen op het gebied van asiel en migratie.”
B. Ontstaansgeschiedenis van het bestreden besluit
3 Op 9 september 2015 heeft de Commissie op grond van artikel 78, lid 3, VWEU een voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië, Griekenland en Hongarije [COM(2015) 451; hierna: „aanvankelijk voorstel van de Commissie”] ingediend.
4 Dezelfde dag heeft de Commissie op grond van artikel 78, lid 2, onder e), VWEU ook een voorstel ingediend voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een crisisherplaatsingsmechanisme en tot wijziging van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend [COM(2015) 450].
5 Het aanvankelijke voorstel van de Commissie voorzag in de herplaatsing van 120000 verzoekers om internationale bescherming uit Italië (15600 personen), Griekenland (50400 personen) en Hongarije (54000 personen) naar de andere lidstaten. De bijlage bij dit voorstel bevatte drie tabellen waarin deze verzoekers uit elk van deze drie lidstaten over de andere lidstaten, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, werden verdeeld aan de hand van voor elk van deze lidstaten van ontvangst vastgestelde toewijzingen.
6 Op 13 september 2015 heeft de Commissie dit voorstel aan de nationale parlementen toegezonden.
7 Bij brief van 14 september 2015 heeft de Raad dit voorstel voor raadpleging aan het Parlement toegezonden. In deze brief verzocht de Raad het Parlement om, gelet op de noodsituatie in de Middellandse Zee en op de westelijke Balkanroute, zijn advies zo snel als mogelijk te geven, en verbond hij zich ertoe het Parlement informeel op de hoogte te houden van de ontwikkelingen van het dossier bij de Raad.
8 Op 17 september 2015 heeft het Parlement een wetgevingsresolutie vastgesteld waarbij het dat voorstel, met name gelet op de „uitzonderlijke situatie van hoogdringendheid en de noodzaak om de situatie onmiddellijk aan te pakken”, heeft goedgekeurd, en heeft het de Raad verzocht, het Parlement opnieuw te raadplegen indien hij voornemens was ingrijpende wijzigingen aan te brengen in het aanvankelijke voorstel van de Commissie.
9 Tijdens de verschillende vergaderingen die tussen 17 en 22 september 2015 binnen de Raad hebben plaatsgevonden, is het aanvankelijke voorstel van de Commissie op een aantal punten gewijzigd.
10 In het bijzonder heeft Hongarije tijdens die vergaderingen laten weten dat het weigerde te worden aangemerkt als een „lidstaat in de frontlinie” en dat het niet op dezelfde wijze als de Italië en Griekenland wenste te behoren tot de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst. Daarop is in de uiteindelijke tekst van het voorstel, ook in de titel ervan, elke vermelding van Hongarije als lidstaat van waaruit personen worden herplaatst, geschrapt. Verder is bijlage III bij het aanvankelijke voorstel van de Commissie, die betrekking had op de verdeling van 54000 verzoekers om internationale bescherming die aanvankelijk uit Hongarije zouden worden herplaatst, geschrapt. Hongarije is daarentegen in de bijlagen I en II opgenomen als lidstaat van herplaatsing van verzoekers om internationale bescherming uit respectievelijk Italië en Griekenland, en dientengevolge zijn in die bijlagen toewijzingen aan Hongarije gedaan.
11 Op 22 september 2015 is het aldus gewijzigde voorstel van de Commissie door de Raad met een gekwalificeerde meerderheid goedgekeurd. De Tsjechische Republiek, Hongarije, Roemenië en de Slowaakse Republiek hebben tegen de goedkeuring van dit voorstel gestemd. De Republiek Finland heeft zich van stemming onthouden.
C. Inhoud van het bestreden besluit
12 In de overwegingen 2, 22, 23, 26, 30, 32, 35 en 44 van het bestreden besluit staat te lezen: „(2) Overeenkomstig artikel 80 VWEU dient aan het beleid van de Unie op het gebied van grenscontroles, asiel en immigratie en de uitvoering daarvan het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten ten grondslag te liggen, en dienen de handelingen van de Unie die op dat gebied worden vastgesteld, passende bepalingen voor de toepassing van dit beginsel te bevatten. […] (22) Overeenkomstig artikel 78, lid 3, VWEU dienen de maatregelen die ten gunste van Italië en Griekenland worden overwogen, van voorlopige aard te zijn. Een tijdsduur van 24 maanden is redelijk om ervoor te zorgen dat de maatregelen waarin dit besluit voorziet, een reële bijdrage leveren aan de ondersteuning van Italië en Griekenland bij de aanpak van de significante migratiestromen op hun grondgebied. (23) De maatregelen voor herplaatsing vanuit Italië en vanuit Griekenland waarin dit besluit voorziet, houden een tijdelijke afwijking in van de in artikel 13, lid 1, van [verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: ‚Dublin III-verordening’)] bepaalde regel volgens welke Italië en Griekenland anderszins elk verzoek om internationale bescherming zelf hadden moeten behandelen volgens de in hoofdstuk III van die verordening bepaalde criteria, alsmede een tijdelijke afwijking van de procedurestappen en de termijnen die in de artikelen 21, 22 en 29 van die verordening zijn vastgelegd. De overige bepalingen van [de Dublin III-verordening] […] blijven van toepassing […]. Dit besluit voorziet ook in een afwijking van de instemming van de verzoeker om internationale bescherming, als bedoeld in artikel 7, lid 2, van [verordening (EU) nr. 516/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot oprichting van het ‚Fonds voor asiel, migratie en integratie’, tot wijziging van beschikking 2008/381/EG van de Raad en tot intrekking van beschikkingen nr. 573/2007/EG en nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad en beschikking 2007/435/EG van de Raad (PB 2014, L 150, blz. 168)]. […] (26) De voorlopige maatregelen zijn bedoeld om de aanzienlijke asieldruk op Italië en op Griekenland te verlichten, met name door herplaatsing van een significant aantal verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en die op het grondgebied van Italië en Griekenland zullen zijn aangekomen na de datum waarop dit besluit van toepassing wordt. Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland is aangekomen en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië en Griekenland in totaal 120000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst. Dat is ongeveer 43 % van het totale aantal onderdanen van derde landen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en in juli en augustus 2015 op irreguliere wijze Italië en Griekenland zijn binnengekomen. De herplaatsingsmaatregel waarin dit besluit voorziet, zorgt derhalve voor een billijke verdeling van de lasten tussen Italië en Griekenland enerzijds, en de andere lidstaten anderzijds, gelet op de beschikbare totaalcijfers over irreguliere grensoverschrijdingen in 2015. Gelet op de cijfers ter zake dient van deze verzoekers 13 % vanuit Italië en 42 % vanuit Griekenland te worden herplaatst, en dient 45 % ervan te worden herplaatst zoals bepaald in dit besluit. […] (30) Met het oog op de toepassing van het beginsel solidariteit en billijke verdeling van verantwoordelijkheid en ermee rekening houdende dat dit besluit een verdere beleidsontwikkeling op dit gebied inhoudt, is het dienstig te bepalen dat lidstaten waarnaar, overeenkomstig dit besluit, vanuit Italië en Griekenland verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, worden herplaatst, voor elke herplaatste persoon een vast bedrag ontvangen dat gelijk is aan het vaste bedrag waarin in artikel 18 van [verordening nr. 516/2014] is voorzien, namelijk 6000 EUR, en dat dat bedrag volgens dezelfde procedure wordt toegekend. […] […] (32) Tijdens de gehele herplaatsingsprocedure, totdat de overbrenging van de verzoeker is voltooid, dient rekening te worden gehouden met de nationale veiligheid en de openbare orde. Met volledige inachtneming van de grondrechten van de verzoeker, met inbegrip van de relevante regels inzake gegevensbescherming, dient een lidstaat, wanneer hij redelijke gronden heeft om een verzoeker als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen, de andere lidstaten daarvan in kennis te stellen. […] (35) De wettelijke en procedurele waarborgen waarin [de Dublin III-verordening] voorziet, blijven van toepassing op de verzoekers op wie dit besluit betrekking heeft. Voorts moeten verzoekers op de hoogte worden gebracht van de in dit besluit omschreven herplaatsingsprocedure en in kennis worden gesteld van het herplaatsingsbesluit, dat een overdrachtsbesluit vormt in de zin van artikel 26 van [de Dublin III-verordening]. Aangezien een verzoeker krachtens het Unierecht niet het recht heeft om te kiezen welke lidstaat zijn verzoek zal behandelen, dient de verzoeker overeenkomstig [de Dublin III-verordening] het recht te hebben op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen het herplaatsingsbesluit, doch slechts om de eerbiediging van zijn grondrechten te waarborgen. In overeenstemming met artikel 27 van die verordening kunnen de lidstaten in hun nationale recht bepalen dat het beroep tegen het overdrachtsbesluit niet automatisch tot de opschorting van de overdracht van de verzoeker leidt, maar dat de betrokkene de gelegenheid heeft om te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep. […] (44) Aangezien de doelstellingen van dit besluit niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 [VEU] neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat dit besluit niet verder dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.”
13 Artikel 1, „Onderwerp”, van het bestreden besluit bepaalt: „1. Bij dit besluit worden voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ingesteld ten gunste van Italië en Griekenland, teneinde die lidstaten te helpen beter het hoofd te bieden aan een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in die lidstaten. 2. De Commissie evalueert permanent de situatie van massale instroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten. De Commissie dient in voorkomend geval voorstellen tot wijziging van dit besluit in, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan op het herplaatsingsmechanisme, alsmede met de zich ontwikkelende druk op de lidstaten, in het bijzonder de lidstaten in de frontlinie.”
14 Artikel 2, „Definities”, van dit besluit bepaalt: „Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder: […] e) ‚herplaatsing’: de overdracht van een verzoeker van het grondgebied van de lidstaat die volgens de criteria van hoofdstuk III van [de Dublin III-verordening] verantwoordelijk is voor de behandeling van diens verzoek om internationale bescherming, naar het grondgebied van de lidstaat van herplaatsing; f) ‚lidstaat van herplaatsing’: de lidstaat die verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming in de zin van [de Dublin III-verordening] van een verzoeker, nadat deze op het grondgebied van die lidstaat is herplaatst.”
15 Artikel 3, „Toepassingsgebied”, van dit besluit bepaalt: „1. Herplaatsing in de zin van dit besluit is enkel van toepassing op verzoekers die hun verzoek om internationale bescherming hebben ingediend in Italië of in Griekenland, en voor wie deze staten anders verantwoordelijk zouden zijn geweest volgens de criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat, zoals opgenomen in hoofdstuk III van [de Dublin III-verordening]. 2. Alleen verzoekers die een nationaliteit hebben waarvoor geldt dat, volgens de meest recente kwartaalgemiddelden die door Eurostat voor de gehele Unie zijn vastgesteld, 75 % of meer van de verzoeken […] heeft geleid tot een besluit tot verlening van internationale bescherming […]. […]”
16 In artikel 4, „Herplaatsing van 120000 verzoekers naar andere lidstaten”, leden 1 tot en met 3, van dit besluit wordt bepaald: „1. 120000 verzoekers worden als volgt herplaatst naar andere lidstaten: a) vanuit Italië worden 15600 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage I; b) vanuit Griekenland worden 50400 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage II; c) 54000 verzoekers worden herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen, hetzij overeenkomstig lid 2 van dit artikel, hetzij bij wijziging van dit besluit als bedoeld in artikel 1, lid 2, en in lid 3 van dit artikel. 2. Op 26 september 2016 worden de 54000 verzoekers als bedoeld in lid 1, onder c), vanuit Italië en Griekenland in een uit lid 1, onder a) en b), voortvloeiende verhouding herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen. De Commissie dient een voorstel in bij de Raad met betrekking tot de dienovereenkomstig per lidstaat toe te wijzen aantallen. 3. Indien de Commissie uiterlijk op 26 september 2016 oordeelt dat een aanpassing van het herplaatsingsmechanisme gerechtvaardigd is vanwege de ontwikkeling van de situatie ter plaatse of dat een lidstaat wordt geconfronteerd met een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen vanwege een sterke verschuiving van de migratiestromen, kan de Commissie met inachtneming van het standpunt van de vermoedelijke begunstigde lidstaat, in voorkomend geval voorstellen bij de Raad indienen als bedoeld in artikel 1, lid 2. Evenzo kan een lidstaat, met opgave van naar behoren gemotiveerde redenen, de Raad en de Commissie ervan in kennis stellen dat hij wordt geconfronteerd met een soortgelijke noodsituatie. De Commissie onderzoekt de opgegeven redenen en dient in voorkomend geval voorstellen bij de Raad in als bedoeld in artikel 1, lid 2.”
17 Bij artikel 1 van besluit (EU) 2016/1754 van de Raad van 29 september 2016 (PB 2016, L 268, blz. 82) is in artikel 4 van het bestreden besluit het volgende lid ingevoegd: „3 bis. Wat de herplaatsing van de in lid 1, onder c), bedoelde verzoekers betreft, mogen lidstaten ervoor kiezen hun verplichting na te komen door in Turkije verblijvende Syrische onderdanen tot hun grondgebied toe te laten in het kader van nationale of multilaterale regelingen voor de legale toelating van personen die duidelijk internationale bescherming behoeven, andere dan de hervestigingsregeling bedoeld in de conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 20 juli 2015. Het aantal personen dat aldus door een lidstaat wordt toegelaten, leidt tot een overeenkomstige vermindering van de verplichting van de lidstaat in kwestie. […]”
18 Volgens artikel 2 van besluit 2016/1754 treedt dit besluit in werking op 2 oktober 2016 en is het tot en met 26 september 2017 van toepassing op alle personen die, voor de toepassing van artikel 4, lid 3 bis, van het bestreden besluit, door de lidstaten vanaf 1 mei 2016 zijn toegelaten vanuit Turkije.
19 Artikel 4, lid 4, van het bestreden besluit voorziet in de mogelijkheid dat Ierland en het Verenigd Koninkrijk vrijwillig deelnemen aan de uitvoering van het bestreden besluit. Nadat de Commissie later de deelneming van Ierland had bevestigd, heeft de Raad vastgelegd hoeveel verzoekers naar die lidstaat moesten worden herplaatst en de toewijzingen aan de andere lidstaten dienovereenkomstig aangepast.
20 Artikel 4, lid 5, van dit besluit bepaalt dat een lidstaat in uitzonderlijke omstandigheden uiterlijk op 26 december 2015 onder de in die bepaling gestelde voorwaarden kan verzoeken om een tijdelijke opschorting van de herplaatsing van verzoekers ten belope van maximaal 30 % van de aan hem toegewezen verzoekers.
21 Deze bepaling is toegepast op verzoek van de Republiek Oostenrijk en is het voorwerp geweest van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/408 van de Raad van 10 maart 2016 inzake de tijdelijke opschorting van de herplaatsing van 30 % van de verzoekers die aan Oostenrijk zijn toegewezen op grond van [het bestreden besluit] (PB 2016, L 74, blz. 36). Artikel 1 van besluit 2016/408 bepaalt dat de herplaatsing naar deze lidstaat van 1065 van de op grond van het bestreden besluit aan Oostenrijk toegewezen verzoekers, wordt opgeschort tot 11 maart 2017.
22 Artikel 5, „Herplaatsingsprocedure”, van het bestreden besluit bepaalt: „[…] 2. De lidstaten delen op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee hoeveel verzoekers snel op hun grondgebied kunnen worden herplaatst en verstrekken alle andere relevante informatie. 3. Op basis van die informatie stellen Italië en Griekenland, bijgestaan door het EASO en, waar van toepassing, de in lid 8 bedoelde verbindingsfunctionarissen van de lidstaten, vast welke afzonderlijke verzoekers kunnen worden herplaatst in de andere lidstaten en delen zij zo spoedig mogelijk alle relevante informatie mee aan de contactpunten van die lidstaten. Hierbij wordt voorrang gegeven aan kwetsbare verzoekers in de zin van de artikelen 21 en 22 van [richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96)]. 4. Na goedkeuring van de lidstaat van herplaatsing nemen Italië en Griekenland in overleg met het EASO zo spoedig mogelijk een besluit tot herplaatsing van elk van de geselecteerde verzoekers in een specifieke lidstaat van herplaatsing en stellen zij de verzoeker daarvan in kennis overeenkomstig artikel 6, lid 4. De lidstaat van herplaatsing mag slechts besluiten tot niet-goedkeuring van de herplaatsing van verzoekers indien er redelijke gronden zijn als bedoeld in lid 7 van dit artikel. […] 6. De overdracht van de verzoeker naar het grondgebied van de lidstaat van herplaatsing gebeurt zo spoedig mogelijk na de datum waarop de betrokkene overeenkomstig artikel 6, lid 4, van dit besluit in kennis is gesteld van het overdrachtsbesluit. Italië en Griekenland delen de lidstaat van herplaatsing de datum en het tijdstip van de overdracht, alsmede alle andere relevante informatie, mede. 7. De lidstaten behouden het recht om de herplaatsing van een verzoeker te weigeren uitsluitend indien er redelijke gronden zijn om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen […]. […]”
23 Artikel 6, „Rechten en verplichtingen van verzoekers om internationale bescherming die onder dit besluit vallen”, van het bestreden besluit bepaalt: „1. Bij de uitvoering van dit besluit staat voor de lidstaten het belang van het kind voorop. 2. De lidstaten zien erop toe dat gezinsleden op wie dit besluit van toepassing is, op het grondgebied van dezelfde lidstaat worden herplaatst. 3. Voordat zij tot herplaatsing van een verzoeker besluiten, lichten Italië en Griekenland de verzoeker in over de herplaatsingsprocedure als bedoeld in dit besluit, in een taal die de verzoeker begrijpt of redelijkerwijs kan worden geacht te begrijpen. 4. Nadat het besluit tot herplaatsing van een verzoeker is genomen, maar voordat de herplaatsing plaatsvindt, lichten Italië en Griekenland de betrokkene schriftelijk in over het besluit tot herplaatsing. In het besluit tot herplaatsing wordt de lidstaat van herplaatsing vermeld. 5. Indien een verzoeker of een begunstigde van dergelijke bescherming het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat van herplaatsing binnenkomt zonder te voldoen aan de voorwaarden voor verblijf in die andere lidstaat, is hij verplicht onmiddellijk terug te keren. De lidstaat van herplaatsing neemt die persoon onmiddellijk terug.”
24 Artikel 7 van het bestreden besluit bevat bepalingen betreffende operationele steun aan de Helleense Republiek en aan de Italiaanse Republiek.
25 Artikel 8 van dit besluit bepaalt welke aanvullende maatregelen die twee lidstaten moeten nemen.
26 Artikel 9 van dit besluit machtigt de Raad, voorlopige maatregelen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU vast te stellen indien aan de voorwaarden van die bepaling is voldaan, en bepaalt dat dergelijke maatregelen in voorkomend geval opschorting van de deelname aan de herplaatsing waarin het bestreden besluit voorziet, kan inhouden voor de lidstaat die met een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen wordt geconfronteerd.
27 Deze bepaling is toegepast op verzoek van het Koninkrijk Zweden en is het voorwerp geweest van besluit (EU) 2016/946 van de Raad van 9 juni 2016 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Zweden overeenkomstig artikel 9 van besluit 2015/1523 en artikel 9 van besluit 2015/1601 (PB 2016, L 157, blz. 23). Artikel 2 van besluit 2016/946 bepaalt dat de verplichtingen die op grond van besluit 2015/1523 en van het bestreden besluit op deze lidstaat als lidstaat van herplaatsing rusten, worden opgeschort tot en met 16 juni 2017.
28 Artikel 10 van het bestreden besluit voorziet zowel voor de lidstaat van herplaatsing als voor de Helleense Republiek of de Italiaanse Republiek in financiële steun met betrekking tot iedere persoon die op grond van dit besluit wordt herplaatst.
29 Artikel 11 van het bestreden besluit bepaalt dat deze twee lidstaten, met de hulp van de Commissie, bilaterale regelingen kunnen sluiten met de zogenoemde „geassocieerde staten”, te weten de Republiek IJsland, het Vorstendom Liechtenstein, het Koninkrijk Noorwegen en Zwitserse Bondsstaat, en dat, ingeval dergelijke regelingen worden gesloten, de Raad op voorstel van de Commissie de toewijzingen aan de andere lidstaten aanpast door ze dienovereenkomstig te verminderen. Later zijn dergelijke overeenkomsten gesloten en de geassocieerde staten nemen dus deel aan de herplaatsing waarin het bestreden besluit voorziet.
30 Artikel 12 van het bestreden besluit bepaalt met name dat de Commissie halfjaarlijks aan de Raad verslag uitbrengt over de uitvoering van dit besluit. De Commissie heeft zich later ertoe verbonden maandelijks verslag uit te brengen over de uitvoering van de verschillende op Unieniveau genomen maatregelen tot herplaatsing en hervestiging van de verzoekers om internationale bescherming, het bestreden besluit daaronder begrepen.
31 Tot slot wordt in artikel 13, leden 1 en 2, van het bestreden besluit bepaald dat dit besluit in werking treedt op 25 september 2015 en van toepassing is tot en met 26 september 2017. Volgens artikel 13, lid 3, van dit besluit is dit besluit van toepassing op personen die van 25 september 2015 tot en met 26 september 2017 aankomen op het grondgebied van Italië en Griekenland, alsmede op verzoekers die op of na 24 maart 2015 op het grondgebied van die lidstaten zijn aangekomen.
II. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
32 In zaak C‑643/15 verzoekt de Slowaakse Republiek het Hof het bestreden besluit nietig te verklaren en de Raad te verwijzen in de kosten.
33 In zaak C‑647/15 verzoekt Hongarije het Hof: – primair, het bestreden besluit nietig te verklaren; – subsidiair, dit besluit nietig te verklaren voor zover het betrekking heeft op Hongarije, en – de Raad te verwijzen in de kosten.
34 In de zaken C‑643/15 en C‑647/15 verzoekt de Raad het Hof, de beroepen ongegrond te verklaren en de Slowaakse Republiek respectievelijk Hongarije te verwijzen in de kosten.
35 Bij beslissing van de president van het Hof van 29 april 2016 zijn het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk Zweden en de Commissie in de zaken C‑643/15 en C‑647/15 toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
36 Bij dezelfde beslissing is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Slowaakse Republiek in zaak C‑643/15 en aan de zijde van Hongarije in zaak C‑647/15.
37 Partijen en de advocaat-generaal op dit punt gehoord, dienen de onderhavige zaken wegens verknochtheid te worden gevoegd voor het arrest overeenkomstig artikel 54 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
III. Beroepen
A. Overzicht van de middelen
38 Ter ondersteuning van haar beroep in zaak C‑643/15 voert de Slowaakse Republiek zes middelen aan betreffende schending van, ten eerste, artikel 68 VWEU, artikel 13, lid 2, VEU en het beginsel van het institutionele evenwicht, ten tweede, artikel 10, leden 1 en 2, VEU, artikel 13, lid 2, VEU, artikel 78, lid 3, VWEU, de artikelen 3 en 4 van het als bijlage aan het VEU en het VWEU gehechte protocol (nr. 1) betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie [hierna: „protocol (nr. 1)”], de artikelen 6 en 7 van het als bijlage aan het VEU en het VWEU gehechte protocol (nr. 2) betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid [hierna: „protocol (nr. 2)”], het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van representatieve democratie en het beginsel van het institutionele evenwicht, ten derde, de wezenlijke vormvoorschriften betreffende de wetgevingsprocedure, artikel 10, leden 1 en 2, VEU, artikel 13, lid 2, VEU, het beginsel van representatieve democratie, het beginsel van het institutionele evenwicht en het beginsel van behoorlijk bestuur (subsidiair), ten vierde, de wezenlijke vormvoorschriften, artikel 10, leden 1 en 2, VEU, artikel 13, lid 2, VEU, het beginsel van representatieve democratie, het beginsel van het institutionele evenwicht en het beginsel van behoorlijk bestuur (ten dele subsidiair), ten vijfde, de voorwaarden voor toepassing van artikel 78, lid 3, VWEU (subsidiair), en ten zesde, het evenredigheidsbeginsel.
39 Ter ondersteuning van zijn beroep in zaak C‑647/15 voert Hongarije tien middelen aan.
40 Het eerste en het tweede middel betreffen schending van artikel 78, lid 3, VWEU doordat die bepaling de Raad geen passende rechtsgrondslag biedt om maatregelen vast te stellen die in het onderhavige geval dwingend afwijken van de bepalingen van een wetgevingshandeling, die gedurende een periode van 24 maanden, en in bepaalde gevallen zelfs 36 maanden, van toepassing zijn, en waarvan de gevolgen nog na die periode voortduren, wat in strijd zou zijn met het begrip „voorlopige maatregelen”.
41 Het derde tot en met het zesde middel betreffen schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat, ten eerste, de Raad bij de vaststelling van het bestreden besluit inbreuk heeft gemaakt op het bepaalde in artikel 293, lid 1, VWEU door zonder eenparigheid van het aanvankelijke voorstel van de Commissie af te wijken (derde middel), ten tweede, het bestreden besluit een afwijking van de bepalingen van een wetgevingshandeling bevat en door zijn inhoud zelf een wetgevingshandeling is, zodat bij de vaststelling ervan – zelfs als zou worden beslist dat het geldig kon worden vastgesteld op grond van artikel 78, lid 3, VWEU – het recht van de nationale parlementen om advies te geven over de wetgevingshandelingen, welk recht is neergelegd in protocol (nr. 1) en protocol (nr. 2), had moeten worden geëerbiedigd (vierde middel), ten derde, de Raad, na het Parlement te hebben geraadpleegd, ingrijpende wijzigingen heeft aangebracht in de tekst van het ontwerp zonder het Parlement hierover opnieuw te raadplegen (vijfde middel), en ten vierde, het ontwerp van besluit ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit door de Raad niet beschikbaar was in alle officiële talen van de Unie (zesde middel).
42 Het zevende middel betreft schending van artikel 68 VWEU en van de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015.
43 Het achtste middel betreft schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van normatieve duidelijkheid doordat op verschillende punten niet duidelijk is hoe het bestreden besluit moet worden uitgevoerd, en evenmin hoe de bepalingen van dit besluit sporen met die van de Dublin III-verordening.
44 Het negende middel betreft schending van het noodzakelijkheidsbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel doordat – nu Hongarije niet meer is opgenomen onder de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst – het niet gerechtvaardigd is dat het bestreden besluit voorziet in de herplaatsing van 120000 personen die om internationale bescherming verzoeken.
45 Het tiende, subsidiair aangevoerde, middel betreft schending – wat Hongarije betreft – van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 78, lid 3, VWEU doordat het bestreden besluit Hongarije als lidstaat van ontvangst dwingend een aantal op te nemen personen toewijst, terwijl toch wordt erkend dat een groot aantal migranten het grondgebied van deze lidstaat irregulier is binnengedrongen en er een verzoek tot internationale bescherming heeft ingediend.
B. Voorafgaande opmerking
46 Aangezien de rechtsgrondslag van een handeling bepaalt welke procedure moet worden gevolgd om die handeling vast te stellen (zie in die zin arrest van 10 september 2015, Parlement/Raad, C‑363/14, EU:C:2015:579, punt 17), dienen in de eerste plaats de middelen inzake de ongeschiktheid van artikel 78, lid 3, VWEU om als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit te dienen, in de tweede plaats de middelen inzake procedurele onregelmatigheden bij de vaststelling van dat besluit die schendingen van wezenlijke vormvoorschriften opleveren, en in de derde plaats de middelen ten gronde te worden onderzocht.
C. Middelen inzake de ongeschiktheid van artikel 78, lid 3, VWEU om als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit te dienen
1. Tweede middel van de Slowaakse Republiek en eerste middel van Hongarije, ontleend aan het wetgevende karakter van het bestreden besluit
a) Argumenten van partijen
47 De Slowaakse Republiek en Hongarije voeren aan dat het bestreden besluit, ook al is het vastgesteld volgens de niet-wetgevingsprocedure en is het dus formeel een niet-wetgevingshandeling, niettemin vanwege de inhoud en de gevolgen ervan moet worden aangemerkt als een wetgevingshandeling, aangezien het, zoals in overweging 23 van dat besluit uitdrukkelijk wordt verklaard, verschillende wetgevingshandelingen van het Unierecht – zelfs fundamenteel – wijzigt.
48 Dit zou vooral het geval zijn met artikel 13, lid 1, van de Dublin III-verordening, volgens hetwelk de Helleense Republiek of de Italiaanse Republiek, naargelang van het geval, in beginsel verantwoordelijk zou zijn voor de behandeling van het verzoek tot internationale bescherming, een regel waarvan artikel 3, lid 1, van het bestreden besluit zou afwijken.
49 Het bestreden besluit merkt deze wijzigingen weliswaar als gewone „afwijkingen” aan, doch het verschil tussen een afwijking en een wijziging zou kunstmatig zijn, aangezien deze ingrepen in beide gevallen tot gevolg hebben dat een normatieve bepaling buiten toepassing wordt gelaten en daardoor de doeltreffendheid ervan wordt aangetast.
50 Uit het feit dat de in artikel 78, lid 3, VWEU bedoelde maatregelen voorlopige en dringende maatregelen zijn, zou daarentegen voortvloeien dat deze bepaling een rechtsgrondslag beoogt te bieden voor ondersteunende maatregelen die op grond van artikel 78, lid 2, VWEU vastgestelde wetgevingshandelingen kunnen flankeren. Het zou in het bijzonder gaan om maatregelen die erop zijn gericht een crisissituatie te beheersen of snel te verlichten, met name toekenning van financiële of technische steun of terbeschikkingstelling van geschoold personeel.
51 Artikel 78, lid 3, VWEU zou dan ook geen rechtsgrondslag bieden voor de vaststelling van wetgevingsmaatregelen, aangezien in deze bepaling geen enkele aanwijzing is te vinden dat de op grond van die bepaling genomen maatregelen volgens een wetgevingsprocedure moeten worden vastgesteld.
52 De Slowaakse Republiek betoogt in het bijzonder dat een op artikel 78, lid 3, VWEU gebaseerde niet-wetgevingshandeling zoals het bestreden besluit, in geen geval kan afwijken van een wetgevingshandeling. De omvang van de afwijking en het al dan niet fundamentele karakter van de bepaling waarvan wordt afgeweken, zouden niet van belang zijn. Elke nog zo geringe afwijking van een wetgevingshandeling door een niet-wetgevingshandeling zou verboden zijn, aangezien zij zou neerkomen op omzeiling van de wetgevingsprocedure, in het onderhavige geval die van artikel 78, lid 2, VWEU.
53 Hongarije voert aan dat de afwijkingen van de wetgevingshandelingen waarin het bestreden besluit voorziet, ook al zijn zij beperkt in de tijd, in elk geval ingrijpen in fundamentele bepalingen van bestaande wetgevingshandelingen die betrekking hebben op de fundamentele rechten en plichten van de betrokken particulieren.
54 Ten slotte betoogt Hongarije dat artikel 78, lid 3, VWEU in die zin zou kunnen worden uitgelegd dat de in die bepaling gestelde eis van raadpleging van het Parlement moet worden beschouwd als een „deelname” van het Parlement in de zin van artikel 289, lid 2, VWEU, zodat de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing zou zijn. In dat geval zou artikel 78, lid 3, VWEU daadwerkelijk een geldige rechtsgrondslag voor het bestreden besluit als wetgevingshandeling kunnen vormen.
55 Indien een dergelijke uitlegging van artikel 78, lid 3, VWEU zou worden aanvaard, zouden de procedurele eisen voor de vaststelling van een wetgevingshandeling, in het bijzonder de deelname van het Parlement en van de nationale parlementen aan het wetgevingsproces, moeten worden geëerbiedigd, hetgeen in casu overduidelijk niet het geval is geweest.
56 De Raad betoogt dat uit artikel 289, lid 3, VWEU voortvloeit dat het criterium om uit te maken of een handeling een wetgevingshandeling is, een zuiver procedureel criterium is, in die zin dat telkens wanneer in het Verdrag uitdrukkelijk wordt bepaald dat een handeling „volgens de gewone wetgevingsprocedure” of „volgens een bijzondere wetgevingsprocedure” wordt vastgesteld, die handeling een wetgevingshandeling is. Hij betwist dat het bestreden besluit verschillende wetgevingshandelingen van het Unierecht heeft gewijzigd, zodat het op grond van zijn inhoud als wetgevingshandeling zou moeten worden aangemerkt. Evenmin zou op goede gronden kunnen worden gesteld dat de afwijkingen waarin het bestreden besluit voorziet, een omzeiling van de gewone wetgevingsprocedure als bedoeld in artikel 78, lid 2, VWEU vormen.
b) Beoordeling door het Hof
57 In de eerste plaats dient te worden onderzocht of, zoals Hongarije betoogt, artikel 78, lid 3, VWEU in die zin moet worden uitgelegd dat de op grond van deze bepaling vastgestelde handelingen als „wetgevingshandelingen” moeten worden aangemerkt omdat de in die bepaling gestelde eis van raadpleging van het Parlement een vorm van deelname van die instelling van de Unie in de zin van artikel 289, lid 2, VWEU vormt, zodat dergelijke handelingen volgens de bijzondere wetgevingsprocedure hadden moeten worden vastgesteld, wat niet het geval is geweest met het bestreden besluit.
58 Volgens artikel 289, lid 3, VWEU vormen de volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen wetgevingshandelingen. Bijgevolg zijn de niet-wetgevingshandelingen de handelingen die volgens een andere procedure dan een wetgevingsprocedure zijn vastgesteld.
59 Het verschil tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen is zeker van belang, aangezien alleen voor de vaststelling van wetgevingshandelingen moet worden voldaan aan een aantal verplichtingen, met name de deelname van de nationale parlementen overeenkomstig de artikelen 3 en 4 van protocol (nr. 1) en de artikelen 6 en 7 van protocol (nr. 2) en de uit artikel 16, lid 8, VEU en artikel 15, lid 2, VWEU voortvloeiende eis dat de Raad in openbare zitting beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling.
60 Verder volgt uit de bepalingen van artikel 289, lid 1, en artikel 294, lid 1, VWEU, in de onderlinge samenhang ervan gelezen, dat de gewone wetgevingsprocedure, die wordt gekenmerkt door het feit dat een handeling van Unierecht door het Parlement en de Raad tezamen op voorstel van de Commissie wordt vastgesteld, alleen van toepassing is wanneer in de Verdragsbepaling die de rechtsgrondslag van de betrokken handeling vormt, naar een dergelijke wetgevingsprocedure „wordt verwezen”.
61 De bijzondere wetgevingsprocedure, die wordt gekenmerkt door het feit dat zij voorziet in de vaststelling van een handeling van Unierecht door het Parlement met deelname van de Raad of door de Raad met deelname van het Parlement, is volgens artikel 289, lid 2, VWEU van toepassing „[i]n de bij de Verdragen bepaalde specifieke gevallen”.
62 Hieruit volgt dat een rechtshandeling slechts als een wetgevingshandeling van de Unie kan worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op grond van een Verdragsbepaling die uitdrukkelijk hetzij naar de gewone wetgevingsprocedure hetzij naar de bijzondere wetgevingsprocedure verwijst.
63 Een dergelijke van het systeem uitgaande aanpak zorgt voor de nodige rechtszekerheid bij de vaststelling van Uniehandelingen doordat daarmee met zekerheid kan worden bepaald op welke rechtsgrondslagen de instellingen van de Unie wetgevingshandelingen kunnen vaststellen, en die grondslagen kunnen worden onderscheiden van die welke slechts voor de vaststelling van niet-wetgevingshandelingen kunnen dienen.
64 Hieruit volgt dat, anders dan Hongarije stelt, uit de verwijzing naar het vereiste van raadpleging van het Parlement in de Verdragsbepaling die als rechtsgrondslag voor de betrokken handeling dient, niet kan worden afgeleid dat deze handeling volgens de bijzondere wetgevingsprocedure had moeten worden vastgesteld.
65 In het onderhavige geval bepaalt artikel 78, lid 3, VWEU weliswaar dat de Raad de aldaar bedoelde voorlopige maatregelen vaststelt op voorstel van de Commissie na raadpleging van het Parlement, maar het bevat geen enkele uitdrukkelijke verwijzing naar de gewone wetgevingsprocedure of naar de bijzondere wetgevingsprocedure. Artikel 78, lid 2, VWEU daarentegen bepaalt uitdrukkelijk dat de onder a) tot en met g) van deze bepaling genoemde maatregelen worden vastgesteld „volgens de gewone wetgevingsprocedure”.
66 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat maatregelen die op grond van artikel 78, lid 3, VWEU kunnen worden vastgesteld, als „niet-wetgevingshandelingen” moeten worden aangemerkt, omdat zij niet volgens een wetgevingsprocedure worden vastgesteld.
67 Bij de vaststelling van het bestreden besluit heeft de Raad dan ook terecht geoordeeld dat dit besluit volgens een niet-wetgevingsprocedure moest worden vastgesteld en dus een niet-wetgevingshandeling van de Unie vormde.
68 Bijgevolg rijst in de tweede plaats de vraag of, zoals de Slowaakse Republiek en Hongarije stellen, artikel 78, lid 3, VWEU niet als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit in aanmerking kwam omdat dit besluit een niet-wetgevingshandeling vormt die afwijkt van verschillende wetgevingshandelingen, terwijl alleen een wetgevingshandeling van een andere wetgevingshandeling kan afwijken.
69 Dienaangaande wordt in overweging 23 van het bestreden besluit verklaard dat de herplaatsing uit Italië en Griekenland waarin dit besluit voorziet, „een tijdelijke afwijking” inhoudt van een aantal bepalingen van wetgevingshandelingen van het Unierecht, waaronder artikel 13, lid 1, van de Dublin III-verordening, op grond waarvan de Helleense Republiek of de Italiaanse Republiek volgens de in hoofdstuk III van die verordening genoemde criteria in beginsel verantwoordelijk zou zijn geweest voor de behandeling van een verzoek tot internationale bescherming, en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 516/2014, dat de instemming van de verzoeker om internationale bescherming eist.
70 Artikel 78, lid 3, VWEU bevat geen omschrijving van de aard van de „voorlopige maatregelen” die op grond van deze bepaling kunnen worden genomen.
71 Anders dan de Slowaakse Republiek en Hongarije stellen, biedt de tekst van deze bepaling aldus op zichzelf geen steun voor een restrictieve uitlegging van het begrip „voorlopige maatregelen” volgens welke dit begrip slechts ziet op maatregelen die een op grond van artikel 78, lid 2, VWEU vastgestelde wetgevingshandeling flankeren en in het bijzonder betrekking hebben op financiële, technische en operationele steun aan de lidstaten die ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie zijn terechtgekomen.
72 Deze vaststelling vindt ook steun in de algemene opzet en de doelstellingen van de bepalingen van artikel 78, leden 2 en 3, VWEU.
73 Het gaat immers om twee verschillende bepalingen van primair Unierecht waarmee verschillende doelstellingen worden nagestreefd en waarvoor specifieke toepassingsvoorwaarden gelden, die, wat artikel 78, lid 3, VWEU betreft, een rechtsgrondslag bieden voor de vaststelling van voorlopige maatregelen zonder wetgevingskarakter die erop zijn gericht snel te reageren op een bepaalde noodsituatie waarin lidstaten zijn terechtgekomen, en wat artikel 78, lid 2, VWEU betreft, een rechtsgrondslag bieden voor wetgevingshandelingen die erop zijn gericht voor onbepaalde tijd en algemeen een structureel probleem in het kader van het gemeenschappelijk asielbeleid van de Unie op te lossen.
74 Bijgevolg zijn dit elkaar aanvullende bepalingen die de Unie in staat stellen in het kader van dit gemeenschappelijk beleid uiteenlopende maatregelen te treffen om zich te voorzien van de nodige instrumenten om zowel op korte als op lange termijn doeltreffend te kunnen reageren op migratiecrisissen.
75 In dit verband vindt een restrictieve uitlegging van het begrip „voorlopige maatregelen” in artikel 78, lid 3, VWEU – volgens welke op grond van deze bepaling slechts maatregelen kunnen worden getroffen die de op grond van artikel 78, lid 2, VWEU vastgestelde wetgevingshandelingen flankeren, en geen maatregelen die afwijken van dergelijke handelingen – niet alleen geen steun in de tekst van artikel 78, lid 3, VWEU, maar zou zij ook het nuttig effect van dit artikel aanmerkelijk verminderen, aangezien die handelingen de verschillende in de punten a) tot en met g) van artikel 78, lid 2, VWEU genoemde aspecten hebben gedekt of kunnen dekken.
76 Dit is specifiek het geval met de materie bedoeld in artikel 78, lid 2, onder e), VWEU, betreffende de criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek of van een verzoek tot subsidiaire bescherming, welke materie het voorwerp is van een volledig samenstel van regels, waaronder vooral de regels van de Dublin III-verordening.
77 Gelet op het voorgaande moet het begrip „voorlopige maatregelen” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU ruim genoeg worden opgevat om de instellingen van de Unie de mogelijkheid te bieden, alle voorlopige maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om doeltreffend en snel te reageren op een noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen.
78 Ofschoon tegen de achtergrond daarvan moet worden aanvaard dat de op basis van artikel 78, lid 3, VWEU vastgestelde voorlopige maatregelen in beginsel ook kunnen afwijken van bepalingen van wetgevingshandelingen, toch moeten dergelijke maatregelen, zowat wat de inhoudelijke als de temporele werkingssfeer ervan betreft, zodanig worden afgebakend dat zij ertoe beperkt zijn, bij wege van een voorlopige regeling snel en doeltreffend te reageren op een welbepaalde crisissituatie, wat uitsluit dat deze maatregelen tot doel of tot gevolg kunnen hebben, deze wetgevingshandelingen permanent en algemeen te vervangen of te wijzigen, en op die manier de gewone wetgevingsprocedure van artikel 78, lid 2, VWEU zou kunnen worden omzeild.
79 In het onderhavige geval staat echter vast dat de afwijkingen waarin het bestreden besluit voorziet, voldoen aan dit vereiste van afbakening van zowel de inhoudelijke als de temporele werkingssfeer ervan en niet tot doel of tot gevolg hebben, bepalingen van wetgevingshandelingen permanent en algemeen te vervangen of te wijzigen.
80 De afwijkingen van bijzondere bepalingen van wetgevingshandelingen waarin het bestreden besluit voorziet, zijn immers slechts van toepassing gedurende een periode van twee jaar onder voorbehoud van de in artikel 4, lid 5, van het bestreden besluit bepaalde mogelijkheid om deze termijn te verlengen, en zullen in het onderhavige geval aflopen op 26 september 2017. Bovendien betreffen zij slechts een beperkt aantal – 120000 – onderdanen van bepaalde derde landen die in Griekenland of in Italië een verzoek tot internationale bescherming hebben ingediend, een van de in artikel 3, lid 2, van het bestreden besluit bedoelde nationaliteiten bezitten en die uit een van die twee lidstaten zullen worden herplaatst en tussen 24 maart 2015 en 26 september 2017 in die lidstaten zijn aangekomen of zullen aankomen.
81 In die omstandigheden kan niet op goede gronden worden gesteld dat de gewone wetgevingsprocedure van artikel 78, lid 2, VWEU is omzeild door de vaststelling van het bestreden besluit op basis van artikel 78, lid 3, VWEU.
82 Gelet op een en ander was de omstandigheid dat het bestreden besluit, waarvan de kwalificatie als niet-wetgevingshandeling niet in twijfel kan worden getrokken, afwijkingen van bijzondere bepalingen van wetgevingshandelingen inhoudt, niet van dien aard dat zij in de weg stond aan de vaststelling van dat besluit op grond van artikel 78, lid 3, VWEU.
83 Om dezelfde redenen dient ook afwijzend te worden beslist op het betoog van de Slowaakse Republiek inzake schending van artikel 10, leden 1 en 2, VEU en artikel 13, lid 2, VEU, en van het rechtszekerheidsbeginsel, van het beginsel van representatieve democratie en van het beginsel van het institutionele evenwicht.
84 Bijgevolg moeten het tweede middel van de Slowaakse Republiek en het eerste middel van Hongarije ongegrond worden verklaard.
2. Eerste onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek en tweede middel van Hongarije, ontleend aan het niet-voorlopige karakter van het bestreden besluit en aan de overdreven lange toepassingsduur van dit besluit
a) Argumenten van partijen
85 De Slowaakse Republiek en Hongarije stellen dat artikel 78, lid 3, VWEU geen passende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van het bestreden besluit omdat dit besluit niet voorlopig is, zoals die bepaling eist.
86 Het bestreden besluit zou, aangezien het volgens artikel 13, lid 2, ervan van toepassing is tot en met 26 september 2017, dus gedurende een periode van twee jaar, en die periode overigens op grond van artikel 4, leden 5 en 6, van dat besluit kan worden verlengd met een jaar, niet als een „voorlopige maatregel” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kunnen worden aangemerkt.
87 Dit klemt volgens de Slowaakse Republiek en Hongarije temeer daar de gevolgen in de tijd van het bestreden besluit voor de verzoekers om internationale bescherming, deze periode van twee, ja zelfs drie, jaar ruim zullen overschrijden. Dit besluit zal immers waarschijnlijk tot gevolg hebben dat er duurzame banden ontstaan tussen de verzoekers om internationale bescherming en de lidstaten van herplaatsing.
88 De Raad preciseert dat het bestreden besluit, volgens artikel 13, lid 2, ervan, van toepassing is gedurende 24 maanden, namelijk tot en met 26 september 2017. Een verlenging voor een periode van maximaal 12 maanden in het specifieke kader van de opschortingsregeling van artikel 4, lid 5, van het bestreden besluit zou niet meer mogelijk zijn. De duur van de gevolgen die het bestreden besluit voor de herplaatste personen kan hebben, zou niet relevant zijn om uit te maken of dit besluit een voorlopige maatregel is. Dit laatste zou moeten worden beoordeeld aan de hand van de toepassing in de tijd van het herplaatsingsmechanisme waarin dit besluit voorziet, te weten een periode van 24 maanden.
b) Beoordeling door het Hof
89 Artikel 78, lid 3, VWEU staat slechts de vaststelling van „voorlopige maatregelen” toe.
90 Een handeling kan slechts als „voorlopig” in de gebruikelijke betekenis van deze term worden aangemerkt, indien zij een materie niet op blijvende wijze beoogt te regelen en slechts gedurende een beperkte periode van toepassing is.
91 Anders dan artikel 64, lid 2, EG, volgens hetwelk de op basis van deze bepaling vastgestelde maatregelen voor een periode van ten hoogste zes maanden van toepassing konden zijn, bevat artikel 78, lid 3, VWEU, dat in de plaats van die bepaling is getreden, echter geen dergelijke beperking in de tijd.
92 Hieruit volgt dat de in artikel 78, lid 3, VWEU geformuleerde eis dat de aldaar bedoelde maatregelen tijdelijke maatregelen zijn, de Raad een beoordelingsmarge verleent om geval per geval de toepassingsperiode van de betrokken maatregelen vast te stellen aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval en in het bijzonder aan de hand van de specifieke kenmerken van de noodsituatie die deze maatregelen rechtvaardigt.
93 Uit artikel 13 van het bestreden besluit blijkt dat dit besluit van 25 september 2015 tot en met 26 september 2017, te weten gedurende een periode van 24 maanden, van toepassing is op de personen die in die periode in Griekenland en Italië aankomen alsmede op verzoekers om internationale bescherming die op of na 24 maart 2015 op het grondgebied van die lidstaten zijn aangekomen.
94 Artikel 4, lid 5, van het bestreden besluit bepaalt dat „[i]n uitzonderlijke omstandigheden” en afhankelijk van een kennisgeving door een lidstaat die uiterlijk op 26 december 2015 moest plaatsvinden, de in artikel 13, lid 2, van dit besluit bepaalde periode van 24 maanden met maximaal 12 maanden kan worden verlengd in het kader van het mechanisme van tijdelijke en gedeeltelijke opschorting van de op de betrokken lidstaat rustende verplichting tot herplaatsing van de verzoekers om internationale bescherming. Dit bevestigt aldus het tijdelijke karakter van de verschillende in dit besluit vervatte maatregelen. Aangezien dit mechanisme na 26 december 2015 niet meer kon worden aangewend, zal het bestreden besluit overigens definitief vervallen op 26 september 2017.
95 Vast staat dus dat het bestreden besluit gedurende een beperkte periode van toepassing is.
96 Verder heeft de Raad bij de vaststelling van de duur van de in het bestreden besluit besloten liggende maatregelen zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk overschreden door in overweging 22 van dat besluit te oordelen dat „[e]en tijdsduur van 24 maanden […] redelijk [is] om ervoor te zorgen dat de maatregelen waarin dit besluit voorziet, een reële bijdrage leveren aan de ondersteuning van Italië en Griekenland bij de aanpak van de significante migratiestromen op hun grondgebied”.
97 Deze keuze van een toepassingsperiode van 24 maanden is gerechtvaardigd, gelet op het feit dat een herplaatsing van een groot aantal personen als die waarin het bestreden besluit voorziet, zowel een volkomen nieuwe als een ingewikkelde operatie is die een bepaalde tijd voor de voorbereiding en de uitvoering ervan – met name op het vlak van de coördinatie tussen de administraties van de lidstaten – vergt vooraleer zij concrete gevolgen sorteert.
98 Verder dient ook afwijzend te worden beslist op het argument van de Slowaakse Republiek en van Hongarije dat het bestreden besluit geen voorlopige maatregel is omdat het gevolgen op lange termijn zal hebben, daar tal van verzoekers om internationale bescherming na hun herplaatsing ook lange tijd na afloop van de 24 maanden durende toepassingsperiode van het bestreden besluit op het grondgebied van de lidstaat van herplaatsing zullen blijven.
99 Indien, om uit te maken of een herplaatsingsmaatregel een voorlopige maatregel in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU is, rekening zou moeten worden gehouden met de duur van de gevolgen van een dergelijke maatregel voor de herplaatste personen, zou immers op grond van die bepaling geen enkele maatregel van herplaatsing van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, kunnen worden genomen, daar dergelijke gevolgen op min of meer lange termijn inherent zijn aan een dergelijke herplaatsing.
100 Het argument van de Slowaakse Republiek en Hongarije, dat de betrokken maatregel slechts als voorlopige maatregel in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kon worden beschouwd indien de toepassingsduur ervan de minimumduur voor de vaststelling van een wetgevingshandeling op grond van artikel 78, lid 2, VWEU niet overschreed, faalt eveneens.
101 Niet alleen berust een dergelijke uitlegging van artikel 78, leden 2 en 3, VWEU op geen enkel tekstargument en gaat zij voorbij aan de complementariteit van de respectievelijk in lid 2 en lid 3 van dit artikel bedoelde maatregelen, het is bovendien immers zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, vooraf te bepalen welke termijn minimaal noodzakelijk is voor de vaststelling van een wetgevingshandeling op basis van artikel 78, lid 2, VWEU, zodat dit criterium onbruikbaar is.
102 Dit blijkt overigens overduidelijk uit het feit dat in het onderhavige geval het voorstel voor een verordening houdende een permanent herplaatsingsmechanisme, ofschoon het is ingediend op 9 september 2015, te weten op dezelfde dag als het aanvankelijke voorstel van de Commissie dat nadien het bestreden besluit is geworden, op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest nog steeds niet is vastgesteld.
103 Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek en het tweede middel van Hongarije ongegrond moeten worden verklaard.
3. Tweede onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek, ontleend aan het feit dat het bestreden besluit niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 78, lid 3, VWEU
a) Argumenten van partijen
104 De Slowaakse Republiek betoogt dat het bestreden besluit in drie opzichten niet voldoet aan de voorwaarde voor de toepassing van artikel 78, lid 3, VWEU dat de lidstaat waaraan de voorlopige maatregelen ten goede komen, zich „[in een noodsituatie] ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen” moet bevinden.
105 In de eerste plaats betoogt de Slowaakse Republiek dat de toestroom van onderdanen van derde landen in Griekenland en Italië ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit of onmiddellijk vóór de vaststelling ervan, redelijkerwijs te voorzien was en dus niet als „plotseling” kon worden aangemerkt.
106 In dit verband zou uit de statistische gegevens over de jaren 2013 en 2014 en over de eerste maanden van 2015 blijken dat het aantal onderdanen van derde landen die zich richting Griekenland en Italië begaven, voortdurend was toegenomen en dat die toename vanaf eind 2013 en in het begin van 2014 aanzienlijk was geweest. Wat Italië betreft, zou bovendien uit de gegevens over 2015 blijken dat er eerder sprake was van een daling van het aantal migranten ten opzichte van de eerdere jaren.
107 In de tweede plaats voert de Slowaakse Republiek aan dat er, althans wat de situatie in Griekenland betreft, geen causaal verband bestaat tussen de noodsituatie en de toestroom van onderdanen van derde landen in deze lidstaat, terwijl de toevoeging van de woorden „ten gevolge van” aan de in artikel 78, lid 3, VWEU bedoelde noodsituatie een dergelijk verband eist. Het zou immers vaststaan dat de organisatie van het politieke asiel in de Helleense Republiek reeds jaren aanzienlijke gebreken vertoont die niet rechtstreeks causaal verband houden met het specifieke migratiefenomeen in de periode waarin het bestreden besluit is vastgesteld.
108 In de derde plaats betoogt de Slowaakse Republiek dat, waar artikel 78, lid 3, VWEU bestaande of ophanden zijnde noodsituaties beoogt op te lossen, het bestreden besluit, althans ten dele, toekomstige hypothetische situaties regelt.
109 De toepassingsperiode van het bestreden besluit, te weten twee of zelfs drie jaar, zou te lang zijn om te kunnen volhouden dat de vastgestelde maatregelen gedurende die hele periode een passend antwoord zullen zijn op de actuele of ophanden zijnde noodsituatie in de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek. In die periode zou de noodsituatie in die lidstaten immers kunnen verdwijnen. Bovendien zou met het mechanisme voor de herplaatsing van 54000 personen waarin artikel 4, lid 3, van het bestreden besluit voorziet, worden gereageerd op volstrekt hypothetische situaties in andere lidstaten.
110 De Republiek Polen ondersteunt dit standpunt met het betoog dat artikel 78, lid 3, VWEU ziet op een bestaande en actuele crisissituatie die de vaststelling van onmiddellijke maatregelen ter oplossing ervan vereist, en niet – zoals het bestreden besluit – op crisissituaties die zich in de toekomst kunnen voordoen maar waarvan het intreden, de aard en de omvang onzeker zijn of moeilijk zijn te voorzien.
111 De Raad en de lidstaten die deze ondersteunen, voeren aan dat de ongekende noodsituatie die aan de oorsprong van het bestreden besluit ligt, welke duidelijk blijkt uit de in de overwegingen 13 en 26 van dit besluit vermelde statistische gegevens, niet alleen wordt gekenmerkt, maar ook vooral wordt veroorzaakt, door een plotselinge en massale toestroom van onderdanen van derde landen, in het bijzonder in de maanden juli en augustus 2015.
112 Verder betoogt de Raad dat het feit dat het bestreden besluit naar toekomstige gebeurtenissen of situaties verwijst, niet onverenigbaar is met artikel 78, lid 3, VWEU.
b) Beoordeling door het Hof
113 In de eerste plaats dient het argument van de Slowaakse Republiek te worden onderzocht, dat de toestroom van onderdanen van derde landen op het grondgebied van Griekenland en Italië in de loop van het jaar 2015 niet als „plotseling” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kan worden aangemerkt, daar hij de voortzetting is van een al in de loop van het jaar 2014 vastgestelde aanzienlijke toestroom, zodat hij voorzienbaar was.
114 In dit verband dient te worden geoordeeld dat als „plotseling” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kan worden aangemerkt, een toestroom van onderdanen van derde landen van een zodanige omvang dat hij onvoorzienbaar was, ook al vond hij plaats in de context van een migratiecrisis die al meerdere jaren aansleepte, en die de normale werking van het gemeenschappelijke asielstelsel van de Unie onmogelijk maakt.
115 In het onderhavige geval is het bestreden besluit, zoals de advocaat-generaal in punt 3 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vastgesteld in de context van de in overweging 3 van dit besluit genoemde migratiecrisis waarmee de Unie vanaf 2014 werd geconfronteerd en die in de loop van het jaar 2015 – met name in de maanden juli en augustus van dat jaar – is verhevigd, en van de catastrofale humanitaire situatie die deze crisis met name heeft teweeggebracht in de lidstaten, in het bijzonder die in de frontlinie, zoals de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek, die werden geconfronteerd met een massale toestroom van migranten, waarvan de meesten afkomstig waren uit derde landen zoals Syrië, Afghanistan, Irak en Eritrea.
116 Volgens de statistische gegevens van Frontex, die als bijlage bij de memorie in interventie van het Groothertogdom Luxemburg zijn verstrekt, zijn in de loop van het jaar 2015 in de gehele Unie 1,83 miljoen personen de Unie binnengekomen door het irregulier overschrijden van de buitengrenzen van de Unie, tegenover 283500 in het jaar 2014. Verder hebben, volgens de statistische gegevens van Eurostat, in de loop van het jaar 2015 ongeveer 1,3 miljoen migranten om internationale bescherming in de Unie verzocht, tegenover 627000 in het jaar daarvoor.
117 Bovendien blijkt uit de in overweging 13 van het bestreden besluit vermelde statistische gegevens van Frontex specifiek dat de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek tijdens de eerste acht maanden van het jaar 2015 en in het bijzonder tijdens de maanden juli en augustus van dat jaar zijn geconfronteerd met een massale toestroom van onderdanen van derde landen op hun grondgebied, in het bijzonder van onderdanen met een in artikel 3, lid 2, van dat besluit bedoelde nationaliteit, zodat de migratiedruk op het Italiaanse en het Griekse asielstelsel tijdens die periode sterk is toegenomen.
118 Zo zijn volgens deze gegevens tijdens de eerste acht maanden van het jaar 2015 116000 personen de Italiaanse Republiek binnengekomen door irreguliere overschrijding van de buitengrenzen van deze lidstaat. In de loop van de maanden juli en augustus 2015 zijn 34691 migranten Italië irregulier binnengekomen, te weten 20 % meer dan in de maanden mei en juni 2015.
119 De in overweging 13 van het bestreden besluit vermelde statistische gegevens betreffende de Helleense Republiek geven een nog duidelijker beeld van deze sterke stijging van de toestroom van migranten. In de loop van de eerste acht maanden van het jaar 2015 zijn meer dan 211000 migranten irregulier op het Griekse grondgebied aangekomen. Alleen al tijdens de maanden juli en augustus van dat jaar heeft Frontex 137000 irreguliere grensoverschrijdingen geteld, een stijging met 250 % ten opzichte van de maanden mei en juni 2015.
120 Verder blijkt uit overweging 14 van het bestreden besluit dat, volgens cijfers van Eurostat en het EASO, 39183 personen tussen de maanden januari en juli 2015 in Italië om internationale bescherming hebben verzocht, tegenover 30755 tijdens dezelfde periode van het jaar 2014 (dit is een stijging met 27 %), en is een soortgelijke stijging van het aantal verzoeken geregistreerd in Griekenland, waar 7475 verzoekers zijn geteld (een stijging met 30 %).
121 Bovendien blijkt uit overweging 26 van het bestreden besluit dat de Raad het totale aantal te herplaatsen personen juist op 120000 heeft vastgesteld op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen die in de maanden juli en augustus van het jaar 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland waren aangekomen en overduidelijk internationale bescherming nodig hadden.
122 Hieruit volgt dat de Raad aldus, op basis van door de Slowaakse Republiek niet betwiste statistische gegevens, heeft vastgesteld dat de toestroom van onderdanen van derde landen in Griekenland en Italië tijdens een korte periode, vooral tijdens de maanden juli en augustus van het jaar 2015, sterk was gestegen.
123 Geoordeeld dient te worden dat in dergelijke omstandigheden de Raad, zonder blijk te geven van een kennelijk onjuiste beoordeling, een dergelijke stijging als „plotseling” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kon aanmerken, ook al is deze stijging gebeurd na een periode waarin al massaal migranten waren aangekomen.
124 In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten wanneer zij maatregelen vaststellen op gebieden waarin zij met name politieke keuzes moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad, C‑358/14, EU:C:2016:323, punt 79en aldaar aangehaalde rechtspraak).
125 Wat in de tweede plaats het door de Slowaakse Republiek aangevoerde argument inzake de strikte uitlegging van het bijvoeglijk naamwoord „caractérisée” (gekarakteriseerd) bij het naamwoord „noodsituatie” in artikel 78, lid 3, VWEU betreft, dient erop te worden gewezen dat, ofschoon in een minderheid van de taalversies van artikel 78, lid 3, VWEU niet de term „gekarakteriseerd”, maar de term „causée” (ten gevolge van) wordt gebruikt, deze twee termen in de context van die bepaling en gelet op het doel ervan, namelijk de snelle vaststelling van voorlopige maatregelen om doeltreffend te reageren op een noodsituatie inzake migratie mogelijk maken, moeten worden begrepen in de zin van het vereiste van een voldoende nauwe band tussen de betrokken noodsituatie en de plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen.
126 Uit de overwegingen 12, 13 en 26 van het bestreden besluit alsmede uit de aldaar vermelde statistische gegevens blijkt echter dat er een voldoende nauwe band is vastgesteld tussen de noodsituatie in Griekenland en Italië, te weten de aanzienlijke druk op de asielstelsels van deze lidstaten, en de toestroom van migranten in de loop van het jaar 2015 en in het bijzonder tijdens de maanden juli en augustus van dat jaar.
127 Deze feitelijke vaststelling wordt niet aangetast door het bestaan van andere factoren die eveneens tot die noodsituatie kunnen hebben bijgedragen, waaronder de structurele gebreken van deze stelsels ter zake van opvangcapaciteit en capaciteit om de verzoeken te behandelen.
128 De omvang van de toestroom van migranten waarmee het Griekse en het Italiaanse asielstelsel in de loop van het jaar 2015 werden geconfronteerd, was overigens van dien aard dat hij elk ander asielstelsel, daaronder begrepen de stelsels zonder structurele gebreken, zou hebben verstoord.
129 In de derde plaats dient afwijzend te worden beslist op het argument van de Slowaakse Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, dat het bestreden besluit niet geldig op grond van artikel 78, lid 3, VWEU kon worden vastgesteld omdat het geen bestaande of ophanden zijnde noodsituatie in de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek beoogde op te lossen, maar, althans ten dele, hypothetische en toekomstige situaties, dat wil zeggen situaties waarvan ten tijde van de vaststelling van dit besluit niet met een voldoende mate van waarschijnlijkheid kon worden gezegd dat zij zich zouden voordoen.
130 Uit de overwegingen 13 en 26 van het bestreden besluit blijkt immers dat dit besluit is vastgesteld wegens een noodsituatie waarmee de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek in het jaar 2015, meer bepaald tijdens de maanden juli en augustus van dat jaar, werden geconfronteerd en die dus wel degelijk vóór de vaststelling van dat besluit was ingetreden, ook al blijkt uit overweging 16 van dit besluit dat de Raad ook rekening heeft gehouden met het feit dat deze noodsituatie zeer waarschijnlijk zou blijven bestaan wegens de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de onmiddellijke nabijheid van Italië en Griekenland.
131 Omdat het inherent is aan migratiestromen dat deze snel kunnen evolueren en met name naar andere lidstaten kunnen verschuiven, voorziet het bestreden besluit bovendien, met name in artikel 1, lid 2, in artikel 4, leden 2 en 3, en in artikel 11, lid 2, ervan, in verschillende mechanismen om de regeling aan te passen aan een eventuele wijziging van de aanvankelijke noodsituatie, met name indien deze in andere lidstaten zou intreden.
132 Artikel 78, lid 3, VWEU staat niet in de weg aan dergelijke aanpassingsmechanismen die bovenop de op grond van deze bepaling genomen voorlopige maatregelen komen.
133 Deze bepaling verleent de Raad immers een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de keuze van de maatregelen die kunnen worden genomen om snel en doeltreffend te reageren op een bijzondere noodsituatie en op mogelijke ontwikkelingen van deze situatie.
134 Zoals de advocaat-generaal in punt 130 van zijn conclusie heeft opgemerkt, sluit reageren op een noodsituatie niet uit dat het antwoord meebeweegt met en zich aanpast aan de ontwikkelingen, mits het zijn voorlopige karakter behoudt
135 Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het vijfde middel van de Slowaakse Republiek worden afgewezen.
D. Middelen inzake de regelmatigheid van de procedure van vaststelling van het bestreden besluit die zijn ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften
1. Eerste middel van de Slowaakse Republiek en zevende middel van Hongarije, ontleend aan schending van artikel 68 VWEU
a) Argumenten van partijen
136 De Slowaakse Republiek en Hongarije betogen dat de Raad artikel 68 VWEU en wezenlijke vormvoorschriften heeft geschonden door het bestreden besluit met een gekwalificeerde meerderheid vast te stellen, ofschoon uit de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015 voortvloeide dat dit besluit „bij consensus” en „rekening houdend met de specifieke situatie van de lidstaten” moest worden vastgesteld.
137 De Slowaakse Republiek en Hongarije van zijn mening dat de Raad bij de vaststelling van het bestreden besluit de in die conclusies geformuleerde richtsnoeren had moeten eerbiedigen, in het bijzonder de eis om de verzoekers die overduidelijk internationale bescherming nodig hebben over de lidstaten te verdelen bij wege een met eenparigheid van stemmen genomen besluit of in de vorm van door de lidstaten vrijwillig aanvaarde toewijzingen.
138 Dat de Raad de conclusies van de Europese Raad eerbiedigt, zou des te meer van belang zijn geweest omdat de Raad in aanmerking had moeten nemen dat de herplaatsing van verzoekers om internationale bescherming voor vele lidstaten een politiek gevoelige kwestie is, daar een dergelijke maatregel in aanzienlijke mate afbreuk doet aan het huidige, uit de toepassing van de Dublin III-verordening voortvloeiende regeling.
139 Hongarije is met name van mening dat, aangezien in de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015 slechts uitdrukkelijk sprake was van een besluit van de Raad inzake de herplaatsing van 40000 verzoekers om internationale bescherming, de Raad niet kon besluiten om daarnaast nog 120000 verzoekers te herplaatsen zonder daartoe het principeakkoord van de Europese Raad te hebben verkregen. Bijgevolg zouden zowel de indiening door de Commissie van een voorstel voor een besluit houdende herplaatsing van een dergelijk extra aantal personen als de goedkeuring van dat voorstel door de Raad een schending van artikel 68 VWEU en van wezenlijke vormvoorschriften opleveren.
140 De Raad betoogt dat het bestreden besluit niet in tegenspraak is met de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015.
141 Verder voert deze instelling aan dat de conclusies waarin de Europese Raad richtsnoeren formuleert, ook al is de Unie aan deze richtsnoeren gebonden op grond van artikel 15 VEU en zijn deze dus niet van louter politieke aard, geen rechtsgrondslag bieden voor het optreden van de andere instellingen en evenmin regels en beginselen verstrekken waaraan de rechtmatigheid van de handelingen van de andere instellingen van de Unie in rechte kunnen worden getoetst.
142 De Commissie betoogt dat, aangezien de conclusies van de Europese Raad niet verbindend zijn maar alleen gevolgen hebben op politiek gebied, dergelijke conclusies uit juridisch oogpunt geen voorwaarden kunnen verbinden of perken kunnen stellen aan het initiatiefrecht van de Commissie inzake het voorstellen van maatregelen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU of aan de bevoegdheid tot het nemen van besluiten na raadpleging van het Parlement die de Raad op grond van deze bepaling heeft.
b) Beoordeling door het Hof
143 In de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015 staat te lezen dat de lidstaten „bij consensus” overeenstemming dienen te bereiken over de verdeling „rekening houdend met de specifieke situatie van de lidstaten”. Dienaangaande zien deze conclusies uitdrukkelijk op „de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing, over een periode van twee jaar […] van 40000 mensen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, van […] Italië en Griekenland, naar andere lidstaten” bij wege van „de spoedige vaststelling van een besluit van de Raad met het oog daarop”.
144 Dit mechanisme van herplaatsing van 40000 personen is voorwerp geweest van het op 14 september 2015 bij consensus vastgestelde besluit 2015/1523. Bij dit besluit zijn die conclusies op dit punt dus volledig ten uitvoer gelegd.
145 Wat de gestelde invloed van de zogenoemde „politieke” aard van de conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015 op zowel het initiatiefrecht van de Commissie inzake wetgeving als op de in artikel 78, lid 3, VWEU bedoelde regels voor het stemmen binnen de Raad betreft, kan een invloed van dien aard, in de veronderstelling dat wordt aangetoond dat de Europese Raad die bewust heeft willen uitoefenen, geen grond opleveren voor nietigverklaring van het bestreden besluit door het Hof.
146 Enerzijds impliceert het initiatiefrecht inzake wetgeving dat de Commissie op grond van artikel 17, lid 2, VEU en artikel 289 VWEU bezit en dat past in het kader van het in artikel 13, lid 2, VEU geformuleerde beginsel van toedeling van bevoegdheden en, ruimer, in het kader van het beginsel van het institutionele evenwicht dat de institutionele structuur van de Unie kenmerkt, dat het aan de Commissie staat om uit te maken of zij een voorstel voor een wetgevingshandeling indient. In deze context komt het de Commissie, die volgens artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie bevordert en daartoe passende initiatieven neemt, ook toe om het voorwerp, het doel en de inhoud van dit voorstel te bepalen (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 64 en 70).
147 Deze beginselen gelden ook voor het initiatiefrecht van de Commissie in het kader van de vaststelling van niet-wetgevingshandelingen, zoals het bestreden besluit, op grond van artikel 78, lid 3, VWEU. In dit verband stelt artikel 78, lid 3, VWEU, zoals ook de advocaat-generaal in punt 145 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het initiatiefrecht van de Commissie niet afhankelijk van de omstandigheid dat de Europese Raad al richtsnoeren heeft geformuleerd op grond van artikel 68 VWEU.
148 Anderzijds staat artikel 78, lid 3, VWEU de Raad toe maatregelen vast te stellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zoals deze bij de vaststelling van het bestreden besluit heeft gedaan. Het beginsel van het institutionele evenwicht verbiedt de Europese Raad deze stemregel te wijzigen door de Raad bij wege van overeenkomstig artikel 68 VWEU vastgestelde conclusies op te leggen met eenparigheid van stemmen te beslissen.
149 Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat, aangezien de regels betreffende de besluitvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en de lidstaten of de instellingen zelf daarvan niet naar goedvinden mogen afwijken, alleen de Verdragen in bijzondere gevallen een instelling de bevoegdheid kunnen verlenen om een in die Verdragen neergelegde besluitvormingsprocedure te wijzigen (arrest van 10 september 2015, Parlement/Raad, C‑363/14, EU:C:2015:579, punt 43).
150 Bijgevolg moeten het eerste middel van de Slowaakse Republiek en het zevende middel van Hongarije ongegrond worden verklaard.
2. Derde onderdeel van het derde middel en eerste onderdeel van het vierde middel van de Slowaakse Republiek en vijfde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat de Raad niet heeft voldaan aan de in artikel 78, lid 3, VWEU neergelegde verplichting tot raadpleging van het Parlement
a) Argumenten van partijen
151 De Slowaakse Republiek en Hongarije stellen dat de Raad, door ingrijpende wijzigingen aan te brengen in het aanvankelijke voorstel van de Commissie en het bestreden besluit vast te stellen zonder het Parlement opnieuw te raadplegen, de wezenlijke vormvoorschriften van artikel 78, lid 3, VWEU heeft geschonden, en dat op grond daarvan het bestreden besluit nietig moet worden verklaard. De Slowaakse Republiek is van mening dat de Raad, door aldus te handelen, ook inbreuk heeft gemaakt op artikel 10, leden 1 en 2, en artikel 13, lid 2, VEU en op het beginsel van representatieve democratie, het beginsel van het institutioneel evenwicht en het beginsel van behoorlijk bestuur.
152 De belangrijkste wijzigingen van het aanvankelijke voorstel van de Commissie zouden betrekking hebben gehad op het feit dat Hongarije in het bestreden besluit niet meer wordt genoemd onder de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst, zoals de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek, maar onder de lidstaten van herplaatsing, wat met name zou hebben geleid tot het schrappen van bijlage III bij het aanvankelijke voorstel van de Commissie, betreffende de toewijzingen vanuit Hongarije, en tot de opname van laatstgenoemde lidstaat in de bijlagen I en II bij het bestreden besluit.
153 De Slowaakse Republiek maakt melding van andere in het bestreden besluit opgenomen wijzigingen van het aanvankelijke voorstel van de Commissie, waaronder het feit dat dit besluit geen uitputtende lijst bevat van de lidstaten van waaruit personen kunnen worden herplaatst, maar in artikel 4, lid 3, bepaalt dat deze regeling ten goede kan komen aan andere lidstaten die voldoen aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden.
154 Verzoekers verwijten de Raad dat deze het Parlement niet opnieuw heeft geraadpleegd nadat hij deze wijzigingen in het aanvankelijke voorstel van de Commissie had aangebracht, ondanks het feit dat het Parlement de Raad in zijn resolutie van 17 september 2015 had verzocht opnieuw te worden geraadpleegd ingeval de Raad voornemens zou zijn ingrijpende wijzigingen aan te brengen in het voorstel van de Commissie.
155 Ofschoon het voorzitterschap van de Unie het Parlement, in het bijzonder de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Parlement, geregeld zou hebben geïnformeerd over de ontwikkelingen in het dossier bij de Raad, zou deze informatie niet in de plaats kunnen komen van een formele, in voltallige vergadering van het Parlement aangenomen resolutie.
156 Hongarije verwijst dienaangaande naar twee brieven die de voorzitter van de Commissie juridische zaken van het Parlement aan de voorzitter van het Parlement heeft gezonden, waarin met name staat dat die commissie tot de slotsom is gekomen dat de Raad, door Hongarije te schrappen als lidstaat van waaruit personen worden herplaatst, het aanvankelijke voorstel van de Commissie ingrijpend had gewijzigd, en dat het Parlement daarom opnieuw had moeten worden geraadpleegd.
157 De Raad betoogt primair dat hij, met name gelet op de spoedeisendheid van het dossier, het Parlement afdoende heeft geraadpleegd door deze instelling de mogelijkheid te bieden tijdig kennis te nemen van de inhoud van de definitieve tekst van het bestreden besluit en zich daarover uit te spreken. In elk geval zou de tekst van het bestreden besluit, zoals deze uiteindelijk is vastgesteld, in zijn geheel beschouwd niet op wezenlijke punten afwijken van die waarover het Parlement op 14 september 2015 was geraadpleegd.
b) Beoordeling door het Hof
158 Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat de Raad aanvoert dat de in punt 156 van het onderhavige arrest bedoelde brieven van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Parlement die Hongarije als bijlage bij haar repliek heeft overgelegd, bewijselementen vormen die niet-ontvankelijk zijn omdat zij op onregelmatige wijze zijn verkregen. Hij verzoekt het Hof om, als bewarende maatregel, deze brieven uit het dossier van de onderhavige zaken verwijderen. Net als Hongarije verzoekt hij het Hof, bij wege van maatregel van instructie het Parlement te verzoeken de authenticiteit van deze brieven te bevestigen en, in voorkomend geval, de juridische status ervan te verduidelijken en het Hof mee te delen of het Parlement ermee instemt dat Hongarije deze brieven als bewijselementen gebruikt.
159 Dienaangaande is het Hof van oordeel dat, aangezien het afdoende is geïnformeerd over de feiten die relevant zijn om te kunnen antwoorden op de vraag of de Raad in het onderhavige geval heeft voldaan aan de krachtens artikel 78, lid 3, VWEU op hem rustende verplichting tot raadpleging van het Parlement, het deze rechtsvraag kan beslechten zonder dat het jegens het Parlement de gevraagde maatregel van instructie hoeft te treffen.
160 Met betrekking tot de grond van de zaak dient eraan te worden herinnerd dat de reguliere raadpleging van het Parlement in de gevallen waarin het Verdrag dat verlangt, een wezenlijk vormvoorschrift is, waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid van de betrokken handeling leidt. De daadwerkelijke deelname van het Parlement aan het besluitvormingsproces volgens de hiertoe in het Verdrag neergelegde procedures is immers een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht. Deze bevoegdheid vormt de uitdrukking van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen (zie in die zin arresten van 11 november 1997, Eurotunnel e.a., C‑408/95, EU:C:1997:532, punt 45, en 7 maart 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punten 24 en 25).
161 Volgens vaste rechtspraak van het Hof impliceert de verplichting om het Parlement in de loop van de besluitvormingsprocedure te raadplegen in de gevallen waarin het Verdrag daarin voorziet, dat een nieuwe raadpleging moet volgen telkens wanneer de uiteindelijk vastgestelde tekst, in zijn geheel beschouwd, wezenlijk afwijkt van die waarover het Parlement al werd geraadpleegd, behalve in de gevallen waarin de wijzigingen grotendeels beantwoorden aan het verlangen dat het Parlement zelf te kennen heeft gegeven (zie met name arresten van 11 november 1997, Eurotunnel e.a., C‑408/95, EU:C:1997:532, punt 46, en 7 maart 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punt 26).
162 Ingrijpende wijzigingen waarvoor een nieuwe raadpleging van het Parlement noodzakelijk is, zijn wijzigingen die de kern van de ingevoerde regeling raken of het systeem van het ontwerp in zijn geheel aantasten (zie in die zin arrest van 1 juni 1994, Parlement/Raad, C‑388/92, EU:C:1994:213, punten 13 en 18).
163 In dit verband neemt de omstandigheid dat de verschillende wijzigingen in het aanvankelijke voorstel van de Commissie die verband houden met de verandering van de status van het Hongarije door de Raad zijn aangebracht omdat deze lidstaat weigerde te worden opgenomen onder de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst, niet weg dat, met name gelet op het feit dat artikel 78, lid 3, VWEU ziet op de vaststelling van voorlopige maatregelen ten behoeve van een of meer lidstaten die zich in een noodsituatie in de zin van die bepaling bevinden, de vaststelling van de lidstaten waaraan die voorlopige maatregelen ten goede komen, een wezenlijk onderdeel van elke op grond van die bepaling genomen maatregel vormt.
164 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de tekst van het bestreden besluit zoals die uiteindelijk is vastgesteld, in zijn geheel beschouwd, in de kern ervan afwijkt van die van het aanvankelijke voorstel van de Commissie.
165 Opgemerkt dient echter te worden dat het voorzitterschap van de Raad tijdens een buitengewone plenaire vergadering van het Parlement op 16 september 2015 heeft verklaard: „Gezien de spoedeisendheid van de situatie en zoals aangekondigd in de brief van raadpleging van het Parlement, maak ik van de gelegenheid gebruik om u mee te delen dat het aanvankelijke voorstel [van de Commissie] op een belangrijk punt wordt gewijzigd. Hongarije beschouwt zich niet als een land in de frontlinie en heeft ons meegedeeld dat het niet wenst te worden opgenomen onder de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst. Het Parlement zal daarmee rekening kunnen houden in zijn advies.”
166 Bijgevolg heeft het Parlement in zijn wetgevingsresolutie van 17 september 2015 waarbij het zijn steun voor het aanvankelijke voorstel van de Commissie heeft uitgesproken, noodzakelijkerwijze rekening moeten houden met deze fundamentele wijziging van de status van het Hongarije, waar de Raad niet omheen kon.
167 Bovendien heeft de Raad na de vaststelling van die wetgevingsresolutie door het Parlement weliswaar nog andere wijzigingen aangebracht in het aanvankelijke voorstel van de Commissie, maar deze wijzigingen hebben de kern zelf van dit voorstel niet aangetast.
168 Bovendien heeft het voorzitterschap van de Raad in het kader van de in de raadplegingsbrief van de Raad aangekondigde informele contacten het Parlement ten volle geïnformeerd over deze wijzigingen.
169 Bijgevolg is de in artikel 78, lid 3, VWEU bepaalde verplichting tot raadpleging van het Parlement nagekomen.
170 Gelet op het voorgaande dienen het derde onderdeel van het derde middel en het eerste onderdeel van het vierde middel van de Slowaakse Republiek en het vijfde middel van Hongarije ongegrond te worden verklaard.
3. Tweede onderdeel van het vierde middel van de Slowaakse Republiek en derde middel van Hongarije, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften doordat de Raad in strijd met artikel 293, lid 1, VWEU niet met eenparigheid van stemmen heeft besloten
a) Argumenten van partijen
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 7 maart 2017, C-390/15, ECLI:EU:C:2017:174
- HvJ EU 9 juni 2016, C-78/16, ECLI:EU:C:2016:428
- HvJ EU 4 mei 2016, C-358/14, ECLI:EU:C:2016:323
- HvJ EU 10 september 2015, C-363/14, ECLI:EU:C:2015:579
- HvJ EU 24 juni 2015, C-293/13, ECLI:EU:C:2015:416
- HvJ EU 18 juni 2015, C-508/13, ECLI:EU:C:2015:403
- HvJ EU 5 mei 2015, C-147/13, ECLI:EU:C:2015:299
- HvJ EU 14 april 2015, C-409/13, ECLI:EU:C:2015:217
- HvJ EU 7 oktober 2014, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258
- HvJ EU 12 juli 2001, C-189/01, ECLI:EU:C:2001:420
- HvJ EU 11 november 1997, C-408/95, ECLI:EU:C:1997:532
- HvJ EU 5 oktober 1994, C-280/93, ECLI:EU:C:1994:367
- HvJ EU 1 juni 1994, C-388/92, ECLI:EU:C:1994:213
Aangehaald in
- HvJ EU 19 december 2024, C-244/24, ECLI:EU:C:2024:1038
- HvJ EU 18 juni 2024, C-753/22, ECLI:EU:C:2024:524
- HvJ EU 19 december 2019, C-418/18, ECLI:EU:C:2019:1113
- HvJ EU 15 maart 2018, C-256/16, ECLI:EU:C:2018:187
- HvJ EU 16 februari 2022, C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97
- HvJ EU 2 april 2020, C-715/17, ECLI:EU:C:2020:257
- HvJ EU 3 december 2019, C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035
- HvJ EU 21 juni 2018, C-5/16, ECLI:EU:C:2018:483
- HvJ EU 16 februari 2022, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98
- HvJ EU 25 oktober 2017, C-687/15, ECLI:EU:C:2017:803
- HvJ EU 2 september 2021, C-928/19, ECLI:EU:C:2021:656
- HvJ EU 15 juli 2021, C-848/19, ECLI:EU:C:2021:598
- HvJ EU 10 maart 2022, C-167/19, ECLI:EU:C:2022:176
- Gerecht EU 4 mei 2022, T-30/19, ECLI:EU:T:2022:266
- HvJ EU 26 maart 2019, C-377/16, ECLI:EU:C:2019:249
- HvJ EU 13 maart 2019, C-128/17, ECLI:EU:C:2019:194
- Gerecht EU 12 december 2019, T-527/16, ECLI:EU:T:2019:856
- Gerecht EU 24 oktober 2019, T-310/18, ECLI:EU:T:2019:757
- HvJ EU 2 oktober 2018, C-73/17, ECLI:EU:C:2018:787
- Gerecht EU 9 september 2020, T-745/17, ECLI:EU:T:2020:400