Gerecht EU 6 oktober 2021, T-351/18, ECLI:EU:T:2021:669

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)

6 oktober 2021 ( *1 )

„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Specifieke toezichthoudende taken opgedragen aan de ECB – Besluit tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Inbreuk op de wetgeving ter bestrijding van witwassen van geld en terrorismefinanciering – Ontvankelijkheid – Bevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten (NBA’s) van de deelnemende lidstaten en van de ECB binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) – Gelijke behandeling – Evenredigheid – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Misbruik van bevoegdheid – Rechten van verdediging – Motiveringsplicht”

In de zaken T‑351/18 en T‑584/18,

Ukrselhosprom PCF LLC, gevestigd te Solone (Oekraïne),

Versobank AS, gevestigd te Tallinn (Estland),

vertegenwoordigd door O. Behrends, advocaat,

verzoeksters,

tegen

Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door C. Hernández Saseta en G. Marafioti als gemachtigden, bijgestaan door B. Schneider, advocaat,

verweerster,

ondersteund door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Steiblytė, D. Triantafyllou en A. Nijenhuis als gemachtigden,

interveniënte,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van, ten eerste, besluit ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017‑0012 van de ECB van 26 maart 2018, en ten tweede, besluit ECB_SSM_2018_EE_2 WHD_2017‑0012 van 17 juli 2018 ter vervanging van besluit ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017‑0012, waarbij de ECB de vergunning van Versobank tot het uitoefenen van de werkzaamheden van een kredietinstelling heeft ingetrokken en van, ten derde, besluit ECB/SSM/2018-EE-3 van 14 augustus 2018 met betrekking tot de kosten van de toetsingsprocedure,

wijst

HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: J. Costeira (rapporteur), president, D. Gratsias, M. Kancheva, B. Berke en T. Perišin, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 september 2020,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

1 Tweede verzoekster, Versobank AS, is een in Estland gevestigde kredietinstelling. Haar voornaamste aandeelhouder is eerste verzoekster, Ukrselhosprom PCF LLC, die 85,2622 % van haar kapitaal bezit.

2 Tweede verzoekster was aangemerkt als minder belangrijke kredietinstelling in de zin van artikel 6 van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63; hierna: „GTM-basisverordening”).

3 Als minder belangrijke kredietinstelling stond tweede verzoekster onder het prudentieel toezicht van de Finantsinspektsioon (financiële toezichthoudende autoriteit, Estland; hierna: „FSA), optredend in haar hoedanigheid van nationale bevoegde autoriteit (NBA) in de zin van artikel 2, lid 2, van de GTM-basisverordening. De FSA was ook bevoegd voor het toezicht op de naleving van de regels ter bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering (hierna: „SWG/FT”).

4 Sinds 2015 heeft de FSA herhaaldelijk door tweede verzoekster gepleegde inbreuken vastgesteld die enerzijds verband hielden met de ondoeltreffende werking van haar SWG/FT-regeling bij het beheer van uit haar bedrijfsmodel voortvloeiende risico’s en anderzijds met tekortkomingen in de governanceregelingen die zij op dat gebied had ingevoerd.

5 De FSA heeft verschillende inspecties ter plaatse uitgevoerd, waarvan de eerste heeft plaatsgevonden tussen 13 april en 12 juni 2015.

6 Gelet op de herhaaldelijk vastgestelde inbreuken heeft de FSA, na verschillende verzoeken te hebben gericht aan tweede verzoekster om de wettelijke vereisten na te leven, op 8 augustus 2016 een voorschrift vastgesteld.

7 Het betreffende voorschrift, waarbij werd bevolen de tijdens de inspectie ter plaatse van 2015 vastgestelde tekortkomingen onmiddellijk te verhelpen, verplichtte tweede verzoekster om bepaalde maatregelen te nemen: ten eerste, de toepassing van de bestaande – maar niet correct uitgevoerde – interne beleidsmaatregelen en procedures op het gebied van SWG/FT, ten tweede, de toepassing van de onderzoeksmaatregelen als bedoeld in artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (Estse wet inzake SWG/FT) van 19 december 2007 tot uitvoering van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), in de ten tijde van de feiten geldende versie, ten derde, de controle van de juiste toepassing van de onderzoeksmaatregelen als bedoeld in artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Estse wet inzake SWG/FT, ten vierde, het weigeren om transacties te verrichten indien artikel 27, lid 2, van de ten tijde van de feiten geldende versie van deze wet haar verplichtte dit recht uit te oefenen en, ten vijfde, onmiddellijke naleving van de meldingsplicht bedoeld in artikel 32 van de ten tijde van de feiten geldende versie van die wet, welk artikel de verplichting oplegde om vermoedens van het witwassen van geld of van terrorismefinanciering te melden in gevallen waarin de relevante voorwaarden waren vervuld. Bovendien werd tweede verzoekster krachtens dit voorschrift gelast om uiterlijk op 9 december 2016 schriftelijke informatie te verstrekken over de wijze waarop zij deze verplichtingen was nagekomen.

8 Tussen 13 september en 11 november 2016 heeft de FSA een tweede inspectie ter plaatse uitgevoerd.

9 Daarnaast heeft de FSA tussen 5 september en 14 november 2016 een derde inspectie ter plaatse uitgevoerd. Deze inspectie hield verband met vastgestelde inbreuken in het kader van de exploitatie door tweede verzoekster van een vermeend illegaal bijkantoor of filiaal in Letland.

10 Bij brief van 9 december 2016 heeft tweede verzoekster haar schriftelijke opmerkingen over het betreffende voorschrift toegezonden aan de FSA.

11 Bij brief van 28 februari 2017 heeft de FSA tweede verzoekster ervan in kennis gesteld dat zij nog altijd niet had voldaan aan alle bij dat voorschrift opgelegde verplichtingen, en op 10 april 2017 heeft de FSA verklaard dat deze verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen (Failing or likely to fail) (hierna: „FOLTF-besluit”).

12 Naar aanleiding van de door tweede verzoekster verstrekte informatie heeft de FSA het noodzakelijk geacht een diepgaand onderzoek uit te voeren. Tussen 4 en 22 september 2017 heeft zij een vierde inspectie ter plaatse uitgevoerd. Tijdens die inspectie heeft zij ernstige en wezenlijke inbreuken op de SWG/FT-wetgeving vastgesteld, vergelijkbaar met die welke waren vastgesteld tijdens twee eerdere inspecties, en is zij tot de bevinding gekomen dat het systeem voor interne controle van tweede verzoekster middelmatig en ontoereikend was.

13 Op 8 februari 2018 heeft de ECB van de FSA een voorstel ontvangen om de vergunning van tweede verzoekster in te trekken overeenkomstig artikel 80 van verordening (EU) nr. 468/2014 van de ECB van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening) (PB 2014, L 141, blz. 1).

14 In het kader van de verplichting tot samenwerking als neergelegd in artikel 80, lid 2, van de GTM-kaderverordening is de FSA, krachtens artikel 3 van de Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (Estse wet inzake de voorkoming en afwikkeling van financiële crises) van 18 februari 2015, via haar afwikkelingsdienst ook opgetreden als NBA voor de afwikkeling van kredietinstellingen. Op 7 februari 2018 heeft de raad van bestuur van de FSA zijn goedkeuring gehecht aan de beoordeling van die afwikkelingsdienst dat het niet in het algemeen belang was om de afwikkelingsbevoegdheden uit te oefenen als bedoeld in artikel 39, leden 1, 3, en 4, van die wet, die uitvoering geven aan artikel 32, lid 1, onder c), en lid 5, van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190).

15 Op 6 maart 2018 heeft de Raad van toezicht van de ECB zijn goedkeuring gehecht aan het ontwerpbesluit tot intrekking van de vergunning van tweede verzoekster en laatstgenoemde overeenkomstig artikel 31 van de GTM-kaderverordening een termijn van vijf dagen gegeven om haar opmerkingen over dat ontwerpbesluit in te dienen. Na de intrekking van de vergunning is een liquidatieprocedure tegen tweede verzoekster geopend en zijn er vereffenaars aangewezen.

16 Op 14 maart 2018 heeft tweede verzoekster haar opmerkingen ingediend waarmee bij de vaststelling van het eindbesluit rekening werd gehouden. Na onderzoek van deze opmerkingen heeft de ECB besloten dat het noodzakelijk was om de vergunning van die verzoekster in te trekken.

17 Op basis van artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening, artikel 83 van de GTM-kaderverordening en artikel 17 van de Krediidiasutuste seadus (Estse wet op de kredietinstellingen) van 9 februari 1999 tot uitvoering van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), heeft de ECB op 26 maart 2018 haar besluit tot intrekking van de vergunning van tweede verzoekster vastgesteld en ter kennis gebracht van laatstgenoemde (hierna: „besluit van 26 maart 2018”).

18 Op 27 maart 2018 heeft de bevoegde Estse rechter een uitspraak gedaan waarbij de procedure tot liquidatie van tweede verzoekster is geopend.

19 Op 26 april 2018 heeft de administratieve raad voor toetsing van de ECB (hierna: „ABoR”) van eerste verzoekster een verzoek tot herziening van het besluit van 26 maart 2018 ontvangen. Hij heeft dit verzoek tot herziening ontvankelijk verklaard, aangezien deze verzoekster rechtstreeks en individueel door dat besluit werd geraakt.

20 Op 22 juni 2018 heeft de ABoR advies AB/2018/03 vastgesteld en toegezonden aan de raad van toezicht van de ECB. In dat advies werd de raad van toezicht voorgesteld om de aangevoerde materiële en procedurele schendingen ongegrond te verklaren en een besluit vast te stellen waarvan de inhoud identiek was aan die van het besluit van 26 maart 2018.

21 De raad van bestuur van de ECB heeft dit advies gevolgd en het besluit van 17 juli 2018 (hierna: „besluit van 17 juli 2018”) vastgesteld. Dit besluit is ter kennis gebracht van de vereffenaars van tweede verzoekster, die inmiddels werd vereffend.

22 Bij besluit van 26 maart 2018 heeft de ECB de vergunning als kredietinstelling van tweede verzoekster ingetrokken. Bij besluit van 17 juli 2018 heeft zij haar besluit van 26 maart 2018 ingetrokken en vervangen. Bij haar besluit over de kosten heeft zij eerste verzoekster bovendien verwezen in de kosten met betrekking tot de toetsingsprocedure.

23 In punt 3.2 van het besluit van 17 juli 2018 wijst de ECB erop dat, ten eerste, het voorstel tot intrekking van de vergunning tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen van tweede verzoekster werd aangenomen na afloop van een lange en onafgebroken periode waarin sprake was van tekortkomingen en inbreuken harerzijds op toepasselijke wettelijke bepalingen, ten tweede, de NBA sinds 2015 vier inspecties ter plaatse had uitgevoerd en in 2016 een voorschrift had vastgesteld en, ten derde, aangezien tweede verzoekster geen gevolg had gegeven aan de informele verzoeken of aan het voorschrift in kwestie, de ECB geen gunstige beoordeling kon geven over de naleving door deze verzoekster van de voor haar geldende wettelijke voorschriften in de toekomst.

24 Nog steeds in punt 3.2 van het besluit van 17 juli 2018 heeft de ECB zich op het standpunt gesteld dat, gezien het vergaarde bewijsmateriaal en de resultaten van de door de NBA ter plaatse uitgevoerde inspecties, moest worden aangenomen dat met betrekking tot tweede verzoekster was voldaan aan de voorwaarden voor intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36, zoals omgezet in Ests recht. Voor die intrekking van de vergunning werden de volgende gronden aangevoerd: – deze verzoekster beschikt niet over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften ter omzetting van artikel 74 van richtlijn 2013/36 door de FSA worden geëist; – deze verzoekster beschikt niet over een doeltreffende SWG/FT-regeling voor het beheer van de uit haar bedrijfsmodel voortvloeiende risico’s, ondanks drie SWG/FT-inspecties ter plaatse, verschillende ontmoetingen en waarschuwingen, het voornoemde voorschrift en een brief met betrekking tot de niet-naleving van datzelfde voorschrift; – het verzuim van deze verzoekster om binnen de gestelde termijn en in de voorgeschreven mate gevolg te geven aan dit voorschrift; – de overlegging door deze verzoekster van misleidende en onjuiste documenten en informatie aan de FSA en de schending door dezelfde verzoekster van voorwaarden die zijn vastgesteld in de wetgeving van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte (namelijk de Republiek Letland).

25 Meer bepaald met betrekking tot de eerste grond voor intrekking van de vergunning, namelijk het feit dat tweede verzoekster niet beschikt over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften ter omzetting van artikel 74 van richtlijn 2013/36 door de FSA worden geëist, heeft de ECB in punt 3.3.1, onder a), van het besluit van 17 juli 2018 benadrukt dat het controlesysteem gebreken vertoonde en ongeschikt was in het licht van de aard, de doelen en de complexiteit van het bedrijfsmodel van tweede verzoekster.

26 Met betrekking tot de tweede grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB in punt 3.3.1, onder b), van het besluit van 17 juli 2018 aangegeven dat het bedrijfsmodel van tweede verzoekster zich toespitste op het verlenen van diensten aan niet-ingezeten en zeer vermogende zakelijke klanten, en dat tijdens de eerste drie inspecties die de FSA tussen 2015 en 2017 ter plaatse had uitgevoerd een groot aantal ongebruikelijke transacties was vastgesteld.

27 Bovendien, aldus de ECB, was het optreden van de raad van bestuur en van de raad van commissarissen van tweede verzoekster op het gebied van SWG/FT en risicobeheersing gebrekkig bevonden, aangezien die raad van bestuur in strijd met artikel 55, lid 2, punten 2 en 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen had nagelaten het risicotolerantieniveau van deze verzoekster vast te stellen, een afzonderlijk risicobeoordelingssysteem inzake SWG/FT in te voeren en een operationele risicoanalyse, met inbegrip van een grondige analyse van de risico’s op dat gebied, voor te bereiden.

28 Zodoende beschikte tweede verzoekster volgens de ECB niet over de governanceregelingen die overeenkomstig artikel 67, lid 1, onder d), van richtlijn 2013/36 zijn vereist en was derhalve voldaan aan de voorwaarde voor intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 18, onder f), van dezelfde richtlijn. Bovendien deelde de ECB, in het licht van het trackrecord van deze verzoekster, het standpunt van de FSA dat het hoogst onwaarschijnlijk was dat de nieuwe raad van bestuur van deze verzoekster – de vierde sinds 2015 – serieus werk zou maken van de aangekondigde aanpassingen van haar SWG/FT-risicobeheersysteem.

29 Met betrekking tot de derde grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB in punt 3.3.1, onder c), van het besluit van 17 juli 2018 opgemerkt dat tweede verzoekster op de gestelde deadline van 9 december 2016 geen gevolg had gegeven aan het betrokken voorschrift. Volgens haar had de FSA deze verzoekster krachtens dit voorschrift in het bijzonder de verplichting opgelegd om, ten eerste, de procedureregels toe te passen, ten tweede, artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Estse wet inzake SWG/FT, in de op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift geldende versie, voortaan correct toe te passen en het aangaan van commerciële relaties waar nodig te vermijden, ten derde, te controleren of die bepalingen correct waren toegepast op de bestaande commerciële relaties en, indien nodig, de onderzoeksmaatregelen ten aanzien van de cliënten opnieuw toe te passen, ten vierde, in voorkomend geval te voorkomen dat er transacties worden uitgevoerd zoals bedoeld in artikel 27, lid 2, van voornoemde wet, in de op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift geldende versie, ten vijfde, contact op te nemen met de financiële inlichtingeneenheid wanneer een activiteit of andere omstandigheden zouden kunnen duiden op witwassen van geld of terrorismefinanciering of op een poging daartoe, of wanneer deze verzoekster reden had om aan te nemen of wist dat er sprake was van witwassen van geld of terrorismefinanciering en, ten zesde, aan de FSA te rapporteren over de genomen maatregelen ter uitvoering van de bovenstaande verplichtingen. Tijdens de derde inspectie ter plaatse heeft de FSA echter vastgesteld dat de bovengenoemde verplichtingen niet volledig waren nagekomen en dat de verweten tekortkomingen niet waren verholpen. Op grond hiervan heeft de ECB geoordeeld dat de niet-naleving van het voorschrift in kwestie een extra rechtvaardigingsgrond opleverde voor de intrekking van de vergunning op grond van artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36.

30 Met betrekking tot de vierde grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB er in punt 3.3.1, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 op gewezen dat tweede verzoekster misleidende en onjuiste documenten en informatie over haar activiteiten in Letland aan de FSA had verstrekt, ten eerste door te stellen dat zij aldaar geen bijkantoor bezat en ten tweede door in haar mededeling van 9 februari 2016 aan deze NBA te melden dat zij haar instelling in Letland had gesloten, ook al was deze nog steeds operationeel. Volgens de ECB was uit de resultaten van de inspectie die de NBA tussen 5 september en 14 november 2016 ter plaatse had uitgevoerd, in werkelijkheid gebleken dat die verzoekster sinds oktober 2013 ononderbroken financiële diensten had verricht in Letland. Zij heeft opgemerkt dat uit de door de Letse nationale toezichthouder aan de FSA verstrekte informatie kon worden opgemaakt dat deze verzoekster bij de oprichting van haar „bijkantoor” in Letland inbreuk had gepleegd op de Letse wettelijke bepalingen ter uitvoering van de artikelen 35 tot en met 38 van richtlijn 2013/36 inzake de „paspoortprocedure”. Volgens haar leverde een dergelijke handelwijze schending op van artikel 17, lid 1, punten 2 en 15, van de Estse wet op de kredietinstellingen. Derhalve heeft zij geoordeeld dat die handelwijze een extra reden vormde voor intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 18, onder e), van voornoemde richtlijn.

31 Met betrekking tot de beoordeling van de evenredigheid van de intrekking van de vergunning en, in de eerste plaats, van de gepastheid van een dergelijke intrekking, heeft de ECB benadrukt dat de intrekking van een aan een kredietinstelling verleende vergunning tot doel had een einde te maken aan de door haar gepleegde inbreuken op de toepasselijke wettelijke bepalingen, en dat de noodzaak voor een dergelijke instelling om te beschikken over passende governanceregelingen voortvloeide uit het feit dat tekortkomingen in een dergelijk systeem zouden kunnen leiden tot het faillissement van deze instelling en tot systemische problemen in de lidstaten en op mondiaal niveau. In het licht van de aan tweede verzoekster verweten langdurige schendingen van de antiwitwaswetgeving heeft de ECB geoordeeld dat de FSA moest optreden en dat laatstgenoemde in casu eerst een instructie had vastgesteld en pas na niet-naleving ervan had voorgesteld om de vergunning in te trekken, wat in die omstandigheden moest worden beschouwd als een passende en evenredige maatregel. Voorts was zij van oordeel dat die maatregel passend was in verhouding tot de schending van de kennisgevingsprocedure, ook wel „paspoortprocedure” genoemd, die moet worden gevolgd bij de oprichting van een bijkantoor in een andere lidstaat.

32 Wat in de tweede plaats de beoordeling betreft van de noodzaak om de vergunning in te trekken, heeft de ECB niet alleen rekening gehouden met de ernst van de vastgestelde inbreuken, maar ook met alle minder kostbare maatregelen die reeds waren genomen om de aan tweede verzoekster toerekenbare tekortkomingen te verhelpen. Gelet op het voortdurende inbreukmakende gedrag van deze verzoekster, op de door haar verstrekte onjuiste informatie over haar activiteiten in Letland en op de ondoeltreffendheid van de reeds door de FSA verrichte uitgebreide toezicht- en inspectiemaatregelen, heeft de ECB, na bestudering van niet alleen het eerdere optreden van de FSA, maar ook van alle andere beschikbare maatregelen op grond van de toepasselijke nationale wetgeving, namelijk de Estse wet op de kredietinstellingen, geoordeeld dat er geen minder kostbare maatregelen bestonden waarmee de rechtmatigheid kon worden hersteld.

33 In het bijzonder heeft de ECB geoordeeld dat de optie van gedwongen verkoop (liquidatie) in het geval van tweede verzoekster juridisch niet mogelijk was. Vervolgens heeft zij de verschillende door haar bestudeerde alternatieve maatregelen opgesomd en toegelicht waarom deze volgens haar niet doeltreffend waren met het oog op het herstel van de rechtmatigheid. Ten eerste werd een nieuwe samenstelling van de raad van bestuur van tweede verzoekster niet beschouwd als een doeltreffende maatregel aangezien i) deze verzoekster reeds verschillende wijzigingen in de raad van bestuur had doorgevoerd, zonder dat zulks resultaten had opgeleverd in de naleving van de betrokken wettelijke verplichtingen, ii) dezelfde verzoekster sedert 2015 meer dan eens een wijziging in haar commerciële strategie had aangekondigd, zonder dat deze aankondigingen werden gevolgd door concrete veranderingen, iii) de raad van bestuur volgens het Estse recht weliswaar invloed kan uitoefenen op de commerciële strategie van een kredietinstelling, maar niet bevoegd is om deze strategie autonoom te bepalen, daar zijn verantwoordelijkheid niet verder reikt dan het dagelijks beheer van deze instelling, en iv) een wijziging van de raad van bestuur in het onderhavige geval hoogstwaarschijnlijk niet tot een strategiewijziging zou leiden, aangezien de twee sleutelposities binnen deze raad in handen zijn van de twee hoofdaandeelhouders van de kredietinstelling, die in staat zouden zijn de strategie informeel te beïnvloeden en zodoende de status quo te handhaven.

34 Ten tweede heeft de ECB, wat de beëindiging of schorsing van de stemrechten van bepaalde aandeelhouders overeenkomstig de bepaling van Ests recht ter omzetting van artikel 26, lid 2, van richtlijn 2013/36 betreft, beklemtoond dat deze maatregel, gezien de sterke concentratie van het aandeelhouderschap van tweede verzoekster, tot gevolg zou hebben gehad dat het beheer van de bank werd overgelaten aan minderheidsaandeelhouders die minder betrokken waren bij de bedrijfsvoering van de kredietinstelling en die bovendien – via familiebanden of gemeenschappelijke financiële belangen – zeer nauw met de hoofdaandeelhouders waren verbonden, hetgeen ertoe zou hebben kunnen leiden dat laatstgenoemden indirect invloed uitoefenden op het strategisch beheer van tweede verzoekster, in weerwil van de genomen maatregel.

35 Ten derde heeft de ECB, wat betreft de vaststelling van een nader voorschrift waarbij tweede verzoekster werd verboden financiële diensten te verrichten, ten minste aan niet-ingezeten cliënten met een hoog risicoprofiel, geoordeeld dat deze maatregel ongeschikt was, aangezien i) de niet-naleving van het eerste voorschrift vragen had doen rijzen over het vermogen en de bereidheid van tweede verzoekster zich te schikken naar een eventueel tweede voorschrift, en ii) de beperking van de activiteiten van de bank zou hebben geleid tot zeer grote operationele verliezen op maandbasis, met alle risico’s van dien voor haar liquiditeit en bijgevolg ook voor de spaartegoeden van haar cliënten.

36 Ten vierde heeft de ECB wat betreft de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan, erkend dat tweede verzoekster een dergelijke oplossing had voorgesteld in haar opmerkingen over het ontwerpbesluit van 26 maart 2018, dat het Estse recht in deze mogelijkheid voorzag en dat deze oplossing hoe dan ook zou zijn uitgemond in intrekking van de vergunning. De ECB heeft niettemin besloten om niet voor deze oplossing te kiezen, aangezien i) de eigen liquidatie door tweede verzoekster de materiële redenen zou hebben verdoezeld op grond waarvan de FSA had voorgesteld de vergunning in te trekken, ii) de intrekking van de vergunning in dat geval gegrond zou zijn geweest op artikel 16, lid 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen en niet op artikel 17 ervan, iii) de eigen liquidatie een onjuist beeld zou hebben gegeven van de ernst van de door tweede verzoekster gepleegde inbreuken op het toepasselijke recht die, aldus de ECB, voldoende grond opleverden voor een gedwongen intrekking van de vergunning, en iv) de kennisgeving van de intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 20, lid 5, van richtlijn 2013/36 niet alleen betrekking moet hebben op de intrekking zelf, maar ook op de redenen waarop zij is gegrond.

37 Ten vijfde heeft de ECB de oplossing in de vorm van de overname door een andere Estse vennootschap niet aanvaard omdat i) geen bewijsstukken waren overgelegd waaruit een concrete toezegging was gebleken van een van de investeerders, en ii) het door tweede verzoekster overgelegde bedrijfsplan onvoldoende informatie bevatte om te kunnen beoordelen of de transactie zou hebben geleid tot een gewijzigde commerciële strategie. Bovendien had die verzoekster, ondanks de langere termijn die zij voor indiening van de documentatie had gekregen, niet de nodige informatie verstrekt.

38 In de derde plaats heeft de ECB wat betreft de beoordeling van de redelijkheid van de intrekking van de vergunning geoordeeld dat, gelet op de ernst en de duur van de inbreuken, op het feit dat tweede verzoekster – ondanks meerdere ontvangen waarschuwingen – haar inbreukmakende gedrag had herhaald alsook op de door haar handelwijze toegebrachte schade aan het vertrouwen van het publiek in het Estse en Europese financiële stelsel, het algemeen belang bij het herstel van de rechtmatigheid zwaarder woog dan het particuliere belang van die verzoekster bij het behoud van haar vergunning.

39 Wat betreft de verenigbaarheid van de intrekking van de vergunning met het vertrouwensbeginsel, heeft de ECB zich op het standpunt gesteld dat tweede verzoekster zich niet op dit beginsel kon beroepen, omdat, ten eerste, zij ondanks meerdere en herhaalde waarschuwingen (vier inspecties ter plaatse, een voorschrift en meerdere waarschuwingen) geen passende maatregelen had getroffen om haar inbreukmakende gedrag te staken, ten tweede, de FSA haar nooit te kennen had gegeven dat haar vergunning niet zou worden ingetrokken en, ten derde, niemand zich kan beroepen op gewettigd vertrouwen teneinde inbreukmakende gedragingen te begaan of te blijven begaan.

40 Gelet op een en ander is de ECB tot de conclusie gekomen dat er gronden in de zin van artikel 18 van richtlijn 2013/36 bestonden voor de intrekking van de vergunning van tweede verzoekster en dat een dergelijke maatregel in het licht van de omstandigheden van de zaak als evenredig (passend, noodzakelijk en redelijk) en verenigbaar met het vertrouwensbeginsel moest worden beschouwd.

II. Procesverloop en conclusies van partijen

A. Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑351/18

41 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 juni 2018, hebben verzoeksters beroep ingesteld.

42 Op 21 september 2018 heeft de ECB haar verweerschrift neergelegd.

43 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 oktober 2018, heeft de Europese Commissie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de ECB.

44 Bij beslissing van 26 november 2018 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht dit verzoek toegewezen.

45 Op 12 december 2018 hebben verzoeksters hun repliek ingediend. Op 18 februari 2019 heeft de ECB haar dupliek ingediend.

46 Op 20 december 2018 heeft de Commissie de memorie in interventie ingediend. Op 25 februari 2019 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze memorie in interventie ingediend.

47 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 april 2019, hebben verzoeksters verzocht om een terechtzitting, een getuigenverhoor en bepaalde maatregelen van instructie.

48 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 april 2019, hebben de ECB en de Commissie hun opmerkingen ingediend over het door verzoeksters ingediende verzoek om getuigen te horen en maatregelen van instructie te nemen.

49 Verzoeksters verzoeken het Gerecht: – het besluit van 26 maart 2018 nietig te verklaren; – de ECB te verwijzen in de kosten.

50 De ECB verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – het beroep ongegrond te verklaren wat tweede verzoekster betreft; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

51 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – het beroep in ieder geval ongegrond te verklaren; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

B. Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑584/18

52 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 september 2018, hebben verzoeksters beroep ingesteld.

53 Op 20 december 2018 heeft de ECB haar verweerschrift neergelegd.

54 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 januari 2019, heeft de Europese Commissie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de ECB.

55 Bij beslissing van 25 februari 2019 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht dit verzoek toegewezen.

56 Op 28 maart 2019 hebben verzoeksters hun repliek ingediend. Op 3 juni 2019 heeft de ECB haar dupliek ingediend.

57 Op 5 april 2019 heeft de Commissie de memorie in interventie ingediend. Op 27 mei 2019 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze memorie in interventie ingediend.

58 Verzoeksters verzoeken het Gerecht: – het besluit van 17 juli 2018 nietig te verklaren; – het besluit over de kosten nietig te verklaren; – de ECB te verwijzen in de kosten.

59 De ECB verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – het vijfentwintigste middel niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het is aangevoerd door tweede verzoekster; – het beroep ongegrond te verklaren wat tweede verzoekster betreft, met inbegrip van het vijfentwintigste middel indien het Gerecht dit niet niet-ontvankelijk verklaart; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

60 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft; – het beroep in ieder geval ongegrond te verklaren; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

61 In hun schrifturen hebben verzoeksters verzocht om maatregelen van instructie en in het bijzonder om overlegging van meerdere documenten en om oproeping van getuigen.

C. Vervolg van de procedure in beide zaken

62 Na wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht overeenkomstig artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Negende kamer, aan welke kamer de onderhavige zaken dan ook zijn toegewezen.

63 Op voorstel van de Negende kamer heeft het Gerecht op 5 februari 2020, overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering, de onderhavige zaken verwezen naar een uitgebreide kamer.

64 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het partijen verzocht schriftelijke vragen te beantwoorden. Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 13 maart, 16 april en 17 april 2020, hebben de Commissie, de ECB en verzoeksters deze vragen beantwoord.

65 Bij beslissing van de president van de Negende kamer van 27 april 2020 zijn de onderhavige zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling.

66 Ter terechtzitting van 25 september 2020 zijn partijen gehoord in hun pleidooi en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht. Partijen zijn eveneens gehoord over een eventuele voeging van deze zaken voor de eindbeslissing.

67 Na het overlijden van rechter Berke op 1 augustus 2021 hebben de drie rechters die het onderhavige arrest hebben ondertekend, de beraadslaging voortgezet overeenkomstig artikel 22 en artikel 24, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.

68 Bij beslissing van de president van het Gerecht van 13 augustus 2021 is de onderhavige zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die deel uitmaakt van de Negende kamer.

III. In rechte

69 De zaken T‑351/18 en T‑584/18 worden gevoegd voor het arrest.

A. Voortbestaan van het voorwerp van het geschil en van verzoeksters’ procesbelang in zaak T‑351/18

70 Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang, de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte, veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 55 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 Het procesbelang van een verzoeker, gelet op het voorwerp van het beroep, moet op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Dit voorwerp van het geschil moet, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72 De rechterlijke instanties van de Unie kunnen de kwestie van afdoening zonder beslissing wegens het ontbreken van een voortbestaan van het procesbelang ambtshalve opwerpen (arrest van 6 september 2018, Bank Mellat/Raad, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, punt 49).

73 In dit verband heeft het Gerecht partijen bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang van 3 maart 2020 verzocht hun standpunt kenbaar te maken over het voortbestaan van verzoeksters’ procesbelang na de vaststelling door de ECB van het besluit van 17 juli 2018 waarbij de ECB het besluit van 26 maart 2018 met terugwerkende kracht zou hebben ingetrokken.

74 Verzoeksters stellen zich op het standpunt dat zij ook na de vaststelling van het besluit van 17 juli 2018 procesbelang behouden om tegen het besluit van 26 maart 2018 op te komen. Volgens verzoeksters kan, ten eerste, de intrekking van een maatregel niet automatisch worden gelijkgesteld aan de nietigverklaring ervan door de Unierechter, aangezien – per definitie – intrekking niet gelijkstaat met de erkenning dat het besluit onregelmatig is. Ten tweede is het de ECB niet toegestaan om door het vaststellen van een nieuw besluit en het intrekken van het eerdere besluit, te verhinderen dat de onregelmatigheid van een besluit in rechte wordt vastgesteld. De mogelijkheid om aldus te handelen zou kunnen neerkomen op misbruik die in strijd is met de rechtsstaat. Ten derde moet de beweerde en veronderstelde vervanging van het oorspronkelijke besluit door het latere besluit op een willekeurige datum in het verleden worden beschouwd als een fictief gegeven dat in strijd is met het recht. Ten vierde geven verzoeksters aan nietigverklaring van het besluit van 26 maart 2018 te vorderen, onder andere om hun reputatiebelangen te beschermen en vanwege hun belang bij het ontvangen van een financiële schadevergoeding. De rechtmatigheid van deze belangen is erkend in de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623, punten 17‑23). Tegen dat deel van de beschikking van het Gerecht is geen hogere voorziening ingesteld, zodat het rechtsgeldig is. Het Hof heeft dit deel van de beschikking van het Gerecht bevestigd. Het feit dat het Hof niet uitdrukkelijk op dit aspect is ingegaan, is niet relevant. Het Hof behoefde dit niet te doen, aangezien de ECB noch de Commissie hogere voorziening had ingesteld tegen dit deel van de beschikking. Ten vijfde is een besluit dat de rechtspositie van de adressaat ex tunc wijzigt, slechts in een zeer beperkt aantal situaties toegestaan, met name wanneer het de adressaat een voordeel oplevert. Derhalve kan er nooit sprake zijn van een intrekking van een vergunning met vermeende rechtsgevolgen vóór de datum van het besluit daartoe.

75 De ECB betoogt dat er geen sprake is van belangen van verzoeksters waaraan geen recht kan worden gedaan in het kader van de rechterlijke toetsing van het besluit van 17 juli 2018. Bijgevolg hebben verzoeksters er geen belang meer bij om op te komen tegen het besluit van 26 maart 2018.

76 Zoals naar voren komt uit artikel 24, lid 1, van de GTM-basisverordening richt de ECB een ABoR op die een interne administratieve toetsing verricht van de besluiten die de ECB krachtens de haar bij deze verordening verleende bevoegdheden heeft genomen. Volgens lid 2 van dit artikel bestaat de ABoR uit vijf personen van hoog aanzien uit de lidstaten, die bewezen hebben op een voldoende hoog niveau over relevante kennis en beroepservaring te beschikken, met uitsluiting van het huidige personeel van de ECB en het huidige personeel van de bevoegde autoriteiten of andere nationale of tot de Unie behorende instellingen, organen en instanties. Bij besluit 2014/360/EU van 14 april 2014 betreffende de oprichting van een administratieve raad voor toetsing en zijn werkwijze (PB 2014, L 175, blz. 47), vastgesteld op grond van artikel 24 van de GTM-basisverordening, heeft de ECB de ABoR ingesteld.

77 Overigens blijkt uit artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening dat de interne administratieve toetsing van besluiten van de ECB op het gebied van prudentieel toezicht uit drie fasen bestaat. In de eerste plaats brengt de ABoR advies uit aan de raad van toezicht met het oog op de opstelling van een nieuw ontwerpbesluit. In de tweede plaats houdt de raad van toezicht rekening met het advies van de ABoR en legt hij een nieuw ontwerpbesluit voor aan de raad van bestuur binnen de termijnen als bedoeld in artikel 17, lid 2, van besluit 2014/360. Het nieuwe ontwerpbesluit „kan het oorspronkelijke besluit opheffen, vervangen door een besluit waarvan de inhoud identiek is aan die van het oorspronkelijke besluit, of vervangen door een besluit waarvan de inhoud gewijzigd is ten opzichte van het oorspronkelijke besluit”. In de derde plaats wordt het nieuwe ontwerpbesluit geacht te zijn aangenomen tenzij de raad van bestuur binnen een termijn van ten hoogste tien werkdagen bezwaar aantekent.

78 Tot slot volgt uit artikel 24, lid 1, van de GTM-basisverordening dat de besluiten die de ECB krachtens de haar bij deze verordening verleende bevoegdheden heeft genomen, in het kader van deze interne administratieve toetsing worden beoordeeld op hun procedurele en materiële conformiteit met deze verordening. Het is juist dat de toetsing door de ABoR krachtens artikel 10, lid 2, van besluit 2014/360 beperkt is tot het onderzoeken van de gronden waarop de verzoeker zich baseert en zoals vermeld in het verzoek om toetsing. Volgens artikel 17, lid 1, van hetzelfde besluit is de beoordeling door de raad van toezicht echter niet beperkt tot het onderzoek van de motivering door de verzoeker zoals bedoeld in het verzoek om toetsing, maar kan deze raad in zijn voorstel voor een nieuw ontwerpbesluit ook rekening houden met andere factoren.

79 Uit een gezamenlijke lezing van de in de punten 76 tot en met 78 hierboven genoemde bepalingen blijkt dat de interne administratieve toetsing van de door de ECB genomen besluiten in uitoefening van de haar door de GTM-basisverordening verleende bevoegdheden, in haar geheel genomen bestaat in een volledig nieuwe beoordeling van de zaak die zich niet beperkt tot de gronden die ter ondersteuning van het verzoek om toetsing zijn aangevoerd. Deze bijzonderheid van de administratieve toetsingsprocedure komt tot uiting in het feit dat de raad van toezicht, na beoordeling van het advies van de ABoR – die is ingesteld met het oog op het onafhankelijker en met meer expertise toetsen van besluiten van de ECB (zie punt 76 hierboven) –, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van besluit 2014/360 zelf een ruimere bevoegdheid is toegemeten.

80 In dat verband bepaalt artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening dat de toetsingsprocedure drie uitkomsten kan hebben. De eerste bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit gewoon wordt ingetrokken. De tweede bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit wordt vervangen door een inhoudelijk identiek besluit. De derde bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit wordt vervangen door een gewijzigd besluit.

81 Om de redenen uiteengezet in de punten 82 tot en met 85 hieronder, legt artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening de ECB de verplichting op om na de toetsing een besluit vast te stellen dat terugwerkende kracht heeft tot het tijdstip van de inwerkingtreding van het oorspronkelijke besluit, ongeacht de uitkomst van die toetsing.

82 Inzonderheid wanneer de raad van toezicht en de raad van bestuur van mening zijn dat het oorspronkelijke besluit, op grond waarvan de vergunning van de kredietinstelling is ingetrokken, geldig is, wijst de raad van bestuur het verzoek om toetsing ten gronde niet simpelweg af, maar stelt hij overeenkomstig artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening een besluit vast dat identiek is aan het besluit waarop die toetsing betrekking had. In een dergelijk geval is het echter niet mogelijk om dezelfde vergunning een tweede maal in te trekken. Een besluit waarvan de inhoud identiek is aan die van het getoetste besluit kan laatstgenoemd besluit bijgevolg alleen vervangen met terugwerkende kracht tot op het tijdstip van de inwerkingtreding van het getoetste besluit.

83 Deze uit de aard van de betrokken maatregelen voortvloeiende uitlegging geldt tevens wanneer de raad van toezicht en de raad van bestuur van mening zijn dat de intrekking van de vergunning niet is gerechtvaardigd of dat de vastgestelde tekortkomingen kunnen worden verholpen met minder ingrijpende maatregelen. In een dergelijke situatie moet de handeling tot opheffing van de intrekking van de vergunning of tot oplegging van deze maatregelen immers noodzakelijkerwijs terugwerkende kracht hebben teneinde de intrekking van de vergunning van kredietinstelling ex tunc ongedaan te maken en, in voorkomend geval, te vervangen door de maatregel die het meest geschikt wordt geacht. Zonder een dergelijke terugwerkende kracht zou de beslissing op de toetsing alleen effect kunnen sorteren indien een nieuwe vergunning werd verleend overeenkomstig de procedure van artikel 14 van de GTM-basisverordening.

84 Deze beoordeling vindt – indirect maar noodzakelijkerwijs – bevestiging in artikel 24, lid 8, van de GTM-basisverordening en in artikel 9, lid 1, van besluit 2014/360, volgens welke het verzoek om toetsing geen schorsende werking heeft voor de toepassing van het betwiste besluit. Hieruit volgt dat het getoetste besluit door een gewijzigd besluit moet worden vervangen met terugwerkende kracht tot op het tijdstip van de inwerkingtreding van het getoetste besluit, omdat het eindbesluit anders geen nuttig effect kan sorteren.

85 Uit de bovenstaande analyse volgt eveneens dat de vervanging van het oorspronkelijke besluit door een identiek of gewijzigd besluit na afloop van de toetsingsprocedure, ertoe leidt dat het oorspronkelijke besluit definitief uit de rechtsorde wordt verwijderd.

86 In het onderhavige geval blijkt uit het inleidende deel van het besluit van 26 maart 2018 dat de in zaak T‑351/18 bestreden handeling in werking is getreden om 23.00 uur op de dag van de kennisgeving ervan aan tweede verzoekster, in overeenstemming met artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU. Anderzijds staat in het inleidende deel van het besluit van 17 juli 2018, te weten de in zaak T‑584/18 bestreden maatregel, te lezen dat „het besluit [van 26 maart 2018] wordt ingetrokken en vervangen door het onderhavige besluit met ingang van 23.00 uur op de dag waarop de kennisgeving van het besluit [van 26 maart 2018] heeft plaatsgevonden”.

87 Het besluit van 17 juli 2018 werd vastgesteld na afloop van de administratieve toetsing van het besluit van 26 maart 2018 en was inhoudelijk identiek aan dit besluit, in de zin van artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening.

88 Hieruit volgt dat de ECB, in overeenstemming met het wettelijk kader voor de interne administratieve toetsingsprocedure (zie de punten 76‑81 hierboven), krachtens het besluit van 17 juli 2018 het besluit van 26 maart 2018 met terugwerkende kracht heeft vervangen op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit laatstgenoemde besluit en dit besluit niet, zoals verzoeksters lijken te beweren, eenvoudigweg heeft ingetrokken voor de toekomst.

89 Het verdwijnen van het voorwerp van het geschil kan met name voortvloeien uit de intrekking of de vervanging van de bestreden handeling in de loop van het geding (zie in die zin arrest van 1 juni 1961, Meroni e.a./Hoge Autoriteit, 5/60, 7/60 en 8/60, EU:C:1961:10, blz. 211‑213; beschikkingen van 17 september 1997, Antillean Rice Mills/Commissie, T‑26/97, EU:T:1997:131, punten 14 en 15, en 12 januari 2011, Terezakis/Commissie, T‑411/09, EU:T:2011:4, punt 15).

90 Een ingetrokken en vervangen handeling verdwijnt immers volledig en ex tunc uit de rechtsorde van de Unie. Bijgevolg zou een arrest waarbij de ingetrokken handeling nietig wordt verklaard, geen enkel bijkomend rechtsgevolg ten opzichte van die intrekking kunnen hebben (zie in die zin beschikkingen van 28 mei 1997, Proderec/Commissie, T‑145/95, EU:T:1997:74, punt 26; 6 december 1999, Elder/Commissie, T‑178/99, EU:T:1999:307, punt 20, en 9 september 2010, Phoenix-Reisen en DRV/Commissie, T‑120/09, niet gepubliceerd, EU:T:2010:381, punt 23).

91 Hieruit volgt dat, in geval van intrekking van de bestreden handeling, de verzoeker niet langer belang heeft bij de nietigverklaring ervan en dat het beroep tegen deze handeling zonder voorwerp is geraakt, zodat er niet meer op behoeft te worden beslist (arrest van 1 juni 1961, Meroni e.a./Hoge Autoriteit, 5/60, 7/60 en 8/60, EU:C:1961:10, blz. 211‑213; beschikkingen van 6 december 1999, Elder/Commissie, T‑178/99, EU:T:1999:307, punten 21 en 22; 9 september 2010, Phoenix-Reisen en DRV/Commissie, T‑120/09, niet gepubliceerd, EU:T:2010:381, punten 24‑26, en 24 maart 2011, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑36/10, EU:T:2011:124, punten 46, 50 en 51).

92 Deze conclusie dringt zich te meer op wanneer, zoals in het onderhavige geval, de bestreden handeling met terugwerkende kracht is vervangen door een identieke handeling die niet kan worden aangetast door de eventuele nietigverklaring van de eerste handeling.

93 Bovendien kunnen verzoeksters zich niet met succes beroepen op de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623). Deze beschikking is namelijk vernietigd bij het arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923), zonder dat het wegvallen van het procesbelang van rekwiranten vanwege de vervanging van de bestreden handeling, met terugwerkende kracht, door een nieuw en inhoudelijk identiek besluit dat na afloop van een administratieve toetsing was vastgesteld, in de hogere voorziening aan de orde was gekomen.

94 Bijgevolg, en anders dan verzoeksters aanvoeren, worden de belangen van de betrokken partijen, binnen een rechtskader dat voorziet in een administratieve toetsing die uitmondt in de vaststelling van handelingen ter vervanging ex tunc van de handelingen waarop die toetsing betrekking had, volledig beschermd door de mogelijkheid nietigverklaring te vorderen van de na afloop van de desbetreffende toetsing vastgestelde handeling, alsook vergoeding te vorderen voor enige schade die zij hebben geleden ingevolge de vaststelling van die handeling.

95 Hieruit volgt dat het beroep in zaak T‑351/18 na de instelling ervan zonder voorwerp is geraakt en dat verzoeksters bijgevolg niet langer procesbelang hebben bij een vordering tot nietigverklaring van het in deze zaak bestreden besluit. Derhalve behoeft op dit beroep niet meer te worden beslist.

B. Ontvankelijkheid in zaak T‑584/18

96 Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, betwist de ECB enerzijds de ontvankelijkheid van de beroepen, zij het alleen voor zover deze zijn ingesteld door eerste verzoekster, en anderzijds, in het kader van zaak T‑584/18, de procesbevoegdheid van tweede verzoekster met betrekking tot het vijfentwintigste middel strekkende tot nietigverklaring van het besluit over de kosten van de toetsingsprocedure. De Commissie heeft zich bij dit standpunt aangesloten.

97 In de eerste plaats zijn verzoeksters van mening dat eerste verzoekster, in haar hoedanigheid van hoofdaandeelhouder van tweede verzoekster met 85 % van de stemrechten, procesbevoegdheid heeft om op te komen tegen de besluiten van 26 maart en 17 juli 2018, zich daarbij beroepend op de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet-gepubliceerd, EU:T:2017:623).

98 Bovendien voeren verzoeksters aan dat, voor zover de ECB erkent dat het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten van eerste verzoekster ontvankelijk is, aangezien dat is gebaseerd op de onregelmatigheid van de besluiten van 26 maart en 17 juli 2018, niet kan worden uitgesloten dat eerste verzoekster procesbevoegdheid heeft om op te komen tegen het besluit over de kosten. Vervolgens geven verzoeksters een opsomming van de overige afzonderlijke belangen die eerste verzoekster volgens hen kan aanvoeren, zoals onder andere het belang om gedwongen liquidatie te voorkomen, het belang om de bank aan een andere investeerder te kunnen verkopen, het belang bij haar eigen reputatie als onderscheiden van die van de bank, naast het feit dat de financiële gevolgen die de intrekking van de vergunning voor eerste verzoekster sorteert, verschillen van die welke de bank daarvan ondervindt.

1. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018

99 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat tweede verzoekster procesbevoegdheid heeft voor het instellen van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018. Deze verzoekster is immers de houdster van de ingetrokken vergunning en de adressaat van dit besluit. Bovendien is aan de vertegenwoordigers een volmacht verleend door de gewezen directeur-generaal van tweede verzoekster, waarvan de geldigheid niet door de vereffenaars van laatstgenoemde ter discussie is gesteld. Bovendien betwist de ECB de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van genoemd besluit niet, voor zover dit door deze verzoekster is ingesteld.

100 In de tweede plaats zij er met betrekking tot eerste verzoekster aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat het beroep van de aandeelhouders van een kredietinstelling tegen een besluit van de ECB tot intrekking van een vergunning niet ontvankelijk was, aangezien zij door dit besluit niet rechtstreeks werden geraakt. Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat de kredietinstelling na de intrekking van haar vergunning niet meer in staat was om haar activiteiten voort te zetten, zodat haar vermogen om dividenden uit te keren aan haar aandeelhouders twijfelachtig was, maar dat het negatieve effect van deze intrekking economisch van aard was, aangezien het recht van de aandeelhouders om dividenden te ontvangen en hun recht om deel te nemen aan het bestuur van deze vennootschap geenszins door het besluit tot intrekking waren aangetast (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 111). Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat, hoewel de vereffening rechtstreeks het recht van de aandeelhouders aantast om deel te nemen aan het bestuur van de vennootschap, deze vereffening echter geen zuiver automatische en reeds uit de regelgeving van de Unie voortvloeiende uitvoering vormde van het besluit van 17 juli 2018 in de zin van de toepasselijke rechtspraak (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punten 113 en 114).

101 Derhalve is het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018 slechts ontvankelijk wat tweede verzoekster betreft.

2. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten

102 Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten dient te worden vastgesteld dat eerste verzoekster procesbevoegdheid heeft om een dergelijk beroep in te stellen, aangezien zij de enige adressaat is van dit besluit, dat haar verwijst in de kosten van de toetsingsprocedure die zij heeft ingeleid en waaraan zij alleen heeft deelgenomen. Bovendien betwist de ECB de ontvankelijkheid van dat beroep tot nietigverklaring niet, voor zover dit door deze verzoekster is ingesteld.

103 Daarentegen heeft tweede verzoekster, die ervoor heeft gekozen om geen verzoek om toetsing door de ABoR in te dienen, hoewel zij daartoe wel het recht had, er geen belang bij om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen het besluit over de kosten, aangezien dit besluit geen gevolgen voor haar heeft. Tweede verzoekster is overigens niet de adressaat van dit besluit en kan derhalve niet worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt.

104 Derhalve is het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten slechts ontvankelijk wat eerste verzoekster betreft.

C. Ten gronde

105 Ter ondersteuning van het in zaak T‑584/18 ingestelde beroep voeren verzoeksters vijfentwintig middelen aan: het eerste tot en met het vierentwintigste middel ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018 en het vijfentwintigste middel, ontleend aan de onregelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018, ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten. Gelet op de inhoud en aard ervan, moeten deze middelen als volgt worden onderverdeeld: – het eerste, het tweede, het veertiende, het vijftiende en het negentiende middel, ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om een besluit vast te stellen met betrekking tot de intrekking van de vergunning en de liquidatie, om een beoordeling te maken van de kwesties betreffende de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, om de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan te weigeren en om tweede verzoekster te verkopen aan andere potentiële investeerders; het negentiende middel, ontleend aan misbruik van bevoegdheid, kan ook worden ondergebracht bij deze groep middelen, aangezien de ter ondersteuning ervan aangevoerde argumenten samenvallen met die welke zijn aangevoerd in het kader van de overige hierboven vermelde middelen met betrekking tot de onbevoegdheid van de ECB; – het derde middel, ontleend aan niet-nakoming van de zorgplicht en van de verplichting tot onpartijdigheid bij de door de ECB gemaakte beoordeling; – het vierde en het vijfde middel, ontleend aan onjuiste beoordelingen of het niet in aanmerking nemen van bepaalde relevante elementen van de zaak; – het zesde, het twaalfde en het achttiende middel, ontleend aan een onjuiste beoordeling doordat de ECB zich ten onrechte heeft gebaseerd op schending van het voorschrift van de FSA, en aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel; – het zevende tot en met het elfde, het dertiende tot en met het vijftiende en het zeventiende middel, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel; – het zestiende en het achttiende middel, ontleend aan schending van de beginselen van gelijke behandeling, niet-discriminatie, gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid; – het twintigste tot en met het tweeëntwintigste middel, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, meer in het bijzonder van het recht te worden gehoord, de rechten van de verdediging en de motiveringsplicht; – het drieëntwintigste en het vierentwintigste middel, ontleend aan onder andere schending van het recht op toegang tot het dossier van tweede verzoekster en van de rechten van de aandeelhouder in het kader van de toetsingsprocedure; – het vijfentwintigste middel, aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten en ontleend aan de onwettigheid van het besluit van 17 juli 2018.

1. Eerste, tweede, veertiende, vijftiende en negentiende middel

106 In de eerste plaats betogen verzoeksters met hun eerste, hun veertiende en hun vijftiende middel dat de ECB haar bevoegdheden heeft overschreden door hen de mogelijkheid te ontzeggen om zelf over te gaan tot liquidatie van tweede verzoekster, zoals blijkt uit punt 3.3.2, onder b), i), van het besluit van 17 juli 2018, aangezien de ECB daartoe niet bevoegd is in het kader van de fundamentele verdeling van verantwoordelijkheden tussen de NBA’s en de ECB binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) en het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (hierna: „GAM”). Hetzelfde wordt betoogd met betrekking tot de bestreden uitsluiting, door de ECB, van de mogelijkheid om tweede verzoekster te verkopen aan een andere investeerder die mogelijk belangstelling had getoond, zoals blijkt uit punt 3.3.2, onder b), ii), van dit besluit.

107 In de tweede plaats mocht de ECB geen besluit tot intrekking van de vergunning vaststellen, aangezien de FSA reeds op 7 februari 2018 het FOLTF-besluit had vastgesteld waarin zij verklaarde dat de kredietinstelling in een situatie verkeerde waarin zij geacht werd „te falen of waarschijnlijk te zullen falen”. Hieruit volgt dat de FSA had geopteerd voor afwikkelingsmaatregelen en niet voor de intrekking van de vergunning, een keuze die tot de exclusieve bevoegdheid van de FSA behoort. Ook betwisten verzoeksters het betoog van de ECB dat dit besluit irrelevant en vertrouwelijk is, en derhalve niet aan hen behoefde te worden meegedeeld.

108 Bovendien betwisten verzoeksters het argument van de ECB dat tweede verzoekster geen formeel verzoek had ingediend om zelf tot liquidatie over te gaan. Volgens hen heeft de ECB in het besluit van 17 juli 2018, onafhankelijk van een dergelijk verzoek, geweigerd toestemming te verlenen om zelf tot liquidatie over te gaan, ook al had zij verzoeksters kunnen uitnodigen om een dergelijk verzoek in te dienen of de FSA kunnen verzoeken om hierover een besluit te nemen. Zij voeren aan dat alleen het uitgebrachte negatief advies van de ECB in de weg had gestaan aan de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan. Volgens verzoeksters is met het nieuwe „GTM/GAM- mechanisme” een systeem voor vroegtijdige interventie in het leven geroepen dat de NBA’s, ruim voordat een bank daadwerkelijk failliet gaat, de mogelijkheid biedt te onderzoeken of een kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen en na te gaan of andere toezichtmogelijkheden beschikbaar zijn alvorens te bestuderen of afwikkelingsmaatregelen in het algemeen belang zijn. Verzoeksters voeren aan dat wanneer die NBA’s tot de bevinding komen dat zulks niet het geval is, omdat de insolventie van de bank geen systemisch probleem zou vormen, het onderzoek zou worden beëindigd wat de afwikkelingsregeling betreft. Vervolgens staat het aan de NBA’s om na te gaan of de entiteit die geacht wordt te falen, zulks ook daadwerkelijk zal doen. Is dat het geval, dan kan het faillissement (dat wil zeggen, de insolventie) adequaat worden afgewikkeld door middel van de nationale insolventieprocedures. Hieruit volgt dat er nooit sprake kan zijn van een gedwongen liquidatie. Dit systeem doet echter niet af aan de mogelijkheid om zelf over te gaan tot liquidatie. Deze mogelijkheid is in alle nationale wetgevingen erkend, op voorwaarde dat de betrokken vennootschap solvabel is.

109 In de derde plaats betogen verzoeksters dat de ECB niet bevoegd was om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, op grond dat dit besluit volledig was gebaseerd op vermeende schendingen van de SWG/FT-regels, een gebied waarop zij geen enkele bevoegdheid heeft. De intrekking van de vergunning kan in het onderhavige geval niet worden gerechtvaardigd vanuit prudentieel oogpunt, maar heeft alleen gediend om de honger van de FSA en de ECB naar goedkope publiciteit te stillen.

110 In de vierde plaats verwijten verzoeksters de ECB met hun tweede – en impliciet met hun derde – middel dat zij de aan het besluit van 17 juli 2018 onderliggende kwesties betreffende SWG/FT niet heeft beoordeeld en evenmin de beoordelingen van de FSA heeft onderzocht. De ECB kan niet verantwoordelijk zijn voor de stabiliteit van de kredietinstellingen en in haar beoordeling kunstmatig voorbijgaan aan volledige gebieden die risico’s kunnen inhouden. Bovendien zou elk gebrek in dat besluit dat te wijten is aan het door de FSA opgestelde ontwerp, moeten kunnen worden aangevoerd in het kader van een tegen dit besluit ingesteld beroep tot nietigverklaring.

111 Voorts is het door de ECB in haar besluit van 17 juli 2018 nagestreefde doel van herstel van de wettigheid geen legitieme doelstelling van de intrekking van de vergunning, aangezien een vergunning alleen mag worden ingetrokken omwille van prudentiële doelstellingen. Hoewel het theoretisch mogelijk is dat kwesties betreffende SWG/FT relevant kunnen zijn voor intrekking van de vergunning, voor zover dat dergelijke kwesties prudentiële risico’s doen ontstaan, is het overeenkomstig de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de NBA’s en de ECB, alsook op grond van het evenredigheidsbeginsel, echter vereist dat het volledige scala aan SWG/FT-maatregelen (geldboeten, verbod op de uitoefening van bepaalde activiteiten, strafrechtelijke vervolging) eerst is uitgeput.

112 De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.

113 In het kader van de onderhavige groep middelen zij opgemerkt dat verzoeksters in wezen twee middelen aanvoeren, waarvan het eerste is ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen en het tweede aan misbruik van bevoegdheid. Alvorens deze te onderzoeken, acht het Gerecht het nuttig om de verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s in herinnering te brengen.

a) Verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s van de aan het GTM deelnemende lidstaten met betrekking tot de intrekking van de vergunning wegens schending van de SWG/FT-regels

114 Om te beginnen blijkt uit de overwegingen 15 en 28 van de GTM-basisverordening dat de bevoegdheden die niet aan de ECB zijn verleend, blijven berusten bij de NBA’s.

115 Meer bepaald noemt overweging 28 van de GTM-basisverordening „de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, en [...] consumentenbescherming” als twee van „de toezichttaken die niet aan de ECB worden opgedragen” en waarmee de nationale autoriteiten belast moeten blijven.

116 Niettemin bepaalt artikel 4, lid 1, van de GTM-basisverordening dat „[b]innen het kader van artikel 6 [...] de ECB [...] de exclusieve bevoegdheid [heeft] om met het oog op het prudentieel toezicht ten aanzien van alle in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen de volgende taken uit te voeren”. Daarop volgt een opsomming van negen taken, waaronder begrepen het verlenen van vergunningen aan kredietinstellingen en het intrekken van die vergunningen. Hieruit volgt dat de bevoegdheid voor het intrekken van vergunningen krachtens artikel 4, lid 1, onder a), van die verordening uitsluitend toekomt aan de ECB.

117 Artikel 4, lid 3, van de GTM-basisverordening luidt als volgt: „Voor het vervullen van de haar bij deze verordening opgedragen taken en het waarborgen van hoogwaardige toezichtsnormen past de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving toe, en wanneer het daarbij gaat om richtlijnen, de nationale wetgeving waarbij die richtlijnen zijn omgezet. Wanneer het toepasselijke Unierecht bestaat uit verordeningen die de lidstaten thans uitdrukkelijk keuzemogelijkheden toekennen, past de ECB tevens de nationale wetgeving toe wanneer door hen van die keuzemogelijkheden gebruikgemaakt wordt.”

118 Artikel 6, lid 2, van de GTM-basisverordening preciseert dat „[d]e ECB en de [NBA’s] [...] [gehouden zijn] tot loyale samenwerking te goeder trouw en tot informatie-uitwisseling.”

119 Uit artikel 6, lid 4, van de GTM-basisverordening blijkt dat, wat betreft de in artikel 4 genoemde taken, uitgezonderd die in lid 1, onder a) en c), van die verordening, de ECB en de NBA’s belast zijn met de respectievelijk in lid 5 en lid 6 van dit artikel vastgestelde verantwoordelijkheden. Overeenkomstig lid 6 van hetzelfde artikel oefenen de NBA’s rechtstreeks toezicht uit op minder belangrijke kredietinstellingen volgens de in dit lid vastgestelde criteria en stellen zij de ECB, overeenkomstig het in lid 7 van dit artikel bepaalde kader, in kennis van de uit hoofde van lid 6 in nauwe coördinatie met de ECB genomen maatregelen.

120 Uit artikel 6, lid 5, onder b) tot en met d), van de GTM-basisverordening blijkt echter dat, ten eerste, „[...] de ECB, als dat nodig is voor een consistente toepassing van hoge toezichtsnormen, te allen tijde op eigen initiatief na overleg met de [NBA’s], of op verzoek van een [NBA], [kan] besluiten om voor een of meer van de in lid 4 bedoelde kredietinstellingen alle toepasselijke bevoegdheden rechtstreeks zelf uit te oefenen”, ten tweede, de ECB, op basis van de in dit artikel bepaalde verantwoordelijkheden en procedures, het toezicht uitoefent op het functioneren van het systeem en, ten derde, zij te allen tijde kan gebruikmaken van de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening bedoelde bevoegdheden met betrekking tot de onderzoeksbevoegdheden die de ECB rechtstreeks kan uitoefenen.

121 Artikel 6, lid 7, van de GTM-basisverordening bepaalt dat de ECB een kader voor de praktische regeling ter uitvoering van dit artikel vaststelt en bekendmaakt. Dit kader vormt de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de GTM-basisverordening.

122 Artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening luidt als volgt: „Onder voorbehoud van lid 6 kan de ECB in de gevallen die in de toepasselijke Uniewetgeving zijn vastgesteld, op eigen initiatief, na overleg met de [NBA] van de deelnemende lidstaat waar de kredietinstelling gevestigd is, dan wel op voorstel van zo’n [NBA], de vergunning intrekken. Bij dat overleg geeft de ECB, alvorens een besluit tot intrekking te nemen, de nationale autoriteiten voldoende tijd om te besluiten tot de vereiste herstelmaatregelen, waaronder eventuele afwikkelingsmaatregelen, en neemt zij die maatregelen in aanmerking. Indien de [NBA] die overeenkomstig lid 1 de vergunning heeft voorgesteld, van oordeel is dat die vergunning overeenkomstig de toepasselijke nationale wetgeving moet worden ingetrokken, dient zij daartoe bij de ECB een voorstel in. In dat geval neemt de ECB een besluit over het voorstel tot intrekking, terdege rekening houdend met de door de [NBA] aangevoerde motivering voor de intrekking.”

123 Artikel 14, lid 6, van de GTM-basisverordening bepaalt dat „[z]olang de nationale autoriteiten bevoegd blijven voor de afwikkeling van kredietinstellingen [...] zij, wanneer zij van oordeel zijn dat door de intrekking van de vergunning de passende uitvoering van of voor de afwikkeling nodige acties of acties ter handhaving van de financiële stabiliteit in het gedrang zou komen, hun bezwaar naar behoren ter kennis van de ECB [zullen] brengen en uitvoerig toelichten in welk opzicht een intrekking schadelijke gevolgen zou hebben”, dat „[i]n die gevallen [...] de ECB niet [overgaat] tot intrekking [...] gedurende een onderling met de nationale autoriteiten overeengekomen termijn” en dat „[d]e ECB [...] ertoe [kan] besluiten die termijn te verlengen indien zij van oordeel is dat voldoende vooruitgang is gemaakt. Indien echter de ECB in een gemotiveerd besluit vaststelt dat er door de nationale autoriteiten geen deugdelijke, voor het handhaven van de financiële stabiliteit vereiste maatregelen zijn uitgevoerd, is de intrekking van de vergunning onmiddellijk van toepassing.”

124 Artikel 80 van de GTM-kaderverordening, met als opschrift „Het voorstel van een NBA tot intrekking van een vergunning”, luidt als volgt: „1. Indien de betreffende NBA overweegt dat een vergunning van een kredietinstelling geheel of gedeeltelijk ingetrokken zou moeten worden op grond van het relevante Unierecht of nationale wetgeving, waaronder begrepen een intrekking op verzoek van de kredietinstelling, doet zij een ontwerpbesluit toekomen aan de ECB waarin wordt voorgesteld de vergunning in te trekken (hierna een ‚ontwerpintrekkingsbesluit’), samen met alle relevante ondersteunende documentatie. 2. De NBA coördineert met de nationale voor de afwikkeling van kredietinstellingen bevoegde autoriteit (hierna de ‚nationale afwikkelingsautoriteit’) ontwerpintrekkingsbesluiten die relevant zijn voor deze nationale afwikkelingsautoriteit.”

125 Artikel 81 van de GTM-kaderverordening bepaalt als volgt: „1. De ECB beoordeelt het ontwerpintrekkingsbesluit onverwijld. Zij neemt daarbij in het bijzonder de redenen voor urgentie in aanmerking die door de NBA zijn aangevoerd. 2. Het in artikel 31 beschreven recht om gehoord te worden is van toepassing.”

126 Artikel 83 van de GTM-kaderverordening luidt als volgt: „1. De ECB neemt een besluit tot intrekking van een vergunning zonder onnodige vertraging. Hierbij kan zij het betreffende ontwerpintrekkingsbesluit accepteren of verwerpen. 2. Bij het nemen van haar besluit houdt de ECB rekening met alle hierna genoemde factoren: a) haar beoordeling van de omstandigheden die intrekking rechtvaardigen; b) indien aanwezig, het ontwerpintrekkingsbesluit van de NBA; c) het overleg met de betreffende NBA en, indien de NBA niet de nationale afwikkelingsautoriteit is, de nationale afwikkelingsautoriteit (samen met de NBA: de ‚nationale autoriteiten’); d) eventuele opmerkingen van de kredietinstelling die zijn gegeven krachtens artikel 81, lid 2, en artikel 82, lid 3. 3. De ECB neemt tevens een besluit in de gevallen omschreven in artikel 84 indien de betreffende nationale afwikkelingsautoriteit geen bezwaar heeft tegen intrekking van de vergunning of indien de ECB bepaalt dat de nationale autoriteiten niet de adequate handelingen hebben uitgevoerd die noodzakelijk zijn voor het handhaven van financiële stabiliteit.”

127 Artikel 84 van de GTM-kaderverordening bepaalt: „1. Indien de nationale afwikkelingsautoriteit de ECB informeert omtrent haar bezwaar tegen het voornemen van de ECB tot intrekking van een vergunning, komen de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteit een tijdsperiode overeen gedurende welke de ECB zich zal onthouden van voortzetting van de intrekking van de vergunning. De ECB informeert de NBA direct nadat zij contact opgenomen heeft met de nationale afwikkelingsautoriteit teneinde dit overeen te komen. 2. Na het verstrijken van de overeengekomen tijdsperiode beoordeelt de ECB of zij de intrekking van de vergunning wenst [...] voort te zetten of dat zij de overeengekomen tijdsperiode verlengt in overeenstemming met artikel 14, lid 6, van de GTM-[basis]verordening, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele geboekte vooruitgang. De ECB pleegt overleg met zowel de betrokken NBA als de nationale afwikkelingsautoriteit indien deze laatste niet de NBA is. De NBA brengt de ECB op de hoogte van de door deze autoriteiten genomen maatregelen en haar beoordeling van de consequenties van een intrekking. 3. Indien de nationale afwikkelingsautoriteit geen bezwaar heeft tegen de intrekking van een vergunning, of indien de ECB bepaalt dat nationale autoriteiten niet de adequate handelingen hebben uitgevoerd die noodzakelijk zijn voor het handhaven van financiële stabiliteit, is artikel 83 van toepassing.”

128 Artikel 18 van richtlijn 2013/36, dat ziet op de gevallen waarin de NBA’s kunnen voorstellen om de vergunning in te trekken van minder belangrijke instellingen, luidt als volgt: „De bevoegde autoriteiten kunnen een vergunning die is verleend aan een kredietinstelling alleen intrekken indien deze kredietinstelling: [...] e) in een van de overige gevallen van intrekking verkeert waarin de nationale voorschriften voorzien; of f) een van de in artikel 67, lid 1, genoemde inbreuken begaat.”

129 Artikel 67, lid 1, van richtlijn 2013/36 bepaalt: „Dit artikel is van toepassing in ten minste elk van de volgende omstandigheden: [...] d) een instelling niet beschikt over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften voor de omzetting van artikel 74 door de bevoegde autoriteiten worden geëist; e) een instelling verzuimt aan de bevoegde autoriteiten informatie te verstrekken over de naleving van de verplichting om aan de in artikel 92 van verordening (EU) nr. 575/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1)] vastgelegde eigenvermogensvereisten te voldoen, in strijd met artikel 99, lid 1, van genoemde verordening, of onvolledige of onjuiste informatie verstrekt; [...] o) een instelling blijkt aansprakelijk te zijn voor een ernstige inbreuk op de nationale voorschriften tot uitvoering van richtlijn 2005/60/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB 2005, L 309, blz. 15)]; [...]”

130 Artikel 74, lid 1, van richtlijn 2013/36 bepaalt dat „[d]e instellingen beschikken over solide governanceregelingen, waaronder een duidelijke organisatiestructuur met duidelijk omschreven, transparante en samenhangende verantwoordelijkheden, effectieve procedures voor de detectie, het beheer, de bewaking en de rapportage van de risico’s waaraan zij blootstaan of bloot kunnen komen te staan, adequate internecontrolemechanismen, zoals degelijke administratieve en boekhoudkundige procedures, en een beloningsbeleid en een beloningscultuur die in overeenstemming zijn met en bijdragen tot een degelijk en doeltreffend risicobeheer”.

131 Uit de bepalingen waaraan in de punten 115 tot en met 118 hierboven wordt gerefereerd, blijkt dat het GTM het prudentieel toezicht centraliseert op het niveau van de ECB, maar terzelfder tijd voorziet in een decentrale uitvoering door de NBA’s van de deelnemende lidstaten, onder toezicht van de ECB waaraan zij medewerking en bijstand verlenen. Zo oefent de ECB binnen het GTM enerzijds een aantal exclusieve bevoegdheden uit: het „rechtstreeks” prudentieel toezicht op belangrijke kredietinstellingen en de bevoegdheden die haar op grond van artikel 4 van de GTM-basisverordening zijn verleend ten aanzien van alle kredietinstellingen, ongeacht hun omvang. Anderzijds valt het prudentieel toezicht op minder belangrijke kredietinstellingen onder de decentrale bevoegdheidsuitoefening door de genoemde NBA’s, welke in het uiterste geval wordt geflankeerd en gecontroleerd door de ECB, wier taak het is te waken over de goede werking en de doeltreffendheid van het systeem van prudentieel toezicht, alsook over de coherente en eenvormige toepassing van de prudentiële regels in alle deelnemende lidstaten. Ten aanzien van de minder belangrijke instellingen oefent de ECB „indirect” toezicht uit, in het kader waarvan de NBA’s medewerking en bijstand verlenen aan de ECB. Daarnaast blijven diezelfde NBA’s bevoegd voor gebieden die niet vallen onder de GTM-basisverordening: consumentenbescherming, markten voor financiële instrumenten, SWG/FT en bestrijding van corruptie.

132 Meer in het bijzonder volgt uit de structuur van artikel 6, leden 4 tot en met 6, van de GTM-basisverordening dat er binnen het GTM een verschil tussen het prudentieel toezicht op „belangrijke” entiteiten en het prudentieel toezicht op als „minder belangrijk” aangemerkte entiteiten bestaat ter zake van zeven van de negen op de lijst van artikel 4, lid 1, van die verordening vermelde taken.

133 Hieruit vloeit in de eerste plaats voort dat het prudentieel toezicht op de „belangrijke” entiteiten tot de exclusieve bevoegdheid van de ECB behoort. Hetzelfde geldt voor het prudentieel toezicht op de „minder belangrijke” entiteiten ter zake van de in artikel 4, lid 1, onder a), van de GTM-basisverordening genoemde taak, te weten vergunningen aan kredietinstellingen verlenen en die vergunningen intrekken.

134 Wat in de tweede plaats de andere in artikel 4, lid 1, van de GTM-basisverordening bedoelde taken met betrekking tot de „minder belangrijke” entiteiten betreft, blijkt uit artikel 6, leden 5 en 6, van die verordening in hun onderlinge samenhang gelezen, dat deze taken onder toezicht van de ECB dienen te worden uitgevoerd door de nationale autoriteiten, die aldus het rechtstreeks prudentieel toezicht op die entiteiten uitoefenen.

135 Het Gerecht heeft reeds geoordeeld dat uit het onderzoek van de interactie tussen artikel 4, lid 1, en artikel 6 van de GTM-basisverordening, zoals deze nader is uiteengezet in de punten 116 tot en met 121 hierboven, naar voren komt dat de logica van het verband tussen deze bepalingen hierin bestaat dat wordt toegestaan dat de aan de ECB gedelegeerde exclusieve bevoegdheden decentraal kunnen worden uitgeoefend, eerder dan dat voor de vervulling van de in artikel 4, lid 1, van deze verordening bedoelde taken een verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s van de deelnemende lidstaten wordt georganiseerd. Deze vaststelling vindt steun in de overwegingen van de GTM-basisverordening. Ten eerste blijkt uit de overwegingen 15 en 28 van die verordening dat alleen de uitdrukkelijk aan de ECB toevertrouwde taken aan de bevoegdheid van de lidstaten zijn onttrokken en dat het prudentieel toezicht op de financiële instellingen dat wordt uitgeoefend om andere redenen dan die welke in artikel 4, lid 1, van die verordening worden genoemd, bij de lidstaten blijft berusten. Hieruit volgt noodzakelijkerwijze dat de verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s is gebeurd in de fase van de omschrijving van de bij artikel 4, lid 1, van de betrokken verordening aan de ECB opdragen taken. Ten tweede zij erop gewezen dat in overweging 28 van de GTM-basisverordening weliswaar een lijst wordt gegeven van de toezichttaken waarvoor de nationale autoriteiten bevoegd moeten blijven, maar dat in deze lijst geen enkele van de in artikel 4, lid 1, van die verordening opgesomde taken voorkomt. Meer nog, in die overweging wordt het rechtstreekse toezicht op de minder belangrijke entiteiten niet opgevoerd als een taak waarvoor de nationale autoriteiten bevoegd zijn (zie in die zin arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punten 54‑57).

136 In de derde plaats blijkt uit de structuur van artikel 6, leden 2 en 3, van de GTM-basisverordening dat binnen het GTM, bestaande uit de ECB en de NBA’s van de deelnemende lidstaten, zowel de ECB als die NBA’s gehouden zijn tot samenwerking en tot informatie-uitwisseling. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 6, lid 2, tweede alinea, van die verordening dat „de nationale autoriteiten de ECB met name alle informatie [verstrekken] die zij nodig heeft om de haar bij deze verordening opgedragen taken te vervullen”. Bovendien zijn die NBA’s overeenkomstig lid 3 van dit artikel verantwoordelijk voor het verlenen van bijstand aan de ECB bij de voorbereiding en de uitvoering van alle handelingen met betrekking tot de in artikel 4 van deze verordening bedoelde taken betreffende alle kredietinstellingen, met inbegrip van bijstand bij verificatiewerkzaamheden.

137 Het Gerecht heeft namelijk reeds geoordeeld dat het toezicht op de kredietinstellingen die als „minder belangrijk” zijn aangemerkt, wordt vermeld in de overwegingen 38 tot en met 40 van de GTM-basisverordening, te weten onmiddellijk na overweging 37 van die verordening, waarin wordt beklemtoond dat „de [NBA’s] [...] de verantwoordelijkheid ervoor [moeten] hebben de ECB bij te staan bij de voorbereiding en uitvoering van handelingen die betrekking hebben op de uitoefening van de toezichttaken van de ECB” en dat „[d]it [...] met name [moet] gelden voor de doorlopende dagelijkse beoordeling van de situatie van een kredietinstelling en de daarbij horende verificaties ter plaatse”. Deze opbouw van de overwegingen van die verordening lijkt te impliceren dat de Raad van de Europese Unie het door de NBA’s in het kader van het GTM uitgeoefende rechtstreeks prudentieel toezicht heeft opgevat als een wijze van bijstand aan de ECB veeleer dan als de uitoefening van een autonome bevoegdheid (arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 58).

138 Voorts worden de NBA’s bij de uitoefening van het rechtstreeks prudentieel toezicht geleid door de ECB, die overeenkomstig artikel 6, lid 5, onder a) en b), van de GTM-basisverordening bevoegd is om enerzijds „verordeningen, richtsnoeren of algemene instructies tot de [NBA’s] [te richten], die overeenkomstig die verordeningen, richtsnoeren en algemene instructies de in artikel 4 [van die verordening] omschreven taken verrichten” en anderzijds te besluiten „om voor een of meer [...] kredietinstellingen alle toepasselijke bevoegdheden rechtstreeks zelf uit te oefenen”. Deze controle door de ECB op het door de NBA’s uitgeoefende rechtstreekse toezicht strekt zich bovendien ook uit tot i) de toezichtbevoegdheden als bedoeld in artikel 6, lid 5, onder c), van de GTM-basisverordening, waarin wordt verwezen naar lid 7, onder c), van datzelfde artikel, en ii) de in de artikelen 10 tot en met 13 van de betrokken verordening bedoelde toezichtbevoegdheden en onderzoeksbevoegdheden die de ECB krachtens artikel 6, lid 5, onder d), van die verordening bij eigen besluit rechtstreeks kan uitoefenen ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen.

139 Zo dient erop te worden gewezen dat de ECB belangrijke prerogatieven behoudt in de gevallen waarin de NBA’s de in artikel 4, lid 1, onder b) en d) tot en met i), van de GTM-basisverordening bedoelde toezichttaken vervullen, en dat het bestaan van dergelijke prerogatieven erop wijst dat het optreden van de nationale autoriteiten bij het vervullen van die taken van ondergeschikte aard is (arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 59).

140 In de vierde plaats, en met name wat betreft de intrekking van de vergunning van een kredietinstelling als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), van de GTM-basisverordening, komt de samenwerking tussen de ECB en de NBA’s overeenkomstig artikel 14, lid 5, van die verordening enerzijds tot uiting in een verplicht overleg met deze NBA’s, ingeval de ECB de vergunning op eigen initiatief intrekt, en anderzijds in de mogelijkheid voor deze autoriteiten om een dergelijke intrekking aan de ECB voor te stellen.

141 Wanneer een NBA op grond van artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening een voorstel tot intrekking indient, is de ECB overeenkomstig de tweede alinea van die bepaling en artikel 83, lid 2, van de GTM-kaderverordening verplicht om terdege rekening te houden met de door deze NBA aangevoerde motivering voor de intrekking, met het gevoerde overleg met laatstgenoemde en, in voorkomend geval, met de nationale afwikkelingsautoriteit, alsook met de opmerkingen van de betrokken kredietinstelling. Ook dient de ECB zelf te onderzoeken of er sprake is van omstandigheden die de intrekking van de vergunning rechtvaardigen om op grond daarvan te besluiten het door de NBA ingediende voorstel tot intrekking van de vergunning te aanvaarden of te verwerpen.

142 In de vijfde plaats zij erop gewezen dat uit de overwegingen 28 en 29 van de GTM-basisverordening blijkt dat de taak tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme een nationale bevoegdheid blijft en dat de ECB op dit gebied een verplichting tot samenwerking met de nationale autoriteiten heeft.

143 Wat in de zesde plaats het verband betreft tussen SWG/FT en prudentieel toezicht, moet worden vastgesteld dat artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36 de inbreuken als bedoeld in artikel 67, lid 1, van diezelfde richtlijn – waaronder begrepen de ernstige inbreuken op de nationale voorschriften tot uitvoering van richtlijn 2005/60 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme – rekent tot de omstandigheden die de intrekking van een bankvergunning rechtvaardigen. Artikel 18, onder e), van voornoemde richtlijn vermeldt de overige gevallen van intrekking waarin de nationale voorschriften voorzien.

144 In dit verband zij erop gewezen dat, hoewel artikel 18 van richtlijn 2013/36 verwijst naar de bevoegdheid van de NBA’s om vergunningen in te trekken, gelet op de in artikel 4 van de GTM-basisverordening vastgestelde verdeling van taken tussen deze NBA’s en de ECB en met name gezien het feit dat de bevoegdheid om vergunningen in te trekken een exclusieve bevoegdheid van de ECB is geworden die de ECB overeenkomstig artikel 14, lid 5, van die verordening kan uitoefenen op voorstel van de NBA’s, moet artikel 18 van deze richtlijn worden opgevat als een verwijzing naar de bevoegdheid om de intrekking van de vergunning voor te stellen, welke blijft berusten bij de NBA’s.

145 Wat in de zevende plaats de samenhang tussen het GTM en het GAM betreft, blijkt uit overweging 11 van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 255, blz. 1; hierna: „GAM-verordening”) dat toezicht en afwikkeling twee complementaire aspecten zijn van de Europese bankenunie en in beginsel dan ook niet los van elkaar kunnen worden gezien.

146 Er zij namelijk op gewezen dat het GTM en het GAM verschillende doelstellingen nastreven. Zoals overweging 7 van de GAM-verordening in herinnering brengt, beoogt het GTM te zorgen voor een beleid inzake prudentieel toezicht op kredietinstellingen op Europees niveau en voor de coherente en doeltreffende uitvoering ervan in alle lidstaten van de eurozone en in de lidstaten buiten de eurozone die eraan wensen deel te nemen. Het beoogt ook een macroprudentieel toezicht en, in laatste instantie, de financiële stabiliteit van de Unie. Blijkens de overwegingen 6 en 8 en artikel 1 van die verordening beoogt het GAM daarentegen in wezen het beheer van crisissituaties die zich reeds hebben voorgedaan en de invoering – op basis van eenvormige regels en een eenvormige procedure – van efficiëntere afwikkelingsmechanismen teneinde te vermijden dat de schade als gevolg van het falen van banken zich uitbreidt. Hieruit volgt dat, ook al dragen beide systemen bij aan het uiteindelijke doel, te weten de soliditeit en stabiliteit van het financiële stelsel van de Unie, het GTM crisissituaties beoogt te voorkomen terwijl het GAM crisissituaties beoogt op te lossen.

147 In de achtste plaats zijn de verklaringen dat een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, die kunnen worden afgegeven door de ECB of door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) in het geval van belangrijke kredietinstellingen of, zoals blijkt uit artikel 7, lid 3, van de GAM-verordening, door de NBA’s of de nationale afwikkelingsautoriteiten in het geval van minder belangrijke kredietinstellingen, voorbereidende handelingen die voorafgaan aan – maar niet noodzakelijkerwijs uitmonden in – de vaststelling van een afwikkelingsregeling. De vaststelling hiervan behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de GAR of van de nationale afwikkelingsautoriteiten, afhankelijk van het belang van de kredietinstelling.

148 Bovendien zijn de beoordelingen van het falen of waarschijnlijk zullen falen geenszins formele besluiten over de niet-nakoming van de wettelijke verplichtingen door een kredietinstelling, maar voorbereidende handelingen die de rechtspositie van de betrokken kredietinstelling niet wijzigen. Deze handelingen bevatten namelijk een door de ECB (of door de NBA) verrichte beoordeling van de feiten die betrekking heeft op de vraag of die kredietinstelling faalt dan wel waarschijnlijk zal falen. Deze beoordeling is niet bindend, maar ligt ten grondslag aan de vaststelling door de GAR (of door de NBA) van afwikkelingsregelingen of van besluiten waarbij wordt vastgesteld dat een afwikkelingsregeling niet in het algemeen belang is (zie in die zin beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punten 36, 48 en 49).

149 Uit artikel 18, lid 1, van de GAM-verordening blijkt namelijk dat een dergelijke regeling alleen wordt vastgesteld wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. In het bijzonder moet de kredietinstelling niet alleen falen of waarschijnlijk falen, maar ook moet redelijkerwijze niet te verwachten zijn dat alternatieve maatregelen van de particuliere sector of maatregelen van een toezichthouder binnen een redelijk tijdsbestek het falen van de kredietinstelling zouden voorkomen. Bovendien moet een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk zijn in het algemeen belang.

150 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat volgens overweging 26 van de GAM-verordening de ECB (en naar analogie de NBA’s) en de GAR (en naar analogie de nationale afwikkelingsautoriteiten) weliswaar de mogelijkheid dienen te hebben om te beoordelen of een kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen, maar dat het uitsluitend aan de GAR (en naar analogie aan de nationale afwikkelingsautoriteiten) staat om de voorwaarden voor een afwikkeling te beoordelen en een afwikkelingsregeling vast te stellen indien hij van oordeel is dat alle voorwaarden zijn vervuld, zoals ook uitdrukkelijk volgt uit artikel 18, lid 1, van de GAM-verordening. De ECB (en naar analogie de NBA’s) beschikt weliswaar over de bevoegdheid tot mededeling van een beoordeling als bedoeld in de eerste voorwaarde, te weten dat de betrokken entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, maar het gaat slechts om een beoordeling die de GAR (en naar analogie de nationale afwikkelingsautoriteiten) op geen enkele wijze bindt (zie in die zin beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punt 34).

151 In de negende plaats komt ten eerste uit overweging 57 van de GAM-verordening naar voren dat het feit dat een entiteit niet aan de vergunningvereisten voldoet, op zich geen afwikkeling rechtvaardigt, vooral indien de entiteit levensvatbaar blijft of waarschijnlijk zal blijven. Ten tweede moet een entiteit worden geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen wanneer zij niet voldoet of waarschijnlijk in de nabije toekomst niet zal voldoen aan de vereisten om haar vergunning te behouden.

152 Een beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen, en een intrekking van de vergunning zijn functioneel niet gelijkwaardig. Hoewel een dergelijke beoordeling kan worden gebaseerd op de bevinding dat volgens artikel 18, lid 4, onder a), van de GAM-verordening niet langer aan de voorwaarden voor het behoud van de vergunning wordt voldaan, komen die twee handelingen namelijk geenszins op hetzelfde neer. In dit verband kan worden volstaan met de constatering dat de voorwaarden voor de intrekking van de vergunning die zijn vermeld in artikel 18 van richtlijn 2013/36 kennelijk verschillen van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen, zoals die zijn weergegeven in artikel 18, lid 4, van voornoemde verordening (beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punt 46).

153 De onderhavige groep middelen dient in het licht van deze overwegingen te worden onderzocht.

b) Eerste onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om de vergunning van een kredietinstelling in te trekken, aangezien de NBA reeds had verklaard dat de kredietinstelling faalde of waarschijnlijk zou falen

154 In de onderhavige zaak zij in de eerste plaats opgemerkt dat het besluit van 17 juli 2018 betrekking heeft op de intrekking van tweede verzoeksters vergunning tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen wegens inbreuken op het Estse nationale recht, dat met deze maatregel een sanctie oplegt voor het ontbreken van de vereiste governanceregelingen en een doeltreffende SWG/FT-regeling, de niet-naleving van een door de NBA vastgesteld voorschrift en de overlegging van misleidende informatie of documenten.

155 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de ECB het besluit van 26 maart 2018 en vervolgens het besluit van 17 juli 2018 heeft vastgesteld op voorstel van de FSA – de Estse NBA – krachtens artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening en artikel 83, lid 1, van de GTM-kaderverordening.

156 In de derde plaats was de ECB, aangezien tweede verzoekster een minder belangrijke kredietinstelling is, in het kader van een dergelijk besluit en in het licht van de decentrale uitoefening van haar exclusieve bevoegdheid om vergunningen in te trekken, krachtens artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening en artikel 83, lid 2, onder b) en c), van de GTM-kaderverordening verplicht om terdege rekening te houden met de door de NBA aangevoerde motivering voor de intrekking, alsook om met laatstgenoemde overleg te plegen over de eventuele afwikkelingsmaatregelen die de nationale afwikkelingsautoriteit noodzakelijk had geacht.

157 In de vierde plaats blijkt uit punt 3.2, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 dat de FSA, die in Estland niet alleen optreedt als de NBA in het kader van het GTM maar ook als de nationale afwikkelingsautoriteit in het kader van het GAM (artikel 3 van de Estse wet inzake de voorkoming en oplossing van financiële crises), op 10 april 2017 het FOLTF-besluit heeft vastgesteld op de grond dat tweede verzoekster verschillende vergunningsvoorwaarden had geschonden, zodat de vergunning haar had kunnen worden ontnomen overeenkomstig overweging 57 van de GAM-verordening.

158 Volgens overweging 57 van de GAM-verordening moet een entiteit namelijk worden geacht falend te zijn of waarschijnlijk falend te zullen zijn wanneer zij niet voldoet of waarschijnlijk niet zal voldoen aan de vereisten om haar vergunning te behouden.

159 Voorts blijkt uit punt 3.1, onder b), van het besluit van 17 juli 2018 dat de FSA op 7 februari 2018, in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit, bij besluit heeft vastgesteld dat een afwikkeling niet in het algemeen belang was. Het is dit besluit waaraan verzoeksters in hun schrifturen refereren als „tweede FOLTF-besluit”.

160 Dus hoewel de FSA het FOLTF-besluit heeft vastgesteld, waartoe zij bevoegd was, en bijgevolg was voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 18, lid 1, onder a), van de GAM-verordening voor de vaststelling van een afwikkelingsregeling, is geoordeeld dat er geen algemeen belang was bij de uitvoering van afwikkelingsmaatregelen, zodat de derde voorwaarde van artikel 18, lid 1, onder c), van die verordening niet was vervuld. Derhalve heeft voornoemd besluit er in het onderhavige geval niet toe geleid dat de nationale afwikkelingsautoriteit (de FSA) een afwikkelingsregeling vaststelde, aangezien niet aan alle vereiste voorwaarden was voldaan.

161 Uit punt 3.1, onder c), van het besluit van 17 juli 2018 blijkt daarentegen dat de FSA op 6 maart 2018 een ontwerpintrekkingsbesluit heeft vastgesteld en dat de ECB na ontvangst hiervan aan tweede verzoekster de mogelijkheid heeft geboden om daarover haar opmerkingen kenbaar te maken en daarna het besluit van 26 maart 2018 en vervolgens dat van 17 juli 2018 heeft vastgesteld, hetwelk is gebaseerd op de motivering en op de feitelijke beoordelingen van de FSA en op de resultaten van de door de FSA verrichte controles en inspecties.

162 Ten eerste heeft de ECB in punt 2.1 van het besluit van 17 juli 2018 terecht aangenomen dat zij exclusief bevoegd was voor het vaststellen van een besluit inzake de intrekking van de vergunning. Een dergelijke conclusie strookt zowel met artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening als met de in punt 135 hierboven aangehaalde rechtspraak.

163 Ten tweede is het feit dat de FSA een ontwerpintrekkingsbesluit aan de ECB heeft toegezonden en de ECB haar eigen besluit heeft gebaseerd op de daarin door de FSA aangevoerde motivering in overeenstemming met de verdeling van bevoegdheden tussen de NBA’s van de deelnemende lidstaten en de ECB binnen het GTM, de toepasselijke bepalingen en de in de punten 136, 137, 140 en 141 hierboven aangehaalde rechtspraak.

164 Aangezien tweede verzoekster een minder belangrijke kredietinstelling is, stond het enerzijds aan de FSA, te weten de Estse NBA, om de noodzakelijke feitelijke verificaties te verrichten en de ECB bij te staan bij de voorbereiding en uitvoering van alle handelingen die verband houden met de in artikel 4 van de GTM-basisverordening bedoelde taken, waaronder begrepen het besluit tot intrekking van de vergunning.

165 Anderzijds beschikte de ECB overeenkomstig de in de punten 138 en 139 hierboven aangehaalde bepalingen en rechtspraak over een controlebevoegdheid over het door de FSA uitgeoefende rechtstreekse toezicht. In het onderhavige geval heeft de ECB die bevoegdheid uitgeoefend door meer dan eens overleg te plegen met de FSA, vooral vanaf april 2017, en na de laatste inspectie, zoals de ECB ter terechtzitting heeft bevestigd.

166 Ten derde was de ECB hoe dan ook bevoegd om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, ongeacht en onafhankelijk van de door verzoeksters aangevoerde besluiten.

167 In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoeksters’ betoog volgens hetwelk de ECB onbevoegd was om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, aangezien de NBA een besluit had vastgesteld volgens hetwelk tweede verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen, berust op een onjuiste opvatting van de wisselwerking tussen het GTM en het GAM, alsook op een aantal feitelijke onjuistheden.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 263 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 5 VvL
• Artikel 1
• Artikel 4
• Artikel 6
• Artikel 6
• Artikel 14
• Artikel 18
• Artikel 18
• Artikel 26
• Artikel 31
• Artikel 32
• Artikel 33
• Artikel 35
• Artikel 39
• Artikel 39
• Artikel 67
• Artikel 74
• Artikel 80

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 5 november 2019, C-663/17, ECLI:EU:C:2019:923
• HvJ EU 16 oktober 2019, C-189/18, ECLI:EU:C:2019:861
• HvJ EU 8 mei 2019, C-450/17, ECLI:EU:C:2019:372
• HvJ EU 23 januari 2019, C-387/17, ECLI:EU:C:2019:51
• HvJ EU 19 december 2018, C-219/17, ECLI:EU:C:2018:1023
• HvJ EU 6 september 2018, C-430/16, ECLI:EU:C:2018:668
• Gerecht EU 13 december 2017, T-52/16, ECLI:EU:T:2017:902
• HvJ EU 6 september 2017, C-643/15, ECLI:EU:C:2017:631
• Gerecht EU 16 mei 2017, T-122/15, ECLI:EU:T:2017:337
• HvJ EU 9 maart 2017, C-406/15, ECLI:EU:C:2017:198
• Gerecht EU 7 oktober 2015, T-79/13, ECLI:EU:T:2015:756
• HvJ EU 17 september 2015, C-33/14, ECLI:EU:C:2015:609
• Gerecht EU 16 september 2013, T-333/10, ECLI:EU:T:2013:451
• HvJ EU 11 juli 2013, C-439/11, ECLI:EU:C:2013:513
• HvJ EU 16 december 2010, C-89/09, ECLI:EU:C:2010:772
• HvJ EU 7 juni 2007, C-362/05, ECLI:EU:C:2007:322
• Gerecht EU 27 september 2005, T-134/03, ECLI:EU:T:2005:339
• Gerecht EU 22 januari 1997, T-115/94, ECLI:EU:T:1997:3

Aangehaald in

• Gerecht EU 4 juni 2025, T-551/23, ECLI:EU:T:2025:568