HvJ EU 16 februari 2022, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Voltallige zitting)
16 februari 2022 ( *1 )
Inhoud
I. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1049/2001
B. Reglement van orde van de Raad
C. Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten
D. Verordening nr. 883/2013
E. Financieel Reglement
II. Bestreden verordening
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
IV. Verzoek om geen rekening te houden met bepaalde passages in het verzoekschrift van de Republiek Polen
A. Argumenten van partijen
B. Beoordeling door het Hof
V. Beroep
A. Eerste, tweede, vijfde, zesde en elfde middel: onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
a) Rechtsgrondslag van de bestreden verordening
b) Omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU
B. Derde middel: schending van Protocol nr. 2
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
C. Vierde middel: schending van artikel 296, tweede alinea, VWEU
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
D. Zevende middel: schending van artikel 4, lid 1, artikel 4, lid 2, tweede zin, en artikel 5, lid 2, VEU
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
E. Achtste middel: schending van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen en niet-eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste zin, VEU
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
F. Negende middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
G. Tiende middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling door het Hof
VI. Kosten
„Beroep tot nietigverklaring – Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 – Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Bescherming van de Uniebegroting in geval van schending van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – Rechtsgrondslag – Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU – Artikel 311 VWEU – Artikel 312 VWEU – Gestelde omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU – Gestelde schending van artikel 4, lid 1, artikel 5, lid 2, en artikel 13, lid 2, VEU, van artikel 296, tweede alinea, VWEU, van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, alsook van de beginselen van bevoegdheidstoedeling, rechtszekerheid, evenredigheid en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen – Gesteld misbruik van bevoegdheid”
In zaak C‑157/21,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 11 maart 2021,
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna en S. Żyrek als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en M. M. Tátrai als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. Crowe, F. Drexler, U. Rösslein, T. Lukácsi en A. Pospíšilová Padowska als gemachtigden,
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. de Gregorio Merino, E. Rebasti, A. Tamás en A. Sikora-Kalėda als gemachtigden,
verweerders,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door M. Jacobs, C. Pochet en L. Van den Broeck als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Søndahl Wolff en J. Nymann-Lindegren, vervolgens door M. Søndahl Wolff en V. Pasternak Jørgensen als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, J. Quaney en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door D. Fennelly, BL,
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Rodríguez de la Rúa Puig en S. Centeno Huerta, vervolgens door J. Rodríguez de la Rúa Puig en A. Gavela Llopis als gemachtigden,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères, A.‑C. Drouant en E. Leclerc als gemachtigden,
Groothertogdom Luxemburg, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Uri, vervolgens door A. Germeaux als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
Republiek Finland, vertegenwoordigd door H. Leppo en S. Hartikainen als gemachtigden,
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, H. Shev, M. Salborn Hodgson, H. Eklinder en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Calleja Crespo, J.‑P. Keppenne, J. Baquero Cruz en K. Herrmann als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Voltallige zitting),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev (rapporteur), A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele en J. Passer, kamerpresidenten, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi, A. Kumin, N. Wahl, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún, M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffiers: M. Aleksejev, hoofd van een administratieve eenheid, en I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting van 11 en 12 oktober 2021,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 december 2021,
het navolgende
Arrest
1 Met haar verzoekschrift verzoekt de Republiek Polen het Hof om nietigverklaring van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433I, blz. 1, met rectificatie in PB 2021, L 373, blz. 94; hierna: „bestreden verordening”).
I. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1049/2001
2 Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) bepaalt: „Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.”
3 Artikel 4 van die verordening luidt: „[...] 2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van: [...] – gerechtelijke procedures en juridisch advies, [...] tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. 3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. [...] 5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. 6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven. 7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. [...]”
4 Artikel 5 van die verordening luidt als volgt: „Wordt van een lidstaat een document gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, dan raadpleegt hij de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt – tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven. De lidstaat kan het verzoek ook doorgeleiden aan de betrokken instelling.”
B. Reglement van orde van de Raad
5 Op 1 december 2009 heeft de Raad van de Europese Unie besluit 2009/937/EU houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35) vastgesteld. Artikel 6 van dat reglement van orde (hierna: „reglement van orde van de Raad”) draagt als opschrift „Geheimhoudingsplicht en overlegging van documenten in rechte” en bepaalt in lid 2: „De Raad of het [Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (Coreper)] kan toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld.”
6 Artikel 10 („Toegang van het publiek tot de documenten van de Raad”) van dat reglement van orde luidt: „De specifieke bepalingen inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de Raad staan in bijlage II.”
7 Bijlage II bij dat reglement van orde draagt als opschrift „Specifieke bepalingen betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad” en bepaalt in artikel 5 („Doorgeleiding van een verzoek van een lidstaat”) het volgende: „Een verzoek van een lidstaat aan de Raad dat wordt doorgeleid, wordt behandeld overeenkomstig de artikelen 7 en 8 van [verordening nr. 1049/2001] en de desbetreffende bepalingen van deze bijlage. In geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing van toegang, wordt de verzoeker medegedeeld dat een eventueel confirmatief verzoek rechtstreeks aan de Raad moet worden gericht.”
C. Richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten
8 Bij nota 7695/18 van 10 april 2018 heeft de Raad richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten vastgesteld. De punten 1, 2, 20 en 21 van die richtsnoeren luiden als volgt: „1. Dit document bevat richtsnoeren voor de behandeling van niet-gerubriceerde Raadsdocumenten voor interne verspreiding in de Raad, onder de leden van de Raad, bij de Commissie, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en, afhankelijk van het onderwerp, bepaalde andere [instellingen] (zoals het Europees Parlement, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank) en [organen van de Europese Unie] (zoals het Comité van de regio’s, het Europees Economisch en Sociaal Comité). Wanneer deze documenten te vroeg bekend worden gemaakt, kan dat de besluitvormingsprocedures van de Raad nadelig beïnvloeden. 2. De richtsnoeren hebben rechtstreekse gevolgen voor de werking van de Raad en dienen bijgevolg te worden geëerbiedigd door de lidstaten als leden van de Raad, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking dat de betrekkingen tussen de instellingen [van de Unie] en de lidstaten regelt. [...] 20. LIMITE-documenten worden niet openbaar gemaakt tenzij daartoe gemachtigde Raadsfunctionarissen, de rijksoverheid van een lidstaat (zie punt 21) of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig [verordening nr. 1049/2001] en zijn reglement van orde, daartoe hebben besloten. 21. Personeel in een andere [instelling] of een ander [orgaan van de Unie] dan de Raad mag zelf niet besluiten LIMITE-documenten openbaar te maken, zonder voordien het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) te hebben geraadpleegd. Rijksoverheidspersoneel van een lidstaat raadpleegt het SGR alvorens een dergelijk besluit te nemen, tenzij duidelijk is dat het document openbaar gemaakt kan worden, overeenkomstig artikel 5 van [verordening nr. 1049/2001].”
D. Verordening nr. 883/2013
9 Artikel 2, punt 1, van verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad (PB 2013, L 248, blz. 1) definieert de „financiële belangen van de Unie” voor de toepassing van die verordening als „inkomsten, uitgaven en activa, vallende onder de begroting van de Europese Unie, respectievelijk onder de begrotingen van de instellingen, organen en instanties of onder de begrotingen die zij beheren en controleren”.
E. Financieel Reglement
10 Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1; hierna: „Financieel Reglement”) bepaalt in artikel 2 („Definities”) het volgende: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: [...] 7. ‚uitvoering van de begroting’: de uitoefening van activiteiten inzake beheer, monitoring, controles en audits van begrotingskredieten volgens de in artikel 62 bepaalde methoden; [...] 19. ‚controle’: alle maatregelen ter verkrijging van redelijke zekerheid inzake de doeltreffendheid, efficiëntie en zuinigheid van verrichtingen, de betrouwbaarheid van de verslaglegging, de bescherming van activa en informatie, de voorkoming en opsporing en de correctie van fraude en onregelmatigheden en de follow-up daarvan, en de adequate beheersing van de risico’s in verband met de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma’s en met de aard van de betrokken betalingen. De controle hiervan kan diverse toetsen inhouden, alsmede de uitvoering van beleid en procedures om de in de eerste zin bedoelde doelstellingen te verwezenlijken; [...] 42. ‚lidstaatsorganisatie’: een in een lidstaat als publiekrechtelijke instantie of privaatrechtelijke instantie opgerichte entiteit waaraan een openbaredienstverleningstaak is toevertrouwd en passende door de lidstaat verstrekte financiële garanties zijn gegeven; [...] 59. ‚goed financieel beheer’: de uitvoering van de begroting met inachtneming van de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid; [...]”
11 Artikel 56 („Begrotingsuitvoering volgens het beginsel van goed financieel beheer”) van dat Reglement luidt als volgt: „1. De Commissie voert de begroting aan de ontvangsten- en uitgavenzijde uit overeenkomstig deze verordening, onder haar eigen verantwoordelijkheid en binnen de grenzen van de toegestane kredieten. 2. De lidstaten werken met de Commissie samen om te verzekeren dat de kredieten worden besteed volgens het beginsel van goed financieel beheer.”
12 Artikel 62 („Wijzen van uitvoering van de begroting”) van dat Reglement specificeert in lid 1, eerste alinea: „De Commissie voert de begroting op een of meer van de volgende wijzen uit: a) op directe wijze (‚direct beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 153, via haar diensten, met inbegrip van haar personeel in de delegaties van de Unie onder leiding van het respectievelijke delegatiehoofd, overeenkomstig artikel 60, lid 2, of via uitvoerende agentschappen als bedoeld in artikel 69; b) in gedeeld beheer met de lidstaten (‚gedeeld beheer’) zoals beschreven in de artikelen 63 en 125 tot en met 129; c) op indirecte wijze (‚indirect beheer’) zoals beschreven in de artikelen 125 tot en met 149 en de artikelen 154 tot en met 159, wanneer de basishandeling daarin voorziet of in de in artikel 58, lid 2, onder a) tot en met d), genoemde gevallen, door taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan: [...]”
13 Artikel 63 van dat Reglement draagt als opschrift „Gedeeld beheer met de lidstaten” en bepaalt in lid 2 het volgende: „De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door: a) ervoor te zorgen dat uit de begroting gefinancierde acties naar behoren en effectief en in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regelgeving worden uitgevoerd; b) organen aan te wijzen voor het beheer en de controle van middelen van de Unie, overeenkomstig lid 3, en toezicht te houden op deze organen; c) te voorzien in de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden en fraude; d) overeenkomstig deze verordening en sectorspecifieke regelgeving samen te werken met de Commissie, [het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)], de [Europese Rekenkamer] en, voor de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking overeenkomstig verordening (EU) 2017/1939 van de Raad [van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) (PB 2017, L 283, blz. 1)] met het [EOM] zodra het is opgericht. Teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen, verrichten de lidstaten, met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel en in toepassing van dit artikel en de desbetreffende sectorspecifieke regelgeving, vooraf en achteraf controles, met inbegrip van controles ter plaatse, waar zulks dienstig is, op representatieve en/of risicogerichte steekproeven van verrichtingen. Daarnaast gaan zij over tot terugvordering van onterecht betaalde bedragen en stellen zij in voorkomend geval gerechtelijke procedures in. De lidstaten leggen de ontvangers doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties op indien hierin is voorzien bij sectorspecifieke regelgeving of bij specifieke bepalingen in het nationale recht. In het kader van haar risicobeoordeling en overeenkomstig de sectorspecifieke regelgeving, houdt de Commissie toezicht op de door de lidstaten vastgestelde beheers- en controlesystemen. Bij haar auditwerkzaamheden eerbiedigt de Commissie het proportionaliteitsbeginsel en houdt zij rekening met het overeenkomstig sectorspecifieke regelgeving beoordeelde risiconiveau.”
14 Artikel 135 van het Financieel Reglement („Bescherming van de financiële belangen van de Unie door opsporing van risico’s, uitsluiting en oplegging van financiële sancties”) luidt als volgt: „1. Ter bescherming van de financiële belangen van de Unie zet de Commissie een systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting op, dat zij beheert. Dit systeem heeft ten doel het volgende te vergemakkelijken: a) de vroegtijdige opsporing van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten die een risico vormen voor de financiële belangen van de Unie; [...] 3. Het besluit tot registratie van informatie over vroegtijdige opsporing met betrekking tot de in lid 1, tweede [alinea], onder a), van dit artikel bedoelde risico’s, tot uitsluiting van in lid 2 bedoelde personen of entiteiten en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, wordt genomen door de bevoegde ordonnateur. Informatie met betrekking tot dergelijke besluiten wordt opgenomen in de in artikel 142, lid 1, bedoelde databank. Indien dergelijke besluiten op basis van artikel 136, lid 4, worden genomen, omvat de informatie in de databank ook de gegevens betreffende [in] dat lid bedoelde personen. 4. Het besluit tot uitsluiting van in lid 2 van dit artikel bedoelde personen of entiteiten of tot oplegging van financiële sancties aan een ontvanger wordt gebaseerd op een definitieve rechterlijke beslissing of, in de in artikel 136, lid 1, bedoelde uitsluitingssituaties, op een definitief administratief besluit, of op een voorlopige juridische kwalificatie door de in artikel 143 bedoelde instantie in de in artikel 136, lid 2, bedoelde situaties met het oog op een gecentraliseerde beoordeling van die situaties. In de in artikel 141, lid 1, bedoelde gevallen wijst de bevoegde ordonnateur een deelnemer in een bepaalde toekenningsprocedure af. Onverminderd artikel 136, lid 5, mag de bevoegde ordonnateur een besluit tot uitsluiting van een deelnemer of ontvanger en/of tot oplegging van een financiële sanctie aan een ontvanger, alsmede een besluit tot bekendmaking van de desbetreffende informatie, op basis van een in artikel 136, lid 2, bedoelde voorlopige kwalificatie alleen nemen nadat hij een aanbeveling van de in artikel 143 bedoelde instantie heeft ontvangen.”
II. Bestreden verordening
15 Uit de vermeldingen bij de bestreden verordening komt naar voren dat zij is vastgesteld op basis van het „[VWEU], en met name [op basis van] artikel 322, lid 1, [onder] a),” ervan, alsook op basis van het „[Euratom-Verdrag], en met name [op basis van] artikel 106 bis” ervan.
16 De overwegingen 2, 3, 5 tot en met 10, 12 tot en met 19 en 26 van de bestreden verordening luiden als volgt: „(2) In zijn conclusies van 21 juli 2020 heeft de Europese Raad verklaard dat de financiële belangen van de Unie moeten worden beschermd overeenkomstig de in de Verdragen verankerde algemene beginselen, met name de in artikel 2 VEU vervatte waarden. Tevens benadrukte hij het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en het belang van de eerbiediging van de rechtsstaat. (3) De rechtsstaat vereist dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de wettelijke beperkingen die daaraan zijn gesteld, overeenkomstig de democratische waarden en de eerbiediging van de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] en andere toepasselijke instrumenten, en onder controle van onafhankelijke en onpartijdige gerechten. Dit vereist met name dat de beginselen van legaliteit [(arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 63),] hetgeen een transparante, controleerbare, democratische en pluralistische wetgevingsprocedure impliceert, van rechtszekerheid [(arrest van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a., 212/80–217/80, EU:C:1981:270, punt 10)], van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht [(arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie, 46/87 en 227/88, EU:C:1989:337, punt 19)], van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten [(arresten van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 31, 40 en 41, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punten 63‑67)], alsmede van de scheiding der machten [(arresten van 22 december 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punt 58, 10 november 2016, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, punt 35, en 10 november 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, punt 36)] in acht moeten worden genomen [(Mededeling van de Commissie ‚Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat’, COM(2014) 158 final, bijlage I)]. [...] (5) Wanneer een kandidaat-lidstaat lidstaat wordt, sluit deze zich aan bij een juridische constructie die berust op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen [(advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 168)]. De wetgeving en praktijken van de lidstaten moeten blijven voldoen aan de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie gegrondvest is. (6) Hoewel er onder de Uniewaarden geen rangorde bestaat, is eerbiediging van de rechtsstaat essentieel voor de bescherming van de andere fundamentele waarden waarop de Unie berust, zoals vrijheid, democratie, gelijkheid en eerbiediging van de mensenrechten. De eerbiediging van de rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met de eerbiediging van de democratie en van de grondrechten. Democratie en eerbiediging van de grondrechten zijn niet mogelijk zonder eerbiediging van de rechtsstaat, en omgekeerd. (7) Bij de uitvoering door de lidstaten van de Uniebegroting, met inbegrip van de middelen die worden toegewezen via het herstelinstrument van de Europese Unie dat is ingesteld bij verordening (EU) 2020/2094 [van de Raad van 14 december 2020 tot vaststelling van een herstelinstrument van de Europese Unie ter ondersteuning van het herstel na de COVID-19-crisis (PB 2020, L 433I, blz. 23)] en via leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, is – ongeacht de wijze van uitvoering – eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde voor naleving van het in artikel 317 [VWEU] verankerde beginsel van goed financieel beheer. (8) Goed financieel beheer kan enkel door de lidstaten worden verzekerd indien de overheidsinstanties overeenkomstig het recht handelen, indien gevallen van fraude, waaronder belastingfraude, belastingontduiking, corruptie, belangenconflicten of andere schendingen van het recht effectief door onderzoeks- en vervolgingsinstanties worden vervolgd en indien willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, met inbegrip van rechtshandhavingsinstanties, onderworpen kunnen worden aan effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten en het Hof van Justitie van de Europese Unie. (9) De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht moet te allen tijde worden gewaarborgd, en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten hun taken naar behoren kunnen uitvoeren. De rechterlijke macht en onderzoeks- en vervolgingsinstanties moeten worden voorzien van toereikende financiële en personele middelen en procedures om effectief te kunnen optreden en op een wijze die het recht op een onpartijdig gerecht, met inbegrip van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, volledig in acht neemt. Onherroepelijke rechterlijke uitspraken moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd. Deze voorwaarden zijn vereist als minimale waarborg tegen onwettige en willekeurige besluiten van overheidsinstanties die de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden. (10) De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht veronderstelt met name dat de betrokken rechterlijke instantie haar rechtsprekende taken zowel volgens de toepasselijke voorschriften als in de praktijk volstrekt autonoom kan uitoefenen, zonder onderworpen te zijn aan enige hiërarchische beperkingen of ondergeschikt te zijn aan een andere instantie, en zonder van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en dat de betrokken rechterlijke instantie aldus beschermd is tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijke oordeelsvorming van haar leden kan belemmeren en hun beslissingen kan beïnvloeden. Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, met name met betrekking tot de samenstelling van de instantie en de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor wraking en afzetting van haar leden, teneinde bij rechtsonderhorigen elke redelijke twijfel weg te nemen wat betreft de invloed van externe factoren op deze instantie en haar neutraliteit ten opzichte van de in het geding zijnde belangen. [...] (12) Bij artikel 19 VEU, waarin de in artikel 2 VEU vastgestelde waarde van de rechtsstaat concrete invulling krijgt, worden de lidstaten verplicht om te voorzien in effectieve rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, waaronder de gebieden die verband houden [met] de uitvoering van de Uniebegroting. Het loutere feit dat wordt voorzien in effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van het Unierecht te waarborgen, is het wezen van de rechtsstaat en vereist onafhankelijke gerechten [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 32‑36)]. Het behoud van de rechterlijke onafhankelijkheid is van wezenlijk belang, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest [(arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punten 40 en 41)]. Dit geldt in het bijzonder voor de rechterlijke toetsing van de geldigheid van maatregelen, overeenkomsten en andere instrumenten die tot openbare uitgaven of schulden leiden, onder meer in het kader van openbare aanbestedingsprocedures, die ook aan gerechten kunnen worden voorgelegd. (13) Er bestaat derhalve een duidelijk verband tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en een doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer. (14) De Unie heeft [verscheidene] instrumenten en processen ontwikkeld om de rechtsstaat en de toepassing ervan te bevorderen, waaronder financiële steun voor maatschappelijke organisaties, het Europees rechtsstaatmechanisme en het EU-scorebord voor justitie, en om de instellingen van de Unie effectief te laten reageren op schendingen van de rechtsstaat middels inbreukprocedures en de in artikel 7 VEU bepaalde procedure. Het in deze verordening bepaalde mechanisme vult deze instrumenten aan door de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. (15) Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, met name die welke gevolgen hebben voor de behoorlijke werking van overheidsinstanties en effectieve rechterlijke toetsing, kunnen de financiële belangen van de Unie ernstig schaden. Dit geldt voor individuele schendingen van die beginselen en a fortiori voor wijdverspreide schendingen of schendingen die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken of nalatigheden van overheidsinstanties, of door algemene maatregelen die door dergelijke instanties zijn vastgesteld. (16) Om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als dusdanig aan te merken, moet de Commissie een grondige kwalitatieve beoordeling verrichten. Die beoordeling moet objectief, onpartijdig en billijk zijn, en met inachtneming van relevante informatie uit beschikbare bronnen en van erkende instellingen, waaronder arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, verslagen van de Rekenkamer, het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat van de Commissie en het EU-scorebord voor justitie, verslagen van het [OLAF] en het Europees Openbaar Ministerie (EOM), naargelang het geval, en de conclusies en aanbevelingen van de betreffende internationale organisaties en netwerken, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa zoals de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (‚Greco’) en de [Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië)], met name haar rechtsstaatcontrolelijst, de Europese netwerken van hoogste gerechtshoven en van raden […] voor de rechtspraak. De Commissie moet indien nodig ter voorbereiding van een grondige kwalitatieve beoordeling het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Commissie van Venetië zo nodig raadplegen. (17) De maatregelen van deze verordening zijn met name nodig bij gevallen waarin de Uniebegroting niet effectiever kan worden beschermd middels andere in Uniewetgeving vervatte procedures. In financiële wetgeving van de Unie en de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving worden diverse mogelijkheden geboden om de Uniebegroting te beschermen, waaronder onderbrekingen, schorsingen of financiële correcties bij onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen in beheers- en controlesystemen. Bepaald moet worden welke maatregelen moeten worden genomen bij schendingen van de rechtsstaatbeginselen, alsook welke procedure daartoe moet worden gevolgd Dergelijke maatregelen moeten onder meer de schorsing van betalingen en vastleggingen, de schorsing van betalingen van tranches of de vervroegde terugbetaling van leningen en een vermindering van de financiering in het kader van bestaande vastleggingen omvatten, alsook een verbod op het aangaan van nieuwe verbintenissen met ontvangers of nieuwe overeenkomsten over leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten (18) Bij het bepalen van de te nemen maatregelen dient het evenredigheidsbeginsel van toepassing te zijn, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen zijn begonnen, de duur en de herhaling van de gedraging, het oogmerk, de medewerking van de betrokken lidstaat bij het beëindigen van de schending van de beginselen van de rechtsstaat, alsmede met de gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. (19) Het is essentieel dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Wanneer zij overweegt maatregelen te nemen, moet de Commissie rekening houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden. Aangezien betalingen in gedeeld beheer van de Commissie aan lidstaten juridisch losstaan van betalingen door nationale instanties aan begunstigden, mogen de passende maatregelen uit hoofde van deze verordening niet worden geacht afbreuk te doen aan de beschikbaarheid van financiering voor betalingen aan begunstigden volgens de betalingstermijnen die zijn bepaald in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. Uit hoofde van deze verordening vastgestelde besluiten en in deze verordening bepaalde verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden maken deel uit van het toepasselijke Unierecht met betrekking tot de besteding van middelen in gedeeld beheer. De lidstaten waarop de maatregelen betrekking hebben moeten de Commissie regelmatig verslag doen over de naleving van hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden. De verslaglegging over de naleving van de in de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving opgenomen betalingsverplichtingen jegens begunstigden moet de Commissie in staat stellen te verifiëren dat de besluiten uit hoofde [van] deze verordening geen enkele directe noch indirecte gevolgen hebben voor betalingen die op grond van de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving moeten worden gedaan. Om eindontvangers of begunstigden beter te beschermen, moet de Commissie op een website of internetportaal informatie en richtsnoeren verstrekken, alsook adequate instrumenten om de Commissie te kunnen informeren over elke schending van de wettelijke verplichting van overheidsdiensten en lidstaten om betalingen te blijven verrichten nadat maatregelen op grond van deze verordening zijn vastgesteld. De Commissie moet zorgen voor opvolging van dergelijke informatie om na te gaan of de toepasselijke voorschriften worden geëerbiedigd, met name artikel 69, artikel 74, lid 1, [onder b)], en artikel 104 van verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad [van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (PB 2021, L 231, blz. 159)]. Indien nodig moet de Commissie, om ervoor te zorgen dat door overheidsdiensten of lidstaten verschuldigde bedragen daadwerkelijk aan eindontvangers of begunstigden worden betaald, verrichte betalingen terugvorderen of, indien passend, een financiële correctie doorvoeren door de Uniesteun voor een programma te verminderen in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke en financiële regelgeving. [...] (26) Bij de procedure voor de vaststelling en opheffing van de maatregelen moeten de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijke behandeling van alle lidstaten worden geëerbiedigd, en moet een onpartijdige en op feiten gebaseerde aanpak worden gevolgd. Indien de betrokken lidstaat bij wijze van uitzondering van mening is dat sprake is van ernstige schendingen van deze beginselen, kan hij de voorzitter van de Europese Raad verzoeken de zaak voor te leggen aan de volgende bijeenkomst van de Europese Raad. In dergelijke uitzonderlijke gevallen mag geen besluit over de maatregelen worden genomen totdat de Europese Raad de zaak heeft besproken. Dit proces mag in de regel niet langer duren dan drie maanden nadat de Commissie haar voorstel bij de Raad heeft ingediend.”
17 Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt: „Bij deze verordening worden de regels vastgesteld die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.”
18 Artikel 2 van die verordening luidt: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: a) ‚de rechtsstaat’: de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie. Het omvat de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van non-discriminatie en gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat wordt begrepen met inachtneming van de andere waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 VEU; b) ‚overheidsdienst’: een overheidsinstantie, op eender welk [bestuursniveau], waaronder nationale, regionale en lokale overheden, alsook lidstaatorganisaties in de zin van artikel 2, punt 42, van [het Financieel Reglement].”
19 Artikel 3 („Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”) van de bestreden verordening bepaalt: „Voor de toepassing van deze verordening kan het volgende wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat: a) het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht; b) het niet voorkomen, corrigeren of bestraffen van willekeurige of onwettige beslissingen van overheidsinstanties, rechtshandhavingsinstanties inbegrepen, het onthouden van financiële en personele middelen waardoor de behoorlijke werking van die instanties wordt aangetast, of het niet voorkomen van belangenconflicten; c) het beperken van de beschikbaarheid en effectiviteit van rechtsmiddelen, onder meer door middel van restrictieve procedurele regels, het niet uitvoeren van rechterlijke uitspraken of het beperken van het effectief onderzoeken, vervolgen of bestraffen van [rechtsschendingen].”
20 Artikel 4 van die verordening draagt het opschrift „Voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen” en bepaalt: „1. Er worden passende maatregelen genomen indien overeenkomstig artikel 6 wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. 2. Voor de toepassing van deze verordening hebben schendingen van de beginselen van de rechtsstaat betrekking op een of meer van de volgende zaken: a) het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die uitvoering geven aan de Uniebegroting, waaronder leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, met name in het kader van openbare aanbestedings- of subsidieprocedures; b) het behoorlijk functioneren van de overheidsinstanties die de financiële controle, monitoring en audits uitvoeren, en de goede werking van effectieve en transparante systemen voor financieel beheer en verantwoording; c) het behoorlijk functioneren van onderzoeks- en vervolgingsinstanties met betrekking tot het onderzoek en de vervolging van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie of andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie; d) de effectieve rechterlijke toetsing door onafhankelijke gerechten van handelingen of nalatigheden door de [onder] a), b) en c) bedoelde overheidsinstanties; e) het voorkomen en bestraffen van fraude, waaronder belastingfraude, corruptie en andere schendingen van het Unierecht in verband met de uitvoering van de Uniebegroting of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en het aan ontvangers opleggen van doeltreffende en afschrikkende sancties door nationale gerechten of administratieve autoriteiten; f) de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen; g) effectieve en tijdige samenwerking met OLAF en, mits de betrokken lidstaat eraan deelneemt, met het EOM bij hun onderzoeken of vervolgingen op grond van de toepasselijke Uniehandelingen overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking; h) andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.”
21 Artikel 5 („Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting”) van die verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 4: „1. Mits aan de in artikel 4 van deze verordening bepaalde voorwaarden is voldaan, kunnen, overeenkomstig de in artikel 6 van deze verordening bepaalde procedure, een of meer van de volgende passende maatregelen worden vastgesteld: a) indien de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, [onder] a) en c), van het Financieel Reglement en indien de ontvanger een overheidsdienst is: i) een schorsing van betalingen of van de uitvoering van de juridische verbintenis, of beëindiging van de juridische verbintenis krachtens artikel 131, lid 3, van het Financieel Reglement; ii) een verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen; iii) een gehele of gedeeltelijke schorsing van de betaling van tranches of een vervroegde terugbetaling van door de Uniebegroting gegarandeerde leningen; iv) een opschorting of vermindering van het economisch voordeel in het kader van een door de Uniebegroting gegarandeerd instrument; v) een verbod op het aangaan van nieuwe overeenkomsten inzake leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten; b) indien de Commissie de Uniebegroting in gedeeld beheer met de lidstaten uitvoert op grond van artikel 62, [lid 1, onder b)], van het Financieel Reglement: i) een opschorting van de goedkeuring van een of meer programma’s of een wijziging van die opschorting; ii) een opschorting van vastleggingen; iii) een verlaging van vastleggingen, onder meer door middel van financiële correcties of overschrijvingen naar andere uitgavenprogramma’s; iv) een beperking van voorfinanciering; v) een onderbreking van betalingstermijnen; vi) een schorsing van betalingen. 2. Tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt, doet het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk aan de verplichtingen van de in lid 1, [onder] a), bedoelde overheidsdiensten of van de in lid 1, [onder] b), bedoelde lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds waarop de maatregel betrekking heeft, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, inclusief de verplichting om betalingen te doen op grond van deze verordening en de toepasselijke sectorspecifieke of financiële regelgeving. Bij de besteding van Uniemiddelen in gedeeld beheer brengen de lidstaten waarop de maatregelen op grond van deze verordening betrekking hebben, om de drie maanden na de vaststelling van die maatregelen verslag uit aan de Commissie over hun naleving van deze verplichtingen. De Commissie verifieert of het toepasselijke recht is nageleefd en neemt zo nodig alle passende maatregelen om de Uniebegroting te beschermen, in overeenstemming met de sectorspecifieke en financiële regelgeving. 3. De genomen maatregelen zijn evenredig. Ze worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. De aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden naar behoren in aanmerking genomen. De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben. 4. De Commissie verstrekt via een website of een internetportaal informatie en richtsnoeren ten behoeve van de eindontvangers of begunstigden over de in lid 2 bedoelde verplichtingen van de lidstaten. De Commissie stelt eindontvangers of begunstigden op dezelfde website of internetportaal ook passende instrumenten ter beschikking om de Commissie in kennis te stellen van elke schending van deze verplichtingen die volgens deze eindontvangers of begunstigden directe gevolgen voor hen heeft. Dit lid wordt zodanig toegepast dat de bescherming van personen die schendingen van het Unierecht melden, wordt gewaarborgd, in overeenstemming met de beginselen van richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad [van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17)]. Informatie die overeenkomstig dit lid door eindontvangers of begunstigden wordt verstrekt, gaat vergezeld van bewijs dat de betrokken eindontvanger of begunstigde bij de relevante autoriteit van de betrokken lidstaat een formele klacht heeft ingediend.”
22 Artikel 6 („Procedure”) van diezelfde verordening luidt: „1. Indien de Commissie vaststelt dat zij gegronde redenen heeft om te oordelen dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, zendt zij, tenzij zij van oordeel is dat zij de Uniebegroting door middel van andere procedures uit de Uniewetgeving effectiever kan beschermen, de betrokken lidstaat een schriftelijke kennisgeving toe met de feitelijke elementen en specifieke redenen waarop zij haar vaststelling baseert. De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad onverwijld op de hoogte van een dergelijke kennisgeving en van de inhoud ervan. 2. Het Europees Parlement kan de Commissie in het licht van de op grond van lid 1 ontvangen informatie verzoeken om een gestructureerde dialoog over haar bevindingen. 3. Bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, houdt de Commissie rekening met relevante informatie uit beschikbare bronnen, waaronder besluiten, conclusies en aanbevelingen van instellingen van de Unie, andere relevante internationale organisaties en andere erkende instellingen. 4. De Commissie kan zowel voor als na het toezenden van de schriftelijke kennisgeving op grond van lid 1, verzoeken om aanvullende informatie die zij nodig heeft om de in lid 3 bedoelde beoordeling uit te voeren. 5. De betrokken lidstaat verstrekt de vereiste informatie en kan opmerkingen maken over de bevindingen in de in lid 1 bedoelde kennisgeving binnen een door de Commissie te stellen termijn van minimaal één maand en maximaal drie maanden vanaf de datum van kennisgeving van de bevindingen. In zijn opmerkingen kan de lidstaat voorstellen corrigerende maatregelen te nemen in reactie op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie. 6. Wanneer de Commissie besluit om al dan niet een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen te nemen, houdt zij rekening met de ontvangen informatie en de eventuele opmerkingen die de betrokken lidstaat heeft gemaakt, en gaat zij na of de eventueel voorgestelde corrigerende maatregelen adequaat zijn. De Commissie verricht haar beoordeling binnen een indicatieve termijn van één maand na ontvangst van enige informatie van de betrokken lidstaat of van diens opmerkingen of, indien geen informatie of opmerkingen zijn ontvangen, na het verstrijken van de overeenkomstig lid 5 gestelde termijn, en in ieder geval binnen een redelijke termijn. 7. Indien de Commissie voornemens is een voorstel overeenkomstig lid 9 in te dienen, stelt zij de lidstaat van tevoren in de gelegenheid binnen een maand zijn opmerkingen in te dienen, met name over de evenredigheid van de voorgenomen maatregelen. 8. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen maatregelen houdt de Commissie naar behoren rekening met de in lid 3 bedoelde informatie en richtsnoeren. 9. Indien de Commissie van mening is dat aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan en dat de corrigerende maatregelen die de lidstaat overeenkomstig lid 5 voorstelt, geen adequate reactie vormen op de bevindingen in de kennisgeving van de Commissie, dient zij binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen van de lidstaat of, indien er geen opmerkingen zijn gemaakt, zonder onnodige vertraging en in ieder geval binnen een maand na de in lid 7 vastgestelde termijn, een voorstel voor een uitvoeringsbesluit inzake passende maatregelen in bij de Raad. Het voorstel bevat de specifieke gronden en feiten waarop de Commissie haar bevindingen heeft gebaseerd. 10. De Raad stelt het in lid 9 van dit artikel bedoelde uitvoeringsbesluit vast binnen een maand na de ontvangst van het voorstel van de Commissie. Indien zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, kan de termijn voor de vaststelling van dit uitvoeringsbesluit met maximaal twee maanden worden verlengd. Opdat het besluit tijdig wordt vastgesteld, maakt de Commissie waar zij dat passend acht gebruik van haar rechten op grond van artikel 237 VWEU. 11. De Raad kan het voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid wijzigen en de aldus gewijzigde tekst door middel van een uitvoeringsbesluit vaststellen.”
23 Artikel 7 („Opheffing van maatregelen”) van de bestreden verordening bepaalt in de leden 1 en 2: „1. De betrokken lidstaat kan te allen tijde nieuwe corrigerende maatregelen vaststellen en de Commissie een schriftelijke kennisgeving toezenden met bewijs dat aantoont dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan. 2. Op verzoek van de betrokken lidstaat of op eigen initiatief beoordeelt de Commissie, uiterlijk één jaar na de vaststelling van maatregelen door de Raad, de situatie in de betrokken lidstaat opnieuw, rekening houdend met door de lidstaten ingediende bewijzen en met de adequaatheid van nieuwe door de betrokken lidstaat vastgestelde corrigerende maatregelen. Indien de Commissie van mening is dat niet langer aan de voorwaarden van artikel 4 is voldaan, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot opheffing van de vastgestelde maatregelen. Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, gedeeltelijk is gecorrigeerd, dient zij bij de Raad een voorstel in voor een uitvoeringsbesluit tot aanpassing van de vastgestelde maatregelen. Indien de Commissie van oordeel is dat de situatie die tot de vaststelling van de maatregelen heeft geleid, niet is gecorrigeerd, richt zij een met redenen omkleed besluit tot de betrokken lidstaat en stelt zij de Raad daarvan in kennis. Indien de betrokken lidstaat de Commissie op grond van lid 1 een schriftelijke kennisgeving toezendt, dient de Commissie haar voorstel in of stelt zij haar besluit vast binnen een maand na ontvangst van die kennisgeving Deze termijn kan in naar behoren gemotiveerde omstandigheden worden verlengd; in dat geval deelt de Commissie onverwijld de redenen voor de verlenging aan de betrokken lidstaat mee. De procedure van artikel 6, leden 3, 4, 5, 6, 9, 10 en 11, is naargelang het geval van toepassing.”
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
24 De Republiek Polen verzoekt het Hof de bestreden verordening nietig te verklaren en het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
25 Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof het beroep te verwerpen en de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
26 Bij verzoekschrift van 12 mei 2021 heeft het Parlement het Hof verzocht de onderhavige zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Ter ondersteuning van dat verzoek heeft het Parlement aangevoerd dat de vaststelling van de bestreden verordening een wezenlijke politieke voorwaarde was voor zijn goedkeuring van verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad van 17 december 2020 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021‑2027 (PB 2020, L 433I, blz. 11; hierna: „meerjarig financieel kader 2021‑2027”), en dat het gelet op de urgente economische situatie noodzakelijk was om de middelen die beschikbaar zijn in het kader van het COVID-19-herstelplan „Next Generation EU” op uiterst korte termijn uit te keren aan de lidstaten. Het Parlement heeft in dat verband met name benadrukt dat overeenkomstig artikel 3, lid 4, van verordening 2020/2094 ten minste 60 % van de juridische verbintenissen uiterlijk op 31 december 2022 moet zijn aangegaan, en dat dat uiterlijk op 31 december 2023 moet gelden voor alle juridische verbintenissen. Voorts heeft het onderstreept dat de Commissie naar aanleiding van de inwerkingtreding van besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en tot intrekking van besluit 2014/335/EU, Euratom (PB 2020, L 424, blz. 1) al in de zomer van 2022 zal gaan lenen op de kapitaalmarkten om voornoemd herstelplan te financieren. Volgens het Parlement brengt de omstandigheid dat op zeer korte termijn uiterst omvangrijke middelen worden geleend en beschikbaar worden gesteld onvermijdelijk risico’s voor de Uniebegroting mee waartegen de bestreden verordening bescherming moet bieden. Die bescherming is belangrijk, aangezien het onvermogen om die begroting daadwerkelijk te beschermen rampzalige gevolgen kan hebben, met name voor de solidariteit in de Unie op de lange termijn.
27 Volgens artikel 133, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan de president van het Hof op verzoek van hetzij de verzoeker hetzij de verweerder, wanneer de aard van de zaak verlangt dat zij binnen korte termijnen wordt behandeld, de andere partij, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, beslissen om de zaak volgens een versnelde procedure te behandelen.
28 In casu heeft de president van het Hof op 9 juni 2021, de andere partijen, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, gehoor gegeven aan dat verzoek. Die beslissing is gemotiveerd door het fundamentele belang van de onderhavige zaak voor de rechtsorde van de Unie, met name omdat zij betrekking heeft op de bevoegdheden van de Unie om haar begroting en haar financiële belangen te beschermen tegen de bedreigingen die kunnen voortvloeien uit schendingen van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden.
29 Bij beslissing van de president van het Hof van 25 juni 2021 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
30 Bij beslissing van de president van het Hof van diezelfde datum is Hongarije toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Polen.
31 Bij verzoekschrift van 11 mei 2021 heeft de Raad het Hof verzocht om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van de Republiek Polen en in de bijlagen daarbij die verwijzen advies nr. 13593/18 van de juridische dienst van de Raad van 25 oktober 2018 betreffende het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten [COM(2018) 324 final], welk voorstel ten grondslag ligt aan de bestreden verordening (hierna: „juridisch advies nr. 13593/18”), dan wel de inhoud of de redenering van dat advies weergeven. Op 29 juni 2021 heeft het Hof beslist dat verzoek met de zaak ten gronde te voegen.
32 Op 7 september 2021 heeft het Hof, overwegende dat de onderhavige zaak van uitzonderlijk belang is, de advocaat-generaal gehoord, besloten de zaak naar de voltallige zitting te verwijzen overeenkomstig artikel 16, laatste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
IV. Verzoek om geen rekening te houden met bepaalde passages in het verzoekschrift van de Republiek Polen
A. Argumenten van partijen
33 Ter ondersteuning van zijn verzoek om geen rekening te houden met de punten 53, 75, 126, 133 en 139 van het verzoekschrift van de Republiek Polen omdat die punten verwijzen naar juridisch advies nr.13593/18 door de inhoud of de analyse van dat advies weer te geven, stelt de Raad dat dat juridische advies een niet-gerubriceerd intern document is met de code „LIMITE”. Bijgevolg valt dat advies onder de geheimhoudingsplicht en zijn op de overlegging in rechte ervan met name de voorwaarden van toepassing die zijn neergelegd in artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad en in de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
34 Volgens artikel 6, lid 2, van dat reglement van orde kan enkel de Raad of het Coreper toestemming verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet overeenkomstig de bepalingen van Unierecht betreffende de toegang van het publiek tot documenten voor het publiek beschikbaar zijn gesteld. Daarenboven mag een LIMITE-document volgens de punten 20 en 21 van voornoemde richtsnoeren niet openbaar wordt gemaakt tenzij een daartoe gemachtigde Raadsfunctionaris, de rijksoverheid van een lidstaat – na raadpleging van het secretariaat-generaal van de Raad (SGR) – of, indien van toepassing, de Raad, overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 en zijn reglement van orde, daartoe heeft besloten.
35 In casu heeft de Raad tot op heden enkel de eerste acht punten van juridisch advies nr. 13593/18 openbaar gemaakt krachtens verordening nr. 1049/2001, en heeft hij de Republiek Polen bovendien geen toestemming verleend om dat advies in het kader van de onderhavige gerechtelijke procedure over te leggen.
36 Volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht zou het indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van deze rechterlijke instantie.
37 De Raad merkt op dat zijn besluit om naar aanleiding van verzoeken krachtens verordening nr. 1049/2001 slechts gedeeltelijk toegang te verlenen tot juridisch advies nr. 13593/18 met name is ingegeven door het risico dat een verzoekende partij hem tijdens een geding over de rechtmatigheid van de bestreden verordening confronteert met de argumenten die zijn eigen juridische dienst in dat juridische advies heeft uiteengezet, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en met de processuele gelijkheid tussen de partijen bij een gerechtelijke procedure. Overigens doet dat risico zich nu voor als gevolg van de indiening van het onderhavige beroep.
38 Volgens de Raad heeft de Republiek Polen die argumenten bovendien altijd gebruikt om vóór besluiten te stemmen waarbij de toegang van het publiek tot juridisch advies nr. 13593/18 werd geweigerd. Indien die lidstaat de openbaarmaking van dat juridische advies wenste, had hij daartoe een verzoek krachtens verordening nr. 1049/2001 moeten indienen of om toestemming moeten vragen overeenkomstig het reglement van orde van de Raad en de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten.
39 De Raad stelt dat de procedures van verordening nr. 1049/2001 en van het reglement van orde van de Raad zouden worden omzeild indien de Republiek Polen juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak zou mogen gebruiken zonder de daartoe bestemde procedure te hebben gevolgd en zonder dat die kwestie aan een effectieve rechterlijke toetsing is onderworpen. In dat verband herinnert de Raad aan de vaste rechtspraak van het Hof waarbij gehoor is gegeven aan verzoeken van de instellingen om hun interne documenten te verwijderen uit het dossier waarover het Hof beschikt wanneer zij geen toestemming hebben verleend voor de overlegging in rechte ervan. Volgens de Raad volgt hieruit dat juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige zaak niet mag worden gebruikt.
40 Voorts stelt de Raad dat hij, indien de overlegging van juridisch advies nr. 13593/18 in de onderhavige procedure zou worden toegestaan, genoodzaakt zou zijn om voor de Unierechter opmerkingen te maken over een advies voor intern gebruik dat bij de totstandkoming van de bestreden verordening door zijn eigen juridische dienst is uitgebracht, hetgeen in strijd is met de vereisten van een eerlijk proces en afbreuk doet aan de mogelijkheid voor de Raad om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen.
41 Tot slot komt uit de rechtspraak van het Hof naar voren dat aan die vaststellingen niet wordt afgedaan door het feit dat juridisch advies nr. 13593/18 zonder toestemming van de Raad op de website van een persorgaan is gepubliceerd en dat de inhoud ervan dus is vrijgegeven aan het publiek. Bovendien is de schade die de Raad en de instellingen van de Unie zouden lijden indien dat juridische advies zonder toestemming in de onderhavige procedure zou worden gebruikt vele malen groter dan de schade als gevolg van de publicatie van dat advies in de pers. Het zou immers indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van adviezen van hun juridische dienst die in volledige onafhankelijkheid zijn uitgebracht, en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de procedures ter bescherming van dat belang indien de Republiek Polen zich op advies nr. 13593/18 zou mogen baseren.
42 De Republiek Polen betwist het betoog van de Raad.
B. Beoordeling door het Hof
43 De Raad betoogt in wezen dat de Republiek Polen, door in de punten 53, 126, 133 en 139 van het verzoekschrift passages uit juridisch advies nr. 13593/18 te hebben overgenomen en door in punt 75 van dat verzoekschrift de inhoud van dat advies te hebben geherformuleerd, ten eerste, artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad heeft geschonden, ten tweede, het algemeen belang heeft miskend dat meebrengt dat de Raad gebruik moet kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van zijn juridische dienst, ten derde, de Raad in een situatie heeft gebracht waarin hij zich mogelijk in het hoofdgeding moet uitspreken over de analyses van zijn eigen juridische dienst, hetgeen in strijd is met het beginsel van processuele gelijkheid, ten vierde, inbreuk heeft gemaakt op de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten en, ten vijfde, verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden.
44 Wat betreft de gestelde schending van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad zij eraan herinnerd dat volgens die bepaling „[d]e Raad of het Coreper [toestemming kan] verlenen tot het in rechte overleggen van afschriften van of uittreksels uit Raadsdocumenten die nog niet [...] voor het publiek beschikbaar zijn gesteld.”
45 Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat het verzoekschrift naar andere punten van juridisch advies nr. 13593/18 verwijst dan de acht punten die de Raad overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 openbaar heeft gemaakt, vervolgens dat de Republiek Polen de Raad niet om toestemming heeft gevraagd voor de overlegging in rechte van een afschrift van of uittreksel uit dat juridische advies en, tot slot, dat die lidstaat geen afschrift van dat juridische advies bij zijn verzoekschrift heeft gevoegd.
46 Derhalve moet worden nagegaan of het feit dat de Republiek Polen in haar verzoekschrift passages van juridisch advies nr. 13593/18 heeft overgenomen of geherformuleerd door deze passages aan te halen, kan worden aangemerkt als het in rechte overleggen van uittreksels uit dat advies in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad.
47 In dat verband moet worden opgemerkt dat de punten 53, 126 en 133 van het verzoekschrift passages uit dat advies aanhalen, terwijl de punten 75 en 139 van dat verzoekschrift, maar ook punt 126 ervan, een eigen betoog van de Republiek Polen bevatten dat volgens die lidstaat de in dat juridische advies verrichte analyse weergeeft. Dergelijke eigen betogen, waarvan simpelweg wordt gesteld dat zij overeenstemmen met juridisch advies nr. 13593/18, en die volgens de Raad bovendien onnauwkeurig zijn, kunnen evenwel niet worden beschouwd als een uittreksel uit dat juridische advies.
48 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat enkel de punten 53, 126 en 133 van het verzoekschrift kunnen worden beschouwd als passages die „uittreksels” uit juridisch advies nr. 13593/18 bevatten in de zin van artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad. Bovendien is het indienen van dergelijke uittreksels in een processtuk een „overlegging van documenten in rechte” in de zin van die bepaling.
49 De Republiek Polen moest dus in beginsel de Raad op grond van artikel 6, lid 2, van zijn reglement van orde vragen om toestemming om de in de punten 53, 126 en 133 van het verzoekschrift opgenomen uittreksels uit juridisch advies nr. 13593/18 voor het Hof over te leggen.
50 Zoals de Raad opmerkt, komt in dat verband inderdaad uit vaste rechtspraak naar voren dat het zou indruisen tegen het algemeen belang dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten in een geding voor het Hof kunnen worden overgelegd zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Hof (beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 8 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 66).
51 Wanneer een verzoeker een dergelijk juridisch advies zonder toestemming overlegt, confronteert hij de betrokken instelling in de procedure over de geldigheid van een bestreden handeling namelijk met een advies dat tijdens de totstandbrenging van die handeling door haar eigen juridische dienst is uitgebracht. Zou worden aanvaard dat die verzoeker een juridisch advies van een instelling kan toevoegen aan het dossier terwijl die instelling geen toestemming heeft verleend voor de openbaarmaking van dat advies, dan zou dit in beginsel indruisen tegen de vereisten van een eerlijk proces en erop neerkomen dat de procedure van verordening nr. 1049/2001 voor een verzoek om toegang tot dat document wordt omzeild (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 68).
52 Er moet evenwel rekening worden gehouden met het transparantiebeginsel, dat is verankerd in artikel 1, tweede alinea, en artikel 10, lid 3, VEU, alsook in artikel 15, lid 1, en artikel 298, lid 1, VWEU, en dat onder meer een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem waarborgt (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Doordat transparantie een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bovendien bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers (arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53 Het is juist dat het transparantiebeginsel slechts in uitzonderlijke gevallen kan rechtvaardigen dat een document van een instelling dat niet voor het publiek toegankelijk is gemaakt en een juridisch advies bevat, tijdens een gerechtelijke procedure openbaar wordt gemaakt. Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat geen sprake is van een hoger openbaar belang dat gebiedt dat een document met een juridisch advies van een instelling deel blijft uitmaken van het dossier van een zaak, wanneer dat advies geen betrekking heeft op een wetgevingsprocedure waarvoor een grotere transparantie is vereist en het enige belang om dat document in het dossier te houden er bovendien in is gelegen dat de betrokken lidstaat zich tijdens een geding op dat advies kan beroepen. Volgens het Hof lijkt de overlegging van een dergelijk juridisch advies namelijk te zijn ingegeven door het eigen belang van de verzoeker om zijn argumenten te onderbouwen en niet door enig hoger openbaar belang, zoals het belang om de procedure die tot de bestreden handeling heeft geleid openbaar te maken (zie in die zin beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement, C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438, punt 18, en arrest van 31 januari 2020, Slovenië/Kroatië, C‑457/18, EU:C:2020:65, punt 71).
54 In casu moet, anders dan in de zaken die tot de hierboven aangehaalde rechtspraak hebben geleid, worden vastgesteld dat juridisch advies nr. 13593/18 betrekking heeft op een wetgevingsprocedure.
55 Dienaangaande heeft het Hof overwogen dat door openbaarmaking van de documenten waarin een advies van de juridische dienst van een instelling over tijdens de discussies over wetgevingsinitiatieven opkomende juridische vraagstukken vervat ligt, de transparantie en openheid van het wetgevingsproces worden verhoogd en het recht van de Europese burgers om de informatie die ten grondslag heeft gelegen aan een wetgevingshandeling te controleren, wordt versterkt. Het Hof heeft hieruit opgemaakt dat er geen sprake is van een algemene behoefte aan vertrouwelijkheid wat betreft adviezen van de juridische dienst van de Raad die betrekking hebben op een wetgevingsproces, en dat verordening nr. 1049/2001 in beginsel verplicht tot de openbaarmaking ervan (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punten 67 en 68).
56 Het is namelijk juist de transparantie op dit punt die, doordat zij een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, ertoe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van een individuele rechtshandeling maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 59), en dat de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten zoals omschreven in artikel 6 VEU en het Handvest en zoals in herinnering gebracht in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001, worden versterkt.
57 Die transparantie neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een bepaald wetgevingsproces maar een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling de weigering uitvoerig te motiveren (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 69).
58 Zoals advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona heeft opgemerkt in de punten 70 tot en met 72 van zijn conclusie in de zaak Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2021:974), heeft de Raad in casu evenwel niet bewezen dat juridisch advies nr. 13593/18 een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces.
59 Bijgevolg verzette noch artikel 6, lid 2, van het reglement van orde van de Raad, noch de in punt 50 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak zich ertegen dat de Republiek Polen dat juridische advies in haar verzoekschrift volledig dan wel gedeeltelijk openbaar maakte.
60 Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de Republiek Polen er zelf belang bij heeft dat de litigieuze passages in haar verzoekschrift door het Hof in aanmerking worden genomen. Dat dient namelijk hoe dan ook het hoger openbaar belang dat in herinnering is gebracht in de punten 55 en 56 van dit arrest, aangezien dat er tevens toe bijdraagt dat twijfels bij burgers worden weggenomen, niet alleen over de rechtmatigheid van de bestreden verordening, maar ook over de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces.
61 Bijgevolg moet het verzoek van de Raad om geen rekening te houden met de passages in het verzoekschrift van de Republiek Polen omdat zij naar juridisch advies nr.13593/18 verwijzen dan wel de inhoud of de analyse ervan weergeven, ongegrond worden verklaard, zonder dat afzonderlijk uitspraak hoeft te worden gedaan over de middelen die zijn ontleend aan schending van de punten 20 en 21 van de richtsnoeren voor de behandeling van interne Raadsdocumenten, aan schending van verordening nr. 1049/2001 en aan schending van het beginsel van processuele gelijkheid, aangezien die middelen hoe dan ook niet kunnen slagen gelet op de beoordelingen die zijn verricht in de punten 52 tot en met 60 van dit arrest.
V. Beroep
62 De Republiek Polen voert ter ondersteuning van haar beroep elf middelen aan. Allereerst moeten het eerste, het tweede, het vijfde, het zesde en het elfde middel, in wezen ontleend aan de onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen, gezamenlijk worden onderzocht.
A. Eerste, tweede, vijfde, zesde en elfde middel: onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen
1. Argumenten van partijen
63 Met haar eerste middel stelt de Republiek Polen, ondersteund door Hongarije, dat de aard en de omvang van de bevoegdheden die bij de Verdragen aan de Unie zijn toebedeeld de Raad niet in staat stellen om een mechanisme in te voeren zoals dat van de bestreden verordening, waarmee de instellingen van de Unie kunnen nagaan of de lidstaten de beginselen van de rechtsstaat eerbiedigen en die beginselen als voorwaarde kunnen stellen voor de uitkering van middelen uit de Uniebegroting.
64 Het is juist dat het de Uniewetgever krachtens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU wettelijk is toegestaan om een mechanisme in te voeren dat de uitkering van middelen uit de Uniebegroting afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de lidstaten het beginsel van goed financieel beheer eerbiedigen. Niettemin blijkt uit de definitie van dat beginsel in artikel 2, punt 59, van het Financieel Reglement en uit de nadere uitwerking ervan in artikel 56, lid 2, van dat Reglement, dat de verplichtingen die op grond van dat beginsel op de lidstaten rusten concreet moeten zijn en moeten voortvloeien uit specifieke rechtsregels die aantonen dat de opgelegde vereisten rechtstreeks verband houden met het beginsel van goed financieel beheer van de middelen van de Unie en met de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
65 De Uniewetgever heeft bij de bestreden verordening echter een mechanisme ingevoerd dat voor de uitkering van middelen uit de Uniebegroting evenwel niet als voorwaarde stelt dat de lidstaten concrete Unierechtelijke verplichtingen nakomen die verband houden met het beginsel van goed financieel beheer, maar, zoals blijkt uit artikel 1 van die verordening, dat zij de beginselen van de rechtsstaat eerbiedigen.
66 Volgens de Republiek Polen valt de invoering van een dergelijk mechanisme niet onder de bevoegdheden die bij artikel 322, lid 1, onder a), VWEU aan de Uniewetgever zijn toebedeeld, ook al vereist artikel 4, lid 1, van de bestreden verordening dat vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
67 In de eerste plaats mag de Uniewetgever in een verordening die ingevolge artikel 322, lid 1, onder a), VWEU wordt vastgesteld noch het begrip „rechtsstaat” definiëren, noch de elementen bepalen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van schending van de beginselen die onder dat begrip vallen.
68 Om te beginnen vloeien de beginselen van de rechtsstaat voort uit de constitutionele en politieke tradities van de lidstaten en is de inhoud ervan verduidelijkt in de rechtspraak van de constitutionele rechterlijke instanties. Hoewel het klopt dat internationale organisaties, en met name de Raad van Europa, bepaalde criteria hebben ontwikkeld om de eerbiediging van die beginselen te beoordelen, zijn die beginselen in het Unierecht uitsluitend geconcretiseerd in de vermelding van de doelstellingen die zij nastreven. Gelet op de verschillen die er zijn tussen de nationale identiteiten, de constitutionele systemen, de rechtsstelsels en de rechtstradities van de lidstaten, kan de Uniewetgever niet voor alle beginselen van de rechtsstaat de middelen bepalen waarmee de doelstellingen van die beginselen kunnen worden bereikt. Bijgevolg beperkt de verplichting voor de lidstaten om die beginselen te eerbiedigen zich tot de noodzaak om de wezenlijke inhoud ervan te waarborgen.
69 Vervolgens is de Unie weliswaar gegrondvest op de waarden van artikel 2 VEU, maar bepalen de Verdragen niet nader wat die waarden inhouden en verlenen zij de Uniewetgever geen enkele bevoegdheid om in afgeleide rechtshandelingen de draagwijdte van die waarden te definiëren, zelfs niet uit hoofde van artikel 19 VEU. Laatstgenoemde bepaling legt immers geen enkele concrete verplichting op met betrekking tot de rechterlijke organisatie in de lidstaten, welke onder de exclusieve bevoegdheid van die lidstaten valt.
70 Tot slot heeft de Uniewetgever, met overschrijding van de bevoegdheden die hij aan artikel 322, lid 1, onder a), VWEU ontleent, in artikel 2, onder a), van de bestreden verordening het begrip „rechtsstaat” aldus gedefinieerd dat het zich tevens uitstrekt tot de andere waarden die zijn verankerd in artikel 2 VEU. Ook bevat artikel 4, lid 2, ervan, naast het feit dat artikel 3 van die verordening de criteria noemt die kunnen „wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat”, een opsomming van situaties en gedragingen van overheidsinstanties waarop schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor de toepassing van die verordening betrekking moeten hebben, evenwel zonder dat de Uniewetgever verduidelijkt welk verband er tussen die bepalingen bestaat en zonder dat die opsomming, gelet op artikel 4, lid 2, onder h), van de bestreden verordening, uitputtend is.
71 Hierdoor heeft de Uniewetgever de Commissie en de Raad tevens de bevoegdheid verleend om de vereisten die verband houden met de eerbiediging van de rechtsstaat nader uit te werken bij de toepassing van de bestreden verordening. Die bevoegdheid wordt bovendien achteraf uitgeoefend, in het kader van de beoordeling van een in een lidstaat bestaande situatie, zodat die instellingen die vereisten kunnen aanpassen aan de schending die de betrokken lidstaat wordt verweten en die vereisten met terugwerkende kracht op de onderzochte situatie kunnen toepassen.
72 In de tweede plaats stelt de Republiek Polen dat de Uniewetgever niet op basis van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU een andere procedure dan die van artikel 7 VEU en artikel 258 VWEU kon invoeren door de bevoegdheid om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten vast te stellen te verlenen aan de Commissie en de Raad.
73 Dergelijke schendingen mogen, ingevolge artikel 7 VEU, immers uitsluitend worden vastgesteld door de Europese Raad. Van die exclusieve bevoegdheid van de Europese Raad mag enkel worden afgeweken op grond van artikel 19, lid 1, VEU en op grond van de daarin vastgestelde verplichting om effectieve rechtsbescherming te verzekeren op gebieden die onder het Unierecht vallen, waarbij het Hof de niet-nakoming van die verplichting kan vaststellen bij een procedure krachtens artikel 258 VWEU.
74 De uitsluitende bevoegdheid van de Europese Raad ingevolge artikel 7 VEU om schendingen van de beginselen van de beginselen van de rechtsstaat te constateren, wordt gerechtvaardigd door het feit dat het toezicht op de eerbiediging van die waarde een discretionair karakter heeft en afhankelijk kan zijn van politieke overwegingen. Zo is het volgens de Verdragen aan de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten om dergelijke constateringen te doen, en zijn die constateringen onttrokken aan iedere inhoudelijke rechterlijke toetsing. Bij gebreke van duidelijke vereisten kan het Hof immers niet beoordelen of de constateringen van de Europese Raad voldoen aan de vereisten die uit die waarde voortvloeien. Om die reden bepaalt artikel 269 VWEU dat de rechterlijke toetsing door het Hof enkel betrekking heeft op de naleving van de „procedurele bepalingen” van artikel 7 VEU, en kan die toetsing geen betrekking hebben op een door de Europese Raad geconstateerde „ernstige en voortdurende schending” van die waarde door een lidstaat.
75 Zo rijst de vraag of een uitvoeringsbesluit van de Raad waarbij deze overeenkomstig de bestreden verordening heeft vastgesteld dat een lidstaat de beginselen van de rechtsstaat heeft geschonden, aan een inhoudelijke rechterlijke toetsing kan worden onderworpen zonder dat inbreuk wordt gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van de Europese Raad krachtens artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU om te beoordelen of de lidstaten de waarden van artikel 2 VEU eerbiedigen.
76 In de derde plaats stelt de Republiek Polen dat de Uniewetgever met de invoering van een mechanisme waarmee financiële sancties kunnen worden opgelegd aan de lidstaten, de bevoegdheden heeft overschreden die hij aan artikel 322, lid 1, onder a), VWEU ontleent.
77 Dienaangaande brengt de Republiek Polen, ondersteund door Hongarije, in herinnering dat er binnen het rechtsstelsel van de Unie drie vereisten worden gesteld aan een horizontaal en sectorspecifiek conditionaliteitsregime betreffende de uitkering van middelen uit de Uniebegroting. Allereerst moet dat regime specificeren wat de voorwaarden zijn voor de ontvangst van middelen van de Unie, alsook wat de criteria zijn waarmee wordt beoordeeld of aan die voorwaarden is voldaan. Vervolgens moeten de voorwaarden die dat regime aan het verkrijgen van middelen stelt een „voldoende rechtstreeks” verband hebben met de doelstelling van dat regime, zodat het niet vervullen van een voorwaarde een rechtstreekse bedreiging vormt voor het doel van de financiering, voor het goed financieel beheer en voor de financiële belangen van de Unie. Tot slot moet worden aangetoond dat er een daadwerkelijk verband bestaat tussen het niet vervullen van die voorwaarden en het verlies van financiering, zodat met name kan worden beoordeeld of de maatregel ter bescherming van de Uniebegroting evenredig is.
78 Uit die vereisten blijkt dat een conditionaliteitsregime niet kan worden gebruikt om schendingen van het Unierecht te bestraffen die geen rechtstreekse gevolgen hebben voor de verwerkelijking van het doel van de financiering of voor het goed gebruik van middelen.
79 In casu is het eerste vereiste niet vervuld. De beginselen van de rechtsstaat kunnen immers niet onder een dergelijk conditionaliteitsregime vallen, aangezien noch de Verdragen noch het afgeleide recht preciseren wat die beginselen inhouden en welke concrete verplichtingen de lidstaten in dat verband moeten nakomen.
80 Bovendien valt een groot aantal aspecten van het begrip rechtsstaat van artikel 2, onder a), van de bestreden verordening, waaronder het vereiste van een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces, niet onder de bevoegdheid van Unie. Daarenboven hoeft, gelet op de zeer algemene bewoordingen van artikel 3 en van artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening, voor de vaststelling of een lidstaat de beginselen van de rechtsstaat heeft geschonden niet te worden bewezen dat die schending betrekking heeft op concrete verplichtingen, maar vindt die vaststelling plaats middels een discretionaire beoordeling. Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat die beoordeling wordt ingegeven door politieke overwegingen, dat zij willekeurig is of dat zij in strijd met het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen wordt verricht.
81 Het tweede vereiste is evenmin vervuld. De in artikel 3 en artikel 4, lid 2, van de bestreden verordening genoemde gevallen waarin sprake kan zijn van schending van de beginselen van de rechtsstaat door een lidstaat zijn immers in algemene bewoordingen geformuleerd, maken deel uit van een lijst die niet uitputtend is en bevatten geen enkele precieze juridische verplichting. Door die verschillende kenmerken ontbreekt het voorwerp van de verplichting om te bewijzen dat er „een voldoende rechtstreeks verband bestaat” tussen de vastgestelde schending en de mogelijke gevolgen voor het goede financieel beheer van de middelen van de Unie. Aangezien dat vereiste, naargelang van de hypothese waarvan wordt uitgegaan, ofwel automatisch zal zijn vervuld ofwel onmogelijk kan worden bewezen, zal het volgens de Republiek Polen noodzakelijkerwijs worden onderworpen aan een politieke beoordeling en zal het de Commissie en de Raad alle vrijheid geven om de toegang van de lidstaten tot financieringen van de Unie te beperken.
82 Het derde vereiste van een conditionaliteitsregime is evenmin vervuld, aangezien het onmogelijk is om in het kader van een zuiver politieke beoordeling te bewijzen dat er een daadwerkelijk verband bestaat tussen het niet vervullen van de voorwaarde voor de ontvangst van financiering – dat wil zeggen de schending van de beginselen van de rechtsstaat – en het verlies van financiering uit de Uniebegroting. Aangezien de beperking van de financiering en de omvang van die beperking enkel uit een politieke beoordeling kunnen voortvloeien, zal het besluit van de Raad niet evenredig kunnen zijn en zal het indruisen tegen de vereisten van artikel 5, lid 3, en van overweging 18 van de bestreden verordening.
83 Voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de wetgever bevoegd is om de bestreden verordening vast te stellen, stelt de Republiek Polen subsidiair, ondersteund door Hongarije, met haar tweede middel dat deze verordening gebaseerd had moeten zijn op artikel 311, derde alinea, VWEU betreffende het stelsel van eigen middelen van de Unie, dan wel op artikel 312, lid 2, VWEU betreffende het meerjarig financieel kader.
84 Dienaangaande merkt die lidstaat op dat met name uit overweging 7 van de bestreden verordening naar voren komt dat zij niet alleen van toepassing is op alle budgettaire verbintenissen die zijn aangegaan op grond van het meerjarig financieel kader 2021‑2027, maar tevens op de middelen die zijn toegewezen bij verordening 2020/2094, alsook op leningen en andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten. De bestreden verordening is dus nauw verbonden met besluit 2020/2053 en met het meerjarig financieel kader 2021‑2027, en niet met de verschillende jaarbegrotingen van de Unie.
85 Aangezien de bestreden verordening van toepassing moet zijn op toekomstige jaarbegrotingen van de Unie, kan enkel artikel 311, derde alinea, VWEU of artikel 312, lid 2, VWEU – dat de rechtsgrondslag is voor meerjarige financiële kaders – een passende rechtsgrondslag voor die verordening vormen.
86 Met de vaststelling van de bestreden verordening op basis van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU via de gewone wetgevingsprocedure konden de procedurele vereisten van de artikelen 311 en 312 VWEU, welke bepalingen inderdaad in bijzondere wetgevingsprocedures voorzien, dus worden omzeild.
87 Met haar vijfde middel stelt de Republiek Polen, ondersteund door Hongarije, dat de bestreden verordening een nieuw mechanisme voor de controle van de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat door de lidstaten invoert dat niet in de Verdragen is geregeld en de procedure van artikel 7 VEU omzeilt.
88 Dat mechanisme, dat geen conditionaliteitsregime is, heeft immers een doel dat vergelijkbaar is met dat van de procedure van artikel 7 VEU, aangezien die procedure en die van de bestreden verordening beide bedoeld zijn om na te gaan of de lidstaten de beginselen van de rechtsstaat eerbiedigen en om sancties op te leggen wanneer die beginselen niet worden geëerbiedigd. Die beide procedures staan bovendien los van elkaar, aangezien het mechanisme van de bestreden verordening niet afhankelijk is van de inleiding van een procedure uit hoofde van artikel 7 VEU.
89 Zo verleent, om te beginnen, artikel 7, lid 2, VEU de bevoegdheid om met eenparigheid van stemmen een schending van de beginselen van de rechtsstaat vast te stellen aan de Europese Raad, terwijl de bestreden verordening bepaalt dat een dergelijke schending eerst moet worden vastgesteld door de Commissie en dat het besluit van de Raad waarbij de maatregelen worden opgelegd wordt vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid en de beoordeling van de Commissie weerspiegelt.
90 Vervolgens vereist artikel 7 VEU dat een „ernstige en voortdurende” schending van de beginselen van de rechtsstaat wordt vastgesteld, terwijl volgens artikel 4, lid 1, juncto overweging 15 van de bestreden verordening kan worden volstaan met de vaststelling van een gewone, op zichzelf staande schending.
91 Tot slot omvat de procedure van artikel 7 VEU twee besluiten, een eerste waarbij de Europese Raad een schending constateert en een tweede waarbij de Raad sancties vaststelt, zodat de vaststelling van een schending niet automatisch tot het opleggen van een sanctie leidt. Op grond van de bestreden verordening wordt daarentegen één besluit vastgesteld, door de Raad, dat zowel het bestaan van een schending als te nemen maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting betreft.
92 Aangezien de bestreden verordening minder strenge procedurele vereisten stelt dan artikel 7 VEU, maar het wel mogelijk maakt om hetzelfde doel te bereiken, ontneemt die verordening die bepaling elke nuttige werking.
93 De Republiek Polen preciseert in dat verband dat de procedure die momenteel krachtens artikel 7 VEU tegen haar is ingeleid er nog niet toe heeft geleid dat de Europese Raad op grond van artikel 7, lid 2, VEU een „ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 [VEU] bedoelde waarden” heeft vastgesteld, zodat de Raad in de huidige omstandigheden geen sanctie kan opleggen op grond van lid 3 van dat artikel. Het mechanisme van de bestreden verordening is dus ingevoerd om de procedure van artikel 7 VEU te omzeilen.
94 Zonder een herziening van de Verdragen krachtens artikel 48 VEU vormt de invoering van een mechanisme ter controle van de nakoming van internationale verplichtingen dat niet is gebaseerd op de Verdragen, flagrant misbruik van bevoegdheid en schending van de fundamentele beginselen van internationaal recht, waaronder de beginselen van soevereine gelijkheid van de staten en van niet-inmenging in hun binnenlandse aangelegenheden, die zijn verankerd in het Handvest van de Verenigde Naties en in resolutie 2625 (XXV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 24 oktober 1970 getiteld „Verklaring over de beginselen van internationaal recht betreffende vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties”. Volgens die beginselen kunnen procedures die het mogelijk maken om staten aansprakelijk te stellen voor de niet-nakoming van hun internationale verplichtingen enkel voortvloeien uit normen van internationaal recht die die staten uit vrije wil hebben aanvaard.
95 Met haar zesde middel stelt de Republiek Polen, ondersteund door Hongarije, dat het Hof, in strijd met artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU, bij rechterlijke toetsing van de besluiten die de Raad op grond van de bestreden verordening heeft vastgesteld, mogelijk de door de Commissie vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat ten gronde moet onderzoeken. Om een dergelijke beoordeling te kunnen verrichten, zou het Hof namelijk criteria met betrekking tot de waarde van de rechtsstaat moeten vaststellen, op basis van een definitie van die waarde die voortvloeit uit een afgeleide rechtshandeling. Deze criteria zouden vervolgens ook moeten worden toegepast in het kader van een procedure die is ingeleid krachtens artikel 7 VEU, ofschoon het Hof niet bevoegd is om grieven die in het kader van die procedure aan een lidstaat worden verweten ten gronde te toetsen.
96 In het stelsel van rechtsmiddelen waarin de Verdragen voorzien, heeft artikel 7 VEU evenwel een zeer specifieke functie, aangezien die bepaling de instellingen van de Unie in uitzonderlijke gevallen toestaat om te controleren of de lidstaten de fundamentele waarden van de Unie eerbiedigen op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen.
97 Met haar elfde middel stelt de Republiek Polen, ondersteund door Hongarije, dat er bij de bestreden verordening sprake is van misbruik van bevoegdheid. Volgens de rechtspraak is sprake van misbruik van bevoegdheid of van procedures wanneer uit objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat een handeling van de Unie is vastgesteld met het uitsluitende of in ieder geval overwegende doel om andere doelstellingen te bereiken dan die welke in die handeling zijn genoemd of om een procedure te omzeilen die speciaal in het Verdrag is bepaald.
98 Het is juist dat de bestreden verordening, zoals blijkt uit de titel ervan, in casu tot verklaard doel heeft de Uniebegroting te beschermen, en dat, blijkens overweging 7 ervan, de eerbiediging van het beginsel van goed financieel beheer noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel, wat veronderstelt dat de waarden van de rechtsstaat worden geëerbiedigd. Evenzo blijkt uit artikel 1 van de bestreden verordening dat zij de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten.
99 Dat verklaarde doel komt evenwel niet overeen met het werkelijke doel van de bestreden verordening. De Republiek Polen wijst er dienaangaande op dat het voorstel dat tot vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid benadrukte dat door „een aantal recente gebeurtenissen [...] algemene tekortkomingen aan het licht [waren] gekomen in nationale controlemechanismen en [...] duidelijk [was] geworden dat niet-naleving van de rechtsstatelijke beginselen [kon] leiden tot een punt van ernstige gemeenschappelijke zorg binnen de Europese Unie”, welke gebeurtenissen ertoe hadden geleid dat „instellingen als het Europees Parlement alsook het grote publiek de [Europese Unie] duidelijk [hadden] verzocht om actie te ondernemen ter bescherming van de rechtsstaat”.
100 Voorts stelt die lidstaat, net als in het kader van zijn eerste middel, dat het regime dat bij de bestreden verordening wordt ingevoerd geen conditionaliteitsregime is dat ertoe strekt om de Uniebegroting te beschermen, maar een sanctieregeling die is bedoeld om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te bestraffen. Die vaststelling wordt kracht bijgezet door zowel het Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP (Bureau voor parlementair onderzoek van de kanselarij van de Sejm) als de jaarverslagen van de Rekenkamer, waaruit blijkt dat het beter gaat met de uitvoering van de Uniebegroting en met het beheer van de financiën van de Unie. Het foutpercentage bedroeg in 2014 immers nog 4,4 %, maar was in 2015 en 2016 gedaald naar respectievelijk 3,8 % en 3,1 %. De vaststelling van de bestreden verordening kon dus niet worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de Uniebegroting te beschermen.
101 Bijgevolg schaart de Republiek Polen zich achter het standpunt van de juridische dienst van de Raad in juridisch advies nr. 13593/18 dat het regime dat in het voorstel tot vaststelling van de bestreden verordening wordt genoemd „niet [aantoont] hoe het respecteren van de rechtsstaat [...] verband houdt met de gedegen tenuitvoerlegging van de [Uniebegroting] en de bescherming van de financiële belangen van de Unie”. Hoewel in sommige overwegingen van die verordening naar het bestaan van een dergelijk verband wordt verwezen, wordt dat verband niet uitgewerkt, laat staan aangetoond.
102 De Republiek Polen maakt hieruit op dat het werkelijke doel van dat voorstel niet bestaat in de bescherming van de Uniebegroting, maar veeleer in de bescherming van de rechtsstaat door middel van maatregelen die betrekking hebben op de begroting van de Unie. Bovendien hebben de nationale parlementen en het Economisch en Sociaal Comité zich op een vergelijkbaar standpunt gesteld, en zag dat Comité „het voorstel [meer] als een potentieel instrument om alle waarden van artikel 2 middels de [Uniebegroting] te beschermen.” Dat standpunt wordt daarenboven kracht bijgezet door overweging 14 van de bestreden verordening, waarin wordt gepreciseerd dat het mechanisme van die verordening een van de instrumenten is om de rechtsstaat te beschermen.
103 Derhalve kan worden vastgesteld dat dat mechanisme hetzelfde doel heeft als dat van de „procedure voor politieke controle” van artikel 7 VEU. Aangezien artikel 7, lid 3, VEU noch de andere Verdragsbepalingen in dat verband materiële grenzen stellen aan de rechten van een lidstaat die kunnen worden geschorst bij ernstige en voortdurende schending van de waarden van artikel 2 VEU, kunnen de maatregelen die op grond van artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening jegens een lidstaat kunnen worden genomen om de Uniebegroting te beschermen, tevens overeenkomen met de maatregelen die de Raad op grond van artikel 7, lid 3, VEU kan nemen wanneer hij besluit tot schorsing van „bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen voortvloeien”.
104 Aangezien maatregelen zoals die van artikel 5, lid 1, van de bestreden verordening reeds vóór de inwerkingtreding van die verordening konden worden opgelegd ingevolge de procedure van artikel 7 VEU, wordt in overweging 14 van die verordening ten onrechte beweerd dat het mechanisme van die verordening een aanvulling vormt op de bestaande juridische instrumenten ter bestrijding van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.
105 Overigens blijkt uit artikel 7, lid 4, VEU en uit artikel 7, lid 2, tweede alinea, van de bestreden verordening – welke bepalingen betrekking hebben op het wijzigen en intrekken van vastgestelde maatregelen – dat die mechanismen bedoeld zijn om de betrokken lidstaat ertoe aan te zetten om de waarde van de rechtsstaat te eerbiedigen. De bestreden verordening vereist evenwel geen unaniem besluit van de Europese Raad en voorziet dus in een veel minder strenge procedure voor het vaststellen van sancties dan artikel 7 VEU, waardoor die verordening laatstgenoemd artikel van zijn nuttig effect berooft.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
- Artikel 2 VWEU
- Artikel 3 VWEU
- Artikel 4 VWEU
- Artikel 5 VWEU
- Artikel 6 VWEU
- Artikel 7 VWEU
- Artikel 126 VWEU
- Artikel 157 VWEU
- Artikel 237 VWEU
- Artikel 238 VWEU
- Artikel 258 VWEU
- Artikel 263 VWEU
- Artikel 269 VWEU
- Artikel 298 VWEU
- Artikel 310 VWEU
- Artikel 311 VWEU
- Artikel 312 VWEU
- Artikel 315 VWEU
- Artikel 316 VWEU
- Artikel 317 VWEU
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 21 december 2021, C-357/19, ECLI:EU:C:2021:1034
- HvJ EU 2 september 2021, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657
- HvJ EU 15 juli 2021, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596
- HvJ EU 15 juli 2021, C-848/19, ECLI:EU:C:2021:598
- HvJ EU 3 juni 2021, C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426
- HvJ EU 18 mei 2021, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393
- HvJ EU 29 april 2021, C-504/19, ECLI:EU:C:2021:335
- HvJ EU 20 april 2021, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311
- HvJ EU 2 maart 2021, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153
- HvJ EU 17 december 2020, C-354/20, ECLI:EU:C:2020:1033
- HvJ EU 8 december 2020, C-626/18, ECLI:EU:C:2020:1000
- HvJ EU 8 december 2020, C-620/18, ECLI:EU:C:2020:1001
- HvJ EU 31 januari 2020, C-457/18, ECLI:EU:C:2020:65
- HvJ EU 3 december 2019, C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035
- HvJ EU 5 november 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924
- HvJ EU 24 juni 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531
- HvJ EU 11 december 2018, C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000
- HvJ EU 4 september 2018, C-57/16, ECLI:EU:C:2018:660
- HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18, ECLI:EU:C:2018:586
- HvJ EU 27 februari 2018, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117
Aangehaald in
- HvJ EU 21 maart 2024, C-61/22, ECLI:EU:C:2024:251
- HvJ EU 7 september 2023, C-169/22, ECLI:EU:C:2023:638
- HvJ EU 17 november 2022, C-443/21, ECLI:EU:C:2022:899
- HvJ EU 19 november 2024, C-814/21, ECLI:EU:C:2024:963
- HvJ EU 19 november 2024, C-808/21, ECLI:EU:C:2024:962
- Gerecht EU 20 december 2023, T-383/21, ECLI:EU:T:2023:845
- Gerecht EU 20 december 2023, T-389/21, ECLI:EU:T:2023:827
- HvJ EU 21 april 2026, C-769/22, ECLI:EU:C:2026:326