Gerecht EU 5 april 2006, T-279/02, ECLI:EU:T:2006:103
Tekst
Zaak T‑279/02
Degussa AG
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Mededinging – Artikel 81 EG – Mededingingsregelingen – Methioninemarkt – Eén enkele voortdurende inbreuk – Geldboete – Richtsnoeren voor berekening van geldboeten – Zwaarte en duur van inbreuk – Medewerking tijdens administratieve procedure – Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17/62 – Vermoeden van onschuld”
Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 5 april 2006
Samenvatting van het arrest
1. Gemeenschapsrecht – Algemene rechtsbeginselen – Rechtszekerheid – Legaliteit van sancties
2. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2; mededeling 98/C 9/03 van de Commissie)
3. Mededinging – Geldboeten
(Art. 81 EG, 82 EG, 83, leden 1 en 2, sub a en d, EG, 202, derde streepje, EG en 211, eerste streepje, EG; verordening nr. 17 van de Raad)
4. Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van Commissie waarbij inbreuk is vastgesteld
5. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Grondrechten – Vermoeden van onschuld
(Europese Akte, preambule; Verdrag betreffende de Europese Unie, art. 6, lid 2; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
6. Mededinging – Mededingingsregelingen – Onderling afgestemde feitelijke gedraging – Begrip
(Art. 81, lid 1, EG)
7. Mededinging – Mededingingsregelingen – Verbod – Inbreuken
(Art. 81, lid 1, EG)
8. Mededinging – Geldboeten – Beschikking waarbij geldboeten worden opgelegd
(Art. 253 EG; verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2)
9. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Zwaarte van inbreuken
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2)
10. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Zwaarte van inbreuken
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2)
11. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Afschrikkende werking van geldboete
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2; mededeling 98/C 9/03 van de Commissie, punt 1 A, vierde, vijfde en zesde alinea)
12. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2; mededeling 98/C 9/03 van de Commissie, punt 1 A, zesde alinea)
13. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Zwaarte van inbreuken – Verzachtende omstandigheden
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15)
14. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling
(Art. 18, lid 1, EG; verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2)
15. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Niet-oplegging of vermindering van geldboete in ruil voor medewerking van betrokken onderneming
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2; mededeling 96/C 207/04 van de Commissie, titel D, punt 1)
16. Gemeenschapsrecht – Algemene rechtsbeginselen – Geen terugwerkende kracht van strafbepalingen
(Verordening nr. 17 van de Raad, art. 15; mededeling 98/C 9/03 van de Commissie)
17. Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht
(Art. 287 EG)
1. Het beginsel van de legaliteit van sancties is een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, en vereist met name dat iedere communautaire regeling, inzonderheid wanneer daarbij sancties worden opgelegd of op grond daarvan kunnen worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig is, zodat de betrokken personen ondubbelzinnig de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen. Dit beginsel, dat deel uitmaakt van de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en is neergelegd in verschillende internationale verdragen, en met name in artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, geldt zowel voor strafrechtelijke normen als voor specifieke administratieve instrumenten waarbij administratieve sancties worden opgelegd of op grond waarvan dergelijke sancties kunnen worden opgelegd. Het is niet enkel van toepassing op de regels waarbij de bestanddelen van een inbreuk worden vastgesteld, maar ook op de regels waarbij de gevolgen van een inbreuk op eerstgenoemde regels worden vastgesteld. In dat verband vloeit uit artikel 7, lid 1, van bedoeld verdrag voort dat de wet een duidelijke omschrijving moet geven van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Deze voorwaarde is vervuld indien de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zonodig met behulp van de door de rechtbanken daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.
Blijkens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens is ter vervulling van de voorwaarden van die bepaling niet vereist dat de bepalingen op grond waarvan die sancties worden opgelegd zo nauwkeurig zijn geformuleerd, dat de mogelijke gevolgen van een inbreuk daarop met absolute zekerheid voorzienbaar zijn. Volgens die rechtspraak brengen vage begrippen in de bepaling immers niet noodzakelijk een schending van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens met zich, en is het feit dat een wet een beoordelingsmarge toekent op zichzelf niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om het individu naar behoren tegen willekeur te beschermen. In dat verband houdt het Europees Hof voor de rechten van de mens niet alleen rekening met de wettekst zelf, maar ook met vraag of de gebezigde onbepaalde begrippen in vaste en gepubliceerde rechtspraak werden gepreciseerd. Overigens valt uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten niet af te leiden dat het beginsel van de legaliteit van sancties, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, anders moet worden uitgelegd.
(cf. punten 66‑69, 71‑73)
2. Zo artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens toepassing dient te vinden op de sancties die de Commissie wegens inbreuk op de communautaire mededingingsregels oplegt, schendt artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, betreffende de oplegging van geldboeten aan ondernemingen die inbreuk op de communautaire mededingingsregels hebben gemaakt, niet het beginsel van de legaliteit van sancties daar:
– de Commissie bij de vaststelling van geldboeten niet over een onbeperkte beoordelingsmarge beschikt, nu zij de op grond van de omzet van de betrokken ondernemingen vastgestelde bovengrens voor de geldboeten in acht dient te nemen, en rekening dient te houden met de zwaarte en de duur van de inbreuk;
– de Commissie zich bij de vaststelling van geldboeten dient te houden aan de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het gelijkheids‑ en het evenredigheidsbeginsel;
– dezelfde beperkingen gelden ter zake van de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid om al dan niet een geldboete op te leggen;
– de toetsing door de gemeenschapsrechter het mogelijk heeft gemaakt, door middel van een vaste en gepubliceerde rechtspraak de eventuele onbepaalde begrippen in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 te preciseren;
– de Commissie een bekende en toegankelijke administratieve praktijk heeft ontwikkeld die weliswaar niet als rechtskader voor de geldboeten fungeert, maar die voor de naleving van het gelijkheidsbeginsel toch als referentie kan dienen, met dien verstande dat het niveau van de geldboeten te allen tijde binnen de grenzen van artikel 15, lid 2, kan worden verhoogd zo de doeltreffende toepassing van de mededingingsregels dit vereist;
– de Commissie in verband met de vaststelling van geldboeten richtsnoeren heeft vastgesteld, zodat zij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid heeft beperkt en aldus heeft bijgedragen tot de rechtszekerheid, en het gelijkheids‑ en het vertrouwensbeginsel in acht moet nemen;
– de Commissie ingevolge artikel 253 EG de beschikkingen waarbij een geldboete wordt opgelegd met redenen dient te omkleden.
(cf. punten 71, 74‑84)
3. Gesteld kan niet worden, dat de bevoegdheid om bij schending van de artikelen 81 EG en 82 EG geldboeten op te leggen aanvankelijk een bevoegdheid van de Raad was, die deze aan de Commissie zou hebben overgedragen, of haar, in de zin van artikel 202, derde streepje, EG, met de uitvoering ervan zou hebben belast. Ingevolge de artikelen 83, leden 1 en 2, sub a en d, EG en 211, eerste streepje, EG behoort die bevoegdheid immers tot de eigen taak van de Commissie om op de toepassing van het gemeenschapsrecht toe te zien, welke taak voor de toepassing van de artikelen 81 EG en 82 EG door verordening nr. 17 is gepreciseerd, afgebakend en geformaliseerd. De bij die verordening aan de Commissie verleende bevoegdheid tot het opleggen van geldboeten resulteert dus uit de verdragsbepalingen zelf en heeft tot doel de daadwerkelijke toepassing van de in bedoelde artikelen vastgestelde verboden mogelijk te maken.
(cf. punten 86‑87)
4. Het vereiste van rechtszekerheid waarop de marktdeelnemers moeten kunnen rekenen, houdt in dat de Commissie, die verplicht is het bewijs van de door haar vastgestelde inbreuken te leveren, in geval van een geschil over het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bewijselementen moet aanvoeren waarmee het bestaan van de feiten die een inbreuk vormen, rechtens genoegzaam kan worden bewezen. Wat de gestelde duur van een inbreuk betreft, brengt het rechtszekerheidsbeginsel mee, dat de Commissie bij ontbreken van bewijsmateriaal waarmee de duur van de inbreuk rechtstreeks kan worden aangetoond, ten minste bewijzen moet aanvoeren betreffende feiten die zich zo kort na elkaar hebben voorgedaan, dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze inbreuk tussen twee welbepaalde tijdstippen zonder onderbreking heeft voortgeduurd.
(cf. punten 114, 153)
5. Het beginsel van het vermoeden van onschuld, zoals dat met name voortvloeit uit artikel 6, lid 2, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, maakt deel uit van de fundamentele rechten die volgens de rechtspraak van het Hof – die overigens is bevestigd in de preambule van de Europese Akte, in artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – in de communautaire rechtsorde worden erkend. Gelet op de aard van de betrokken inbreuken en op de aard en de ernst van de daaraan verbonden sancties, geldt het beginsel van het vermoeden van onschuld met name voor procedures betreffende inbreuken op de voor ondernemingen geldende mededingingsregels die tot het opleggen van geldboeten of dwangsommen kunnen leiden.
(cf. punt 115)
6. Het begrip „onderling afgestemde feitelijke gedraging” is een vorm van coördinatie tussen ondernemingen, die, zonder dat het tot een eigenlijke overeenkomst komt, de risico’s van de onderlinge concurrentie welbewust vervangt door een feitelijke samenwerking. De betrokken criteria van coördinatie en samenwerking houden allerminst in dat er een werkelijk „plan” moet zijn opgesteld, en dienen te worden verstaan tegen de aan de mededingingsbepalingen van het Verdrag ten grondslag liggende opvatting, dat iedere ondernemer zelfstandig moet bepalen welk beleid hij op de gemeenschappelijke markt zal voeren. Deze eis van zelfstandigheid sluit weliswaar niet uit dat de ondernemer gerechtigd is, zijn beleid intelligent aan het vastgestelde of te verwachten marktgedrag der concurrenten aan te passen, doch staat onverbiddelijk in de weg aan enigerlei tussen zulke ondernemers al dan niet rechtstreeks opgenomen contact dat tot doel of tot gevolg heeft, het marktgedrag van een bestaande of mogelijke concurrent te beïnvloeden, dan wel zulk een concurrent te laten weten welk marktgedrag de betrokken ondernemer zelf heeft besloten of overweegt te volgen.
Om een onderling afgestemde feitelijke gedraging aan te tonen, behoeft dus niet te worden bewezen, dat de betrokken concurrent zich jegens één of meer anderen formeel heeft verbonden om een bepaalde gedragslijn te volgen of dat de concurrenten hun toekomstig marktgedrag gezamenlijk hebben vastgelegd. Het volstaat, dat de concurrent door zijn intentieverklaring de onzekerheid over zijn toekomstig marktgedrag heeft weggenomen of althans wezenlijk heeft verkleind. Bovendien is de onderlinge mededeling door de karteldeelnemers van hun voornemen om het kartel te beëindigen geen voorwaarde voor de beëindiging ervan, maar, wanneer een onderneming, zelfs zonder daarin een actief aandeel te hebben, deelneemt aan ondernemersvergaderingen die tot doel hebben de mededinging te verstoren, en zich niet publiekelijk van de inhoud ervan distantieert, waardoor zij bij de andere deelnemers de indruk wekt dat zij instemt met het resultaat van de vergaderingen en dat zij zich daaraan zal houden, kan niettemin als bewezen worden beschouwd dat zij deelneemt aan de uit deze vergaderingen resulterende mededingingsregeling.
Hoewel uit de bewoordingen van artikel 81, lid 1, EG, blijkt dat het begrip onderling afgestemde feitelijke gedraging niet alleen de afstemming tussen de ondernemingen doch ook een daaropvolgend marktgedrag en een oorzakelijk verband tussen beide vereist, moet voorts toch worden aangenomen dat de ondernemingen die aan de afstemming deelnemen en op de markt actief blijven, behoudens door de betrokken ondernemers te leveren tegenbewijs, bij de bepaling van hun marktgedrag rekening blijven houden met de met hun concurrenten uitgewisselde informatie. Dit geldt te meer wanneer over een lange periode regelmatig overleg heeft plaatsgevonden.
(cf. punten 132‑134, 136)
7. Een schending van artikel 81, lid 1, EG kan niet alleen voortvloeien uit een op zichzelf staande handeling, maar eveneens uit een reeks handelingen of een voortgezette gedraging. Tegen deze uitlegging kan niet worden ingebracht dat een of meer onderdelen van deze reeks handelingen of voortgezette gedraging ook op zich en afzonderlijk een schending van die bepaling kunnen opleveren. Wanneer de verschillende handelingen deel uitmaken van een „totaalplan”, aangezien zij hetzelfde doel hebben, namelijk de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te verstoren, mag de Commissie de verantwoordelijkheid voor die handelingen bepalen aan de hand van de deelneming aan de betrokken inbreuk in haar geheel beschouwd.
(cf. punt 155)
8. Wat de berekening van de door de Commissie wegens inbreuk op het communautaire mededingingsrecht opgelegde geldboeten betreft, is aan de wezenlijke vormvoorschriften met betrekking tot de motiveringsplicht voldaan, wanneer de Commissie in haar beschikking de beoordelingselementen vermeldt waaraan zij de zwaarte en de duur van de inbreuk heeft afgemeten. Bij de bepaling van de omvang van de motiveringsplicht moet bovendien in aanmerking worden genomen, dat de ernst van de inbreuk moet worden vastgesteld aan de hand van een groot aantal factoren, zonder dat er een dwingende of uitputtende lijst van verplicht te hanteren criteria bestaat. Bovendien verlangt de motiveringsplicht van de Commissie niet dat zij in haar beschikking de methode voor de berekening van de geldboeten met cijfers toelicht, maar enkel dat zij de beoordelingselementen vermeldt waaraan zij de zwaarte en de duur van de inbreuk heeft afgemeten.
(cf. punten 193‑194)
9. Bij de bepaling van de zwaarte van een inbreuk op de mededingingsregels dient met name rekening te worden gehouden met de toepasselijke bepalingen en de economische omstandigheden waaronder het gelaakte gedrag heeft plaatsgevonden. De Commissie moet bij de beoordeling van de concrete weerslag van een inbreuk op de markt, hetgeen zij telkens dient te doen wanneer dit mogelijk is, uitgaan van de mededinging zoals die zonder inbreuk normaliter zou hebben bestaan. Hieruit volgt dat de Commissie, wanneer zij bij prijsafspraken vaststelt, dat de overeenkomsten het de betrokken ondernemingen daadwerkelijk mogelijk hebben gemaakt hogere verkoopprijzen te hanteren dan zonder afspraken mogelijk zou zijn geweest, bij de bepaling van het bedrag van de geldboete het belang van de nadelige invloed van de inbreuk op de markt in aanmerking kan nemen, en aldus wegens de zwaarte van de inbreuk een hogere geldboete kan opleggen dan zonder een dergelijke vaststelling zou zijn opgelegd. In het kader van die beoordeling moet de Commissie alle objectieve omstandigheden op de betrokken markt in aanmerking nemen, en hierbij de economische context en eventueel de toepasselijke bepalingen in haar overwegingen betrekken. In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met het bestaan van „objectieve economische factoren” die erop wijzen dat de prijzen bij een „vrije mededinging” niet op dezelfde wijze zouden zijn geëvolueerd als de toegepaste prijzen.
(cf. punten 216, 222‑224)
10. De zwaarte van een inbreuk op de mededingingsregels kan worden vastgesteld onder verwijzing naar de aard en het doel van de misbruiken. Factoren die met het doel van een gedraging verband houden, kunnen voor de vaststelling van de hoogte van de geldboete een grotere betekenis hebben dan de gevolgen van die gedraging. De gevolgen van een mededingingsverstorende praktijk zijn immers geen beslissende maatstaf om te beoordelen of het bedrag van de geldboete passend is. Factoren die met de opzet van een maatregel verband houden, kunnen een grotere betekenis hebben dan de gevolgen ervan, in het bijzonder wanneer het gaat om naar hun aard zware inbreuken als de vaststelling van prijzen en de verdeling van markten. Bovendien werden horizontale prijskartels steeds tot de zwaarste inbreuken op het communautaire mededingingsrecht gerekend.
(cf. punten 250‑252)
11. Bij de bepaling van het bedrag van de geldboeten wegens inbreuk op het mededingingsrecht moet de Commissie niet enkel de zwaarte van de inbreuk en de bijzondere omstandigheden van het geval in aanmerking nemen, maar ook de context waarbinnen die inbreuk is gemaakt, en ervoor zorgen dat haar optreden een afschrikkende werking heeft, inzonderheid met betrekking tot die inbreuken die bijzonder schadelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap.
De richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, respectievelijk artikel 65, lid 5, van het EGKS-Verdrag worden opgelegd, bepalen op dit punt overigens, dat behalve met de eigen aard van de inbreuk, de concrete weerslag ervan op de markt en de geografische omvang ervan, ook rekening moet worden gehouden met de daadwerkelijke economische macht van de inbreukmakers om andere marktdeelnemers, met name de consumenten, aanzienlijke schade te berokkenen, en dat het bedrag van de geldboete op een zodanig niveau moet worden gesteld dat daarvan een voldoende afschrikkende werking uitgaat (punt 1 A, vierde alinea). Voorts kan er rekening mee worden gehouden dat grootschalige ondernemingen beter in staat zijn zich van het inbreukmakende karakter van hun gedragingen en van de gevolgen ervan rekenschap te geven (punt 1 A, vijfde alinea).
Betreffende de eerste factor dient de afschrikkende werking die de Commissie bij de bepaling van het bedrag van een geldboete mag nastreven, te verzekeren dat de ondernemingen de mededingingsregels van het Verdrag naleven voor hun activiteiten binnen de Gemeenschap of de Europese Economische Ruimte. Die doelstelling kan maar worden bereikt wanneer rekening wordt gehouden met de situatie van de onderneming op het tijdstip waarop de geldboete wordt opgelegd. Een onderscheid moet immers worden gemaakt tussen de omvang van een inbreuk op de markt en de mate van aansprakelijkheid van elk kartellid (waarop punt 1 A, vierde en zesde alinea’s, van de richtsnoeren van toepassing is) enerzijds, en, de afschrikkende werking die moet uitgaan van de oplegging van de geldboete anderzijds.
Betreffende de omvang van een inbreuk op de markt en het gedeelte van de aansprakelijkheid van elk kartellid daarvoor, kan het gedeelte van de omzet dat voortvloeit uit de verkoop van de goederen waarop de inbreuk betrekking heeft, een juiste aanwijzing vormen van de omvang van een inbreuk op de betrokken markt. De omzet uit de producten waarop de concurrentiebeperkende gedragingen betrekking hadden, vormt een objectieve maatstaf, die de schadelijkheid van deze gedragingen voor de normale mededinging correct weergeeft.
De noodzaak om te garanderen dat de geldboete een voldoende afschrikkende werking heeft, voorzover het geen grond is om het algemene niveau van geldboeten te verhogen in het kader van de uitvoering van een mededingingsbeleid, verlangt dat het bedrag van de geldboete wordt aangepast naar gelang van de op de betrokken onderneming uit te oefenen invloed, zodat de geldboete, met name gelet op de financiële macht van de betrokken onderneming, niet te hoog of te laag uitvalt, en voldoet aan de vereisten van doeltreffendheid van de geldboete en aan het evenredigheidsbeginsel. Wegens met name overdrachten of concentraties kan het geheel van de ter beschikking van een onderneming staande middelen echter in relatief korte tijd aanzienlijk stijgen of dalen, inzonderheid tussen de beëindiging van de inbreuk en de vaststelling van de boetebeschikking.
Om de nagestreefde afschrikkende werking te bereiken zonder voorbij te gaan aan het evenredigheidsbeginsel, moeten die middelen derhalve worden gewaardeerd op de dag waarop de geldboete wordt opgelegd. Om dezelfde redenen wordt in dat verband, in het kader van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, de bovengrens van de boete van 10 % van de omzet van de betrokken onderneming vastgesteld op basis van de totale wereldwijde omzet in het boekjaar voorafgaand aan de beschikking. Evenzo moet bij de bepaling of de geldboete eventueel moet worden verhoogd om daarvan een voldoende afschrikkende werking te doen uitgaan, worden gezien naar de financiële macht en de werkelijke middelen van de onderneming op het tijdstip van de oplegging van de geldboete, en niet naar de pro-formawaardering in haar boeken, die uit haar aard fictief is en die het resultaat is van de toepassing van de boekhoudkundige regels welke de betrokken onderneming heeft aangenomen.
Het tweede element, te weten de juridische en economische infrastructuur waarover ondernemingen beschikken en die hen in staat stelt te bepalen of hun gedrag een inbreuk is, beoogt een strengere bestraffing van grote ondernemingen, die worden geacht over voldoende kennis en structurele middelen te beschikken om in te zien dat hun handelwijze een inbreuk is en om de mogelijke voordelen daarvan te beoordelen. Daartoe moet voor de omzet, op basis waarvan de Commissie de grootte van de betrokken ondernemingen, en dus hun vermogen om de aard en gevolgen van hun gedragingen vast te stellen, bepaalt, worden gezien naar de situatie van die ondernemingen op het tijdstip van de inbreuk.
(cf. punten 95‑96, 272‑274, 278‑280, 283, 285, 289‑290, 302)
12. Tegen de benadering die erin bestaat, bij de vaststelling van het bedrag van de geldboeten die aan de verschillende kartelleden worden opgelegd, de leden ervan in verschillende categorieën in te delen, hetgeen tot een forfaitaire vaststelling van het uitgangsbedrag voor de ondernemingen van eenzelfde categorie leidt, hoewel zij voorbijgaat aan de verschillen in grootte tussen ondernemingen van eenzelfde categorie, kan in beginsel niets worden ingebracht. Wanneer de Commissie geldboeten oplegt aan verschillende bij eenzelfde inbreuk betrokken ondernemingen, is zij bij de vaststelling van de boetebedragen immers niet verplicht ervoor te zorgen dat het definitieve bedrag van deze geldboeten elk verschil tussen de betrokken ondernemingen op het gebied van hun totale omzet weerspiegelt.
Een dergelijke indeling in categorieën dient evenwel te geschieden met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, volgens hetwelk het verboden is vergelijkbare situaties verschillend en verschillende situaties gelijk te behandelen, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Uit ditzelfde oogpunt kan een „aanzienlijk” verschil in de grootte van de ondernemingen die eenzelfde soort inbreuk hebben gepleegd, volgens punt 1 A, zesde alinea, van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, respectievelijk artikel 65, lid 5, van het EGKS-Verdrag worden opgelegd, tot differentiatie nopen bij de beoordeling van de zwaarte van de inbreuk. Voorts dient het bedrag van de geldboeten op zijn minst in verhouding te staan tot de elementen die bij de beoordeling van de zwaarte van de inbreuk in aanmerking zijn genomen. Wanneer de Commissie de betrokken ondernemingen dus in groepen verdeelt voor de bepaling van boetebedragen, moet de bepaling van de drempel voor elk van de aldus vastgestelde groepen samenhangend en objectief gerechtvaardigd zijn.
De vaststelling van het percentage waarmee het basisbedrag moet worden verhoogd om van de geldboete een voldoende afschrikkende werking te doen uitgaan, beoogt, gelet op de daarmee nagestreefde doelstelling, te weten de aanpassing van het boetebedrag aan de totale middelen van de onderneming en haar vermogen om de nodige bedragen ter betaling van de geldboete bijeen te brengen, meer de doeltreffendheid van de geldboete te verzekeren, dan de boete af te stemmen op de schadelijkheid van de inbreuk voor de normale mededinging, en dus op de zwaarte van de inbreuk. Het vereiste betreffende de objectieve rechtvaardiging van de methode die erin bestaat ondernemingen in categorieën in te delen, moet bijgevolg strenger worden uitgelegd wanneer deze indeling niet dient om het boetebedrag op de zwaarte van de inbreuk af te stemmen, maar om de verhoging van het basisbedrag vast te stellen omwille van de voldoende afschrikkende werking van de opgelegde geldboete.
Zelfs indien wegens de verdeling in groepen op een aantal ondernemingen hetzelfde basisbedrag wordt toegepast hoewel zij in grootte verschillen, is dit verschil in behandeling in het kader van de vaststelling van het bedrag van de geldboete op basis van de zwaarte immers objectief gerechtvaardigd, doordat bij de bepaling van de zwaarte van de inbreuk meer gewicht is toegekend aan de aard van de inbreuk dan aan de grootte van de ondernemingen. Deze rechtvaardiging kan evenwel niet gelden voor de bepaling van het percentage waarmee de geldboete moet worden verhoogd omwille van een voldoende afschrikkende werking, aangezien deze verhoging hoofdzakelijk en objectief op de grootte en de middelen van de ondernemingen, en niet op de aard van de inbreuk is gebaseerd.
(cf. punten 323‑325, 328‑331)
13. Bij de vaststelling van het bedrag van een wegens inbreuk op de mededingingsregels opgelegde geldboete is weliswaar van belang dat een onderneming maatregelen heeft genomen om te vermijden dat leden van haar personeel zich in de toekomst opnieuw aan inbreuken op het communautaire mededingingsrecht schuldig zullen maken, doch dit doet niet af aan de omstandigheid, dat de vastgestelde inbreuk daadwerkelijk is begaan. Het enkele feit dat de Commissie in een aantal van haar vroegere beschikkingen de toepassing van een conformeringsprogramma als verzachtende omstandigheid in aanmerking heeft genomen, betekent dus niet dat zij verplicht is dit in een concreet geval opnieuw te doen. De Commissie hoeft een dergelijk element dus niet als verzachtende omstandigheid in aanmerking te nemen, zolang zij maar het beginsel van gelijke behandeling in acht neemt, volgens hetwelk ondernemingen tot wie eenzelfde beschikking is gericht, op dit punt niet verschillend mogen worden beoordeeld.
Bovendien lijdt het geen twijfel dat de loutere vaststelling door een onderneming van een conformeringsprogramma voor het mededingingsrecht niet afdoend en volledig kan garanderen dat die onderneming in de toekomst de mededingingsvoorschriften steeds zal naleven, zodat een dergelijk programma de Commissie niet kan verplichten om de geldboete te verlagen, op grond dat de daarmee nagestreefde preventiedoelstelling althans reeds gedeeltelijk zou zijn bereikt.
(cf. punten 350‑351, 361)
14. Hoewel het verbod van overwegingen van algemene preventie toepassing vindt op het bijzondere geval van maatregelen die afwijken van het in artikel 18, lid 1, EG neergelegde beginsel van vrij verkeer van de burgers van de Unie en door de lidstaten uit hoofde van de openbare orde worden vastgesteld, is dit helemaal geen algemeen beginsel en is bijgevolg duidelijk dat het niet zonder meer kan worden toegepast in het kader van geldboeten die de Commissie wegens inbreuk op het communautaire mededingingsrecht aan ondernemingen oplegt. Integendeel, de Commissie mag rekening houden met het feit dat mededingingsverstorende praktijken, hoewel de onwettigheid ervan reeds bij het begin van het communautaire mededingingsbeleid is vastgesteld, nog steeds betrekkelijk veel voorkomen wegens de winst die sommige betrokken ondernemingen daarmee kunnen behalen, en derhalve mag zij zich op het standpunt stellen, dat het niveau van de geldboeten moet worden verhoogd om de preventieve werking ervan te versterken, hetgeen althans ten dele beantwoordt aan de noodzaak om geldboeten een afschrikkende werking te geven die verder reikt dan de ondernemingen waaraan zij worden opgelegd.
(cf. punten 359‑360)
15. De verlaging van geldboeten in geval van medewerking van de aan inbreuken op het communautaire mededingingsrecht deelnemende ondernemingen berust op de overweging dat een dergelijke medewerking de taak van de Commissie verlicht.
Dienaangaande verlicht een onderneming die zich tijdens de administratieve procedure ertoe heeft beperkt geen standpunt in te nemen met betrekking tot de door de Commissie gestelde feiten, en de juistheid daarvan dus niet heeft erkend, de taak van de Commissie niet echt. Evenmin volstaat het dat een onderneming overeenkomstig de mededeling inzake medewerking in zaken betreffende mededingingsregelingen in het algemeen verklaart dat zij de verweten feiten niet betwist, indien deze verklaring in de omstandigheden van het geval voor de Commissie geen enkel nut heeft. Ten slotte kan een vermindering op grond van de mededeling inzake medewerking slechts gerechtvaardigd zijn indien de verstrekte informatie en meer algemeen het gedrag van de betrokken onderneming ter zake kunnen worden beschouwd als een werkelijke blijk van medewerking harerzijds. Zoals volgt uit het begrip medewerking zelf, volgens de toelichting in de mededeling inzake medewerking en met name in de inleiding en titel D, punt 1, daarvan, kan op grond van bedoelde mededeling slechts een vermindering worden toegekend wanneer uit het gedrag van de betrokken onderneming een dergelijke geest van medewerking blijkt.
(cf. punten 380‑383)
16. Wat de wijziging in het algemene mededingingsbeleid van de Commissie inzake geldboeten betreft, die inzonderheid voortvloeide uit de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, respectievelijk artikel 65, lid 5, van het EGKS-Verdrag worden opgelegd, moet bij de controle van de naleving van het verbod van terugwerkende kracht worden nagegaan of die wijziging redelijkerwijs kon worden voorzien toen de betrokken inbreuken werden gepleegd.
Dienaangaande bestaat de belangrijkste vernieuwing die de richtsnoeren hebben aangebracht, hierin dat bij de berekening wordt uitgegaan van een basisbedrag dat wordt vastgesteld binnen daartoe bepaalde marges, die de verschillende zwaarte van de inbreuken weerspiegelen, maar die als zodanig niet zijn gebaseerd op de relevante omzet. Deze methode berust dus in wezen op een, zij het relatieve en soepele, tarifering van de geldboeten. Bijgevolg moet worden onderzocht of deze nieuwe methode voor de berekening van de geldboeten, gesteld dat zij tot een hoger niveau van de opgelegde geldboeten heeft geleid, redelijkerwijs kon worden voorzien toen de betrokken inbreuken werden gepleegd. Het feit dat de Commissie in het verleden voor sommige soorten inbreuken geldboeten van een bepaald niveau heeft opgelegd, kan haar echter niet verhinderen dit niveau binnen de in verordening nr. 17 gestelde grenzen te verhogen, indien dit noodzakelijk is ter uitvoering van het communautaire mededingingsbeleid; voor een doeltreffende toepassing van de communautaire mededingingsregels moet de Commissie het niveau van de geldboeten juist op elk moment aan de eisen van dit beleid kunnen aanpassen.
Hieruit volgt dat ondernemingen die betrokken zijn bij een administratieve procedure waarin geldboeten kunnen worden opgelegd, niet gerechtigd zijn erop te vertrouwen dat de Commissie het vroeger gehanteerde niveau van de geldboeten niet zal overschrijden, of een bepaalde methode van berekening van de geldboeten zal blijven toepassen. Derhalve moeten die ondernemingen rekening houden met de mogelijkheid dat de Commissie, binnen de grenzen van de op haar handelen van toepassing zijnde voorschriften, steeds kan beslissen om het niveau van de geldboeten te verhogen in vergelijking met het vroeger geldende niveau. Dit geldt niet enkel wanneer de Commissie het niveau van de geldboeten verhoogt door in individuele beschikkingen geldboeten vast te stellen, maar ook wanneer die verhoging plaatsvindt doordat op bepaalde gevallen gedragsregels van algemene strekking als de richtsnoeren worden toegepast. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens volgt overigens dat het beginsel van de voorzienbaarheid van de wet niet is geschonden wanneer de betrokkene zich genoopt ziet deskundig advies in te winnen om in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen. Dit is vooral het geval voor beroepsbeoefenaren, die gewoon zijn bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag te leggen. Van hen mag dus worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van het daaraan verbonden risico.
De conclusie dient dus te luiden dat de richtsnoeren en inzonderheid de nieuwe methode voor de berekening van de geldboeten daarin, gesteld dat zij heeft geleid tot een verhoging van de opgelegde geldboeten, door ondernemingen redelijkerwijs konden worden voorzien toen de betrokken inbreuk werd gepleegd.
(cf. punten 388‑396)
17. Artikel 287 EG legt aan de leden en de personeelsleden van de instellingen van de Gemeenschap de verplichting op, „de inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht [vallen] en met name de inlichtingen betreffende de ondernemingen en hun handelsbetrekkingen of de bestanddelen van hun kostprijzen, niet openbaar te maken”. Hoewel deze bepaling vooral betrekking heeft op van ondernemingen verkregen inlichtingen, wijzen de woorden „met name” er op, dat het daarbij om een algemeen beginsel gaat dat eveneens voor andere vertrouwelijke inlichtingen geldt. In tegensprekelijke procedures die eventueel met een veroordeling kunnen worden afgesloten, vallen de aard en het bedrag van de voorgestelde sanctie uiteraard onder het beroepsgeheim, zolang de sanctie niet definitief is vastgesteld en uitgesproken. Dit beginsel volgt met name uit de noodzaak om de goede naam en de waardigheid van de betrokkene te eerbiedigen zolang hij niet is veroordeeld.
Bijgevolg valt de verplichting voor de Commissie om over het precieze bedrag van de voorgenomen sanctie aan de pers geen inlichtingen mee te delen, niet alleen samen met haar verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen, maar ook met haar verplichting inzake behoorlijk bestuur. Ten slotte is het beginsel van het vermoeden van onschuld van toepassing op procedures betreffende inbreuken door ondernemingen op de mededingingsregels, die tot het opleggen van geldboeten of dwangsommen kunnen leiden. De Commissie houdt zich duidelijk niet aan dit vermoeden van onschuld, wanneer zij nog voordat de door haar beschuldigde onderneming formeel is veroordeeld, aan de pers kennis geeft van de beslissing die voor beraadslaging aan het adviescomité en het college van commissieleden wordt voorgelegd.
Wanneer echter aan het einde van de administratieve procedure wordt vastgesteld dat de feiten die een inbreuk vormen, zijn bewezen, kan hieraan niet worden afgedaan door de vaststelling dat de Commissie te vroeg heeft laten blijken dat zij van het bestaan van de inbreuk overtuigd was, en welk boetebedrag zij voornemens was dientengevolge aan een onderneming op te leggen. Bovendien kan niet worden gesteld dat de mededeling door de Commissie van de inhoud van een beschikking, na afloop van de administratieve procedure en net vóór de formele vaststelling daarvan, op zich kan bewijzen dat zij op de beschikking vooruit is gelopen dan wel het onderzoek met vooringenomenheid heeft gevoerd.
Een dergelijke onregelmatigheid kan echter alleen dan de nietigverklaring van de betrokken beschikking met zich brengen indien komt vast te staan dat de beschikking een andere inhoud zou hebben gehad indien deze onregelmatigheid zich niet had voorgedaan.
Die laatste voorwaarde maakt geen inbreuk op het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de rechten die particulieren ontlenen aan de communautaire rechtsorde, welk recht een van de algemene rechtsbeginselen is die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, en eveneens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Deze bescherming moet immers in overeenstemming worden gebracht met het rechtszekerheidsbeginsel en met het vermoeden van geldigheid van gemeenschapshandelingen.
(cf. punten 409‑411, 414‑416, 421‑423)
ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
5 april 2006 *(1)
„Mededinging – Artikel 81 EG – Mededingingsregelingen – Methioninemarkt – Eén enkele voortdurende inbreuk – Geldboete – Richtsnoeren voor berekening van geldboeten – Zwaarte en duur van inbreuk – Medewerking tijdens administratieve procedure – Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17/62 – Vermoeden van onschuld”
In zaak T‑279/02,
Degussa AG, gevestigd te Düsseldorf (Duitsland), vertegenwoordigd door R. Bechtold, M. Karl en C. Steinle, advocaten,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Bouquet en W. Mölls als gemachtigden, bijgestaan door H.‑J. Freund, advocaat, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Karlsson en S. Marquardt als gemachtigden,
interveniënt,
betreffende, primair, een verzoek tot nietigverklaring van beschikking 2003/674/EG van de Commissie van 2 juli 2002 inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst (zaak C.37.519 – Methionine) (PB 2003, L 255, blz. 1), en, subsidiair, een verzoek om verlaging van de bij die beschikking aan verzoekster opgelegde geldboete,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Jaeger, kamerpresident, V. Tiili en O. Czúcz, rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 april 2005,
het navolgende
Arrest
Feitelijke achtergrond van het geschil
1 Degussa AG (Düsseldorf) (hierna: „Degussa” of „verzoekster”) is een Duitse vennootschap die in het jaar 2000 uit de fusie tussen SKW Trostberg en Degussa-Hüls ontstond, welke laatste vennootschap zelf in 1998 uit de fusie tussen de Duitse chemische bedrijven Degussa AG (Frankfurt am Main) en Hüls AG (Marl) was voortgekomen. Zij is met name actief in de diervoedersector en is de enige onderneming die alle drie belangrijkste essentiële aminozuren produceert: methionine, lysine en threonine.
2 Essentiële aminozuren zijn aminozuren die niet op natuurlijke wijze in het lichaam kunnen worden geproduceerd, en die dus aan het voeder moeten worden toegevoegd. Het eerste aminozuur, waarvan de afwezigheid de eiwitsynthese van de andere aminozuren onderbreekt, wordt het „eerste bepalende aminozuur” genoemd. Methionine is een essentieel aminozuur dat aan mengvoeder en voormengsels voor alle diersoorten wordt toegevoegd. Het wordt voornamelijk aan pluimveevoeder (waarvoor het het eerste bepalende aminozuur is), en steeds vaker aan varkensvoer en speciale diervoeders toegevoegd.
3 Methionine bestaat in twee hoofdvormen: DL-methionine (hierna: „DLM”) en methioninehydroxy-analoog (hierna: „MHA”). DLM wordt in gekristalliseerde vorm geproduceerd, en nagenoeg 100 % van de bestanddelen ervan is actief. Van MHA, dat in de jaren tachtig door Monsanto, de voorgangster van Novus International Inc., is geïntroduceerd, is volgens opgave 88 % van de bestanddelen actief. MHA vertegenwoordigde in 2002 ongeveer 50 % van de wereldconsumptie.
4 Ten tijde van de feiten waren de drie belangrijkste methionineproducenten Rhône-Poulenc (thans Aventis SA), waarvan de dochteronderneming Rhône-Poulenc Animal Nutrition (thans Aventis Animal Nutrition SA) met de productie van methionine was belast, Degussa en Novus. Rhône-Poulenc produceerde de twee vormen van methionine, terwijl Degussa en Novus alleen DLM respectievelijk MHA produceerden.
5 Op 26 mei 1999 deed Rhône-Poulenc de Commissie een verklaring toekomen, waarin zij erkende dat zij had deelgenomen aan een mededingingsregeling waarin voor methionine prijzen werden vastgesteld en quota toegekend, en waarbij zij verzocht om toepassing van de mededeling van de Commissie betreffende het niet opleggen of verminderen van geldboeten in zaken betreffende mededingingsregelingen (PB 1996, C 207, blz. 4; hierna: „mededeling inzake medewerking”).
6 Op 16 juni 1999 hebben ambtenaren van de Commissie en van het Bundeskartellamt (mededingingsautoriteit van de Bondsrepubliek Duitsland) overeenkomstig artikel 14, lid 3, van de destijds geldende Eerste verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962 over de toepassing van de artikelen [81] en [82] van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204), in de kantoren van Degussa-Hüls te Frankfurt am Main verificaties uitgevoerd.
7 Na deze verificaties heeft de Commissie krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 op 27 juli 1999 in verband met de verkregen documenten een verzoek om inlichtingen tot Degussa-Hüls gericht. Op 9 september 1999 heeft Degussa-Hüls aan dit verzoek voldaan.
8 Op 7 december 1999 heeft de Commissie eveneens verzoeken om inlichtingen tot Nippon Soda Co. Ltd (hierna: „Nippon Soda”), Novus International Inc. (hierna: „Novus”) en Sumitomo Chemical Co. Ltd (hierna: „Sumitomo”) gericht, en op 10 december 1999 tot Mitsui & Co. Ltd. In februari 2000 hebben deze ondernemingen geantwoord en op 16 mei 2000 heeft Nippon Soda een aanvullende verklaring ingediend.
9 Op 1 oktober 2001 heeft de Commissie een mededeling van punten van bezwaar vastgesteld die tot vijf methionineproducenten, waaronder verzoekster, was gericht. Dezelfde mededeling van punten van bezwaar is aan Aventis Animal Nutrition (hierna: „AAN”), een volle dochtermaatschappij van Aventis, toegezonden.
10 In haar mededeling van punten van bezwaar verweet de Commissie aan deze ondernemingen dat zij van 1986 tot, voor de meeste van hen, begin 1999 ononderbroken hadden deelgenomen aan een met artikel 81 EG en artikel 53 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna: „EER-overeenkomst”) strijdige overeenkomst die op de gehele EER betrekking had. Volgens de Commissie hield de betrokken overeenkomst in dat voor methionine prijzen werden vastgesteld, een mechanisme voor het uitvoeren van prijsverhogingen ten uitvoer werd gelegd, nationale markten en marktaandeelquota’s werden toegewezen, en dat een mechanisme voor het toezicht op en de tenuitvoerlegging van deze overeenkomsten werd vastgesteld.
11 Alle partijen hebben in antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar van de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend, met dien verstande dat Aventis en AAN aan de Commissie hebben medegedeeld dat zij namens de twee vennootschappen één antwoord zouden indienen.
12 De Commissie ontving de antwoorden tussen 10 en 18 januari 2002. Aventis, AAN (hierna samen: „Aventis/AAN”) en Nippon Soda hebben de inbreuk en de feiten in hun geheel erkend. Ook Degussa heeft haar deelneming aan de inbreuk erkend, maar alleen voor de periode 1992-1997. Op 25 januari 2002 vond een hoorzitting met de betrokken ondernemingen plaats.
13 Na afloop van de procedure heeft de Commissie, van mening dat Aventis/AAN, Degussa en Nippon Soda aan een doorlopende overeenkomst en/of gezamenlijke handeling met betrekking tot de gehele EER hadden deelgenomen, waarbij zij afspraken over richtprijzen voor het product en over een mechanisme voor het uitvoeren van prijsverhogingen hadden gemaakt, dit mechanisme ten uitvoer hadden gelegd, informatie over verkoopvolumes en marktaandelen hadden uitgewisseld, en hun overeenkomsten hadden gecontroleerd en ten uitvoer gebracht, beschikking 2003/674/EG van 2 juli 2002 inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst (zaak C.37.519 – Methionine) (PB 2003, L 255, blz. 1; hierna: „beschikking”), vastgesteld.
14 In de punten 63 tot en met 81 van de beschikking heeft de Commissie uiteengezet dat de mededingingsregeling tot doel had grenswaarden voor de prijzen en „bodemprijzen” vast te stellen. Volgens de Commissie waren de deelnemers overeengekomen dat zij hun prijzen moesten verhogen en hadden zij onderzocht wat voor de markt aanvaardbaar kon zijn. Vervolgens werden de prijsverhogingen georganiseerd via een aantal opeenvolgende „campagnes”, waarvan de uitvoering tijdens latere kartelbijeenkomsten werd beoordeeld. Bovendien hadden de deelnemers informatie uitgewisseld over verkoopvolumes en productiecapaciteit, alsmede over hun respectieve schattingen van het totale marktvolume.
15 Betreffende de implementatie van de richtprijzen heeft de Commissie opgemerkt dat de deelnemers toezicht hielden over de verkopen, door de uitgewisselde cijfers te compileren en op regelmatige bijeenkomsten te bespreken, evenwel zonder dat er een door een compensatieplan ondersteunde volumecontroleregeling bestond, hoewel Degussa een voorstel in die zin had gedaan. Volgens de Commissie was de organisatie van reguliere multilaterale (meer dan 25 tussen 1986 en 1999) en bilaterale overeenkomsten een wezenskenmerk van de kartelorganisatie. Deze vonden plaats in de vorm van „topontmoetingen” en van meer technische ontmoetingen op personeelsniveau.
16 Volgens de Commissie kende de mededingingsregeling ten slotte drie verschillende perioden. De eerste periode, waarin de prijzen stegen, liep van februari 1986 tot 1989, en eindigde met de terugtrekking van Sumitomo uit de mededingingsregeling, de toetreding van Monsanto tot de markt en de introductie van MHA op de markt. Tijdens de tweede periode, van 1989 tot 1991, begonnen de prijzen spectaculair te dalen. De kartelleden vroegen zich toen af hoe zij best op deze nieuwe situatie konden reageren (terugwinnen van marktaandeel, of zich concentreren op de prijzen) en, na een aantal bijeenkomsten in 1989 en 1990, besloten zij dat de voorrang diende te worden gegeven aan het verhogen van de prijzen. Tijdens de derde en laatste periode, van 1991 tot februari 1999, waren de deelnemers aan de mededingingsregeling, wegens de stijging van de verkoop van de door Monsanto (Novus sinds 1991) geproduceerde MHA, gedwongen zich op de handhaving van de prijsniveaus te concentreren.
17 In de beschikking heet het meer in het bijzonder:
„Artikel 1
Aventis [...] en [AAN] (gezamenlijk aansprakelijk), Degussa [...] en Nippon Soda [...] hebben inbreuk gemaakt op artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst door op de in de [considerans] uiteengezette wijze en schaal deel te nemen aan een samenstel van overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de methioninesector.
De duur van de inbreuk was als volgt:
– van februari 1986 tot februari 1999.
[...]
Artikel 3
Hierbij worden de volgende geldboeten opgelegd aan de in artikel 1 genoemde ondernemingen met betrekking tot de bedoelde inbreuk:
– Degussa [...], een geldboete van 118 125 000 EUR,
– Nippon Soda [...], een geldboete van 9 000 000 EUR.
[...]”
18 Voor de berekening van de geldboeten heeft de Commissie, zonder dit met zoveel woorden te stellen, in wezen toepassing gemaakt van de methode die is uiteengezet in de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, respectievelijk artikel 65, lid 5, van het EGKS-Verdrag worden opgelegd (PB 1998, C 9, blz. 3; hierna: „richtsnoeren”), en van de mededeling inzake medewerking.
19 Teneinde het basisbedrag van de geldboete vast te stellen heeft de Commissie in de eerste plaats gezien naar de zwaarte van de inbreuk. Zij heeft vastgesteld dat de ondernemingen waarop de beschikking betrekking heeft, rekening houdend met de aard van het onderzochte gedrag, de invloed op de methioninemarkt en de omvang van de betrokken geografische markt, een zeer ernstige inbreuk hadden gemaakt op artikel 81, lid 1, EG en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst (punten 270‑293).
20 Bovendien was de Commissie van mening dat een verschillende behandeling zich opdrong naar gelang van de werkelijke economische macht van de ondernemingen om de mededinging aanzienlijke schade te berokkenen, en dat de geldboete op een zodanig niveau moest worden vastgesteld dat daarvan een voldoende afschrikkende werking uitging. De Commissie heeft vastgesteld dat, gelet op de aanzienlijke verschillen in de grootte van de ondernemingen, moest worden uitgegaan van hun marktaandelen op de methioninewereldmarkt, op grond waarvan Rhône-Poulenc en Degussa tot een eerste categorie behoorden, en Nippon Soda op zichzelf een tweede categorie vormde. Dientengevolge heeft de Commissie de uitgangsbedragen van de geldboeten voor Aventis/AAN en Degussa op 35 miljoen EUR, en voor Nippon Soda op 8 miljoen EUR vastgesteld (punten 294‑302).
21 Om een voldoende afschrikkende werking te garanderen en rekening te houden met het feit dat grote ondernemingen juridische en economische kennis en infrastructuur bezitten die het voor hen gemakkelijker maakt om te beoordelen of hun gedrag een inbreuk is en in te zien wat daarvan de consequenties zijn uit het oogpunt van het mededingingsrecht, heeft de Commissie ten slotte geoordeeld dat het op basis van het relatieve belang van de onderneming op de betrokken markt berekende uitgangsbedrag van de aan Aventis/AAN en Degussa opgelegde geldboeten moest worden verhoogd om met de omvang en de totale middelen van deze twee ondernemingen rekening te houden. De Commissie heeft dienovereenkomstig vastgesteld dat het uitgangsbedrag van de geldboete voor Aventis/AAN en Degussa met 100 % moest worden verhoogd en op 70 miljoen EUR gebracht (punten 303‑305).
22 Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, was de Commissie van mening dat Aventis/AAN, Degussa en Nippon Soda van februari 1986 tot februari 1999 ononderbroken aan de inbreuk hadden deelgenomen, dat wil zeggen gedurende twaalf jaar en tien maanden. De op basis van de zwaarte van de inbreuk berekende uitgangsbedragen van de geldboeten zijn op die grond met 10 % per jaar en 5 % per semester verhoogd, dus met 125 %. Bijgevolg is het basisbedrag van de geldboete voor Aventis/AAN en Degussa op 157,5 miljoen EUR, en voor Nippon Soda op 18 miljoen EUR vastgesteld (punten 306‑312).
23 In de derde plaats heeft de Commissie gesteld dat ten aanzien van de ondernemingen die aan de inbreuk hadden deelgenomen geen verzwarende of verzachtende omstandigheden in aanmerking moesten worden genomen (punten 313‑331).
24 In de vierde en laatste plaats heeft de Commissie op grond van afdeling B van de mededeling inzake medewerking de geldboete van Aventis/AAN met 100 % verminderd. Wat daarentegen Nippon Soda en Degussa betreft, was de Commissie van mening dat zij niet voldeden aan de voorwaarden voor een zeer substantiële vermindering van de geldboete, op grond van afdeling B, of voor een aanzienlijke vermindering van de geldboete, op grond van afdeling C van de mededeling inzake samenwerking. Wel heeft de Commissie vastgesteld dat Nippon Soda voldeed aan de voorwaarden van afdeling D, punt 2, eerste en tweede streepje, van die mededeling en dat Degussa aan de voorwaarden van afdeling D, punt 2, eerste streepje, ervan voldeed, en dienovereenkomstig heeft zij de aan die ondernemingen opgelegde geldboeten verminderd met 50 % respectievelijk 25 % (punten 332‑355).
Procedure en conclusies van partijen
25 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 september 2002, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
26 Op 13 december 2002 heeft de Raad verzocht om toelating tot interventie in het geding. Bij beschikking van 13 februari 2003 heeft de president van de Vierde kamer van het Gerecht het verzoek van de Raad om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie toegewezen.
27 Bij beschikking van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de zaak derhalve is toegewezen.
28 In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang van artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht partijen om beantwoording van een aantal vragen en om overlegging van bepaalde documenten verzocht. De partijen hebben aan deze verzoeken voldaan.
29 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen hebben ter terechtzitting van 27 april 2005 pleidooi gevoerd en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
30 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– de beschikking nietig te verklaren;
– subsidiair, de haar opgelegde geldboete te verlagen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
31 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
32 De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– over de kosten te beslissen naar recht.
In rechte
33 Verzoekster voert in wezen vier middelen aan tot staving van haar beroep: 1) schending van het beginsel van de legaliteit van sancties, in het kader waarvan zij ten aanzien van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 een exceptie van onwettigheid opwerpt; 2) onjuiste beoordeling wat de vaststelling betreft dat de inbreuk waaraan verzoekster heeft deelgenomen één enkele voortdurende inbreuk is, en wat de duur ervan betreft; 3) onjuiste beoordelingen, onjuiste rechtsopvatting, feitelijke onjuistheid en schending van het evenredigheidsbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht van sancties, het beginsel van gelijke behandeling en de motiveringsplicht, bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete, en ten slotte 4) schending van de „geheimhoudingsplicht”, het beginsel van behoorlijk bestuur en het vermoeden van onschuld.
I – Eerste middel: schending van het beginsel van de legaliteit van sancties
A – Exceptie van onwettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17
1. Argumenten van partijen
34 Verzoekster werpt een exceptie van onwettigheid in de zin van artikel 241 EG op en betoogt dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, waarbij de Commissie wordt gemachtigd geldboeten op te leggen in geval van inbreuk op het communautaire mededingingsrecht, inbreuk maakt op het beginsel van de legaliteit van sancties, een corollarium van het rechtszekerheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht is, aangezien deze bepaling onvoldoende preciseert waaraan de Commissie zich in haar beschikkingspraktijk dient te houden.
35 Vooraf brengt verzoekster in herinnering dat het beginsel van de legaliteit van sancties is erkend in artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), dat luidt: „[geen] zwaardere straf [mag] worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was”. Zij voegt hieraan toe dat hetzelfde beginsel (nulla poena sine lege) eveneens is neergelegd in artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, plechtig afgekondigd op 7 december 2000 te Nice (PB C 364, blz. 1; hierna: „Handvest”), en deel uitmaakt van de constitutionele tradities van de lidstaten (zie bijvoorbeeld artikel 103, lid 2, van de Duitse grondwet). Volgens verzoekster volgt uit dit beginsel, zoals dit door het Europees Hof voor de rechten van de mens is uitgelegd, het verbod van terugwerkende kracht alsmede het beginsel van de legaliteit van sancties (zie, met name, EHRM, arrest SW v Verenigd Koninkrijk van 22 november 1995, série A, nr. 335, § 35, en arrest Hof van 12 december 1996, X, C‑74/95 en C‑129/95, Jurispr. blz. I‑6609, punt 25). Volgens de rechtspraak van het Hof is het beginsel van de legaliteit van sancties een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, dat als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is erkend (arresten Hof van 12 november 1981, Salumi e.a., 212/80–217/80, Jurispr. blz. 2735, punt 10, en 22 februari 1984, Kloppenburg, 70/83, Jurispr. blz. 1075, punt 11), en houdt het inzonderheid in dat het gemeenschapsrecht duidelijk en voor de justitiabelen voorzienbaar is, en dat, wanneer de betrokken regeling financiële gevolgen kan teweegbrengen, de voorwaarde van zekerheid en voorzienbaarheid van het gemeenschapsrecht een dwingende vereiste is waaraan bijzonder streng de hand moet worden gehouden zodat de belanghebbenden de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig kunnen kennen (zie arrest Hof van 13 maart 1990, Commissie/Frankrijk, C‑30/89, Jurispr. blz. I‑691, punt 23, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Ter zake van de criteria om te beoordelen of een „wet” in de zin van artikel 7, lid 1, EVRM voldoende zeker en voorzienbaar is, herinnert verzoekster eraan dat het Europees Hof voor de rechten van de mens verlangt dat die wet voor de betrokken personen toegankelijk is en zo nauwkeurig geformuleerd dat dezen, zonodig met behulp van deskundig advies, een naar omstandigheden redelijk inzicht kunnen verkrijgen in de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling. Volgens het Europees Hof voor de rechten van de mens maakt een wet waarbij een beoordelingsmarge wordt toegekend, op zich evenwel geen inbreuk op dit vereiste, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om het individu naar behoren tegen willekeur te beschermen (EHRM, arresten Margareta en Roger Andersson v Zweden van 25 februari 1992, série A, nr. 226, § 75, en Malone v Verenigd Koninkrijk van 2 augustus 1984, série A, nr. 82, § 66).
37 Verzoekster betoogt dat het beginsel van de legaliteit van sancties zowel toepassing kan vinden op strafsancties als op maatregelen die geen strafrechtelijke sancties in de enge zin zijn, en dus ook op artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, ongeacht het rechtskarakter van de door de Commissie op grond van die bepaling opgelegde geldboeten. Het Hof heeft immers verklaard dat: „– al dan niet strafrechtelijke – sancties slechts [konden] worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag [bestond]” (arresten Hof van 25 september 1984, Könecke, 117/83, Jurispr. blz. 3291, punt 11, en 18 november 1987, Maizena, 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15). De vermelding in artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17, dat de beschikkingen van de Commissie waarbij wegens schending van het gemeenschapsrecht geldboeten worden opgelegd „geen strafrechtelijk karakter [hebben]”, is volgens verzoekster in dit verband zonder belang, aangezien de benaming van een rechtshandeling niet bepalend is voor de beoordeling ervan (EHRM, arrest Engel e.a. v Nederland van 8 juni 1976, série A, nr. 22, § 81). Integendeel, uit de zwaarte van de opgelegde geldboeten en uit hun repressieve en preventieve werking blijkt dat zij in wezen een quasi-strafrechtelijk karakter, of zelfs een strafrechtelijk karakter in ruime zin, hebben.
38 Volgens verzoekster is deze interpretatie bovendien in overeenstemming met de interpretatie die het Europees Hof voor de rechten van de mens van het begrip „strafvervolging” heeft gegeven (EHRM, arresten Belilos v Zwitserland van 29 april 1988, série A, nr. 132, § 62 en 68; Öztürk v Duitsland van 21 februari 1984, série A, nr. 73, § 46 en volgende, en Engel e.a. v Nederland, punt 37 supra, § 80 en volgende), namelijk dat zelfs kleine geldboeten in het kader van administratieve procedures, een strafrechtelijk karakter hebben. Verzoekster stelt dat dit dus a fortiori geldt voor de door de Commissie wegens schending van het gemeenschapsrecht opgelegde geldboeten, gelet op de hoogte daarvan.
39 Verzoekster brengt in herinnering dat het Hof heeft verklaard dat het vereiste van rechtsduidelijkheid „bijzonder dwingend [is] in een sector waarin elke onzekerheid kan leiden tot [...] toepassing van zeer zware straffen” (arrest Hof van 10 juli 1980, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 32/79, Jurispr. blz. 2403, punt 46), wat het geval zou zijn bij de op grond van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 opgelegde geldboeten.
40 Bovendien, aldus verzoekster, vloeit uit de in de artikelen 83 EG en 85 EG vastgestelde bevoegdheidsverdeling tussen de Raad en de Commissie voort, dat enkel de Raad de verordeningen en richtlijnen kan vaststellen die dienstig zijn voor de toepassing van de beginselen neergelegd in de artikelen 81 EG en 82 EG. Het beginsel van de legaliteit van sancties houdt dus in dat de Raad, bij ontbreken van een voldoende bepaalde regeling, niet gerechtigd is om aan de Commissie de bevoegdheid te delegeren om geldboeten op te leggen.
41 Verzoekster betoogt dat de Commissie echter tegelijkertijd de bevoegdheden heeft van onderzoeksautoriteit, aanklager en rechter. Voor dergelijke bevoegdheden, die niet in overeenstemming met de constitutionele tradities van de lidstaten zijn, moet een duidelijk en eenduidig regelgevend kader gelden. Bijgevolg dient de Raad in zijn uitvoeringsverordening voor de artikelen 81 EG en 82 EG nauwkeurig de inhoud, de doelstelling en de zwaarte van de sancties te bepalen. Bovendien vereist het beginsel van de legaliteit van sancties dat voor de geldboete een niet al te hoog maximumbedrag wordt vastgesteld, daar zij anders een strafrechtelijk karakter zou krijgen. Immers, wanneer voor de geldboete geen maximum zou gelden, zou zij per slot niet vooraf door de Raad zijn bepaald, maar door de Commissie, in haar uitvoerende bevoegdheid.
42 Verzoekster stelt dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 niet voldoet aan de hiervoor beschreven, uit het beginsel van de legaliteit van sancties voortvloeiende voorwaarden.
43 In de eerste plaats voert zij aan dat verordening nr. 17 niet bepaalt wanneer bij inbreuk op de artikelen 81 EG en 82 EG een geldboete wordt opgelegd, en aldus de Commissie een discretionaire bevoegdheid laat om te beslissen of een geldboete moet worden opgelegd. Dienaangaande brengt zij het arrest van het Hof van 12 juli 1979, BMW Belgium e.a./Commissie (32/78, 36/78–82/78, Jurispr. blz. 2435, punt 53) in herinnering, volgens hetwelk de Commissie over een totale vrijheid zou beschikken bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid om al dan niet een geldboete op te leggen.
44 In de tweede plaats betoogt verzoekster dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 geen maximumbedrag vaststelt. Op grond daarvan stelt zij dat die regeling niet in overeenstemming is met het beginsel van de legaliteit van sancties en dat daarbij aan de Commissie een bevoegdheid wordt overgedragen die krachtens het Verdrag aan de Raad toekomt. Het bedrag van de geldboete wordt in feite niet op voorhand door de verordening bepaald, maar uitsluitend door de Commissie, op een wijze die noch voorzienbaar noch controleerbaar is (zie arrest Commissie/Frankrijk, punt 35 supra, punt 23, en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het vereiste dat de geldboete een afschrikkende werking moet hebben kan niet rechtvaardigen dat een absolute bovengrens ontbreekt, aangezien dit vereiste verenigbaar moet zijn met een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht met hogere rechtskracht, namelijk het beginsel van de legaliteit van sancties (arresten Kloppenburg, punt 35 supra, punt 11, en Salumi e.a., punt 35 supra, punt 10).
45 In de derde plaats merkt verzoekster op dat de wetgever voor de bepaling van de geldboete geen andere criteria heeft vastgesteld dan de zwaarte en de duur van de inbreuk. In de praktijk beperken deze twee criteria echter op geen enkele wijze de beoordelingsvrijheid van de Commissie. Immers, enerzijds dient de Commissie zich niet te houden aan enige dwingende of uitputtende lijst van verplicht in aanmerking te nemen criteria (beschikking Hof van 25 maart 1996, SPO e.a./Commissie, C‑137/95 P, Jurispr. blz. I‑1611, punt 54, en arrest Hof van 17 juli 1997, Ferriere Nord/Commissie, C‑219/95 P, Jurispr. blz. I‑4411, punt 33; arrest Gerecht van 20 maart 2002, HFB e.a./Commissie, T‑9/99, Jurispr. blz. II‑1487, punt 443), en anderzijds houdt zij rekening met een groot aantal verzwarende of verzachtende omstandigheden die de justitiabelen niet vooraf kunnen kennen.
46 Bovendien vermogen de uit het beginsel van gelijke behandeling voortvloeiende voorwaarden niet, deze onduidelijkheid te compenseren, aangezien de Commissie volgens de rechtspraak niet verplicht is om ervoor te zorgen dat het definitieve bedrag van de geldboete elk verschil tussen de betrokken ondernemingen op het gebied van hun omzet weerspiegelt (arrest Gerecht van 20 maart 2002, LR AF 1998/Commissie, T‑23/99, Jurispr. blz. II‑1705, punt 278).
47 Verzoekster stelt dat haar standpunt steun vindt in een arrest van het Bundesverfassungsgericht (Duits grondwettelijk hof), volgens hetwelk een strafrechtelijke norm met een maximumstraf gelijk aan het vermogen van de veroordeelde nietig moet worden verklaard wegens strijd met het beginsel van de legaliteit van de sancties (arrest van 20 maart 2002, BvR 794/95, NJW 2002, blz. 1779). Anders dan de Raad beweert, bevat § 81, lid 2, van het Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Duitse wet tegen mededingingsbeperking; hierna: „GWB”) geen bepaling zoals artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 en heeft de wetgever bewust nagelaten een dergelijke regeling vast te stellen.
48 In de vierde plaats merkt verzoekster op dat haar standpunt steun vindt in de beschikkingspraktijk van de Commissie, die wordt gekenmerkt door grote verschillen tussen de opgelegde geldboeten en door een recente scherpe verhoging van die geldboeten. Zo merkt zij met name op dat acht van de tien hoogste geldboeten na 1998 zijn opgelegd en dat in 2001, in de „vitaminen”-zaak, een recordboete van 855,23 miljoen EUR is opgelegd, waarvan 462 miljoen EUR aan één onderneming [beschikking van de Commissie C (2001) 3695 def., van 21 november 2001, zaak COMP/E‑1/37.512]. Dit laatste bedrag is vijftien maal hoger dan het gemiddelde van de tussen 1994 en 2000 opgelegde boeten, en de tweede hoogste boete [beschikking van de Commissie C (2001) 4573 def., COMP/E-1/36.212 – Zelfkopiërend papier] in het jaar 2001 was nog zes maal hoger dan bedoeld gemiddelde.
49 In de vijfde plaats is verzoekster van mening dat de huidige regeling haar rechtvaardiging niet kan vinden in de vereiste afschrikkende werking die geldboeten ten aanzien van de ondernemingen moeten hebben. Zij betoogt immers dat, hoewel het precieze bedrag van de geldboete niet op voorhand moet kunnen worden bepaald, de Raad zich niet op de vereiste afschrikkende werking kan beroepen om zich te onttrekken aan de verplichting „de grenzen van de aan de Commissie verleende bevoegdheid duidelijk [aan te geven]”. Zij merkt eveneens op dat het totale ontbreken van voorzienbaarheid van de geldboete in feite ertoe heeft geleid dat ondernemingen minder geneigd waren met de Commissie te gaan samenwerken. De mogelijkheid om, naar het voorbeeld van de nationale strafwetten, al was het maar bij benadering, in te schatten wat de mogelijke gevolgen van een gedraging zijn, is volgens verzoekster echter een veel betere waarborg voor de beoogde afschrikkende werking.
50 In de zesde plaats betoogt verzoekster dat de richtsnoeren niet kunnen worden geacht de onwettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 te compenseren. Volgens haar kunnen die richtsnoeren geen rechtshandeling in de zin van artikel 249 EG uitmaken, en is volgens artikel 83 EG enkel de Raad gemachtigd om ter zake regelgevend op te treden. Verzoekster stelt dat het dus aan de Raad staat het beginsel van de legaliteit van sancties in acht te nemen. Om dezelfde redenen kan de bij artikel 17 van verordening nr. 17 aan het Hof toegekende volledige rechtsmacht de onwettigheid van artikel 15, lid 2, van die verordening niet compenseren. Verzoekster brengt in herinnering dat het, niettegenstaande deze bevoegdheid, immers in de eerste plaats aan de Commissie staat in de loop van de administratieve procedure het bedrag van de geldboete en de feiten vast te stellen. Bovendien wijst zij erop, dat de onduidelijkheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 en het ontbreken van toetsingscriteria de aan de gemeenschapsrechter toegekende volledige rechtsmacht uithollen. Ten slotte merkt verzoekster op dat van de justitiabelen niet kan worden verlangd dat zij systematisch beroep instellen bij de rechter op grond dat het wettelijke kader voor het opleggen van boeten onvoldoende nauwkeurig is bepaald. Zij voegt hieraan toe dat het goedmaken van fouten van de wetgever buiten het bestek van de taken van de gemeenschapsrechter valt en dus ingevolge artikel 7, lid 1, EG zou kunnen worden betwist.
51 De Commissie stelt dat verzoeksters argumentatie ongegrond is.
52 Zij beklemtoont dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 een duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag is, op grond waarvan ondernemingen voldoende nauwkeurig de mogelijke gevolgen van hun gedragingen kunnen voorzien.
53 Bovendien brengt zij in herinnering dat zij haar beoordelingsvrijheid dient uit te oefenen met inachtneming van de in bedoeld artikel neergelegde criteria betreffende de zwaarte en de duur van de inbreuk, de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, met name het evenredigheids‑ en het gelijkheidsbeginsel, en de rechtspraak van het Hof en het Gerecht. De Commissie stelt aldus dat zij deze beginselen in acht moet nemen telkens wanneer zij haar discretionaire bevoegdheid uitoefent (zie, wat de eerbieding van het gelijkheidsbeginsel betreft, arresten Gerecht van 20 maart 2002, Brugg Rohrsysteme/Commissie, T‑15/99, Jurispr. blz. II‑1613, punten 149 en volgende, en 9 juli 2003, Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie, T‑224/00, Jurispr. blz. II‑2597, punten 69, 207, 281 en 308; conclusie van advocaat-generaal M. Ruiz Jarabo Colomer bij arrest Hof van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, Jurispr. I-123, blz. I‑133, punten 96 en volgende).
54 Volgens de Commissie kan, anders dan verzoekster stelt, ter zake uit het arrest BMW Belgium e.a./Commissie, punt 43 supra, niet worden afgeleid dat die toetsing niet geldt voor de beslissing om al dan niet een geldboete op te leggen. Het feit dat het Hof in die zaak heeft aanvaard dat de Commissie aan de wederverkopers een boete oplegde terwijl zij dit in eerdere zaken niet had gedaan, betekent volgens de Commissie immers niet dat haar vrijheid om al dan niet een geldboete op te leggen onbeperkt is, aangezien deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend op basis van objectieve redenen die in overeenstemming zijn met de doelstelling van de bepaling waarbij die bevoegdheid aan de Commissie is toegekend.
55 Verzoekster kan niet aanvoeren dat de beschikking voor haar verrassend is, nu de afschrikkende werking van de geldboete impliceert dat deze niet vooraf door de ondernemingen berekend en met de verwachte winst vergeleken kan worden. De Commissie herinnert eraan dat bij verzoekster hoe dan ook geen gewettigd vertrouwen kon bestaan dat haar geen hogere geldboete zou worden opgelegd dan de hoogste geldboeten die in de loop van de inbreuk waren opgelegd (arresten LR AF 1998/Commissie, punt 46 supra, punt 241, en Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie, punt 53 supra, punten 63 en 64).
56 Bovendien gaat verzoeksters standpunt, dat de geldboete willekeurig en niet transparant werd vastgesteld, voorbij aan het feit dat het Gerecht volledige rechtsmacht heeft en dat in januari 1998 richtsnoeren zijn vastgesteld die volgens de Commissie verenigbaar met artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 zijn verklaard.
57 Evenmin kan de Raad worden verweten dat hij in strijd met het Verdrag aan de Commissie bevoegdheden heeft overgedragen, nu artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, ingevolge de daarin vermelde criteria, zoals deze door de gemeenschapsrechter zijn uitgelegd, en het vereiste van de eerbiediging van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, een voldoende bepaalde rechtsgrondslag vormt uit het oogpunt van de met het opleggen van geldboeten nagestreefde doelstelling. De grief dat de richtsnoeren de onbepaaldheid van bedoeld voorschrift niet kunnen compenseren, is dus zonder voorwerp. Bovendien hebben de richtsnoeren tot de rechtszekerheid en de transparantie van de beschikkingsprocedure bijgedragen.
58 Wat ten slotte de verhoging van het bedrag van de geldboeten in de loop van de laatste jaren betreft, merkt de Commissie op dat de sinds de jaren 60 toegenomen omzet van de ondernemingen op zich reeds de manoeuvreerruimte waarover de Commissie ingevolge de betwiste bepaling beschikt, rechtvaardigt, en dat de Commissie, volgens vaste rechtspraak (arrest Hof van 7 juni 1983, Musique diffusion française e.a./Commissie, 100/80–103/80, Jurispr. blz. 1825, punten 108 en 109; arresten Gerecht LR AF 1998/Commissie, punt 46 supra, punt 237, en 12 juli 2001, Tate & Lyle e.a./Commissie, T‑202/98, T‑204/98 en T‑207/98, Jurispr. blz. II‑2035, punten 144 en 145), het niveau van de geldboeten moet kunnen verhogen ter versterking van de afschrikkende werking ervan. Die discretionaire bevoegdheid is evenwel niet onbegrensd, aangezien het Hof en het Gerecht toetsen of de verhogingen waartoe de Commissie beslist hun rechtvaardiging vinden in het gestelde belang (arresten Gerecht van 14 mei 1998, Sarrió/Commissie, T‑334/94, Jurispr. blz. II‑1439, punten 323‑335, en 20 maart 2002, Lögstör Rör/Commissie, T‑16/99, Jurispr. blz. II‑1633, punt 251). Ten slotte merkt zij op dat, niettegenstaande deze verhoging van het niveau van de geldboeten manifeste, zware en langdurige inbreuken nog steeds betrekkelijk vaak voorkomen.
59 De Raad, interveniënt in het geding, stelt dat de exceptie van onwettigheid van artikel 15 van verordening nr. 17 ongegrond moet worden verklaard. De Raad erkent dat een geldboete, zelfs indien dit geen strafsanctie is, een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag moet hebben. Hij is echter van mening dat artikel 15 van verordening nr. 17 aan dit vereiste voldoet. Bovendien herinnert hij eraan dat het beginsel nulla poena sine lege enkel geldt voor strafsancties, waarvan ingevolge artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17 geen sprake is in het geval van geldboeten die krachtens het tweede lid van dat artikel worden opgelegd. De uit dit beginsel voortvloeiende voorwaarden vinden derhalve geen toepassing in het onderhavige geval (arrest Maizena, punt 37 supra, punt 14; EHRM, arrest Welch v Verenigd Koninkrijk van 9 februari 1995, série A, nr. 307).
60 Bovendien stelt de Raad dat de hoogte van de geldboete voldoende bepaald is, aangezien artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 een bovengrens voor de boete vaststelt, die van de omzet van de betrokken onderneming afhangt. Een absolute bovengrens zou niet adequaat zijn, nu de beschikkingen van de Commissie individuele gevallen betreffen. De beoordelingsmarge van de Commissie, die verre van onbegrensd is, wordt bovendien beperkt door de verplichte toepassing van de in dat artikel vastgestelde criteria betreffende de zwaarte en de duur van de inbreuk. De Commissie dient eveneens het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod in acht te nemen.
61 De Raad stelt dat het moeilijk zou zijn een strengere regeling vast te stellen, die het mogelijk zou maken met de eigen omstandigheden van iedere inbreuk rekening te houden en voldoende afschrikkend zou werken. Volgens de Raad heeft het Gerecht overigens nooit de geldigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 ter discussie gesteld, maar heeft het die veeleer bevestigd (arrest Tate & Lyle e.a./Commissie, punt 58 supra, punten 98‑101).
62 Aangaande verzoeksters grief, dat de praktijk van de Commissie door zeer grote verschillen tussen de opgelegde geldboeten en door een recente scherpe verhoging daarvan wordt gekenmerkt, merkt de Raad op dat die vaststellingen enkel uitdrukking geven aan het feit dat de betrokken ondernemingen een verschillende omzet en een steeds grotere omvang hebben.
63 Volgens de Raad kan evenmin worden gesteld dat de Commissie tegelijkertijd handelt als onderzoeksautoriteit, aanklager en rechter, aangezien haar beslissingen onderworpen zijn aan toetsing met volledige rechtsmacht, zodat zij niet kan worden geacht rechter en partij te zijn.
64 Hetzelfde geldt voor de bewering dat de Raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van geldboeten aan de Commissie zou hebben gedelegeerd. De Raad wijst er namelijk op dat de delegatie aan de Commissie enkel de bevoegdheid betreft om op grond van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, dat de uitdrukking is van de bevoegdheid van de Raad, beschikkingen vast te stellen. Dit is in overeenstemming met artikel 202, derde streepje, EG.
65 Ten slotte merkt de Raad op dat, anders dan verzoekster stelt, in de lidstaten, met name in Zweden en Duitsland, vergelijkbare voorschriften bestaan.
2. Beoordeling door het Gerecht
66 Blijkens de rechtspraak van het Hof is het beginsel van de legaliteit van sancties een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, en vereist het met name dat iedere communautaire regeling, inzonderheid wanneer daarbij sancties worden opgelegd of op grond daarvan kunnen worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig is, zodat de betrokken personen ondubbelzinnig de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arresten Hof van 9 juli 1981, Gondrand Frères en Garancini, 169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17; Maizena, punt 37 supra, punt 15; 13 februari 1996, van Es Douane Agenten, C‑143/93, Jurispr. blz. I‑431, punt 27, en X, punt 35 supra, punt 25).
67 Dit beginsel, dat deel uitmaakt van de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en in verschillende internationale verdragen, en met name in artikel 7 EVRM, is neergelegd, geldt zowel voor strafrechtelijke normen als voor specifieke administratieve instrumenten waarbij administratieve sancties worden opgelegd of op grond waarvan dergelijke sancties kunnen worden opgelegd (zie arrest Maizena, punt 37 supra, punten 14 en 15, en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het is niet enkel van toepassing op de regels waarbij de bestanddelen van een inbreuk worden vastgesteld, maar ook op de regels waarbij de gevolgen van een inbreuk op eerstgenoemde regels worden vastgesteld (zie in die zin arrest X, punt 35 supra, punten 22 en 25).
68 Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 7, lid 1, EVRM luidt:
„Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.”
69 Volgens het Europees Hof voor de rechten van de mens vloeit uit deze bepaling voort dat de wet een duidelijke omschrijving moet geven van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Deze voorwaarde is vervuld indien de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zonodig met behulp van de door de rechtbanken daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (EHRM, arrest Coëme v België van 22 juni 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-VII, § 145).
70 De Raad betoogt dat het Gerecht zich bij het onderzoek van de wettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 niet mag laten leiden door artikel 7, lid 1, EVRM en de daarmee verband houdende rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, aangezien artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17 bepaalt dat de beschikkingen van de Commissie, gegeven krachtens met name lid 2 van die bepaling, geen strafrechtelijk karakter hebben.
71 Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of artikel 7, lid 1, EVRM, wegens met name de aard en de ernst van de door de Commissie op grond van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 opgelegde geldboeten, op dergelijke sancties toepassing dient te vinden, moet echter worden vastgesteld dat, zelfs indien artikel 7, lid 1, EVRM zou moeten worden geacht op dergelijke sancties van toepassing te zijn, blijkens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens ter vervulling van de voorwaarden van die bepaling niet is vereist dat de bepalingen op grond waarvan die sancties worden opgelegd zo nauwkeurig zijn geformuleerd, dat de mogelijke gevolgen van een inbreuk daarop met absolute zekerheid voorzienbaar zijn.
72 Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens brengen vage begrippen in de bepaling immers niet noodzakelijk een schending van artikel 7 EVRM met zich, en is het feit dat een wet een beoordelingsmarge toekent op zichzelf niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om het individu naar behoren tegen willekeur te beschermen (EHRM, arrest Margareta en Roger Andersson v Zweden, punt 36 supra, § 75). In dat verband houdt het Europees Hof voor de rechten van de mens niet alleen rekening met de wettekst zelf, maar ook met de vraag of de gebezigde onbepaalde begrippen in vaste en gepubliceerde rechtspraak werden gepreciseerd (arrest G. v Frankrijk van 27 september 1995, série A, nr. 325-B, § 25).
73 Overigens valt uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten niet af te leiden dat het beginsel van de legaliteit van sancties, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, anders moet worden uitgelegd. Betreffende verzoeksters argumenten die zijn gebaseerd op het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 20 maart 2002 (punt 47 supra), gesteld al dat dit arrest relevant zou zijn in het kader van wegens schending van de mededingingsregels aan ondernemingen opgelegde geldboeten, en op artikel 81, lid 2, GWB, dat geen enkele bepaling zou bevatten zoals artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, moet worden beklemtoond dat uit de juridische situatie in één lidstaat geen gemeenschappelijke constitutionele traditie van de lidstaten kan worden afgeleid. Integendeel, zoals de Raad opmerkt zonder door verzoekster te zijn weersproken, voorzien de relevante bepalingen van andere lidstaten bij de vaststelling van administratieve sancties, zoals die welke wegens schending van de nationale mededingingsregels worden opgelegd, in vergelijkbare bovengrenzen als artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, of zelfs in vergelijkbare of identieke criteria als die bepaling van gemeenschapsrecht. De Raad haalt in dat verband het voorbeeld van het Koninkrijk Zweden aan.
74 Wat de vraag betreft, of artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 verenigbaar is met het beginsel van de legaliteit van sancties, zoals dit beginsel door de gemeenschapsrechter in overeenstemming met de zienswijze van het EHRM en van de constitutionele tradities van de lidstaten is erkend, moet worden vastgesteld dat de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet over een onbeperkte beoordelingsmarge beschikt bij de vaststelling van geldboeten wegens inbreuk op de mededingingsregels.
75 Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 beperkt immers zelf de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie. Met de precisering dat „[de Commissie,] wanneer ondernemingen [...] inbreuk maken [...] bij beschikking aan deze ondernemingen of ondernemersverenigingen geldboeten [kan] opleggen van ten minste duizend en ten hoogste één miljoen [euro], of tot een bedrag van ten hoogste tien procent van de omzet van elk der betrokken ondernemingen in het voorafgaande boekjaar, indien bedoeld bedrag hoger is dan één miljoen [euro]”, wordt enerzijds een bovengrens voor de geldboeten vastgesteld die afhankelijk is van de omzet van de betrokken ondernemingen, met andere woorden van een objectief criterium. Ook al bestaat er dus, zoals verzoekster stelt, geen absolute bovengrens voor het geheel van de inbreuken op de mededingingsregels, toch geldt er dus een absolute en becijferbare bovengrens voor de mogelijke geldboete, die voor iedere inbreuk wordt afgestemd op de betrokken onderneming, zodat de maximumboete die aan een gegeven onderneming kan worden opgelegd, vooraf kan worden bepaald. Anderzijds verplicht deze bepaling de Commissie bij de vaststelling van de geldboeten telkens „niet alleen rekening te houden met de zwaarte, maar ook met de duur van de inbreuk”.
76 Dat die twee criteria de Commissie inderdaad een ruime beoordelingsmarge geven, neemt niet weg dat deze criteria door andere wetgevers in vergelijkbare bepalingen zijn opgenomen, en dat die criteria de Commissie in staat stellen bij de vaststelling van sancties rekening te houden met de ernst van de onwettigheid van de betrokken gedraging. In dit stadium moet dus worden vastgesteld dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 de Commissie wel een zekere beoordelingsmarge toekent, maar tegelijkertijd criteria en grenzen vaststelt, waaraan de Commissie zich bij de uitoefening van haar bevoegdheid op het gebied van geldboeten heeft te houden.
77 Bovendien zij opgemerkt dat de Commissie bij de vaststelling van geldboeten op grond van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het gelijkheids‑ en het evenredigheidsbeginsel, zoals die in de rechtspraak van het Hof en het Gerecht zijn ontwikkeld, in acht dient te nemen.
78 Anders dan verzoekster stelt, gelden de hiervoor beschreven beperkingen van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie eveneens voor de beslissing om al dan niet een geldboete op te leggen, inzonderheid wanneer de Commissie de mededeling inzake medewerking toepast, waarvan de geldigheid overigens niet wordt betwist. Weliswaar heeft het Hof in het door verzoekster aangehaalde arrest (arrest BMW Belgium e.a./Commissie, punt 43 supra, punt 53), erkend dat de omstandigheid dat de Commissie het in soortgelijke vroegere gevallen niet noodzakelijk heeft geacht bepaalde marktdeelnemers een boete op te leggen, haar niet het recht ontnam van de haar bij verordening nr. 17 uitdrukkelijk verleende bevoegdheid gebruik te maken, wanneer aan de daartoe gestelde voorwaarden was voldaan, maar daaruit volgt niet dat de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikt om geen geldboete op te leggen, zonder zich daarbij te moeten houden aan de bij de mededeling inzake medewerking aan zichzelf opgelegde beperking van haar discretionaire bevoegdheid, en, vooral, aan de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het gelijkheids‑ en het evenredigheidsbeginsel, en in het algemeen, de nuttige werking van de artikelen 81 EG en 82 EG, en het uit artikel 4, lid 1, EG voortvloeiende beginsel van de vrije mededinging.
79 Hieraan moet ook worden toegevoegd dat het Hof en het Gerecht krachtens artikel 229 EG en artikel 17 van verordening nr. 17 volledige rechtsmacht hebben ter zake van beroepen tegen beschikkingen van de Commissie tot vaststelling van geldboeten, en dat zij de beschikkingen van de Commissie dus niet alleen nietig kunnen verklaren, maar eveneens de opgelegde geldboete kunnen intrekken, verlagen of verhogen. De administratieve praktijk van de Commissie is aldus onderworpen aan volledige toetsing door de gemeenschapsrechter. Anders dan verzoekster stelt, treedt de gemeenschapsrechter met die toetsing niet buiten de grenzen van zijn bevoegdheden, wat in strijd met artikel 7, lid 1, EG zou zijn, aangezien vorenbedoelde bepalingen, waarvan de geldigheid niet wordt betwist, uitdrukkelijk in een dergelijke toetsing voorzien, en de gemeenschapsrechter bij die toetsing de criteria van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 in acht neemt. De toetsing door de gemeenschapsrechter heeft het dus juist mogelijk gemaakt, door middel van een vaste en gepubliceerde rechtspraak, de eventuele onbepaalde begrippen in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 te preciseren.
80 Overigens heeft de Commissie op grond van de in de rechtspraak van het Hof en het Gerecht gepreciseerde criteria van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 zelf een bekende en toegankelijke administratieve praktijk ontwikkeld. Hoewel de eerdere beschikkingspraktijk van de Commissie op zich niet als rechtskader voor geldboeten in mededingingszaken fungeert (zie arrest Gerecht van 18 juli 2005, Scandinavian Airlines System/Commissie, T‑241/01, Jurispr. blz. II‑0000, punt 87, en de aldaar aangehaalde rechtspraak), mag de Commissie, ingevolge het beginsel van gelijke behandeling, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk behandelen, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest Hof van 13 december 1984, Sermide, 106/83, Jurispr. blz. 4209, punt 28, en arrest Gerecht van 14 mei 1998, BPB de Eendracht/Commissie, T‑311/94, Jurispr. blz. II‑1129, punt 309).
81 Bovendien is het vaste rechtspraak dat de Commissie het niveau van de geldboeten te allen tijde kan aanpassen, zo de doeltreffende toepassing van de communautaire mededingingsregels dit vereist (arrest Musique diffusion française e.a./Commissie, punt 58 supra, punt 109, en arrest LR AF 1998/Commissie, punt 46 supra, punten 236 en 237), zodat een dergelijke wijziging in een administratieve praktijk geacht kan worden haar objectieve rechtvaardiging te vinden in de doelstelling van algemene preventie van inbreuken op de communautaire mededingingsregels. De door verzoekster aangehaalde en bestreden recente verhoging van het niveau van de geldboeten kan dus op zich niet als een onwettige inbreuk op het beginsel van de legaliteit van sancties worden aangemerkt, daar zij binnen het wettelijke kader blijft van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, zoals dit door de gemeenschapsrechter is uitgelegd.
82 Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat de Commissie met het oog op transparantie en een grotere rechtszekerheid voor de betrokken ondernemingen richtsnoeren bekend heeft gemaakt, waarin zij uiteenzet welke berekeningsmethode zij concreet zal hanteren. Dienaangaande heeft het Hof trouwens vastgesteld dat de Commissie, door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te doen weten dat zij die voortaan op de betrokken gevallen zal toepassen, de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid beperkt en van die regels niet kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen als het gelijkheids‑ en het vertrouwensbeginsel. Bovendien vormen de richtsnoeren weliswaar niet de rechtsgrondslag van de beschikking, maar zij bepalen toch op algemene en abstracte wijze de methode die de Commissie bij de vaststelling van het bedrag van bij bedoelde beschikking opgelegde geldboeten dient te volgen, en waarborgen derhalve de rechtszekerheid van de ondernemingen (arrest Hof van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punten 211 en 213). Anders dan verzoekster beweert, kan bijgevolg niet worden gesteld dat de Commissie niet bevoegd was om de richtsnoeren vast te stellen, aangezien zij binnen het wettelijke kader van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 is gebleven, en zijn die richtsnoeren dus niets anders dan een precisering van de uit die bepaling zelf voortvloeiende grenzen van de uitoefening door de Commissie van haar discretionaire bevoegdheid.
83 Bijgevolg kan een bedachtzaam marktdeelnemer zich op basis van de verschillende hiervoor vermelde elementen, zonodig met de bijstand van een juridisch adviseur, een voldoende nauwkeurig beeld vormen van de berekeningsmethode en de omvang van de aan een bepaald gedrag verbonden geldboeten. Dat die marktdeelnemer het niveau van de geldboeten die de Commissie in een concreet geval zal opleggen niet nauwkeurig kan kennen, kan geen schending opleveren van het beginsel van de legaliteit van sancties, nu, wegens de ernst van de inbreuken waartegen de Commissie sancties dient te nemen, de doelstellingen van bestraffing en afschrikking rechtvaardigen dat ondernemingen niet de mogelijkheid wordt geboden het voordeel in te schatten dat hun deelname aan een inbreuk zou opleveren, door van meet af aan het bedrag van de geldboete die hun wegens die onwettige gedraging zou worden opgelegd, in te calculeren.
84 Hierbij zij aangetekend dat, zelfs zo de ondernemingen het niveau van de geldboeten die de Commissie in een concreet geval zal vaststellen vooraf niet nauwkeurig kunnen kennen, de Commissie ingevolge artikel 253 EG de beschikking waarbij een geldboete wordt opgelegd met redenen dient te omkleden – ook al is de context van de beschikking in het algemeen bekend –, met name inzake het bedrag van de opgelegde geldboete en de in dat verband gekozen methode. In de motivering moet de redenering van de Commissie zo duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, dat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen, zodat zij het nut van een beroep bij de gemeenschapsrechter kunnen beoordelen, en die rechter in voorkomend geval zijn toezicht kan uitoefenen.
85 Ten slotte faalt het argument, dat de Raad, door de vaststelling van het kader voor geldboeten in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, in feite in strijd met de artikelen 83 EG en 229 EG aan de Commissie een bevoegdheid heeft verleend die door het Verdrag aan hem was toegekend.
86 Enerzijds laat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, zoals reeds uiteengezet, de Commissie dus wel een ruime beoordelingsmarge, maar beperkt het de uitoefening ervan door de vaststelling van objectieve criteria die de Commissie binden. Anderzijds is verordening nr. 17, zoals de Raad ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, vastgesteld op grond van artikel 83, lid 1, EG, waarin het heet dat „de verordeningen of richtlijnen dienstig voor de toepassing van de beginselen neergelegd in de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] door de Raad [...] op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, [worden] vastgesteld”. Overeenkomstig artikel 83, lid 2, sub a en d, EG strekken die verordeningen of richtlijnen met name ertoe de „nakoming van de in artikel 81, lid 1, [EG] en in artikel 82 [EG] bedoelde verbodsbepalingen te verzekeren door de instelling van geldboeten en dwangsommen”, respectievelijk „de taak van de Commissie onderscheidenlijk van het Hof van Justitie bij de toepassing van de in dit lid bedoelde bepalingen vast te stellen”. Voorts zij eraan herinnerd, dat de Commissie krachtens artikel 211, eerste streepje, EG „[toeziet] op de toepassing zowel van de bepalingen van dit Verdrag als van de bepalingen welke de instellingen krachtens dit Verdrag vaststellen”, en dat zij, op grond van het derde streepje van dit artikel, een „eigen beslissingsbevoegdheid” heeft.
87 Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de bevoegdheid om bij schending van de artikelen 81 EG en 82 EG geldboeten op te leggen aanvankelijk een bevoegdheid van de Raad was, die deze aan de Commissie zou hebben overgedragen, of haar, in de zin van artikel 202, derde streepje, EG, met de uitvoering ervan zou hebben belast. Ingevolge de hiervoor aangehaalde verdragsbepalingen behoort die bevoegdheid immers tot de eigen taak van de Commissie om op de toepassing van het gemeenschapsrecht toe te zien, welke taak voor de toepassing van de artikelen 81 EG en 82 EG door verordening nr. 17 is gepreciseerd, afgebakend en geformaliseerd. De bij die verordening aan de Commissie verleende bevoegdheid tot het opleggen van geldboeten resulteert dus uit de verdragsbepalingen zelf en heeft tot doel de daadwerkelijke toepassing van de in bedoelde artikelen vastgestelde verboden mogelijk te maken (zie in die zin arrest Tate & Lyle e.a./Commissie, punt 58 supra, punt 133). Verzoeksters argument faalt dus.
88 Uit een en ander volgt dat de opgeworpen exceptie van onwettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 ongegrond is.
B – De uitlegging van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 in het licht van het beginsel van de legaliteit van sancties
89 Voor het geval dat het Gerecht artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 niet ongeldig zou verklaren, stelt verzoekster subsidiair, dat die bepaling, naar het voorbeeld van de beschikkingspraktijk van de Commissie en de rechtspraak betreffende de artikelen 81 EG en 82 EG, in het licht van het beginsel van de legaliteit van sancties moet worden gepreciseerd en strikt moet worden uitgelegd. In dat verband doet zij een aantal voorstellen om de geldboete voldoende voorzienbaar te maken en concludeert zij tot nietigverklaring van de beschikking.
90 De Commissie en de Raad stellen dat die argumenten ongegrond zijn.
91 In dat verband kan om te beginnen worden volstaan met de vaststelling, dat verzoeksters argumenten betreffende het – subsidiair aangevoerde – tweede onderdeel van het middel inzake de schending van het beginsel van de legaliteit van sancties gedeeltelijk slechts een herhaling zijn van een aantal argumenten die in het kader van het eerste onderdeel van dit middel reeds zijn ontwikkeld, en nu worden gericht tegen de uit de toepassing van de richtsnoeren voortvloeiende beschikkingspraktijk van de Commissie, en tegen de beschikking, voorzover zij een voorbeeld is van die praktijk. Nog afgezien daarvan, dat tegen de beschikkingspraktijk van de Commissie geen beroep tot nietigverklaring openstaat, zij er echter aan herinnerd dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, zoals reeds uiteengezet, geen inbreuk maakt op het beginsel van de legaliteit van sancties, en dat de beschikkingspraktijk van de Commissie en de richtsnoeren onder het toezicht van de gemeenschapsrechter de rechtszekerheid voor de ondernemingen juist hebben verhoogd. Bijgevolg kan de beschikking niet worden geacht onwettig te zijn op de enkele grond, dat zij de toepassing is van de onwettig geachte beschikkingspraktijk van de Commissie op het gebied van geldboeten. Deze grieven moeten dus worden afgewezen.
92 Voorzover verzoekster vervolgens in het kader van dit onderdeel argumenten aanvoert ter zake van de gestelde ontoereikende motivering van de beschikking, in het bijzonder inzake de bepaling van het basisbedrag, de werkelijke gevolgen van de inbreuk op de markt en de verhoging van het bedrag van de geldboete om daarvan een voldoende afschrikkende werking te doen uitgaan, moet worden opgemerkt dat deze argumenten in wezen bij het derde middel horen, waarin in het bijzonder wordt ingegaan op de vraag naar de motivering van de beschikking, zodat zij in het kader van dat middel dienen te worden onderzocht.
93 Voor het overige bestaan verzoeksters argumenten uit algemene en theoretische beschouwingen over wat de beschikkingspraktijk van de Commissie zou moeten zijn, over nieuwe bepalingen die de Raad zou moeten vaststellen en over de richting die de rechtspraak van het Gerecht zou moeten inslaan. Daarmee wordt tegen de beschikking dus geen enkele juridische grief aangevoerd, zodat die argumenten moeten worden verworpen.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaald in
- Gerecht EU 16 juni 2015, T-655/11, ECLI:EU:T:2015:383
- Gerecht EU 20 mei 2015, T-456/10, ECLI:EU:T:2015:296
- Gerecht EU 1 juni 2022, T-570/17, ECLI:EU:T:2022:314
- Gerecht EU 19 januari 2016, T-409/12, ECLI:EU:T:2016:17
- Gerecht EU 5 oktober 2020, T-249/17, ECLI:EU:T:2020:458
- Gerecht EU 1 juni 2022, T-628/17, ECLI:EU:T:2022:315
- Gerecht EU 1 juni 2022, T-523/17, ECLI:EU:T:2022:313
- Gerecht EU 28 juni 2016, T-216/13, ECLI:EU:T:2016:369
- Gerecht EU 15 juli 2015, T-398/10, ECLI:EU:T:2015:498