Gerecht EU 1 juni 2022, T-570/17, ECLI:EU:T:2022:314
Tekst
ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)
1 juni 2022 ( *1 )
„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Afwikkelingsprocedure die van toepassing is indien een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen – Vaststelling door de GAR van een afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español – Delegatie van bevoegdheden – Motiveringsplicht – Beginsel van behoorlijk bestuur – Artikel 20 van verordening (EU) nr. 806/2014 – Recht om te worden gehoord – Eigendomsrecht”
In zaak T‑570/17,
Algebris (UK) Ltd, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk),
Anchorage Capital Group LLC, gevestigd te New York, New York (Verenigde Staten),
vertegenwoordigd door T. Soames, N. Chesaites, advocaten, en R. East, solicitor,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en A. Steiblytė als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door J. King en M. Fernández Rupérez als gemachtigden, bijgestaan door B. Meyring, S. Schelo, F. Fernández de Trocóniz Robles, T. Klupsch en S. Ianc, advocaten,
en door
Banco Santander, SA, gevestigd te Santander (Spanje), vertegenwoordigd door J. Rodríguez Cárcamo, A. M. Rodríguez Conde, D. Sarmiento Ramírez-Escudero, advocaten, en G. Cahill, barrister,
interveniënten,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1246 van de Commissie van 7 juni 2017 tot goedkeuring van de afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español, SA (PB 2017, L 178, blz. 15),
wijst
HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, M. Jaeger, V. Kreuschitz, G. De Baere (rapporteur) en G. Steinfatt, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 juni 2021,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 In de nasleep van de financiële crisis van 2008 is besloten om in de Europese Unie een bankenunie tot stand te brengen op basis van één alomvattend en gedetailleerd rulebook voor financiële diensten dat voor de gehele interne markt geldt en een gemeenschappelijk toezichtmechanisme alsook nieuwe kaders voor de depositogarantie en voor de afwikkeling van banken omvat.
2 De eerste stap op weg naar de totstandbrenging van de bankenunie was de instelling van een gemeenschappelijk toezichtmechanisme (GTM) bij verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63). Volgens overweging 12 van die verordening moet een GTM ervoor zorgen dat het Uniebeleid inzake het prudentiële toezicht op kredietinstellingen op coherente en doeltreffende wijze ten uitvoer wordt gelegd, dat het rulebook voor financiële diensten op gelijke wijze wordt toegepast op kredietinstellingen in alle betrokken lidstaten, en dat die kredietinstellingen worden onderworpen aan een zo hoogwaardig mogelijk toezicht dat niet wordt doorkruist door andere, niet-prudentiële overwegingen. Daartoe worden bij verordening nr. 1024/2013 de Europese Centrale Bank (ECB) specifieke taken opgedragen die betrekking hebben op het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, teneinde bij te dragen tot de veiligheid en soliditeit van de kredietinstellingen en tot de stabiliteit van het financiële stelsel binnen de Unie en in elke lidstaat.
3 Vervolgens is richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), aangenomen. In overweging 1 van die richtlijn staat het volgende te lezen: „De financiële crisis heeft aangetoond dat er op het niveau van de Unie een groot tekort aan adequate instrumenten bestaat om doeltreffend te kunnen omgaan met zwakke of falende kredietinstellingen en beleggingsondernemingen […]. Dergelijke instrumenten zijn in het bijzonder nodig om insolventie te voorkomen of, indien insolventie zich voordoet, de negatieve gevolgen ervan tot een minimum te beperken door de systeemkritische functies van de betrokken instelling te vrijwaren. Tijdens de crisis waren deze uitdagingen een belangrijke factor die de lidstaten ertoe noopte instellingen met het geld van de belastingbetaler te redden. Het doel van een geloofwaardig herstel- en afwikkelingskader bestaat erin dergelijke maatregelen zoveel mogelijk overbodig te maken.”
4 Richtlijn 2014/59 heeft tot doel gemeenschappelijke regels vast te stellen voor een minimale harmonisatie van de nationale bepalingen betreffende de afwikkeling van banken in de Unie en voorziet in samenwerking tussen afwikkelingsautoriteiten bij het falen van grensoverschrijdende banken. In dit verband bepaalt richtlijn 2014/59 met name in artikel 3, lid 1, dat elke lidstaat één of in buitengewone gevallen meerdere afwikkelingsautoriteiten aanwijst waaraan de bevoegdheid wordt verleend om de afwikkelingsinstrumenten toe te passen en de afwikkelingsbevoegdheden uit te oefenen.
5 Gelet op het feit dat richtlijn 2014/59 niet heeft geleid tot de centralisatie van het besluitvormingsproces inzake afwikkeling, voornamelijk gemeenschappelijke afwikkelingsinstrumenten en afwikkelingsbevoegdheden ter beschikking van de nationale autoriteiten van elke lidstaat heeft gesteld en deze autoriteiten een beoordelingsmarge heeft gelaten bij het gebruik van die instrumenten en bij het gebruik van nationale financieringsregelingen voor afwikkeling, alsmede gelet op het feit dat die richtlijn afzonderlijke en potentieel uiteenlopende besluiten over de afwikkeling van grensoverschrijdende groepen door de lidstaten niet volledig heeft voorkomen, is evenwel besloten om een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) in te stellen.
6 De tweede stap naar de totstandbrenging van de bankenunie was dan ook de vaststelling van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een GAM en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).
7 Overweging 12 van verordening nr. 806/2014 luidt: „Voor de voltooiing van de interne markt voor financiële diensten is het van essentieel belang om voor doeltreffende afwikkelingsbesluiten voor falende banken in de Unie en voor het gebruik van op Unieniveau aangetrokken financiering te zorgen. Binnen de interne markt, kan het falen van een bank in één lidstaat de stabiliteit van de financiële markten in de gehele Unie aantasten. Doeltreffende en eenvormige afwikkelingsvoorschriften, alsmede gelijke voorwaarden voor de financiering van de afwikkeling in alle lidstaten is als middel om te zorgen voor de gelijke mededingingsvoorwaarden en de werking van de interne markt te verbeteren, niet alleen van belang voor de lidstaten waarin de banken actief zijn, maar meer in het algemeen voor alle lidstaten. De bankstelsels op de interne markt zijn sterk met elkaar verweven, bankgroepen zijn internationaal en banken hebben een hoog percentage aan buitenlandse activa in bezit. Zonder een GAM zou een bankencrisis in lidstaten die aan het GTM deelnemen, ook in de niet-deelnemende lidstaten sterkere negatieve systeemeffecten sorteren. De instelling van het GAM zal ervoor zorgen dat een neutrale aanpak wordt gehanteerd bij het behandelen van falende banken en zal derhalve de stabiliteit van de banken in de deelnemende lidstaten vergroten en het overslaan van een crisis naar niet-deelnemende lidstaten voorkomen, zodat het de werking van de interne markt in zijn geheel ten goede zal komen. De mechanismen voor samenwerking tussen zowel in deelnemende als niet-deelnemende lidstaten gevestigde instellingen moeten transparant zijn, en een lidstaat of groep van lidstaten mag als platform voor financiële diensten niet direct of indirect worden gediscrimineerd.”
8 Verordening nr. 806/2014 heeft volgens artikel 1, eerste alinea, ervan tot doel eenvormige regels en een eenvormige procedure vast te stellen voor de afwikkeling van de in artikel 2 gedefinieerde entiteiten die gevestigd zijn in de deelnemende lidstaten, te weten banken waarvan de ECB de toezichthouder van de lidstaat van herkomst is dan wel de bevoegde nationale autoriteit in lidstaten die de euro als munt hebben of de bevoegde nationale autoriteit in lidstaten die niet de euro als munt hebben en die overeenkomstig artikel 7 van verordening (EU) nr. 1024/2013 een nauwe samenwerking tot stand hebben gebracht (zie overweging 15 van verordening nr. 806/2014).
9 Artikel 1, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat die eenvormige regels en die eenvormige procedure worden toegepast door de overeenkomstig artikel 42 van deze verordening opgerichte Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), die daarbij samenwerkt met de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie alsook met de nationale afwikkelingsautoriteiten in het kader van bij die verordening ingestelde GAM. Voorts wordt bepaald dat het GAM wordt ondersteund door een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF).
10 Krachtens artikel 16, lid 1, van verordening nr. 806/2014 moet de GAR een besluit over een afwikkelingsmaatregel nemen ten aanzien van een in een deelnemende lidstaat gevestigde financiële instelling indien aan de drie in artikel 18, lid 1, van die verordening gestelde voorwaarden is voldaan.
11 De eerste voorwaarde houdt in dat de betrokken entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen. Of aan deze voorwaarde is voldaan, wordt beoordeeld door de ECB – na raadpleging van de GAR – of door de GAR. Die entiteit wordt geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen indien zij zich in een of meer van de in artikel 18, lid 4, van verordening nr. 806/2014 opgesomde omstandigheden bevindt.
12 De tweede voorwaarde onderstelt dat redelijkerwijs niet te verwachten valt dat alternatieve maatregelen van de particuliere sector of van een toezichthouder binnen een redelijk tijdsbestek het falen van de betrokken entiteit zouden voorkomen.
13 De derde voorwaarde houdt in dat een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk is in het algemeen belang, dat wil zeggen noodzakelijk is om een of meer van de afwikkelingsdoelstellingen te verwezenlijken, en dat deze doelstellingen met een liquidatie van de entiteit in kwestie volgens een normale insolventieprocedure niet in dezelfde mate zouden worden bereikt.
14 In artikel 14 van verordening nr. 806/2014 worden de afwikkelingsdoelstellingen als volgt geformuleerd: het garanderen van de continuïteit van kritieke functies, het vermijden van significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit, met name door besmetting te voorkomen, het beschermen van overheidsmiddelen door het beroep op buitengewone openbare financiële steun zoveel mogelijk te beperken, het beschermen van deposanten en beleggers, en het beschermen van de gelden en activa van cliënten.
15 Artikel 20, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat de GAR er, alvorens een besluit te nemen over afwikkelingsmaatregelen of over het uitoefenen van de bevoegdheid om relevante kapitaalinstrumenten af te schrijven of om te zetten, zorg voor draagt dat een eerlijke, prudente en realistische waardering van de activa en passiva van de betrokken entiteit wordt verricht door een persoon die onafhankelijk is van een overheidsinstantie, daaronder begrepen de GAR en de nationale afwikkelingsautoriteit, alsook van die entiteit.
16 Volgens artikel 20, lid 15, van verordening nr. 806/2014 vormt de waardering een integrerend onderdeel van het besluit om een afwikkelingsinstrument toe te passen of een afwikkelingsbevoegdheid uit te oefenen of van het besluit om de bevoegdheid tot het afschrijven of omzetten van kapitaalinstrumenten uit te oefenen.
17 Indien aan de in artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 gestelde voorwaarden is voldaan, stelt de GAR een afwikkelingsregeling vast.
18 Wanneer de GAR, de Raad en de Commissie handelen volgens de afwikkelingsprocedure, moeten zij ervoor zorgen dat de afwikkelingsmaatregel wordt genomen in overeenstemming met een aantal beginselen die in artikel 15 van verordening nr. 806/2014 zijn opgesomd, waaronder het beginsel dat de aandeelhouders van de instelling in afwikkeling de eerste verliezen dragen en het beginsel dat geen enkele crediteur grotere verliezen lijdt dan hij zou hebben geleden indien de entiteit waarop de afwikkelingsmaatregel betrekking heeft, volgens een normale insolventieprocedure zou zijn geliquideerd.
19 In de afwikkelingsregeling bepaalt de GAR welk afwikkelingsinstrument wordt toegepast. Artikel 22, lid 2, van verordening nr. 806/2014 bevat een opsomming van de verschillende afwikkelingsinstrumenten die kunnen worden toegepast, te weten het instrument van verkoop van de onderneming, het instrument van de overbruggingsinstelling, het instrument van afsplitsing van activa en het instrument van bail-in.
20 In de afwikkelingsregeling kan de GAR tevens onder de in artikel 21 van verordening nr. 806/2014 gestelde voorwaarden de bevoegdheden tot afschrijving of omzetting van de kapitaalinstrumenten van de betrokken entiteit uitoefenen. Volgens artikel 19 van die verordening kan een afwikkelingsmaatregel ook inhouden dat staatssteun wordt verleend of dat een beroep wordt gedaan op het GAF.
21 In artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 is bepaald dat de GAR de afwikkelingsregeling onmiddellijk na de vaststelling ervan doet toekomen aan de Commissie. Binnen 24 uur vanaf de toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR bevestigt de Commissie de afwikkelingsregeling of maakt zij daartegen bezwaar met betrekking tot de andere discretionaire aspecten ervan dan die welke worden genoemd in de derde alinea van dat lid, te weten de inachtneming van het criterium van algemeen belang of een materiële wijziging van het bedrag uit het GAF. Wat laatstgenoemde discretionaire aspecten betreft, kan de Commissie de Raad – binnen 12 uur na toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR – voorstellen om bezwaar te maken tegen de door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling omdat zij niet voldoet aan het criterium van algemeen belang, of om zijn goedkeuring te hechten aan of bezwaar te maken tegen een materiële wijziging van het in de afwikkelingsregeling van de GAR bepaalde bedrag uit het GAF. De afwikkelingsregeling kan enkel in werking treden als de Raad noch de Commissie binnen 24 uur na toezending van de regeling door de GAR bezwaar heeft gemaakt.
22 In artikel 18, lid 9, van verordening nr. 806/2014 staat te lezen dat de GAR er zorg voor draagt dat de afwikkelingsmaatregel wordt genomen die noodzakelijk is voor de uitvoering van de afwikkelingsregeling door de relevante nationale afwikkelingsautoriteiten. De afwikkelingsregeling wordt tot deze autoriteiten gericht en bevat instructies voor die autoriteiten, die alle maatregelen nemen die noodzakelijk zijn om de regeling in overeenstemming met artikel 29 van die verordening uit te voeren door uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden.
23 Nadat een afwikkelingsmaatregel is genomen, moet de GAR er krachtens artikel 20, lid 16, van verordening nr. 806/2014 zorg voor dragen dat een onafhankelijke persoon een waardering verricht met het oog op de beoordeling of aandeelhouders en crediteuren beter zouden zijn behandeld indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van de instelling in afwikkeling was geopend. Deze waardering kan er op grond van artikel 76, lid 1, onder e), van verordening nr. 806/2014 toe leiden dat een compensatie wordt betaald aan aandeelhouders of crediteuren die bij de afwikkeling grotere verliezen hebben geleden dan zij zouden hebben geleden bij een liquidatie in normale insolventieprocedures.
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die dateren van na de instelling van het beroep
24 Verzoeksters, Algebris (UK) Ltd en Anchorage Capital Group LLC, zijn beheerders van beleggingsfondsen die door Banco Popular Español, SA (hierna: „Banco Popular”) uitgegeven aanvullende tier 1-kapitaalinstrumenten en tier 2-kapitaalinstrumenten aanhielden voordat een afwikkelingsregeling werd vastgesteld voor die bank.
Situatie van Banco Popular vóór de vaststelling van de afwikkelingsregeling
25 Ten tijde van de afwikkeling was de groep Banco Popular, waarvan Banco Popular de moedermaatschappij was, de zesde grootste Spaanse bankgroep.
26 In 2016 heeft Banco Popular een kapitaalverhoging van 2,5 miljard EUR doorgevoerd.
27 Op 5 december 2016 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering een afwikkelingsplan voor de groep Banco Popular vastgesteld. Het afwikkelingsinstrument waaraan in dat plan de voorkeur werd gegeven, was het in artikel 27 van verordening nr. 806/2014 vermelde instrument van bail-in.
28 Op 3 februari 2017 heeft Banco Popular haar jaarverslag over 2016 gepubliceerd, waarin zij aankondigde dat uitzonderlijke voorzieningen ten belope van 5,7 miljard EUR nodig waren – wat resulteerde in een geconsolideerd verlies van 3,485 miljard EUR – en dat er een nieuwe voorzitter zou worden benoemd.
29 Op 10 februari 2017 heeft DBRS Ratings Limited (DBRS) (inmiddels DBRS Morningstar) de rating van Banco Popular verlaagd, met een negatieve outlook, in het licht van de verzwakte kapitaalpositie van deze bank ten gevolge van een groter nettoverlies dan het in punt 28 hierboven vermelde verlies dat in haar jaarverslag werd verwacht, alsmede in het licht van de inspanningen die Banco Popular leverde om haar nog steeds hoge voorraad niet-rendabele activa te verminderen.
30 Op 3 april 2017 heeft Banco Popular het resultaat van interne audits bekendgemaakt waaruit bleek dat het jaarverslag over 2016 mogelijkerwijs moest worden gecorrigeerd. Deze correcties zijn doorgevoerd in het financiële verslag van Banco Popular over het eerste kwartaal van 2017.
31 Op 10 april 2017 heeft de voorzitter van de raad van bestuur tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering van Banco Popular aangekondigd dat de bank wegens de kapitaalpositie van de groep en de omvang van haar niet-rendabele activa een kapitaalverhoging of een bedrijfstransactie overwoog. De CEO van Banco Popular werd minder dan een jaar na zijn aantreden vervangen.
32 Nadat op 3 april 2017 was bekendgemaakt dat de financiële resultaten van 2016 moesten worden aangepast, heeft DBRS op 6 april de rating van Banco Popular verlaagd, waarbij de negatieve outlook werd gehandhaafd. Ook Standard & Poor’s – op 7 april – en Moody’s Investors service (hierna: „Moody’s”) – op 21 april 2017 – hebben de rating van Banco Popular verlaagd, eveneens met een negatieve outlook.
33 In april 2017 heeft Banco Popular een onderhandse verkoopprocedure gelanceerd met het oog op haar verkoop aan een sterke concurrent, waardoor haar financiële positie zou worden hersteld. De uiterste datum voor het uitbrengen van een bod door mogelijkerwijs in de overname van Banco Popular geïnteresseerde kopers werd vastgesteld op 10 juni 2017 en vervolgens verlengd tot eind juni 2017.
34 Op 5 mei 2017 heeft Banco Popular haar financieel verslag over het eerste kwartaal van 2017 gepresenteerd, waarin een verlies van 137 miljoen EUR werd bekendgemaakt.
35 Op 12 mei 2017 daalde het liquiditeitsdekkingsvereiste (Liquidity Coverage Requirement) van Banco Popular tot onder de minimumdrempel van 80 %, die is vastgesteld in artikel 460, lid 2, onder c), van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1).
36 Bij brief van 16 mei 2017 heeft Banco Santander, SA aan Banco Popular meegedeeld dat zij niet in staat was een bindend bod uit te brengen in het kader van de onderhandse verkoopprocedure.
37 Op 16 mei 2017 heeft Banco Popular in een mededeling van een relevant feit aan de Comisión nacional del mercado de valores (CNMV, nationale commissie voor de effectenmarkt, Spanje) vermeld dat potentiële kopers hun belangstelling voor de onderhandse verkoopprocedure kenbaar hadden gemaakt, maar dat er geen enkel bindend bod was ontvangen.
38 Op 19 mei 2017 heeft het ratingbureau FITCH de langetermijnrating van Banco Popular verlaagd.
39 Op 23 mei 2017 heeft de voorzitter van de GAR, Elke König, een interview gegeven aan de televisiezender Bloomberg, waarin haar onder meer werd gevraagd naar de situatie van Banco Popular.
40 In de loop van mei 2017 werd in talrijke persartikelen bericht over de moeilijkheden van Banco Popular. Als voorbeeld zij verwezen naar een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel van 11 mei 2017 met als titel „Saracho belast JP Morgan en Lazard met de dringende verkoop van Popular omdat er een risico op faillissement bestaat” (Saracho encarga la venta urgente del Popular a JP Morgan y Lazard por riesgo de quiebra). In dat artikel stond te lezen dat de voorzitter van de bank JP Morgan en Lazard de opdracht had gegeven de dringende verkoop van de bank te organiseren omdat er een risico op faillissement bestond ten gevolge van de massale opname van deposito’s door particuliere en institutionele klanten, en dat de levensvatbaarheid van de bank volgens hem enkel kon worden verzekerd door de volledige en onmiddellijke verkoop van de hele groep. In dat artikel werd vermeld dat „gezien de aanhoudende uitstroom van deposito’s en de afsluiting van externe financieringsbronnen, […] de bank een ernstig faillissementsrisico [liep] en dat [haar voorzitter] daarom gedwongen was geweest de meest drastische maatregel te nemen en geleidelijk af te zien van de verkoop van haar activa teneinde de kapitaalratio’s te verbeteren en te voldoen aan de eisen van de ECB”.
41 Op 15 mei 2017 werd in een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel met als titel „De ECB houdt gedurende twee maanden midden in de verkoopprocedure toezicht op Banco Popular” (El BCE inspecciona a Banco Popular durante dos meses en pleno proceso de venta), gemeld dat het door de voorzitter van Banco Popular opgezette plan om de bank te verkopen gestalte had gekregen na de inspectie door de ECB, die had bevestigd dat de voorzieningen te laag waren. Volgens dat artikel hadden de inspecteurs van de ECB geconcludeerd dat de moeilijkheden van Banco Popular verband hielden met haar te lage voorzieningen om haar vastgoedblootstelling te dekken en dat de incidentele uitstroom van deposito’s moest worden voorkomen. Die inspecteurs zouden tevens hun ontevredenheid hebben geuit over de presentatie van de rekeningen van 2016.
42 Op 31 mei 2017 heeft het agentschap Reuters een artikel gepubliceerd met als titel „EU waarschuwt voor risico op afwikkeling van Banco Popular” (EU warned of wind-down risk for Spain’s Banco Popular). In dit artikel wordt met name vermeld dat volgens een niet bij name genoemde ambtenaar van de Unie een van Europa’s belangrijkste waakhonden voor banken de ambtenaren van de Unie had gewaarschuwd dat Banco Popular mogelijkerwijs zou worden afgewikkeld als zij er niet in zou slagen een koper te vinden. Volgens datzelfde artikel zei die ambtenaar eveneens dat de voorzitter van de GAR recentelijk een „vroegtijdige waarschuwing” had afgegeven en had verklaard dat de GAR de procedure (van Banco Popular) met bijzondere aandacht volgde om eventueel te interveniëren.
43 Op dezelfde dag heeft de GAR een perscommuniqué gepubliceerd waarin de inhoud van dat artikel werd betwist.
44 Tijdens de eerste dagen van juni 2017 werd Banco Popular geconfronteerd met massale geldopnamen.
45 Op 5 juni 2017 heeft Banco Popular vanwege aanzienlijke liquiditeitsbewegingen ’s ochtends een eerste verzoek om noodliquiditeitssteun ingediend bij de Banco de España (centrale bank van Spanje), gevolgd door een tweede verzoek in de namiddag, waarin het gevraagde bedrag werd verhoogd. Op verzoek van de Banco de España heeft de Raad van bestuur van de ECB na de op diezelfde dag door de ECB verrichte beoordeling van het verzoek van Banco Popular om noodliquiditeitssteun geen bezwaar gemaakt tegen het verstrekken van noodliquiditeitssteun aan Banco Popular voor de periode tot en met 8 juni 2017. Banco Popular heeft een deel van deze noodliquiditeitssteun ontvangen, waarna de Banco de España heeft verklaard dat zij Banco Popular geen extra noodliquiditeitssteun kon verlenen.
46 Op 6 juni 2017 hebben DBRS en Moody’s de rating van Banco Popular verlaagd.
Overige feiten die zich vóór de vaststelling van de afwikkelingsregeling hebben voorgedaan
47 Op 23 mei 2017 heeft de GAR Deloitte als onafhankelijke deskundige aangesteld om Banco Popular te waarderen overeenkomstig artikel 20 van verordening nr. 806/2014.
48 Op 24 mei 2017 heeft de GAR Banco Popular op de grondslag van artikel 34 van verordening nr. 806/2014 verzocht om informatie die hij nodig had om zijn waardering uit te voeren. Op 2 juni 2017 heeft hij Banco Popular tevens verzocht om informatie te verstrekken over de onderhandse verkoopprocedure en om toegang te verlenen tot de beveiligde virtuele dataroom die Banco Popular in het kader van die procedure had opgezet.
49 Op 3 juni 2017 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering het tot het Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB, fonds voor de ordelijke herstructurering van bankinstellingen, Spanje) gerichte besluit SRB/EES/2017/06 vastgesteld, dat betrekking heeft op de verkoop van Banco Popular. De GAR heeft zijn goedkeuring gehecht aan de onmiddellijke lancering goedgekeurd van de procedure voor de verkoop van Banco Popular door het FROB en heeft het FROB gewezen op de voorwaarden voor de verkoop overeenkomstig artikel 39 van richtlijn 2014/59. De GAR heeft er met name op gewezen dat het FROB contact moest opnemen met de vijf potentiële kopers die waren uitgenodigd om in het kader van de onderhandse verkoopprocedure een bod uit te brengen.
50 Van de vijf potentiële kopers hebben er twee besloten om niet aan de verkoopprocedure deel te nemen en is er één door de ECB uitgesloten om prudentiële redenen.
51 Op 4 juni 2017 hebben de twee potentiële kopers die hadden besloten om aan de verkoopprocedure deel te nemen – Banco Santander en Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA (BBVA) – een geheimhoudingsovereenkomst ondertekend en op 5 juni 2017 hebben zij toegang gekregen tot de virtuele dataroom.
52 Op 5 juni 2017 heeft de GAR overeenkomstig artikel 20, lid 5, onder a), van verordening nr. 806/2014 een eerste waardering opgesteld (hierna: „eerste waardering”) die tot doel had als onderbouwing te dienen voor de vaststelling of voldaan was aan de in artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 vastgelegde voorwaarden voor afwikkeling.
53 Op 6 juni 2017 heeft de ECB – overeenkomstig artikel 18, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 – na raadpleging van de GAR beoordeeld of Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen.
54 In die beoordeling heeft de ECB opgemerkt dat de liquiditeitspositie van Banco Popular in de voorgaande maanden aanzienlijk was verslechterd, met name doordat haar depositobasis in belangrijke mate was uitgehold. Banco Popular had te kampen met een aanzienlijke uitstroom van liquide middelen in alle klantensegmenten. De ECB heeft een opsomming gegeven van de gebeurtenissen die tot de liquiditeitsproblemen van Banco Popular hadden geleid.
55 Dienaangaande heeft de ECB opgemerkt dat Banco Popular in februari 2017 bij de presentatie van haar jaarrekening had bekendgemaakt dat er uitzonderlijke voorzieningen nodig waren voor een bedrag van 5,7 miljard EUR, wat resulteerde in een verlies van 3,485 miljard EUR in 2016, en dat haar sedert lang fungerende voorzitter, die de strategie van de bank had herzien, zou worden vervangen. Ten gevolge van de aankondiging van extra voorzieningen en verliezen bij de afsluiting van het boekjaar had DBRS op 10 februari 2017 de rating van Banco Popular verlaagd en was er bij de klanten van Banco Popular grote bezorgdheid ontstaan, hetgeen had geleid tot onverwacht grote deposito-opnamen en een groot aantal bezoeken van klanten aan de filialen van de bank.
56 De ECB heeft er tevens op gewezen dat de openbaarmaking door Banco Popular op 3 april 2017 van een publieke ad-hocverklaring waarin informatie werd verstrekt over de uitkomst van meerdere interne audits die een wezenlijke impact konden hebben op de financiële staten van de instelling, alsmede de bevestiging dat de CEO van de instelling minder dan een jaar na zijn indiensttreding zou worden vervangen, een nieuwe golf van deposito-opnamen had uitgelokt. De ECB heeft opgemerkt dat deze golf van deposito-opnamen tevens werd aangewakkerd door: – een verlaging van de rating van Banco Popular door Standard & Poor’s op 7 april 2017; – de aankondiging door Banco Popular op 10 april 2017 dat zij geen dividenden zou uitkeren en dat een kapitaalverhoging of een bedrijfstransactie nodig kon zijn wegens de gespannen kapitaalpositie en de noodzaak om de afdekking van niet-rendabele activa af te stemmen op die van haar sectorgenoten; – een verlaging van de rating van Banco Popular door Moody’s op 21 april 2017; – de bekendmaking van de resultaten van het eerste kwartaal van 2017, die slechter waren dan verwacht; – de aanhoudende negatieve berichtgeving in de media, zoals de in de punten 40 en 41 hierboven vermelde artikelen van 11 en 15 mei 2017, waarin werd gesuggereerd dat de voorzitter van Banco Popular opdracht had gegeven tot dringende verkoop van de bank wegens een dreigend faillissementsrisico of gebrek aan liquiditeit en dat de bank werd geconfronteerd met een aanzienlijke extra behoefte aan voorzieningen ten gevolge van een inspectie ter plaatse door de toezichthouder.
57 De ECB heeft tevens vastgesteld dat het verlies aan deposito’s bijzonder betekenisvol was sinds 31 mei 2017, nadat in de media was bekendgemaakt dat de bank kon worden geliquideerd indien de lopende verkoopprocedure niet binnen zeer korte tijd zou slagen.
58 Bovendien heeft de ECB opgemerkt dat Banco Popular weliswaar in de voorafgaande weken verschillende aanvullende liquiditeitsgenererende maatregelen had uitgewerkt en was begonnen met het doorvoeren ervan, maar dat de omvang van de gerealiseerde en nog te verwachten instroom op het tijdstip van de beoordeling ontoereikend was om een oplossing te bieden voor de uitputting van de liquide middelen van Banco Popular. Zij heeft er eveneens op gewezen dat de liquiditeitspositie op dat tijdstip, zelfs met gebruikmaking van de noodliquiditeitssteun waartegen de Raad van bestuur van de ECB op 5 juni 2017 geen bezwaar had gemaakt, ontoereikend was om te waarborgen dat Banco Popular haar verplichtingen uiterlijk 7 juni 2017 kon nakomen.
59 Volgens de ECB waren de reeds door Banco Popular genomen maatregelen niet doeltreffend genoeg geweest om de verslechtering van haar liquiditeitspositie om te keren. Zij heeft opgemerkt dat Banco Popular als alternatieve maatregel om zeker haar verbintenissen te kunnen nakomen wanneer deze opeisbaar werden, een bedrijfstransactie trachtte door te voeren, namelijk haar verkoop aan een sterkere concurrent. De ECB was evenwel van mening dat – gelet op de verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular, het gebrek aan bewijs dat zij haar liquiditeitspositie in de nabije toekomst zou kunnen omkeren, en het feit dat de onderhandelingen tot nog toe niet tot een positief resultaat hadden geleid – geen uitsluitsel over een dergelijke onderhandse transactie niet te verwachten viel binnen een tijdsbestek dat Banco Popular in staat zou stellen om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden.
60 De ECB heeft vastgesteld dat er evenmin toezichthoudende of vroegtijdige- interventiemaatregelen beschikbaar waren waarmee de liquiditeitspositie van Banco Popular onmiddellijk zou kunnen worden hersteld en die haar voldoende tijd zouden geven om een bedrijfstransactie door te voeren of een andere oplossing toe te passen. Gelet op de omvang en het tempo van de waargenomen verslechtering van de liquiditeit kon met de maatregelen waarover de ECB als bevoegde autoriteit beschikt ten gevolge van de nationale omzetting van artikel 104 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), de artikelen 27 tot en met 29 van richtlijn 2014/59 of artikel 16 van verordening nr. 1024/2013, niet worden gewaarborgd dat Banco Popular in staat zou zijn om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden.
61 Concluderend heeft de ECB – gelet op met name de al te grote uitstroom van deposito’s, de snelle verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular en het feit dat deze bank niet in staat was om andere liquide middelen te genereren – vastgesteld dat er objectieve gegevens voorhanden waren waaruit bleek dat Banco Popular in de nabije toekomst waarschijnlijk niet in staat zou zijn om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden. De ECB is tot de slotsom gekomen dat Banco Popular moest worden geacht te falen of althans in de nabije toekomst waarschijnlijk te zullen falen als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder a), en lid 4, onder c), van verordening nr. 806/2014.
62 Op 6 juni 2017 heeft de raad van bestuur van Banco Popular de ECB laten weten dat hij tot de conclusie was gekomen dat de bank waarschijnlijk zou falen.
63 Op dezelfde dag heeft het FROB een brief opgesteld met de informatie over de verkoopprocedure (hierna: procedurele brief”), waarin de uiterste datum voor het uitbrengen van een bod werd vastgesteld op 6 juni 2017 om middernacht.
64 Nog steeds op diezelfde dag heeft BBVA, een van de twee potentiële kopers van Banco Popular, het FROB meegedeeld dat zij geen bod zou uitbrengen.
65 Eveneens op 6 juni 2017 heeft Deloitte de GAR een tweede waardering (hierna: „tweede waardering”) doen toekomen die werd opgesteld overeenkomstig artikel 20, lid 10, van verordening nr. 806/2014. De tweede waardering had tot doel de waarde van de activa en passiva van Banco Popular te bepalen, een inschatting te geven van de behandeling die de aandeelhouders en crediteuren zouden hebben genoten indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van Banco Popular was geopend, als onderbouwing te dienen voor het besluit over de aandelen en eigendomsinstrumenten die moeten worden overgedragen, en mede vorm te geven aan de opvatting van de GAR over de commerciële voorwaarden voor het instrument van verkoop van de onderneming. In die waardering is onder meer de economische waarde van Banco Popular geraamd op 1,3 miljard EUR in het beste scenario, op minus 8,2 miljard EUR in het slechtste scenario en op minus 2 miljard EUR voor de beste raming.
66 Op 7 juni 2017 heeft Banco Santander een bindend bod uitgebracht.
67 Bij brief van 7 juni 2017 heeft het FROB de GAR meegedeeld dat Banco Santander op 7 juni om 3.12 uur een bod had uitgebracht en dat de door Banco Santander geboden prijs voor de koop van de aandelen van Banco Popular 1 EUR bedroeg. Het FROB heeft erop gewezen dat zijn directiecomité Banco Santander had geselecteerd als de succesvolle bieder in de op concurrentie gebaseerde procedure voor de verkoop van Banco Popular en had besloten om de GAR voor te stellen Banco Santander als koper aan te wijzen in het besluit van de GAR over een afwikkelingsregeling voor Banco Popular.
Afwikkelingsregeling voor Banco Popular van 7 juni 2017
68 Op 7 juni 2017 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering besluit SRB/EES/2017/08 betreffende een afwikkelingsregeling voor Banco Popular (hierna: „afwikkelingsregeling”) vastgesteld op grondslag van verordening nr. 806/2014.
69 Volgens artikel 1 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR – gelet op het feit dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 was voldaan – besloten om Banco Popular vanaf de afwikkelingsdatum in afwikkeling te plaatsen.
70 De GAR was namelijk ten eerste van mening dat Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen, ten tweede dat er geen alternatieve maatregelen waren die binnen een redelijk tijdsbestek het falen van Banco Popular zouden kunnen voorkomen, en ten derde dat een afwikkelingsmaatregel in de vorm van het instrument van verkoop van Banco Popular noodzakelijk was in het algemeen belang. Dienaangaande heeft de GAR opgemerkt dat de afwikkeling noodzakelijk was voor en evenredig was aan de verwezenlijking van twee in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 806/2014 genoemde doelstellingen, te weten het garanderen van de continuïteit van kritieke functies van de bank en het vermijden van significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit.
71 In artikel 5.1 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR het volgende beslist: „Het op Banco Popular toegepaste afwikkelingsinstrument zal de vorm aannemen van een verkoop van de onderneming overeenkomstig artikel 24 van verordening nr. 806/2014 door overdracht van de aandelen aan een koper. De afschrijving en omzetting van kapitaalinstrumenten zal onmiddellijk vóór de verkoop van de onderneming plaatsvinden.”
72 Artikel 6 van de afwikkelingsregeling heeft betrekking op de afschrijving van de kapitaalinstrumenten en op het instrument van verkoop van de onderneming. In lid 1 van dat artikel heeft de GAR vermeld welke maatregelen hij had genomen op grond van zijn afschrijvingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 21 van verordening nr. 806/2014.
73 Zo heeft de GAR in artikel 6.1 van de afwikkelingsregeling besloten om: – eerst het nominale bedrag van het maatschappelijk kapitaal van Banco Popular af te schrijven ten belope van 2098429046 EUR, waardoor 100 % van de aandelen Banco Popular werden ingetrokken; – vervolgens de volledige hoofdsom van de door Banco Popular uitgegeven en op de datum van het afwikkelingsbesluit in omloop zijnde aanvullende tier 1-kapitaalinstrumenten om te zetten in nieuw uitgegeven aandelen van Banco Popular, de „nieuwe aandelen I”; – daarna de nominale waarde van de „nieuwe aandelen I” tot nul af te schrijven, waardoor 100 % van deze „nieuwe aandelen I” werden ingetrokken; – tot slot de volledige hoofdsom van de door Banco Popular uitgegeven en op de datum van het afwikkelingsbesluit in omloop zijnde tier 2-kapitaalinstrumenten om te zetten in nieuw uitgegeven aandelen van Banco Popular, de „nieuwe aandelen II”.
74 Artikel 6.3 van de afwikkelingsregeling bepaalt dat die afschrijvings- en omzettingsmaatregelen zijn gebaseerd op de tweede waardering, die wordt ondersteund door de resultaten van een door de Spaanse afwikkelingsautoriteit, het FROB, gevoerde transparante en open verkoopprocedure.
75 In artikel 6.5 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR erop gewezen dat hij de bevoegdheden heeft uitgeoefend die hem bij artikel 24, lid 1, onder a), van verordening nr. 806/2014 zijn toegekend met betrekking tot het instrument van verkoop van de onderneming, en dat hij heeft gelast om de „nieuwe aandelen II” onbelast en zonder enig recht of voorrecht van een derde over te dragen aan Banco Santander tegen betaling van een aankoopprijs van 1 EUR. Gepreciseerd werd dat de koper reeds met de overdracht had ingestemd.
76 Tevens heeft de GAR opgemerkt dat de overdracht van de „nieuwe aandelen II” moet plaatsvinden op basis van het bindende bod van de koper van 7 juni 2017 en door het FROB moet worden uitgevoerd overeenkomstig de Ley 11/2015 de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión (wet 11/2015 voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen) van 18 juni 2015 (BOE nr. 146 van 19 juni 2015, blz. 50797).
77 De afwikkelingsregeling is op 7 juni 2017 om 5.13 uur ter goedkeuring voorgelegd aan de Commissie.
78 Op 7 juni 2017 om 6.30 uur heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1246 tot goedkeuring van de afwikkelingsregeling voor Banco Popular (PB 2017, L 178, blz. 15; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld en de GAR daarvan in kennis gesteld. De afwikkelingsregeling is bijgevolg op dezelfde dag in werking getreden.
79 Uit overweging 4 van besluit 2017/1246 blijkt het volgende: „De Commissie stemt in met de afwikkelingsregeling. Met name stemt zij in met de door de GAR opgegeven redenen ter motivering van de noodzaak van een afwikkeling in het algemeen belang overeenkomstig artikel 5 van verordening (EU) nr. 806/2014.”
80 Diezelfde dag heeft het FROB overeenkomstig artikel 29 van verordening nr. 806/2014 de nodige actie ondernomen om uitvoering te geven aan de afwikkelingsregeling. In dit verband heeft het FROB ingestemd met de overdracht aan Banco Santander van de nieuwe aandelen van Banco Popular die waren voortgekomen uit de omzetting van de tier 2-kapitaalinstrumenten (de „nieuwe aandelen II”).
Feiten die zich hebben voorgedaan na de vaststelling van het afwikkelingsbesluit
81 Op 14 juni 2018 heeft Deloitte de GAR de in artikel 20, leden 16 tot en met 18, van verordening nr. 806/2014 geregelde waardering van het verschil in behandeling doen toekomen die zij had uitgevoerd om vast te stellen of aandeelhouders en crediteuren beter zouden zijn behandeld indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van Banco Popular was geopend (hierna: „derde waardering”). Op 31 juli 2018 heeft Deloitte de GAR een addendum bij die waardering toegezonden waarin een aantal vormfouten was rechtgezet.
82 Op 28 september 2018 is Banco Santander ten gevolge van een fusie door overneming Banco Popular opgevolgd onder algemene titel.
83 Op 17 maart 2020 heeft de GAR besluit SRB/EES/2020/52 vastgesteld om te bepalen of compensatie moest worden toegekend aan de aandeelhouders en crediteuren die getroffen waren door de afwikkelingsmaatregelen ten aanzien van Banco Popular. Met betrekking tot dat besluit is een aankondiging gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 20 maart 2020 (PB 2020, C 91, blz. 2). In dat besluit heeft de GAR geoordeeld dat de door de afwikkeling van Banco Popular getroffen aandeelhouders en crediteuren krachtens artikel 76, lid 1, onder e), van verordening nr. 806/2014 geen recht hadden op compensatie uit het GAF.
Procedure en conclusies van partijen
84 Bij het op 17 augustus 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
85 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 november en 18 december 2017, hebben respectievelijk Banco Santander en de GAR verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikkingen van 12 april 2019 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht de GAR en Banco Santander toegelaten tot interventie. Interveniënten hebben hun memories neergelegd en verzoeksters hebben binnen de gestelde termijnen hun opmerkingen daarover ingediend.
86 Bij brief van 6 juli 2018 heeft het Gerecht in het kader van de in artikel 89 van zijn Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijke vragen gesteld aan de hoofdpartijen. De hoofdpartijen hebben daarop binnen de gestelde termijn geantwoord.
87 Bij een op 31 oktober 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters een nieuw bewijsaanbod overgelegd overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. De Commissie en de GAR hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen ingediend.
88 Nadat de samenstelling van de kamers van het Gerecht was gewijzigd in de zin van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de onderhavige zaak bijgevolg is toegewezen.
89 Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
90 Bij een op 16 oktober 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters een nieuw bewijsaanbod overgelegd overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. De Commissie, de GAR en Banco Santander hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen ingediend.
91 Op 15 maart 2021 heeft het Gerecht de Commissie in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht om meerdere documenten over te leggen. Bij brief van 30 maart 2021 heeft de Commissie verklaard dat zij geen gevolg kon geven aan het verzoek van het Gerecht, maar dat zij de opgevraagde documenten kon overleggen in het kader van een maatregel van instructie.
92 Op 15 april 2021 heeft het Gerecht de GAR in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht om bepaalde documenten over te leggen. Bij brief van 20 april 2021 heeft de GAR geantwoord dat de opgevraagde documenten gedeeltelijk vertrouwelijk waren en dat zij konden worden overgelegd indien het Gerecht een maatregel van instructie zou vaststellen.
93 Bij beschikking van 21 mei 2021 heeft het Gerecht de Commissie op grond van artikel 24, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 91, onder b), artikel 92, lid 3, en artikel 103 van het Reglement voor de procesvoering de Commissie gelast om de volledige versies over te leggen van de afwikkelingsregeling, de tweede waardering en de door de ECB op 6 juni 2017 verrichte beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen van Banco Popular. Tevens heeft het Gerecht de GAR gelast om de niet-vertrouwelijke en vertrouwelijke versies over te leggen van de brief van Banco Popular aan de ECB van 6 juni 2017 – daaronder begrepen de bijlage – en de brief van de ECB aan Banco Popular van 18 mei 2017.
94 Bij een op 4 juni 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters een nieuw bewijsaanbod overgelegd overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. De overige partijen zijn uitgenodigd om ter terechtzitting opmerkingen over dat verzoek te maken.
95 Bij beschikking van 16 juni 2021 heeft het Gerecht de vertrouwelijke versies van de door de Commissie en de GAR ter uitvoering van de beschikking van 21 mei 2021 overgelegde documenten uit het dossier verwijderd en de brief van 6 juni 2017 van Banco Popular aan de ECB – zonder de bijlage erbij – overgezonden aan de overige partijen.
96 Aangezien twee leden van de uitgebreide Derde kamer verhinderd waren, heeft de president van het Gerecht twee andere rechters aangewezen om de kamer te vervolledigen.
97 Partijen hebben pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht ter terechtzitting van 24 juni 2021.
98 Verzoeksters verzoeken het Gerecht: – het bestreden besluit of subsidiair artikel 1 ervan nietig te verklaren; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
99 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.
100 Banco Santander en de GAR verzoeken het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
101 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters zes middelen aan. Met het eerste middel wordt aangevoerd dat de Commissie de afwikkelingsregeling niet heeft onderzocht alvorens deze goed te keuren. Het tweede middel is gebaseerd op niet-nakoming van de motiveringsplicht. Het derde middel berust op niet-nakoming van de verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen en van de verplichting tot behoorlijk bestuur. Het vierde middel is gebaseerd op kennelijke beoordelingsfouten bij de toepassing van de artikelen 14, 18, 20 tot en met 22 en 24 van verordening nr. 806/2014. Het vijfde middel berust op schending van het eigendomsrecht. Met het zesde middel wordt betoogd dat inbreuk is gemaakt op het recht om te worden gehoord.
102 Vooraf zij opgemerkt dat verzoeksters met betrekking tot de omvang van de toetsing door het Gerecht aanvoeren dat het Gerecht de afwikkelingsregeling volledig en grondig moet toetsen.
103 Volgens de Commissie is de Unierechter in het kader van een beroep tot nietigverklaring gehouden om, wanneer een ingewikkelde technische kwestie aan de orde is, onderzoek te doen naar de juistheid van de feitelijke en juridische vaststellingen waarop de bestreden handeling is gebaseerd, alsmede om na te gaan of er geen sprake was van een kennelijke dwaling dan wel misbruik van bevoegdheid en of de verwerende partij de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
104 In dit verband zij opgemerkt dat de rechtspraak de omvang van de toetsing door het Gerecht heeft beperkt, zowel in situaties waarin de bestreden handeling berust op een beoordeling van uitermate ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten als in gevallen waarin sprake is van ingewikkelde economische beoordelingen.
105 Ten eerste moet de toetsing door de Unierechter in situaties waarin de autoriteiten van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken – met name met betrekking tot de beoordeling van uitermate ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten teneinde de aard en de omvang te bepalen van de maatregelen die zij vaststellen – beperkt blijven tot de vraag of er bij de uitoefening van die bevoegdheid geen sprake was van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of die autoriteiten de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten immers niet in de plaats stellen van die van de autoriteiten van de Unie waaraan het VWEU deze taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd (arresten van 21 juli 2011, Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, punt 60, en 7 maart 2013, Bilbaína de Alquitranes e.a./ECHA, T‑93/10, EU:T:2013:106, punt 76; zie ook arrest van 11 mei 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, punt 163 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
106 Ten tweede is de toetsing door de Unierechter van ingewikkelde economische beoordelingen die worden verricht door de autoriteiten van de Unie, een beperkte toetsing. Deze gaat noodzakelijkerwijs niet verder dan de vraag of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid. Bij die toetsing mag de Unierechter dus evenmin zijn economische beoordeling in de plaats stellen van die van de bevoegde autoriteit van de Unie (zie in die zin arresten van 11 juli 1985, Remia e.a./Commissie, 42/84, EU:C:1985:327, punt 34; 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 januari 2020, Iberpotash/Commissie, T‑257/18, EU:T:2020:1, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
107 Aangezien de door de GAR in het kader van een afwikkelingsprocedure vast te stellen besluiten berusten op uitermate ingewikkelde economische en technische beoordelingen, moeten de beginselen die voortvloeien uit de in de punten 105 en 106 hierboven vermelde rechtspraak, worden geacht van toepassing te zijn op de toetsing die de rechter dient te verrichten.
108 Dat de GAR op economisch en technisch gebied over een beoordelingsmarge beschikt, betekent evenwel niet dat de Unierechter de interpretatie die de GAR geeft aan de economische gegevens waarop zijn besluit berust, niet mag toetsen. Zoals het Hof heeft geoordeeld, moet de Unierechter immers zelfs in geval van ingewikkelde beoordelingen niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen alsook de betrouwbaarheid en samenhang ervan controleren, maar ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen dragen (zie arresten van 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 26 maart 2019, Commissie/Italië, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
109 De door de verzoekende partijen aangedragen bewijzen tonen slechts aan dat de GAR bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft begaan die de nietigverklaring van de afwikkelingsregeling kan rechtvaardigen, indien deze bewijzen volstaan om de in die regeling in aanmerking genomen beoordeling van de feiten te ontzenuwen (zie naar analogie arresten van 14 juni 2018, Lubrizol France/Raad, C‑223/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:442, punt 39; 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T‑380/94, EU:T:1996:195, punt 59, en 13 december 2018, Comune di Milano/Commissie, T‑167/13, EU:T:2018:940, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Eerste middel: de Commissie heeft de afwikkelingsregeling niet onderzocht alvorens deze goed te keuren
110 Verzoeksters voeren in wezen aan dat de Commissie, gelet op de korte termijn waarover zij beschikte om de afwikkelingsregeling goed te keuren, de discretionaire aspecten van die regeling niet naar behoren heeft kunnen beoordelen, hetgeen in strijd is met de in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7) geformuleerde beginselen inzake de delegatie van bevoegdheden. Zij stellen dat de Commissie ermee heeft volstaan de afwikkelingsregeling en daarbij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid op onrechtmatige wijze heeft gedelegeerd aan de GAR.
111 De Commissie stelt dat zij vanaf 2 mei 2017 – de dag waarop de GAR haar had meegedeeld dat Banco Popular liquiditeitsproblemen ondervond en dat een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk zou kunnen zijn – betrokken was bij de voorbereiding van alle mogelijke scenario’s. Zij is als permanente waarnemer vertegenwoordigd in de besluitvormingsorganen van de GAR. Zij heeft toegang gehad tot alle documenten en haar deskundigen hebben de GAR geholpen bij het opstellen van de afwikkelingsregeling. De Commissie betoogt dat zij de vereiste beoordeling van de afwikkelingsregeling dan ook kon verrichten binnen de termijn waarover zij beschikte.
112 Opgemerkt dient te worden dat het Hof in punt 41 van het arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑270/12, EU:C:2014:18), heeft onderstreept dat het in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), in wezen had vastgesteld dat de gevolgen van een delegatie van bevoegdheden sterk variëren naargelang deze delegatie betrekking heeft op nauwkeurig omschreven uitvoeringsbevoegdheden – waarvan de uitoefening dus nauwgezet kan worden getoetst aan objectieve criteria die zijn vastgesteld door het delegerende gezag – dan wel op een „discretionaire bevoegdheid […], die een grote vrijheid van waardering veronderstelt en waarvan de uitoefening zelfs kan resulteren in het voeren van een waar economisch beleid”.
113 Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat het in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), eveneens had opgemerkt dat een delegatie van het eerste type geen merkbare verandering kan teweegbrengen in de wijze van uitoefening der gedelegeerde bevoegdheden, terwijl een delegatie van het tweede type een „werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid” met zich meebrengt doordat de keuzes niet langer worden gemaakt door het delegerende gezag, maar door het gezag waaraan de bevoegdheden zijn gedelegeerd (arrest van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑270/12, EU:C:2014:18, punt 42).
114 Voor de beoordeling van de draagwijdte van het onderhavige middel is het nodig om de bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde procedure voor de vaststelling van afwikkelingsregelingen en met name de rol van de Commissie te verduidelijken.
115 Dienaangaande zij opgemerkt dat met de door de wetgever bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde procedure voor de vaststelling van afwikkelingsmaatregelen gevolg is gegeven aan de opmerkingen die de juridische dienst van de Raad had gemaakt in een advies van 7 oktober 2013 over het voorstel voor een verordening van de Commissie. Dat advies had tot doel te beoordelen of de aanvankelijk in het voorstel voor een verordening vastgelegde procedure verenigbaar was met de in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), uitgelegde beginselen inzake de delegatie van bevoegdheden.
116 Oorspronkelijk was de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de GAR in het in voormeld advies besproken voorstel voor een verordening anders dan die waarvoor uiteindelijk is gekozen in verordening nr. 806/2014. Met name was de Commissie bevoegd om een entiteit in afwikkeling te plaatsen, een kader te bepalen voor het gebruik van afwikkelingsinstrumenten en te beslissen of en op welke wijze moest worden gebruikgemaakt van de bevoegdheid tot afschrijving en omzetting van kapitaalinstrumenten, terwijl de GAR bevoegd was om binnen het door de Commissie vastgestelde kader de tot de nationale afwikkelingsautoriteiten gerichte besluiten te nemen.
117 De juridische dienst van de Raad heeft in zijn advies opgemerkt dat bepaalde maatregelen die de GAR in een afwikkelingsbesluit kon opnemen, niet nauwkeurig genoeg waren omschreven. Hij was van mening dat de algemene opzet en de structuur van het voorstel voor een verordening – waarbij de Commissie het basisafwikkelingsbesluit neemt en de GAR dient te handelen met inachtneming van de door de Commissie vastgestelde criteria – in overeenstemming waren met het Unierecht zoals dit is uitgelegd in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7). Het kwam de juridische dienst van de Raad evenwel voor dat de bevoegdheid van de GAR om de afwikkelingsinstrumenten toe te passen en de besluiten ten uitvoer te leggen tot op zekere hoogte discretionair van aard waren en verder gingen dan de uitoefening van louter technische bevoegdheden. Hij is tot de slotsom gekomen dat het bijgevolg nodig kon zijn om in de verordening nadere bepalingen op te nemen teneinde de toepassing van afwikkelingsinstrumenten door de GAR naar behoren te regelen, dan wel om bij de uitoefening van die bevoegdheden een instelling van de Unie te betrekken die over uitvoeringsbevoegdheden beschikt.
118 De Uniewetgever heeft met dat advies van de juridische dienst van de Raad rekening gehouden en heeft het mechanisme voor de vaststelling van afwikkelingsmaatregelen gewijzigd. Aangezien de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel een discretionaire beoordelingsmarge inhoudt, heeft de wetgever deze bevoegdheid voorbehouden aan een instelling en niet aan de GAR.
119 Dat blijkt met name uit de overwegingen 24 en 26 van verordening nr. 806/2014, die als volgt luiden: „(24) Aangezien alleen de instellingen van de Unie het afwikkelingsbeleid van de Unie mogen bepalen en aangezien er bij de vaststelling van elke specifieke afwikkelingsregeling een zekere beoordelingsmarge blijft bestaan, moeten de Raad en de Commissie naar behoren worden betrokken als de instellingen die ter zake uitvoeringsbevoegdheden mogen uitoefenen overeenkomstig artikel 291 VWEU. De beoordeling van de discretionaire elementen van de door de [GAR] genomen besluiten dient te worden uitgevoerd door de Commissie. Gezien de aanzienlijke impact van afwikkelingsbesluiten op de financiële stabiliteit van de lidstaten en van de Unie als zodanig, alsook op de budgettaire soevereiniteit van de lidstaten, is het van groot belang dat de uitvoeringsbevoegdheid om bepaalde besluiten met betrekking tot de afwikkeling te nemen, aan de Raad wordt toegekend. Het moet derhalve aan de Raad worden overgelaten om op voorstel van de Commissie effectief toezicht uit te oefenen op de evaluatie van de [GAR] omtrent het al dan niet bestaan van een openbaar belang en om een oordeel uit te spreken over wezenlijke verandering in het bedrag van het Fonds dat aan een specifieke afwikkelingsmaatregel dient te worden besteed. […] (26) […] De [GAR] moet de afwikkelingsregeling vaststellen, indien hij van oordeel is dat aan alle criteria voor de activering van afwikkelingen is voldaan. De procedure inzake de vaststelling van de afwikkelingsregeling, waarbij de Commissie en de Raad zijn betrokken, zet de noodzakelijke operationele onafhankelijkheid van de [GAR] meer kracht bij, onder inachtneming van het beginsel van de delegatie van bevoegdheden aan agentschappen, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie […]. In deze verordening is derhalve bepaald dat de door de [GAR] vastgestelde afwikkelingsregeling enkel in werking treedt als noch de Raad, noch de Commissie daartegen binnen 24 uur na de vaststelling door de [GAR] bezwaar maakt dan wel indien zij wordt goedgekeurd door de Commissie. De redenen waarom het de Raad, op voorstel van de Commissie, is toegestaan bezwaar te maken tegen de door de [GAR] vastgestelde afwikkelingsregeling, dienen strikt beperkt te blijven tot het bestaan van een openbaar belang en tot wezenlijke aanpassingen die de Commissie heeft aangebracht aan het uit het Fonds afkomstige, in te zetten bedrag zoals voorgesteld door de [GAR]. […] De Commissie, die de vergaderingen van de [GAR] als waarnemer bijwoont, dient er voortdurend over te waken dat de door de [GAR] aangenomen afwikkelingsregeling volledig verenigbaar is met deze verordening, dat zij een juist evenwicht waarborgt tussen de respectieve doelstellingen en belangen die in het geding zijn, dat zij in overeenstemming is met het openbaar belang en dat de integriteit van de interne markt erdoor wordt gegarandeerd. Aangezien de vaststelling van de afwikkelingsmaatregelen noopt tot een zeer snelle besluitvorming, dienen de Raad en de Commissie daarbij nauw samen te werken en mag de Raad het voorbereidende werk dat al door de Commissie is gedaan, niet nog eens overdoen. […]”.
120 Wat de afwikkelingsprocedure betreft, is dan ook in artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 bepaald dat de Commissie de afwikkelingsregeling bevestigt of daartegen bezwaar maakt met betrekking tot de discretionaire aspecten ervan en dat een afwikkelingsregeling enkel in werking kan treden als de Raad noch de Commissie binnen 24 uur na toezending van de regeling door de GAR bezwaar heeft gemaakt.
121 Derhalve is het op grond van artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 noodzakelijk dat een instelling van de Unie – te weten de Commissie of de Raad – de afwikkelingsregeling met betrekking tot de discretionaire aspecten ervan bevestigt, opdat deze regeling rechtsgevolgen sorteert. De Uniewetgever heeft aldus aan een instelling de juridische en politieke verantwoordelijkheid opgedragen om het afwikkelingsbeleid van de Unie te bepalen, waardoor een „werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid” in de zin van het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), wordt vermeden.
122 De Commissie dient dus de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling vóór de inwerkingtreding ervan daadwerkelijk te hebben beoordeeld. Zoals verzoeksters betogen, zou de Commissie anders haar beoordelingsbevoegdheid – in strijd met de uit het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), voortvloeiende beginselen inzake de delegatie van bevoegdheden – op onrechtmatige wijze aan de GAR hebben gedelegeerd.
123 Indien de afwikkelingsregeling – zoals verzoeksters stellen – in werking is getreden na een goedkeuring door de Commissie die niet gebaseerd was op een beoordeling maar op een loutere validatie, zou dit tot gevolg hebben dat de GAR zelfstandig de discretionaire aspecten heeft beoordeeld die een economische beleidskeuze en dus het besluit dat de afwikkeling ten uitvoer moet worden gelegd impliceren, hetgeen niet zou stroken met de beginselen die zijn geformuleerd het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7).
124 Dienaangaande heeft de Commissie in overweging 4 van het bestreden besluit verklaard dat zij instemt met de afwikkelingsregeling, in het bijzonder met de door de GAR genoemde redenen waarom een afwikkeling noodzakelijk is in het algemeen belang.
125 Aldus heeft de Commissie het besluit van de GAR om Banco Popular een afwikkelingsmaatregel op te leggen goedgekeurd door met name te oordelen dat de keuze voor het instrument van verkoop van de onderneming noodzakelijk was voor en evenredig was aan de verwezenlijking van de doelstellingen die bestaan in het garanderen van de continuïteit van kritieke functies en het vermijden van significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit.
126 Verzoeksters betogen met hun argumenten dat de Commissie – gelet op het verloop van de procedure – de afwikkelingsregeling louter heeft goedgekeurd zonder deze te onderzoeken, waardoor zij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid op onrechtmatige wijze heeft gedelegeerd aan de GAR.
127 In de eerste plaats voeren verzoeksters aan dat de afwikkelingsregeling op 7 juni 2017 om 5.13 uur is toegezonden aan de Commissie en op dezelfde dag om 6.30 uur in werking is getreden. Volgens hen kan de Commissie zich binnen dat korte tijdsbestek niet hebben gekweten van haar verplichting om de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling naar behoren te beoordelen.
128 In de tweede plaats merken verzoeksters op dat uit de notulen van de vergadering van de Commissie van 7 juni 2017 blijkt dat de afwikkelingsregeling is goedgekeurd na een schriftelijke spoedprocedure. Volgens hen moest het directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie onderzoeken of de GAR passende gevolgtrekkingen had gemaakt met betrekking tot de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling, en moest het vervolgens de Commissie aanbevelen om de afwikkelingsregeling goed te keuren. Die aanbeveling had moeten worden meegedeeld aan de kabinetten van de Commissieleden, de directoraten-generaal en de juridische dienst, met vermelding van een termijn waarbinnen bezwaar moest worden gemaakt, en bij gebreke van bezwaren had het besluit moeten worden geacht te zijn aangenomen overeenkomstig artikel 12 van het reglement van orde van de Commissie. Verzoeksters zijn van mening dat de Commissie de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling niet naar behoren kan onderzoeken door die procedure in 77 minuten te doorlopen. Artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 geeft de Commissie een termijn van 24 uur.
129 Vastgesteld dient te worden dat verzoeksters niet betwisten dat de afwikkelingsregeling met spoed moest worden vastgesteld.
130 Uit artikel 30 van verordening nr. 806/2014 volgt dat de GAR de Commissie in kennis moet stellen van alle maatregelen die hij neemt ter voorbereiding van de afwikkeling, alsmede dat de GAR en in het bijzonder de Commissie bij de uitoefening van hun respectieve verantwoordelijkheden op grond van die verordening nauw moeten samenwerken, met name in de fasen van afwikkelingsplanning, vroegtijdige interventie en afwikkeling, en elkaar alle informatie moeten verstrekken die zij nodig hebben voor de uitvoering van hun taken.
131 Bovendien bepaalt artikel 43, lid 3, van verordening nr. 806/2014 dat de Commissie een vertegenwoordiger aanwijst die gerechtigd is om als permanente waarnemer deel te nemen aan bestuursvergaderingen en plenaire vergaderingen, alsmede dat haar vertegenwoordiger gerechtigd is om aan de besprekingen deel te nemen en toegang heeft tot alle documenten.
132 Zoals de GAR en de Commissie opmerken, was de Commissie overeenkomstig de krachtens verordening nr. 806/2014 op haar rustende verplichtingen reeds in mei 2017 betrokken bij de verschillende fasen die voorafgingen aan de vaststelling van de afwikkelingsregeling.
133 In dit verband zet de Commissie de verschillende stappen van haar deelname aan de voorbereidende fasen van de vaststelling van de afwikkelingsregeling gedetailleerd uiteen in het verweerschrift. Zij maakt met name gewag van verschillende vergaderingen met de GAR vanaf 22 mei 2017 en dagelijkse vergaderingen vanaf 30 mei 2017, van de ontvangst op 6 en 7 juni 2017 van door de GAR toegezonden ontwerpafwikkelingsregelingen en van de werkzaamheden van haar verschillende diensten van 6 juni 2017 om 17.30 uur tot 7 juni om 5.13 uur.
134 Tevens wijst de Commissie erop dat zij als permanente waarnemer toegang had tot alle documenten die nuttig waren voor de voorbereiding van de afwikkelingsregeling, onder meer de documenten met betrekking tot de financiële situatie van Banco Popular, en dat haar deskundigen samen met de GAR de afwikkelingsregeling hebben voorbereid door met name een modelafwikkelingsregeling uit te werken. Zij voegt eraan toe dat haar deskundigen reeds op 6 juni 2017 in de gebouwen van de GAR aanwezig waren om laatstgenoemde bij te staan bij het opstellen van de afwikkelingsregeling.
135 In zoverre heeft de Commissie in antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang ten eerste een lijst overgelegd van de notulen van de bestuursvergaderingen van de GAR waaraan zij sinds 22 mei 2017 had deelgenomen. Uit die lijst blijkt dat de Commissie op 24 mei, 2 juni en 6‑7 juni 2017 heeft deelgenomen aan drie vergaderingen. Ten tweede heeft de Commissie een lijst overgelegd van informele interne verslagen van haar diensten die verband houden met de voorbereiding van de afwikkelingsregeling en die dateren van 22, 24 en 29 mei 2017 alsook van 2 en 6 juni 2017. Ten derde heeft de Commissie verschillende tussen haar diensten en de GAR uitgewisselde e-mails overgelegd die dateren van 1, 3, 6 en 7 juni 2017 en waarbij afwikkelingsmodellen volgens het scenario van verkoop van de onderneming en ontwerpafwikkelingsregelingen zijn overgezonden. Uit deze e-mails blijkt met name dat de Commissie op 6 juni 2017 om 18.59 uur en op 7 juni 2017 om 0.33 uur ontwerpafwikkelingsregelingen heeft ontvangen.
136 Hieruit komt naar voren dat de diensten van de Commissie hebben deelgenomen aan meerdere vergaderingen met de GAR, alsmede dat de Commissie vóór 7 juni 2017 om 5.13 uur had kennisgenomen van de ontwerpafwikkelingsregelingen en betrokken was geweest bij het opstellen ervan.
137 Ter terechtzitting hebben verzoeksters erkend dat de Commissie had deelgenomen aan de voorbereidende fasen van de vaststelling van de afwikkelingsregeling. Zij hebben evenwel aangevoerd dat de Commissie geen enkel bewijs had geleverd dat de besprekingen betrekking hadden op de definitieve versie van de afwikkelingsregeling.
138 Gelet op haar deelname aan de voorbereidende fasen van de vaststelling van de afwikkelingsregeling droeg de Commissie echter reeds kennis van de moeilijkheden die Banco Popular ondervond, van de door de GAR overwogen maatregelen om deze moeilijkheden te verhelpen en van de wezenlijke inhoud van de afwikkelingsregeling. Verzoeksters kunnen dus niet staande houden dat de Commissie nog niet de tijd had gehad om de afwikkelingsregeling te beoordelen. Dat de besprekingen tijdens de voorbereidende fasen geen betrekking hadden op de definitieve tekst van de afwikkelingsregeling, is in zoverre niet relevant.
139 Hieruit volgt dat dit middel op verzoeksters’ onjuiste uitgangspunt berust dat de Commissie bij de voorbereidende fasen van vaststelling van de afwikkelingsregeling enkel betrokken was in de periode tussen de toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR op 7 juni 2017 om 5.13 uur en de goedkeuring ervan door de Commissie.
140 Het argument van verzoeksters dat de Commissie de afwikkelingsregeling – in strijd met de beginselen inzake delegatie van bevoegdheid – enkel heeft goedgekeurd zonder de discretionaire aspecten ervan naar behoren te beoordelen, moet dan ook worden afgewezen omdat het op een onjuist uitgangspunt berust.
141 Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de overige argumenten van verzoeksters.
142 Wat betreft het argument van verzoeksters dat de bijzonderheden van de afwikkelingsregeling verschilden van die waarin het op grond van artikel 8 van verordening nr. 806/2014 vastgestelde en in december 2016 goedgekeurde afwikkelingsplan voorzag, kan worden volstaan met de vaststelling dat dit argument niet ter zake dienend is. De door de GAR vastgestelde en door de Commissie goedgekeurde afwikkelingsregeling is immers niet gebaseerd op dit plan, zoals in de overwegingen 44 tot en met 46 van de afwikkelingsregeling wordt vermeld.
143 Wat betreft het argument van verzoekende partijen dat artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 de Commissie een termijn van 24 uur verleent om de afwikkelingsregeling goed te keuren, volstaat de opmerking dat dit een maximumtermijn betreft. Zoals de Commissie benadrukt, is de termijn van 24 uur de langste termijn waarover zij kan beschikken wanneer afwikkeling in een weekend plaatsvindt. Wanneer een kredietinstelling op een weekdag faalt – zoals in casu – moet een afwikkelingsmaatregel echter ’s nachts worden vastgesteld om de continuïteit van kritieke functies van die instelling te garanderen. De afwikkelingsregeling moest dus met spoed worden vastgesteld vóór 7 juni 2017 om 7.00 uur, het tijdstip waarop de markten openden.
144 Derhalve moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
145 Verzoeksters voeren aan dat de motivering van het bestreden besluit die vervat is in overweging 4 van dat besluit, ontoereikend is. Ten eerste betogen zij dat in overweging 4 van het bestreden besluit in algemene bewoordingen wordt verwezen naar de door de GAR opgegeven redenen, zonder dat een specifieke reden of specifieke bepalingen van de afwikkelingsregeling worden vermeld. Ten tweede zeggen de „redenen” met betrekking tot het criterium van algemeen belang volgens hen niets over de door de Commissie verrichte beoordeling, maar behelzen zij slechts de goedkeuring van de afwikkelingsregeling. Ten derde stellen zij dat het bestreden besluit geen motivering bevat met betrekking tot de door de Commissie te beoordelen discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling. De Commissie heeft enkel verklaard dat zij de afwikkelingsregeling goedkeurt, zonder dat zij dit verder heeft toegelicht of gemotiveerd.
146 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de handeling in kwestie en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet vereist dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens worden gespecificeerd in de motivering, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die van toepassing zijn op de betreffende materie (zie arresten van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C 450/17 P, EU:C:2019:372, punten 85 en 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C 396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
147 Voorts hangt de mate van nauwkeurigheid waarmee een handeling moet worden gemotiveerd, af van de praktische mogelijkheden en de technische omstandigheden alsook van de termijn waarbinnen zij tot stand moet komen (zie arresten van 6 november 2012, Éditions Odile Jacob/Commissie, C‑551/10 P, EU:C:2012:681, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak;23 mei 2019, KPN/Commissie, T‑370/17, EU:T:2019:354, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 januari 2021, KPN/Commissie, T‑691/18, niet gepubliceerd, EU:T:2021:43, punt 162).
148 In herinnering dient te worden gebracht dat uit overweging 4 van het bestreden besluit het volgende blijkt: „De Commissie stemt in met de afwikkelingsregeling. Met name stemt zij in met de door de GAR opgegeven redenen ter motivering van de noodzaak van een afwikkeling in het algemeen belang overeenkomstig artikel 5 van verordening (EU) nr. 806/2014.”
149 Bovendien vermeldt de Commissie in overweging 2 van het bestreden besluit dat de GAR in de afwikkelingsregeling heeft opgemerkt dat, wat betreft Banco Popular, aan alle in artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde voorwaarden voor afwikkeling was voldaan, en dat hij heeft beoordeeld waarom een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk was in het algemeen belang. Daarnaast wijst de Commissie er in overweging 3 van het bestreden besluit op dat Banco Popular bij de afwikkelingsregeling in afwikkeling wordt geplaatst overeenkomstig artikel 18, lid 6, van verordening nr. 806/2014, alsmede dat bij deze afwikkelingsregeling wordt vastgesteld dat het instrument van verkoop van de onderneming wordt toegepast en dat daarin tevens wordt gemotiveerd waarom al die elementen adequaat zijn.
150 Hieruit volgt dat de Commissie in het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verwezen naar de redenen waarom de GAR van mening was dat aan de voorwaarden voor de vaststelling van de afwikkelingsregeling was voldaan en dat het instrument van verkoop van de onderneming moest worden toegepast. De goedkeuring van de afwikkelingsregeling in overweging 4 van het bestreden besluit moet dus worden gelezen in het licht van de overige overwegingen en heeft betrekking op al die redenen. In die overweging heeft de Commissie expliciet opgemerkt dat zij instemt met de in de afwikkelingsregeling genoemde redenen voor de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel ten aanzien van Banco Popular, met name wat het criterium van algemeen belang betreft. Anders dan verzoeksters stellen, verwijst de Commissie in het bestreden besluit dus expliciet naar de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling, in het bijzonder naar de inachtneming van het criterium van algemeen belang.
151 De afwikkelingsregeling en de motivering ervan moeten dan ook worden geacht deel uit te maken van de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld.
152 Zoals de Commissie beklemtoont, betogen verzoeksters niet dat de afwikkelingsregeling ontoereikend is gemotiveerd.
153 Voorts zij eraan herinnerd dat de Commissie volgens artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 de afwikkelingsregeling „bevestigt” of tegen deze regeling bezwaar maakt met betrekking tot de discretionaire aspecten ervan.
154 Hieruit volgt dat wanneer de Commissie – zoals in casu – de afwikkelingsregeling goedkeurt, de motivering van haar besluit kan worden beperkt tot de verklaring dat zij instemt met de daarin genoemde redenen. Elke andere, extra rechtvaardigingsgrond voor de goedkeuring van de afwikkelingsregeling kan slechts bestaan in een herhaling van de elementen die reeds vervat zijn in deze regeling. Volgens artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 hoeft de Commissie de analyse van de GAR in haar besluit niet over te doen, maar dient zij deze enkel goed te keuren.
155 Bovendien moet overeenkomstig de in punt 147 hierboven aangehaalde rechtspraak rekening worden gehouden met de zeer korte termijn waarover de Commissie op grond van artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 vanaf de toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR beschikte om haar besluit vast te stellen..
156 Hieruit volgt dat een motivering waarbij de Commissie verklaart dat zij instemt met de inhoud van de afwikkelingsregeling en met de redenen die de GAR heeft genoemd om de vaststelling van deze regeling te rechtvaardigen, toereikend moet worden geacht als verantwoording voor de goedkeuring van die regeling.
157 Het tweede middel moet dan ook ongegrond worden verklaard.
Derde middel: niet-nakoming van de verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen en van de verplichting tot behoorlijk bestuur
158 Verzoeksters voeren aan dat inbreuk is gemaakt op het in artikel 339 VWEU neergelegde beginsel dat de vertrouwelijkheid en het beroepsgeheim moeten worden geëerbiedigd, alsmede op het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) erkende recht op behoorlijk bestuur.
159 Volgens verzoeksters vormen het op 23 mei 2017 door de voorzitter van de GAR aan de televisiezender Bloomberg gegeven interview en het in punt 42 hierboven vermelde artikel van Reuters van 31 mei 2017 een aan de GAR of de Commissie toe te rekenen niet-nakoming van de verplichting om de vertrouwelijkheid en het beroepsgeheim te eerbiedigen. Zij stellen dat de onthullingen van 23 en 31 mei 2017 de ernstige liquiditeitscrisis bij Banco Popular hebben uitgelokt en bijgevolg tot haar afwikkeling hebben geleid. Verzoeksters voeren een contrafeitelijk scenario aan waarin de afwikkelingsregeling zonder die onthullingen en dus zonder liquiditeitscrisis niet zou zijn vastgesteld of een andere inhoud zou hebben gehad.
160 De Commissie stelt dat het voor de vaststelling en goedkeuring van een afwikkelingsregeling volstaat dat aan de afwikkelingsvoorwaarden is voldaan en dat de redenen waarom die situatie is ontstaan, geen afbreuk doen aan de geldigheid van het bestreden besluit. De GAR betoogt tevens dat de door verzoeksters aangevoerde gebeurtenissen de wettigheid van het bestreden besluit niet kunnen aantasten, omdat de oorzaak van het falen van Banco Popular niet relevant is.
161 Opgemerkt dient te worden dat het, zelfs in de veronderstelling dat verzoeksters zouden hebben aangetoond dat de GAR of de Commissie vertrouwelijke gegevens had meegedeeld aan de pers, vaste rechtspraak is dat dit soort onregelmatigheid slechts kan leiden tot nietigverklaring van het besluit in kwestie indien komt vast te staan dat dit besluit een andere inhoud zou hebben gehad indien deze onregelmatigheid zich niet had voorgedaan (zie arresten van 6 juli 2000, Volkswagen/Commissie, T‑62/98, EU:T:2000:180, punt 283 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 5 april 2006, Degussa/Commissie, T‑279/02, EU:T:2006:103, punt 416 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 maart 2011, Siemens/Commissie, T‑110/07, EU:T:2011:68, punt 402 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
162 In dit verband is een afwikkelingsregeling – zoals de Commissie en de GAR aanvoeren – rechtsgeldig vastgesteld wanneer aan de voorwaarden van verordening nr. 806/2014 is voldaan, ongeacht de oorzaken van het falen of waarschijnlijk zullen falen van de betrokken entiteit.
163 Verzoeksters betwisten niet dat bij de vaststelling van de afwikkelingsregeling aan de voorwaarden van artikel 18 van verordening nr. 806/2014 was voldaan.
164 Aldus heeft de GAR de afwikkelingsregeling vastgesteld omdat volgens hem aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 was voldaan, en heeft de Commissie de afwikkelingsregeling goedgekeurd omdat deze regeling volgens haar in overeenstemming was met de bepalingen van verordening nr. 806/2014. De omstandigheden die ertoe hebben geleid dat Banco Popular voldeed aan de voorwaarden voor de vaststelling van de afwikkelingsregeling, met name de voorwaarde dat zij faalde of waarschijnlijk zou falen, zijn niet relevant.
165 Derhalve is een door verzoeksters aangevoerd vermeend causaal verband tussen de onthullingen van 23 en 31 mei 2017 en de liquiditeitscrisis bij Banco Popular niet relevant en kan het niet leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit.
166 Hieruit volgt dat evenmin relevantie toekomt aan het door verzoeksters ter terechtzitting aangevoerde argument dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door de afwikkelingsregeling goed te keuren terwijl de afwikkeling van Banco Popular het gevolg was van het feit dat de GAR was tekortgeschoten in zijn verplichting om de vertrouwelijkheid en het beroepsgeheim te eerbiedigen.
167 Overigens kunnen verzoeksters niet op goede gronden aanvoeren dat de onthullingen van 23 en 31 mei 2017 de ernstige liquiditeitscrisis bij Banco Popular hebben uitgelokt en dat de afwikkeling van Banco Popular niet nodig zou zijn geweest of anders zou zijn verlopen indien er geen onrechtmatige onthullingen waren geweest en er zich dus begin juni 2017 geen liquiditeitscrisis had voorgedaan.
168 Deze argumenten berusten op een gedeeltelijke en onjuiste voorstelling van de aan de liquiditeitscrisis bij Banco Popular ten grondslag liggende feiten en van de oorzaken van het falen of waarschijnlijk zullen falen van die bank.
169 Zo moet eraan worden herinnerd dat de ECB in haar beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen van Banco Popular – waarnaar wordt verwezen in de punten 53 tot en met 61 hierboven – de verschillende gebeurtenissen heeft vermeld die ten grondslag lagen aan de verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular.
170 In overweging 24 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR verschillende omstandigheden genoemd die tot de snelle verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular hebben geleid: – in februari 2017 heeft Banco Popular aangekondigd dat uitzonderlijke voorzieningen nodig waren ten belope van 5,7 miljard EUR, wat resulteerde in een geconsolideerd verlies van 3,485 miljard EUR, en heeft zij een nieuwe voorzitter benoemd; – op 10 februari 2017 heeft DBRS de rating van Banco Popular verlaagd; – op 3 april 2017 heeft Banco Popular een publieke verklaring ad hoc bekendgemaakt waarin informatie werd verstrekt over de uitkomst van interne audits die een wezenlijke impact konden hebben op haar financiële staten, en heeft zij bevestigd dat haar CEO minder dan een jaar na zijn indiensttreding zou worden vervangen; – op 7 april 2017 is de rating van Banco Popular verlaagd door Standard & Poor’s en op 21 april door Moody’s; – op 12 mei 2017 heeft Banco Popular het liquiditeitsdekkingsvereiste van 80 % geschonden en nadien was zij niet in staat opnieuw aan het wettelijk minimum te voldoen; – de aanhoudende negatieve berichtgeving in de media over de financiële resultaten van Banco Popular en het vermeende dreigende risico op een faillissement of een gebrek aan liquiditeit heeft geleid tot een toename van deposito-opnamen; – op 6 juni 2017 hebben DBRS en Moody’s de rating van Banco Popular verlaagd.
171 De GAR heeft erop gewezen dat al deze omstandigheden samen ertoe hebben geleid dat aanzienlijke bedragen aan deposito’s zijn opgenomen.
172 Uit deze feiten, die door verzoeksters niet worden betwist, blijkt dat de situatie van Banco Popular reeds ruim vóór 23 mei 2017 was verslechterd en dat de liquiditeitscrisis bij Banco Popular werd veroorzaakt door meerdere factoren, die hun oorsprong vonden in de slechte resultaten van de bank die in februari en april 2017 waren bekendgemaakt. Met name voldeed het liquiditeitsdekkingsvereiste van Banco Popular sinds 12 mei 2017 niet aan de wettelijke voorschriften.
173 Opgemerkt moet worden dat verzoeksters niet kunnen voorbijgaan aan alle objectieve omstandigheden die met name sinds april 2017 de liquiditeitsproblemen van Banco Popular hebben veroorzaakt. Zij kunnen niet op goede gronden aanvoeren dat de verklaring van 23 mei 2017 en het artikel van 31 mei 2017 – zelfs in de veronderstelling dat deze voortkomen uit een schending van het vertrouwelijkheidsbeginsel door de GAR of de Commissie – ten grondslag lagen aan de liquiditeitscrisis bij Banco Popular en dat zonder die verklaringen de afwikkeling van die bank niet nodig was geweest
174 Hieruit volgt dat het door verzoeksters aangevoerde contrafeitelijke scenario, dat is opgenomen in hun bij het verzoekschrift gevoegde deskundigenverslag en dat ertoe strekt aan te tonen dat de afwikkeling van Banco Popular niet nodig zou zijn geweest of anders zou zijn verlopen indien er geen onrechtmatige onthullingen en lekken waren geweest en er zich dus begin juni 2017 geen liquiditeitscrisis had voorgedaan, berust op een onjuist uitgangspunt.
175 Aangezien de oplossingen die worden beoogd in het bij het verzoekschrift gevoegde deskundigenverslag, gebaseerd zijn op de louter theoretische veronderstelling dat Banco Popular niet het hoofd zou hebben moeten bieden aan een liquiditeitscrisis, en die oplossingen ervan uitgaan dat Banco Popular zou zijn geconfronteerd met een kapitaalgebrek, dient dat contrafeitelijke scenario irrelevant te worden geacht.
176 Derhalve komt voor de beslechting van het geding evenmin relevantie toe aan het nieuwe bewijsaanbod dat verzoeksters op 31 oktober 2019 ter griffie van het Gerecht hebben ingediend overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. Dit nieuwe bewijsaanbod bestond in een brief van Pacific Investment Management Company LLC (PIMCO) van 30 mei 2017 die aan Deutsche Bank gericht was en die betrekking had op het bestaan van een alternatief voor afwikkeling in het bovengenoemde contrafeitelijke scenario.
177 Hoe dan ook hebben verzoeksters niet aangetoond dat er sprake is van een aan de Commissie toerekenbare niet-nakoming van de verplichting om de vertrouwelijkheid of het beroepsgeheim te eerbiedigen.
178 Met een eerste grief voeren verzoeksters aan dat de Uniewetgever de GAR aanzienlijke bevoegdheden heeft toegekend om banken af te wikkelen en dat de loutere suggestie dat de GAR zou overwegen zijn bevoegdheden ten aanzien van een specifieke entiteit uit te oefenen, een belangrijke marktgebeurtenis vormt die investeerders, crediteuren en deposanten ertoe zou aanzetten voorzorgsmaatregelen te nemen om verliezen te voorkomen. Derhalve is de strikte eerbiediging van het beginsel van het beroepsgeheim door de GAR van essentieel belang en wordt bij artikel 88, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aan de GAR en zijn personeelsleden de verplichting opgelegd om het beroepsgeheim te bewaren.
179 In dit verband betogen verzoeksters dat het interview dat de voorzitter van de GAR op 23 mei 2017 gaf aan de televisiezender Bloomberg en waarin zij verklaarde dat de GAR Banco Popular „in de gaten hield”, informatie vormde volgens welke de GAR de bank aan het onderzoeken was in de zin van overweging 116 van verordening nr. 806/2014, alsmede dat dit interview aan de GAR kon worden toegerekend. Daarom bracht die verklaring met zich mee dat de GAR tekortschoot in de verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen en in de verplichting tot behoorlijk bestuur.
180 Opgemerkt dient te worden dat verzoeksters met deze grief aanvoeren dat de GAR – en niet de Commissie – is tekortgeschoten in de verplichting om het beroepsgeheim en de vertrouwelijkheid te eerbiedigen. Aangezien de GAR geen partij is in het onderhavige geding, moet deze grief als niet ter zake dienend worden afgewezen.
181 In zoverre hebben verzoeksters bij een op 4 juni 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief een bewijsaanbod overgelegd dat betrekking heeft op, ten eerste, een beschikking van de Juzgado Central de Instruccion no 4 de l’Audiencia Nacional (onderzoeksrechter nr. 4 bij het nationaal hof, Spanje) van 19 mei 2021 – die voorziet in het horen van de voorzitter van de GAR over haar verklaringen tijdens het interview met Bloomberg – en, ten tweede, een artikel in elconfidencial van 27 mei 2021, waarin staat te lezen dat de voorzitter van het FROB in dezelfde procedure voor de Audiencia Nacional (nationaal hof) heeft geklaagd over diezelfde verklaringen van de voorzitter van de GAR.
182 Volstaan kan worden met de opmerking dat deze documenten, die zien op de GAR en niet op de Commissie, niet relevant zijn voor de beslechting van het onderhavige geding.
183 Met een tweede grief voeren verzoeksters aan dat een door Reuters op 31 mei 2017 gepubliceerd artikel waarin een „ambtenaar van de Unie” wordt geciteerd en waarin staat te lezen dat de GAR Banco Popular „met het oog op een eventuele interventie” in de gaten hield, een aan de GAR of aan personeelsleden van andere instellingen van de Unie – zoals de Commissie – toerekenbaar geval van niet-nakoming van de verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen vormt en inbreuk maakt op het recht op behoorlijk bestuur.
184 In zoverre moeten de argumenten van verzoeksters die ertoe strekken om aan de GAR de uitspraken toe te rekenen die worden toegeschreven aan een niet bij name genoemde ambtenaar van de Unie waarover in dat artikel is bericht, alsmede om te bewijzen dat die ambtenaar heeft gehandeld in strijd met artikel 88 van verordening nr. 806/2014, als niet ter zake dienend worden afgewezen om dezelfde reden als in punt 180 hierboven is uiteengezet.
185 Artikel 339 VWEU luidt: „De leden van de instellingen van de Unie, de leden van de comités, alsmede de ambtenaren en personeelsleden van de Unie zijn gehouden, zelfs na afloop van hun functie, de inlichtingen die naar hun aard vallen onder de geheimhoudingsplicht en met name de inlichtingen betreffende de ondernemingen en hun handelsbetrekkingen of de bestanddelen van hun kostprijzen, niet openbaar te maken.”
186 Volgens de rechtspraak heeft deze bepaling weliswaar vooral betrekking op inlichtingen die zijn verkregen van ondernemingen, maar wijzen de woorden „met name” erop dat het gaat om een algemeen beginsel dat eveneens geldt voor andere vertrouwelijke informatie (zie naar analogie arrest van 3 maart 2011, Siemens/Commissie, T‑110/07, EU:T:2011:68, punt 400 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
187 Voorts staat in overweging 116 van verordening nr. 806/2014 te lezen: „Afwikkelingsmaatregelen moeten naar behoren worden aangemeld en, behoudens specifieke uitzonderingsgevallen als bepaald in deze verordening, openbaar worden gemaakt. Aangezien de informatie die de [GAR], de nationale afwikkelingsautoriteiten en hun professionele adviseurs tijdens de afwikkelingsprocedure verkrijgen naar alle waarschijnlijkheid gevoelig is moet zij, alvorens het afwikkelingsbesluit openbaar wordt gemaakt, evenwel aan effectieve vereisten inzake beroepsgeheim worden onderworpen. Er moet rekening mee worden gehouden dat informatie over de inhoud en de details van afwikkelingsplannen en de resultaten van eventueel van deze plannen opgemaakte evaluaties verregaande gevolgen kunnen hebben, in het bijzonder voor de betrokken ondernemingen. Alle informatie die met betrekking tot een besluit wordt verstrekt voordat het besluit wordt genomen, bijvoorbeeld over de vraag of aan de voorwaarden voor afwikkeling is voldaan, over het gebruik van een bepaald instrument of over een maatregel in de loop van de procedure, moet worden geacht gevolgen te hebben voor de openbare en particuliere belangen die bij de maatregel betrokken zijn. Alleen al de informatie dat de [GAR] en de nationale afwikkelingsautoriteiten een bepaalde entiteit aan het onderzoeken zijn, kan echter al negatieve gevolgen voor die entiteit hebben. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat er passende mechanismen zijn om dergelijke informatie, zoals de inhoud en de details van afwikkelingsplannen en de resultaten van eventueel in dat verband opgemaakte evaluaties, vertrouwelijk te houden.”
188 Er dient te worden herinnerd aan de inhoud van het op 31 mei 2017 door Reuters gepubliceerde artikel met als titel „EU waarschuwt voor risico op afwikkeling van Banco Popular” (EU warned of wind-down risk for Spain’s Banco Popular). In dat artikel staat te lezen dat volgens een niet bij name genoemde ambtenaar van de Unie een van Europa’s belangrijkste waakhonden voor banken de ambtenaren van de Unie had gewaarschuwd dat Banco Popular mogelijkerwijs zou worden afgewikkeld indien zij er niet in zou slagen een koper te vinden, en dat de voorzitter van de GAR kort voordien een „vroegtijdige waarschuwing” had afgegeven. Volgens dat artikel zei die ambtenaar ook dat de voorzitter van de GAR had verklaard dat de GAR de procedure (Banco Popular) met bijzondere aandacht volgde met het oog op een eventuele interventie, en voegde hij eraan toe dat het fusieaanbod van de bank wel eens vergeefs zou kunnen zijn.
189 In het artikel van Reuters stond ook te lezen dat volgens een andere –eveneens anonieme – bron algemene voorbereidingen aan de gang waren, ook al waren er nog geen concrete maatregelen getroffen. Volgens dit artikel had een woordvoerder van Banco Popular verklaard dat de bank aan meerdere plannen werkte, waaronder een fusie, een kapitaalverhoging en de verkoop van activa.
190 Voorts verwees dat artikel naar het perscommuniqué van de GAR van dezelfde dag, waarin de GAR verklaarde dat hij geen commentaar gaf op de specifieke moeilijkheden van een bepaalde bank, dat hij interpretaties van vermeende citaten van zijn voorzitter niet kon bevestigen, en dat hij nooit waarschuwingen over banken afgaf.
191 Geoordeeld moet worden dat verzoeksters geen enkel argument aanvoeren waaruit blijkt dat het artikel in kwestie voortkomt uit een aan de Commissie toe te rekenen schending van de verplichting om het beroepsgeheim te eerbiedigen.
192 In de eerste plaats hadden de in dat artikel opgenomen verklaringen van die ambtenaar van de Unie geen betrekking op vertrouwelijke gegevens die enkel leden van de Commissie bekend konden zijn.
193 Wat ten eerste de bewering van voornoemde ambtenaar betreft dat hij ervan in kennis was gesteld dat Banco Popular mogelijkerwijs zou worden afgewikkeld indien zij er niet in zou slagen een koper te vinden, volstaat de vaststelling dat deze informatie reeds openbaar was.
194 Zoals in de punten 40 tot en met 42 hierboven wordt opgemerkt, werd immers reeds in de loop van mei in verschillende persartikelen vermeld dat Banco Popular in moeilijkheden verkeerde en dat zij een onderhandse verkoopprocedure had gelanceerd.
195 Met name blijkt uit een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel van 11 mei 2017 blijkt dat de voorzitter van Banco Popular de dringende verkoop van de bank had bevolen wegens een faillissementsrisico. De verwijzing in het artikel van 31 mei 2017 naar het feit dat de ambtenaren van de Unie op de hoogte waren gebracht door „een van Europa’s belangrijkste waakhonden voor banken”, lijkt overeen te stemmen met de in dat artikel van 11 mei 2017 verstrekte informatie dat de voorzitter van Banco Popular zich wegens een ernstig faillissementsrisico dat met name te wijten was aan de aanhoudende depositovlucht, genoodzaakt had gezien om de verkoopprocedure in gang te zetten teneinde te voldoen aan de eisen van de ECB. Bovendien stond in een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel van 15 mei 2017 te lezen dat de voorzitter van Banco Popular het plan om de bank te verkopen ten uitvoer had gebracht na de inspectie door de ECB.
196 Ten tweede zou de ambtenaar melding hebben gemaakt van een „vroegtijdige waarschuwing”, die door de voorzitter van de GAR zou zijn afgegeven. Het volstaat evenwel om op te merken dat deze verklaring niet strookt met de bevoegdheden van de GAR, hetgeen deze in zijn perscommuniqué van 31 mei 2017 overigens in herinnering heeft gebracht.
197 Wat ten derde de bewering van die ambtenaar betreft dat „de voorzitter van de GAR had verklaard dat de GAR de procedure (Banco Popular) met bijzondere aandacht volgde met het oog op een eventuele interventie”, kan worden volstaan met de vaststelling dat met die woorden de inhoud wordt herhaald van wat de voorzitter van de GAR op 23 mei 2017 in het openbaar had verklaard tijdens het interview met de televisiezender Bloomberg, te weten dat Banco Popular „in de gaten gehouden” werd. Bovendien heeft de GAR in zijn perscommuniqué de extensieve interpretatie van die woorden tegengesproken.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 6 mei 2021, C-551/19, ECLI:EU:C:2021:369
- HvJ EU 25 maart 2021, C-501/18, ECLI:EU:C:2021:249
- HvJ EU 16 december 2020, C-597/18, ECLI:EU:C:2020:1028
- HvJ EU 10 december 2020, C-160/19, ECLI:EU:C:2020:1012
- Gerecht EU 5 oktober 2020, T-380/17, ECLI:EU:T:2020:471
- HvJ EU 16 juli 2020, C-686/18, ECLI:EU:C:2020:567
- HvJ EU 18 juni 2020, C-831/18, ECLI:EU:C:2020:481
- HvJ EU 4 juni 2020, C-187/19, ECLI:EU:C:2020:444
- Gerecht EU 12 februari 2020, T-163/18, ECLI:EU:T:2020:57
- Gerecht EU 16 januari 2020, T-257/18, ECLI:EU:T:2020:1
- Gerecht EU 7 november 2019, T-48/17, ECLI:EU:T:2019:780
- Gerecht EU 24 september 2019, T-760/15, ECLI:EU:T:2019:669
- Gerecht EU 23 mei 2019, T-107/17, ECLI:EU:T:2019:353
- Gerecht EU 23 mei 2019, T-370/17, ECLI:EU:T:2019:354
- HvJ EU 8 mei 2019, C-450/17, ECLI:EU:C:2019:372
- HvJ EU 26 maart 2019, C-621/16, ECLI:EU:C:2019:251
- Gerecht EU 13 december 2018, T-167/13, ECLI:EU:T:2018:940
- Gerecht EU 13 juli 2018, T-680/13, ECLI:EU:T:2018:486
- HvJ EU 20 december 2017, C-276/16, ECLI:EU:C:2017:1010
- Gerecht EU 11 mei 2017, T-115/15, ECLI:EU:T:2017:329