Conclusie A-G Snijders 3 juli 2026, ECLI:NL:PHR:2026:673

Tekst

PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 25/03653
Zitting 3 juli 2026
CONCLUSIE OVER PREJUDICIËLE VRAAG
G. Snijders
In de zaak
[eiser] ,
eiser in de procedure bij de rechtbank,
advocaat: A.C. van Schaick,
tegen
de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid),
gedaagde in de procedure bij de rechtbank,
advocaat: J.W. de Jong.

Inhoudsopgave

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; prealabele kwestie (5.17)

Vormen de Wahv-verhogingen een ‘criminal charge’?; toepassing Engel-criteria (5.18-5.19)

Verhogingen zijn dus ‘criminal charge’ (5.20)

Heeft de Hoge Raad de onderhavige vraag al beantwoord? (5.21)

Zijn de verhogingen slechts een executiemaatregel? (5.22)

Consequenties toepasselijkheid van art. 6 EVRM; inleiding (5.23)

Eisen art. 6 EVRM minder zwaar bij lichte overtredingen (5.24)

Uitwerking in Awb (5.25)

Uitwerking in Wahv (5.26-5.27)

Toegang tot de burgerlijke rechter (5.28)

Toetsingsmogelijkheden burgerlijke rechter (5.29)

In de wet gefixeerde straf; rechtspraak van het EHRM (5.30)

In de wet gefixeerde straf; regeling van art. 5:46 lid 3 Awb (5.31-5.32)

In de wet gefixeerde straf en Wahv (5.33)

Opnieuw: toetsing van de verhogingen door de burgerlijke rechter (5.34)

Verhogingen als zodanig onevenredig? (5.35)

Verhogingen in concreet geval onevenredig? (5.36)

Is de uitkomst van het voorgaande bevredigend? (5.37)

Strijd met het recht op een gelijke behandeling (5.38-5.39)

Rechtsherstel door de rechter (5.40-5.41)

Beroep tegen de verhogingen als rechtsherstel (5.42)

Slotsom art. 6 EVRM (5.43)

Strijd met art. 7 EVRM? (5.44)

Slotsom art. 7 EVRM (5.45)

6 Zijn de verhogingen in strijd met art. 1 EP EVRM?

Art. 1 EP EVRM, toepasselijkheid (6.1)

Drie regels, beoordelingsmaatstaven (6.2-6.3)

Ad (i) ‘lawfulness’ (6.4)

Ad (ii) ‘legitimate aim’ (6.5)

Ad (iii) ‘fair balance’ (6.6)

‘Fair balance’ bij een sanctie (6.7-6.8)

Procedurele waarborgen (6.9-6.10)

Betekenis van het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM (6.11-6.12)

Nederlandse rechtspraak over het gelijkheidsbeginsel in de context van art. 1 EP EVRM (6.13)

Nederlandse rechtspraak over aan Wahv-verhogingen verwante figuren en art. 1 EP EVRM (6.14-6.16)

‘Fair balance’-test bij de Wahv-verhogingen (6.17-6.21)

Opheffing van de strijd met art. 1 EP EVRM door beslissing van de burgerlijke rechter als restrechter (6.22-6.24)

Slotsom art. 1 EP EVRM (6.25)

7 Afsluitende opmerkingen

8 Conclusie

*****

Partijen worden hierna aangeduid als eiser en de Staat.

1 Inleiding en samenvatting

De prejudiciële vraag

1.1 De prejudiciële vraag in deze zaak heeft betrekking op de wettelijke verhogingen van verkeersboetes die verschuldigd worden als die boetes niet op tijd worden betaald. Die verhogingen vinden op grond van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) van rechtswege plaats. De verhogingen belopen 50% achtereenvolgens 100% van het verschuldigde bedrag, waarbij de tweede verhoging mede wordt berekenend over de eerste verhoging, waardoor in totaal sprake is van een verhoging met 200% van het bedrag van de boete (een boete van € 100,- wordt na de tweede verhoging dus € 300,-).
De prejudiciële vraag luidt of de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met de art. 6 EVRM, 7 EVRM of 1 Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP EVRM). Daarmee stelt de vraag aan de orde, kort gezegd, (a) of de verhogingen een ‘criminal charge’ opleveren in de zin van art. 6 EVRM en dus moeten voldoen aan de eisen die deze bepaling aan een ‘criminal charge’ stelt – in welk geval ook art. 7 EVRM van toepassing is dat het beginsel ‘nulla poena sine lege’ bevat –, en (b) of de verhogingen een inbreuk vormen op het recht op eigendom zoals dat wordt beschermd door art. 1 EP EVRM.
Inhoud van deze conclusie; leeswijzer

1.2 Hierna worden in hoofdstuk 2 de feiten en het procesverloop van deze procedure weergegeven. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het bij schriftelijke opmerkingen door de Staat opgeworpen verweer dat de gestelde vraag zich om meerdere redenen niet voor beantwoording als prejudiciële vraag leent. In hoofdstuk 4 wordt met het oog op de beantwoording van de prejudiciële vraag zeer uitvoerig ingegaan op de Wahv, de Wahv-verhogingen en de diverse juridische en feitelijke aspecten van de verhogingen. In de hoofdstukken 5 en 6 worden achtereenvolgens de hiervoor in 1.1 genoemde onderdelen (a) en (b) van de prejudiciële vraag besproken en beantwoord. Bij onderdeel (a) wordt mede ingegaan op de vraag of sprake is van strijd met art. 7 EVRM. De conclusie wordt afgesloten met enige afsluitende opmerkingen in hoofdstuk 7.
Het in deze conclusie gegeven antwoord

1.3 Op grond van de rechtspraak van het EHRM wordt in deze conclusie tot het antwoord gekomen dat de verhogingen in strijd zijn met art. 6 EVRM, omdat deze neerkomen op een bestraffing in de zin van art. 6 EVRM en daarom een toetsing op evenredigheid van de verhogingen mogelijk moet zijn. Aan die toetsing bestaat behoefte in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die door een gebrek aan draagkracht de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald.
Het Nederlandse recht voorziet op zichzelf in een oplossing van deze strijd doordat die toetsing kan plaatsvinden door de burgerlijke rechter, door welke mogelijkheid de strijd van de wet met art. 6 EVRM wordt opgeheven. De rechtsgang bij de burgerlijke rechter is echter weinig passend, door de aard van die procedure – die niet is ingericht op een beslissing over een bestraffing – en door de relatief hoge drempels die daarbij bestaan. In vergelijking met de rechtsgang die bij de bestuursrechters en bij de strafrechter bestaat met betrekking tot een bestraffing, is de rechtsgang bij de burgerlijke rechter bovendien zeer ongunstig voor de betrokkene. Voor dat verschil in behandeling van de betrokkene die reden heeft om op te komen tegen de verhogingen, bestaat geen rechtvaardiging.
De met dat laatste geconstateerde ongerechtvaardigde ongelijke behandeling kan snel en eenvoudig worden opgeheven door de Wahv aldus uit te leggen dat de mededeling van de verhogingen heeft te gelden als een beschikking in de zin van de Wahv, waartegen, net als tegen de verkeersboetes als bedoeld in de Wahv, beroep kan worden ingesteld op de wijze zoals voorzien in de Wahv. Met deze uitleg zou ook sprake zijn van de laagdrempelige rechtsbescherming die voor genoemde gevallen passend is.
De vraag is of de rechter tot deze uitleg kan overgaan. De conclusie beantwoordt deze vraag bevestigend op grond van de maatstaven van het bekende Arbeidskostenforfait-arrest.

1.4 Op grond van de rechtspraak van het EHRM wordt in deze conclusie voorts tot het antwoord gekomen dat de verhogingen ook in strijd zijn met art. 1 EP EVRM. Die strijd bestaat eveneens in de gevallen dat sprake is van een betrokkene die door een gebrek aan draagkracht de boete redelijkerwijs niet kan betalen of waarvan vaststaat dat hem (anderszins) geen enkel verwijt valt te maken van het feit dat hij de boete niet op tijd heeft betaald. In die gevallen kan niet worden gesproken van een ‘fair balance’ tussen de belangen van de betrokkene en het algemene belang dat is gemoeid met de inning van de boetes waarop de Wahv ziet en is sprake van een ‘excessive burden’. Deze strijd valt het beste op te heffen door te beslissen dat de Staat, meer in het bijzonder het CJIB, verplicht is om af te zien van de inning van de verhogingen in de gevallen dat sprake is van die strijd.

1.5 Het ligt voor de hand dat als de Hoge Raad, overeenkomstig het hiervoor in 1.3 vermelde, beslist dat de betrokkene tegen de verhogingen beroep kan instellen overeenkomstig de regeling die op grond van de Wahv geldt voor verkeersboetes, de betrokkene voor bezwaren tegen die verhogingen niet meer terecht kan bij de burgerlijke rechter. Dat is immers naar Nederlands recht steeds de consequentie van het openstaan van een bijzondere rechtsgang bij een andere rechter. Het is echter goed als daarnaast wordt uitgesproken dat de Staat op grond van art. 1 EP EVRM geen verhaal voor de verhogingen kan nemen in de hiervoor in 1.3 en 1.4 genoemde gevallen. Daarmee kan worden voorkomen dat de Staat überhaupt in die gevallen verhaal neemt.

1.6 Van strijd met art. 7 EVRM is tot slot geen sprake, omdat de Wahv op zichzelf naar behoren voorziet in de regeling van de verhogingen. Die regeling voldoet aan de eisen die art. 7 EVRM volgens de rechtspraak van het EHRM stelt.

2 Feiten en procesverloop

Feiten

2.1 In deze zaak kan van de volgende feiten worden uitgegaan:
(i) Aan eiser zijn in de periode van 22 augustus 2022 tot en met 17 oktober 2023 zeven verkeerboetes opgelegd. In onderstaand overzicht staan de opgelegde boetes en de verhogingen daarvan wegens het onbetaald blijven van de boetes:
(ii) Daarnaast is over de boetebedragen in totaal € 63 aan administratiekosten aan eiser in rekening gebracht (7 x € 9).
(iii) Voor de incasso van de eerste twee boetes heeft het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. De deurwaarder heeft hiervoor kosten aan eiser in rekening gebracht. Op 30 mei 2023 heeft de deurwaarder een dwangbevel aan eiser uitgereikt. Hierbij is aangezegd dat het betekenen van het exploot en het nemen van verhaalsmaatregelen kon worden voorkomen door (i) vóór 6 juni 2023 het boetebedrag te voldoen, (ii) vóór 6 juni 2023 de eerste termijn van een zesmaandelijkse aflossingstermijn te voldoen en (iii) vóór 6 juni 2023 stukken over te leggen waaruit betalingsonmacht blijkt en een afwijkende regeling aan te vragen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden. Daarom is de auto van eiser op 6 juni 2023 executoriaal in beslag genomen. Op 19 juni 2023 is aan eiser een dwangbevel betekend. De kosten voor de invordering van deze twee boetes bedroegen € 659,39.
(iv) Op 19 juli 2023 heeft eiser zijn auto naar een demontagebedrijf gebracht.
(v) Op 3 augustus 2023 heeft eiser het CJIB verzocht om een betalingsregeling te treffen voor de boetes die op dat moment open stonden. Het CJIB heeft per brief van 7 augustus 2023 ingestemd met het treffen van een betalingsregeling voor de hiervoor onder (i) genoemde boetes 3-5. Het was op dat moment niet langer mogelijk een betalingsregeling te treffen voor de eerste en tweede boete omdat de incasso ervan al was overgedragen aan de deurwaarder. Eiser werd toegestaan om de boetes te betalen in twaalf maandelijkse termijnen van € 40,50. Eiser is deze betalingsregeling niet nagekomen. Op 16 september 2023 heeft het CJIB hem nog een betalingsherinnering gestuurd om hem de kans te bieden de regeling alsnog na te komen. Omdat eiser hierop niet inging, is de betalingsregeling op 16 oktober 2023 stopgezet.
(vi) Op 19 januari 2024 heeft eiser een betalingsregeling van € 100,- per maand getroffen met het deurwaarderskantoor. Deze regeling wordt door hem nagekomen.
(vii) Op 5 april 2024 is aan eiser een boete opgelegd wegens het parkeren van een auto op het trottoir van € 129, inclusief € 9 aan administratiekosten.
(viii) Bij brief van 6 maart 2024 heeft de stichting Res Publica (hierna: Res Publica) de zaak van eiser voorgelegd aan de Staat. Res Publica heeft de Staat gesommeerd om de aan eiser opgelegde verhogingen kwijt te schelden en de als gevolg van deze verhogingen geleden schade te vergoeden. In de brief is onder meer te lezen:
“Het meest sprekende voorbeeld van buitensporige en onrechtmatige kosten die aan debiteuren worden doorbelast zijn de verhogingen bij het te laat betalen van de verkeersboetes. (...). Res Publica stelt zich op het standpunt dat deze verhogingen in strijd zijn met hogere wetgeving en daarom onrechtmatig zijn (zie bijlage I).
Concrete casus van [eiser]
Toegespitst op een concrete casus leidt dit tot de volgende schrijnende situatie. [Eiser], wonende te (...) heeft verkeersboetes onbetaald gelaten en is door de als gevolg daarvan in rekening gebrachte verhogingen in een neerwaartse schuldenspiraal gekomen (zie Bijlage II). De casus van [eiser] is illustratief voor hoe de verhogingen van artikel 23 en 25 WAHV een burger die een lichte overtreding begaat, en onmachtig is om de daarvoor opgelegde boete te voldoen, in korte tijd in de afgrond kan storten. [Eiser] heeft Res Publica gemachtigd om zijn belangen te behartigen.”
(ix) Bij brief van 23 april 2024 heeft de Staat afwijzend gereageerd op de sommatie.
Procesverloop bij rechtbank

2.2 Bij de deze procedure inleidende dagvaarding van 30 april 2024 heeft eiser de Staat gedagvaard voor de kantonrechter van de rechtbank Den Haag en een verklaring voor recht gevorderd dat de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv jegens eiser onverbindend zijn en dat daarom de op grond van deze bepalingen opgelegde verhogingen niet verschuldigd zijn, alsmede een veroordeling van de Staat tot vergoeding van de schade van eiser ten gevolge van de verhogingen van de verkeersboetes. Aan de vorderingen heeft eiser, voor zover voor het onderwerp van de prejudiciële vraag van belang, ten grondslag gelegd dat als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als een boete op te laat betalen, zij in strijd komen met de art. 6 en 7 EVRM. Tegen de verhogingen zelf staat geen rechtsmiddel open, wat in strijd is met het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM). Omdat het ontbreekt aan strafbaarstelling, zijn de verhogingen ook in strijd met het legaliteitsbeginsel (art. 7 EVRM). Als de verhogingen moeten worden gekwalificeerd als incassokosten, zijn de verhogingen in strijd met art. 1 EP EVRM, omdat zij een vorm van regulering van eigendom inhouden die niet voldoet aan de door het EHRM gestelde criteria. In alle gevallen zijn de verhogingen dus onverbindend wegens strijd met hoger recht. De Staat heeft de verhogingen ingevoerd om de rijksbegroting sluitend te krijgen ten koste van de allerzwaksten in de maatschappij. Dat is cynisch wanbeleid. Eiser heeft verzocht dat prejudiciële vragen worden gesteld aan de Hoge Raad over de rechtmatigheid van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv.

2.3 Bij vonnis van 4 september 2024 heeft de kantonrechter partijen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over haar voornemen om de zaak te verwijzen naar de kamer voor handelszaken van de rechtbank Den Haag om de reden dat het uiteindelijke belang van de vordering de competentiegrens van de kantonrechter te boven gaat (nu de onverbindendheid van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv de inzet van dit geding vormt). Bij vonnis van 13 november 2024 heeft de kantonrechter zich onbevoegd verklaard en de zaak verwezen naar de kamer voor handelszaken van de rechtbank Den Haag.

2.4 Op 3 juni 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden ten overstaan van de meervoudige kamer van de rechtbank. Bij de mondelinge behandeling heeft de rechtbank haar voornemen kenbaar gemaakt om een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen en partijen in de gelegenheid gesteld om zich daarover uit te laten.

2.5 Bij vonnis van 24 september 2025 heeft de rechtbank de prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld of de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv in strijd zijn met de art. 6 EVRM, 7 EVRM of 1 EP EVRM.
Oordeel rechtbank

2.6 De rechtbank heeft de voorlopige conclusie getrokken dat er serieuze aanwijzingen zijn dat de verhogingen zijn aan te merken als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM en dus, nu tegen de verhogingen geen procedure openstaat, in strijd zijn met art. 6 EVRM, en dat die conclusie kan worden doorgetrokken naar art. 7 EVRM, omdat vaststaat dat de verhogingen niet als strafbaarstelling in de wet zijn opgenomen (rov. 5.22 en 5.23). De rechtbank heeft in dit verband overwogen (voetnoten weggelaten):
“Artikelen 6 en 7 EVRM
(…)

5.10 De rechtbank moet eerst beoordelen of de verhogingen moeten worden aangemerkt als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM. Als dat het geval is, dan bepaalt artikel 6 EVRM dat er een rechtsmiddel moet open staan tegen die verhogingen. Niet ter discussie staat dat geen rechtsmiddel open staat tegen oplegging van de verhogingen.

5.11 De Staat stelt zich primair op het standpunt dat de verhogingen niet kunnen worden aangemerkt als een criminal charge omdat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof) als hoogste rechter in Wahv-procedures bij arrest van 9 oktober 2015 heeft geoordeeld dat de artikelen 6 en 7 EVRM niet van toepassing zijn op de verhogingen en deze lijn heeft bevestigd in het arrest van 10 februari 2017. Volgens de Staat moet de rechtbank zich richten naar dit oordeel van de hoogste rechter voor de toepassing van de bepalingen van het Wahv.
(…)

5.14 De rechtbank is als burgerlijke rechter niet gebonden aan deze oordelen van het hof en hoeft zich er ook niet naar te richten. Ook om inhoudelijke redenen ziet de rechtbank geen aanleiding om deze oordelen zonder meer te volgen. In het door het hof bedoelde arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2006 is geoordeeld dat de verzetprocedure van artikel 26 Wahv geen betrekking heeft op het vaststellen van een criminal charge. De door de Hoge Raad in genoemd arrest beantwoorde rechtsvraag is naar het oordeel van de rechtbank een andere dan de vraag die nu voorligt, namelijk of de verhogingen zelf een criminal charge zijn, hetgeen zou moeten leiden tot onverbindendheid van artikelen 23 en 25 Wahv. Bovendien heeft het hof de hierna te bespreken Engel-criteria niet kenbaar in de beoordeling betrokken.

De Engel-criteria

5.15 Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt dat aan de hand van de volgende drie criteria (de Engel-criteria) moet worden beoordeeld of een maatregel moet worden aangemerkt als een criminal charge:
(i) de juridische kwalificatie van de maatregel binnen de context van de nationale regelgeving:
(ii) de aard van de overtreding;
(iii) de aard en de zwaarte van de maatregel.

5.16 De Staat heeft over deze Engel-criteria, samengevat, het volgende aangevoerd. De verhogingen zijn bedoeld als een inningsinstrument, dus niet als vaststelling van schuld aan een strafbaar feit. Procedures die verband houden met de tenuitvoerlegging van een straf (de boete) vallen niet onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Omdat de verhogingen niet worden opgelegd in reactie op een overtreding hebben de verhogingen geen punitief karakter en zij hebben ook niet het doel om vergeldend te werken. Ook de zwaarte van de sanctie maakt niet dat de verhogingen een criminal charge zijn: de gemiddelde maximale verhoging van verkeersboetes is € 168. Het hoogste verhogingsbedrag dat aan eiser is opgelegd bedraagt € 900. De enkele zwaarte van de maatregel kan deze ook niet in een strafrechtelijke sfeer brengen.

5.16.1 Uit de vaste jurisprudentie van het EHRM maakt de rechtbank het volgende op. Het EHRM legt het begrip 'criminal charge' autonoom uit. Criterium (i) heeft slechts een formele en relatieve waarde en is het startpunt voor het onderzoek; criteria (ii) en (iii) hebben een groter gewicht. Criterium (i) is vooral van belang indien het nationale recht het delict al onder het strafrecht schaart. In dat geval ligt toetsing aan de tweede en derde criteria niet in de rede. Is dat niet het geval, dan toetst het EHRM aan criteria (ii) en (iii). Met betrekking tot de criteria (ii) en (iii) is van belang dat deze criteria alternatief en niet cumulatief zijn. Dit sluit niet uit dat een cumulatieve benadering gehanteerd wordt, wanneer een afzonderlijke beoordeling van elk criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt.

5.16.2 Het EHRM heeft verschillende gezichtspunten ontwikkeld, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een maatregel een criminal charge is. Uit die jurisprudentie kunnen de volgende omstandigheden worden afgeleid:
a) de normadressaat van de regel is het algemene publiek en niet beperkt tot een kleinere groep;
b) het algemene karakter van de maatregel is afschrikkend ('deterrent');
c) de maatregel beoogt recidive te voorkomen;
d) het algemene karakter van de maatregel is leedtoevoegend (‘punitive’);
e) het gaat niet om een maatregel die strekt tot geldelijke compensatie voor schade;
f) de maatregel is zwaar ("very substantial");
g) bij een geldelijke maatregel: het niet-betalen kan leiden tot (vervangende) vrijheidsbeneming;
h) de maatregel wordt opgelegd door een publiek lichaam met wettelijke handhavingsmacht;
i) de gedraging valt in andere verdragsstaten onder het strafrecht;
j) de gedraging viel eerder naar nationaal recht onder het strafrecht;
k) de maatregel beoogt de algemene belangen van de maatschappij te beschermen die normaliter door het strafrecht worden beschermd;
l) het opleggen van de maatregel is afhankelijk van schuld van degene die de gedraging heeft begaan;
m) indien de gedraging gedecriminaliseerd is: de gestelde norm heeft geen wijzigingen ondergaan (i.e. er is niets veranderd aan de gedraging waartegen de maatregel zich richt).
Er hoeft niet aan alle omstandigheden te worden voldaan om een maatregel als criminal
charge aan te merken.

5.16.3 Daarnaast heelt het EHRM de volgende omstandigheden genoemd die niet in de weg staan aan het vaststellen van een criminal charge:
1) het gaat om een kleine overtreding die de reputatie van de overtreder niet schaadt;
2) de gedraging wordt niet op een strafblad opgenomen;
3) de gedraging kan niet tot vrijheidsbeneming leiden;
4) er ontbreekt een subjectief element (opzet, nalatigheid) aan de gesanctioneerde gedraging;
5) de maatregel die kan worden opgelegd, is niet zwaar;
6) de maatregel die kan worden opgelegd, is wel zwaar, maar er is een lichte maatregel opgelegd (het "what was at stake"-criterium).
Criterium (i)

5.17 Met betrekking tot criterium (i) stelt de rechtbank vast dat de verhogingen binnen de context van de Wahv geen strafrechtelijke sancties zijn. De verhogingen vallen formeel niet onder het strafrecht en er is ook geen sprake van een onttrekking van de verhogingen uit het strafrecht, omdat de verhogingen pas met de Wahv zijn ingevoerd.

5.18 Nu de verhogingen niet onder het strafrecht vallen zal de rechtbank verder toetsen aan de criteria (ii) en (iii). Daarbij dient dus gekeken te worden of alle omstandigheden van deze zaak alsnog maken dat er sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.
Criteria (ii) en (iii)

5.19 Getoetst aan de hiervoor weergegeven omstandighedencatalogus, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen alsnog als een criminal charge moeten worden aangemerkt. De rechtbank wijst daarbij onder andere op de volgende omstandigheden:
- de normadressaat van de verhogingen is het algemene publiek, althans de verkeersdeelnemers (a);
- een 50 % en vervolgens 100% verhoging van verkeerboetes kan als afschrikwekkend worden aangemerkt (b);
- de verhogingen zijn volgens de Staat bedoeld om de betalingsdiscipline te verhogen, waarin besloten ligt dat wordt beoogd (algemene en speciale) recidive van het onbetaald laten van verkeerboetes te voorkomen (c);
- de verhogingen zijn geen vergoeding voor geleden schade/houden geen kostenverhaal in (e) en het algemene karakter ervan kan (voor bepaalde groepen) als leedtoevoegend worden aangemerkt (d);
- een verhoging van 50 tot 100% kan als zwaar worden aangemerkt (f). Daarbij is van belang dat de boetes telkens worden verhoogd, de WAM inmiddels ook is ondergebracht onder de Wahv waardoor hoge boetes van honderden euro's kunnen worden opgelegd en waarbij geldt dat, als het tot een tweede verhoging komt, dit feitelijk een verdrievoudiging van de oorspronkelijke boete inhoudt;
- hoewel het dwangmiddel gijzeling in de praktijk niet meer wordt toegepast, is gijzeling op grond van artikel 28 lid 1 Wahv nog steeds mogelijk (g);
- de verhogingen worden opgelegd door een orgaan met handhavingsmacht (h);
- het opleggen van de verhogingen is afhankelijk van het nalaten van de betrokkene om (tijdig) te betalen (I).’

5.20 De Staat heeft een aantal argumenten genoemd waarom de verhogingen niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt. Enkele van deze argumenten zijn eerder genoemd in de jurisprudentie van het EHRM, in die zin dat deze er niet aan in de weg staan om een bepaalde maatregel aan te merken als een criminal charge. Het gaat dan bijvoorbeeld om de omstandigheid dat de verhogingen ook kunnen zien op kleine overtredingen die de reputatie van de overtreder niet schaadt (zie 5.16.3. onder I) of de omstandigheid dat de verhogingen niet op een strafblad worden opgenomen (onder 2). De aanwezigheid van deze omstandigheden maakt dus niet dat, ondanks alle hiervoor genoemde aanwijzingen, de verhogingen alsnog niet als een criminal charge zouden moeten worden aangemerkt.

5.21 Verder heeft de Staat op dit punt nog naar voren gebracht dat het CJIB inmiddels een persoonsgerichte inning van verkeerboetes hanteert (…) en dat het CJIB verhogingen mag kwijtschelden (…). Dat is voor de toetsing aan artikel 6 EVRM echter niet van beslissende betekenis. Beslissend is of de oplegging zelf, die plaatsvindt ongeacht de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, als een criminal charge moet worden aangemerkt. Het gaat dus niet om eventuele oplossingen achteraf, die ook nog eens afhangen van de welwillendheid van het CJIB en/of het OM om deze oplossingen in te zetten.
Voorlopige conclusie artikelen 6 en 7 EVRM

5.22 De strekking van de jurisprudentie van het EHRM over de criminal charge is kort gezegd dat, als iets formeel niet onder het strafrecht valt, maar feitelijk wel neerkomt op een criminal charge, dit ook onder artikel 6 EVRM valt. Daarvoor zijn de eerder genoemde omstandigheden van belang, maar waarbij het vooral van belang is de kern van de zaak voor ogen te houden. Daarvoor hanteert het EHRM de ‘overall’-benadering. Alles bij elkaar genomen, hoe valt de weging in deze specifieke zaak dan uit? Als de rechtbank een dergelijke benadering op deze zaak toepast, zijn er serieuze aanwijzingen dat de verhogingen zijn aan te merken als een criminal charge en dus, nu daar geen procedure voor open staat, in strijd zijn met artikel 6 EVRM. Daarvoor acht zij van belang de meerdere, sterke aanwijzingen zoals hiervoor genoemd onder 5.19, afgezet tegen de lichtere aanwijzingen die de andere kant op wijzen.
De rechtbank geeft op dit punt echter nog geen definitief oordeel, omdat zij voornemens is hierover een prejudiciële vraag te stellen aan de Hoge Raad. Dit zal verderop in dit vonnis nader worden uitgelegd.

5.23 Voorgaande voorlopige conclusie kan ook worden doorgetrokken naar artikel 7 EVRM. Als blijkt dat de verhogingen wel zijn aan het merken als een criminal charge, dan had dit als een strafbaarstelling in de wet moeten zijn opgenomen. Het staat vast dit niet het geval is. Mocht er dus sprake zijn van een schending van artikel 6 EVRM in deze zaak, dan impliceert dat eveneens een schending van artikel 7 EVRM.”

2.7 Verder heeft de rechtbank het voorlopige oordeel gegeven dat zij ook serieuze aanwijzingen ziet dat er geen sprake is van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten, en dat de verhogingen daarmee strijdig zijn met art. 1 EP EVRM (rov. 5.34). De rechtbank heeft hierover overwogen:
“Artikel 1 EP bij het EVRM

5.27 (…) Artikel 1 EP bij het EVRM valt uiteen in drie te onderscheiden regels, die als volgt zijn omschreven in het arrest [Sporrong] en Lönnroth/Zweden:
“That Article (…) comprises three distinct rules. The first rule, which is of a general nature, enounces the principle of peaceful enjoyment of property; it is set out in the first sentence of the first paragraph. The second rule covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; it appears in the second sentence of the same paragraph. The third rule recognises that the States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose; it is contained in the second paragraph.”

5.28 De derde regel, die ziet op het reguleren van eigendom, valt uiteen in twee categorieën te weten:
i) de regulering van eigendom in het algemeen belang (“control the use of property in accordance with the general interest”);
ii) de regulering van eigendom teneinde te verzekeren dat belastingen, overige bijdragen en boetes worden betaald (“controle the use of property (...) to secure the payment of taxes or other contributions or penalties”).

5.29 Uit de onder de feiten weergegeven wetsgeschiedenis van de Wahv kan worden afgeleid dat de verhogingen zijn bedoeld als prikkel om de verkeersboete tijdig te betalen en daarmee een inningsinstrument zijn. Hiermee zien de verhogingen op een regulering van eigendom als hiervoor bedoeld onder ii). Wat betreft het standpunt van eiser dat de verhogingen geen inningsinstrument zijn maar een straf op wanbetaling, overweegt de rechtbank dat dit niet zozeer ziet op het verhogen van de boetes op zichzelf, maar hoe het in de praktijk uitpakt. Dat is een punt dat hierna nog aan de orde zal komen.

5.30 Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 EP bij het EVRM in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid betekent dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn. In artikel 1 EP bij het EVRM ligt ook besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 EP bij het EVRM mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe. Dat brengt mee dat de door de wetgever gemaakte (uiteenlopende) keuzes bij de inning van (verkeers)boetes en strafbeschikkingen vallen binnen de ruime beoordelingsmarge van verdragsstaten.

5.31 De rechtbank stelt vast dat de nationale wetgeving over de verhogingen voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar is. Daarnaast staat vast dat de verhogingen onder de Wahv een algemeen belang dienen, namelijk dat de verkeersboetes worden betaald.

5.32 Daarmee resteert de vraag of de Staat met de verhogingen een fair balance heeft getroffen. De rechtbank neemt daarvoor allereerst in aanmerking dat de last van de verhogingen in de loop van de tijd fors is toegenomen. De Wahv is ingevoerd om lichte verkeersovertredingen af te doen, waarbij het - zo is in de memorie van toelichting vermeld – “om betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn.” Dit uitgangspunt lijkt in 2011 met het brengen van de WAM onder de reikwijdte van de Wahv te zijn verlaten, nu sindsdien ook zwaardere verkeersovertredingen met hogere boetes via de Wahv worden afgedaan. Bovendien zijn met deze wetswijziging de percentages van de verhogingen verdubbeld tot 50 en 100%. Daarbij komt nog dat in de loop van de tijd de boetebedragen steeds verder zijn verhoogd, waarmee ook de omvang van de verhogingen verder is toegenomen. Hierdoor is er bijvoorbeeld een disbalans ontstaan tussen de hoogte van boetes voor lichtere verkeersovertredingen uit de Wahv en boetes voor zwaardere verkeersovertredingen in strafbeschikkingen. De verhogingen treffen in het bijzonder de personen die niet in staat zijn de verkeersboetes en verhogingen te betalen. Voor deze groep kan betwijfeld worden of de verhogingen enig effect hebben als inningsinstrument. Ook al zou het hier gaan om, zoals de Staat betoogt, ‘slechts’ 2,7% van de betrokkenen, dan is dat een forse groep personen, omdat jaarlijks honderdduizenden verkeersboetes worden uitgeschreven. Met name voor deze groep, waartoe eiser ook zegt te behoren, kunnen de verhogingen mogelijk als een individuele en buitensporige last worden aangemerkt. Daarbij komt dat het volgens het EHRM ook van belang kan zijn of deze groep kwetsbare personen zijn. In dat geval kan het namelijk zo zijn dat een bepaalde maatregel hen harder raakt dan anderen, omdat de mensen in deze groep vaak al in de schuldenproblematiek zitten en niet in staat zijn deze zelf te boven te komen. In de zaak van eiser is dat mogelijk ook aan de hand.

5.33 Dat het CJIB is overgegaan tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes en dat zij (vanaf 1 juni 2025) de mogelijkheid heeft om verhogingen kwijt te schelden, neemt niet weg dat tegen de verhogingen geen (afzonderlijk) rechtsmiddel openstaat. Het opleggen van een boete zonder “possibility of effectively challenging the measure” of zonder dat de rechter een afweging kan maken tussen de “the interests at stake and individual circumstances” kan er volgens het EHRM toe leiden dat sprake is van een excessieve last. In dit verband merkt de rechtbank op dat de rechterlijke matigingsbevoegdheid van artikel 9 lid 2 sub b Wahv zich beperkt tot de initiële boete.

Voorlopige conclusie artikel 1 EP bij het EVRM

5.34 Het voorgaande maakt dat de rechtbank serieuze aanwijzingen ziet dat er geen sprake is van een fair balance tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten, en de verhogingen daarmee strijdig zijn met artikel 1 EP bij het EVRM. Ook op dit punt zal de rechtbank geen definitief oordeel geven, nu zij ook hierover een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad zal stellen.”
Procesverloop bij Hoge Raad; opmerkingen door CRM

2.8 De Hoge Raad heeft besloten de prejudiciële vraag in behandeling te nemen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk opmerkingen in te dienen, overeenkomstig art. 393 lid 1 Rv, en hebben daarvan gebruik gemaakt. Eiser heeft gereageerd op de opmerkingen van de Staat. De Staat heeft niet gereageerd op de opmerkingen van eiser.
Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het CRM) heeft verzocht om op grond van art. 393 lid 2 Rv als ander dan een partij in de gelegenheid te worden gesteld om schriftelijk opmerkingen in te dienen. Daarbij heeft het CRM erop gewezen dat op grond van art. 3 van de Wet College voor de rechten van de mens zijn taak onder meer is het doen van aanbevelingen over de bescherming van de rechten van de mens, het geven van voorlichting over de rechten van de mens en het aansporen tot naleving van mensenrechtenverdragen. Op grond van deze taak dient het CRM met enige regelmaat amicus curiae-brieven in over lopende zaken bij het EHRM en andere internationale gerechten, aldus het CRM.
Het verzoek van het CRM heeft de Hoge Raad toegewezen. Het CRM heeft schriftelijke opmerkingen ingediend.
Eiser en de Staat hebben ieder gereageerd op de opmerkingen van het CRM.
Kan CRM opmerkingen indienen?

2.9 De Staat heeft zich in zijn reactie (onder 1) gerefereerd aan het oordeel van de Hoge Raad over de vraag of het CRM ten opzichte van de Staat kan worden aangemerkt als een ‘ander’ als bedoeld in art. 393 lid 2 Rv, die schriftelijke opmerkingen in een prejudiciële procedure kan maken. De Staat wijst er daarbij op dat aan het CRM in de Wet College voor de rechten van de mens geen rechtspersoonlijkheid is toegekend, zodat het CRM geen rechtspersoonlijkheid bezit, gelet op het bepaalde in art. 2:1 lid 2 BW, maar een onderdeel is van de Staat.
Dat het CRM geen rechtspersoonlijkheid heeft – maar blijkens de wet waarbij het in het leven is geroepen, is ingesteld als (uitsluitend) een zogeheten zelfstandig bestuursorgaan –, lijkt me geen probleem. Doel van het kunnen maken van schriftelijke opmerkingen is dat de Hoge Raad beter geïnformeerd is bij de beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen en om degenen die daarbij een rechtstreeks belang hebben – waaronder mede is te verstaan het belang dat de wet hen opdraagt om te behartigen –, de mogelijkheid te geven om te worden gehoord over die beantwoording. Daarmee stemt overeen dat ook een zelfstandig bestuursorgaan (of een ander orgaan) – die daarbij optreedt in de uitoefening van zijn (wettelijke) taak –, ook als dat orgaan behoort tot een van partijen, zoals in dit geval de Staat, kan optreden als een ‘ander’ die opmerkingen kan maken overeenkomstig art. 393 lid 2 Rv. Daarbij zij opgemerkt dat rechtspersoonlijkheid in het burgerlijk procesrecht in beginsel een vereiste is met het oog op de gewenste duidelijkheid over het antwoord op de vragen wie gebonden is aan de uitspraak en jegens wie de uitspraak ten uitvoer kan worden gelegd. Bij het kunnen maken van schriftelijke opmerkingen in een prejudiciële procedure speelt dit belang niet en behoeft dat vereiste dus niet te worden gesteld.
Overigens heeft de Hoge Raad, als gezegd, in dit geval al toegestaan dat het CRM opmerkingen maakt. Gelet op het voorgaande, zie ik geen grond om van die beslissing terug te komen.
3. Leent de gestelde vraag zich voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing?
De Staat betoogt van niet

3.1 Op grond van art. 393 lid 8 Rv ziet de Hoge Raad af van beantwoording van een gestelde vraag indien hij oordeelt dat de vraag zich niet voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing leent. Kort nadat een vraag bij de Hoge Raad binnenkomt, pleegt hij daarover al te beslissen, na een uitlating daarover van het Parket bij de Hoge Raad. Beslist hij dat de gestelde vraag zich voor beantwoording leent, dan wordt partijen en eventueel derden de gelegenheid gegeven om zich over de vraag uit te laten, zoals in deze procedure is gebeurd, en volgt daarna de conclusie van het Parket.
Nadat de prejudiciële procedure geheel is doorlopen, kan de Hoge Raad echter alsnog beslissen dat de vraag zich (bij nader inzien) (toch) niet voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing leent, zo volgt uit art. 393 lid 8 Rv. De Staat heeft zich in zijn schriftelijke opmerkingen (onder 2.1-3.4) in een uitvoerig gemotiveerd betoog op het standpunt gesteld dat de gestelde vraag zich niet leent voor beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing, dat er ook geen noodzaak bestaat om de gestelde vraag te beantwoorden en dat de Hoge Raad (alsnog) aldus zou moeten beslissen. De Staat heeft daarvoor drie gronden aangevoerd, die ik hierna eerst bespreek.
Eerste door de Staat aangevoerde grond

3.2 Ten eerste betoogt de Staat dat niet is voldaan aan de in art. 392 lid 1 Rv gestelde voorwaarde dat de vraag rechtstreeks van belang is (a) voor een veelheid aan vorderingsrechten die gegrond zijn op dezelfde of soortgelijke feiten en uit dezelfde of soortgelijke samenhangende oorzaken voortkomen, of (b) voor de beslechting of beëindiging van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen, waarin dezelfde vraag zich voordoet. De Staat meent dat het bij de onder (a) genoemde vorderingen uitsluitend zou gaan om civielrechtelijke vorderingsrechten en bij de onder (b) genoemde geschillen uitsluitend om civielrechtelijke geschillen. Daarvan is in dit geval volgens de Staat geen sprake, gelet op het publiekrechtelijke karakter van de uit de art. 23 en 25 Wahv voortvloeiende betalingsverplichtingen. Het onder (b) genoemde geval doet zich volgens de Staat voorts niet voor, omdat daaronder uitsluitend bij de rechter aanhangige geschillen zijn te verstaan, en er geen andere aanhangig gemaakte geschillen zijn over de in deze zaak aan de orde zijnde kwestie dan de onderhavige.
Dit standpunt gaat in geen van zijn onderdelen op. Het toepassingsgebied van de Tiende titel A van het eerste Boek Rv (art. 392-392 Rv), waarin de prejudiciële procedure is geregeld, strekt zich uit tot alle zaken waarin de burgerlijke rechter de rechter is die over het geschil moet beslissen. Art. 392 lid 1 Rv stelt voor het stellen van een prejudiciële vraag immers geen andere eis dan dat de beantwoording van de vraag nodig is voor de beslissing op een aan de burgerlijke rechter voorgelegde vordering of voorgelegd verzoek. De wet bepaalt niet dat de vordering of het verzoek moet zijn gegrond op een civielrechtelijke regeling. Dat zou ook nogal merkwaardig zijn. Als zogenoemde restrechter beslist de burgerlijke rechter immers mede over vorderingen en verzoeken met een publiekrechtelijke grondslag als de wet geen andere rechter aanwijst (art. 112 Grondwet). Er is geen grond om zaken waarin een dergelijke vordering of een dergelijk verzoek aan de orde is, van de toepasselijkheid van Tiende titel A uit te zonderen. Integendeel, ook in die zaken bestaat behoefte aan de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen.
Een grond voor de door de Staat bepleite uitzondering valt, anders dan de Staat betoogt, niet te vinden in de parlementaire toelichting. De Staat wijst op de opmerking in de toelichting dat met de term ‘vorderingsrechten’ in onderdeel a van art. 392 lid 1 Rv wordt gedoeld op vorderingsrechten als bedoeld in art. 3:83 BW. Volgens de Staat zou het begrip ‘vorderingsrechten’ in die bepaling uitsluitend zien op vorderingen met een privaatrechtelijk grondslag. Dat is niet juist. Met ‘vorderingsrechten’ zijn in art. 3:83 BW mede bedoeld vorderingsrechten met een publiekrechtelijke grondslag. De Hoge Raad heeft dan ook al in vele zaken waarin dergelijke vorderingen aan de orde waren, prejudiciële vragen beantwoord.
Overigens is het relevante vorderingsrecht in dit geval, anders dan de Staat meent (onder 2.3 van zijn opmerkingen), niet het vorderingsrecht van de Staat op eiser tot betaling van de verhogingen op grond van de Wahv, maar het vorderingsrecht van eiser op de Staat dat is gegrond op de strijd van de verhogingen van de Wahv met de art. 6 en 7 EVRM en 1 EP EVRM (zie hiervoor in 2.2).
De rechtbank heeft dus terecht in rov. 5.36 overwogen dat het feit dat de verhogingen jaarlijks aan vele duizenden personen worden opgelegd, maakt dat is voldaan aan de voorwaarden van art. 392 lid 1 Rv. Daarmee is immers sprake van een veelheid aan vorderingsrechten als bedoeld onder a in die bepaling.
Hiernaast is onjuist het standpunt van de Staat dat onder de onder (b) in art. 392 lid 1 Rv genoemde geschillen uitsluitend bij de rechter aanhangige geschillen zijn te verstaan. Blijkens de wettekst en de daarop gegeven toelichting volstaat immers al dat sprake is van vele bestaande geschillen. Zo is in de memorie van toelichting opgemerkt dat in onderdeel b “met de beëindiging van geschillen gedoeld [wordt] op geschillen die nog niet tot een procedure hebben geleid”. Het voordeel van beantwoording kan dan namelijk zijn “dat zulks het instellen van vele individuele procedures juist overbodig maakt”. Klaarblijkelijk heeft de rechtbank in rov. 5.36 aangenomen dat van dergelijke geschillen sprake is. De Staat voert niets aan wat die vaststelling in twijfel trekt.
Tweede door de Staat aangevoerde grond

3.3 Ten tweede betoogt de Staat dat de gestelde vraag niet in algemene zin kan worden beantwoord, omdat (elementen van) de beoordeling daarvan moet(en) worden toegespitst op de concrete omstandigheden van het geval.
Dit gegeven staat niet aan beantwoording van een prejudiciële vraag in de weg. In de toelichting op de Tiende titel A van het eerste Boek Rv is meermalen uitdrukkelijk opgemerkt dat in het geval dat bij de beantwoording van de vraag de omstandigheden van ieder individueel geval een belangrijke rol spelen, de Hoge Raad in zijn antwoord algemene richtinggevende uitgangspunten kan formuleren die de feitelijke rechter per individueel geval of groep van gevallen behulpzaam kunnen zijn. Volgens de wetgever leent de prejudiciële procedure zich hiervoor bij uitstek.
Hiernaast staat in deze zaak niet bij voorbaat vast dat de gestelde vraag niet in algemene zin kan worden beantwoord. De vraag luidt of de daarin genoemde twee wettelijke bepalingen in strijd zijn met de daarin genoemde bepalingen van het EVRM en het EP EVRM. Die strijdigheid zal allereerst op het niveau van de wetgeving zelf en dus in algemene zin moeten worden onderzocht. Op zichzelf voert de Staat terecht aan dat de maatstaven van genoemde bepalingen van het EVRM en het EP EVRM zijn toegespitst op de concrete omstandigheden van het geval, maar dat sluit niet uit dat een regeling als geheel of voor een bepaald deel niet aan die maatstaven kan voldoen. De Staat loopt op de uitkomst van genoemd onderzoek vooruit door bij voorbaat al aan te nemen dat de gestelde vraag (geheel) niet in algemene zin kan worden beantwoord. Zoals hiervoor in de inleiding van deze conclusie al bleek, is een algemeen antwoord bovendien wel degelijk mogelijk op de in dit geval gestelde vraag.
Derde door de Staat aangevoerde grond

3.4 Ten derde voert de Staat aan dat geen aanleiding bestaat om de gestelde vraag te beantwoorden, omdat vanaf 2015 aan het CJIB bevoegdheden zijn toegekend die leiden tot een meer persoonsgerichte inning van verkeersboetes, zoals het kwijtschelden van verhogingen en het versturen van een betalingsherinnering. Daarnaast voert de Staat aan dat de afscheid nemend directeur van het CJIB heeft verklaard dat verlaging van de verhogingen voor de hand ligt, en dat de verhogingen “ongetwijfeld de aandacht van de politiek” hebben.
Ook deze omstandigheden brengen niet mee dat de Hoge Raad (alsnog) zou moeten afzien van beantwoording van de gestelde vraag. Zoals hierna meer uitvoerig aan de orde zal komen, nemen de verruimde bevoegdheden van het CJIB de eventuele strijd met de art. 6 en 7 EVRM en 1 EP EVRM niet weg. Zoals eveneens hierna meer uitvoerig aan de orde zal komen, hebben de verhogingen inderdaad al enige tijd de aandacht van de politiek, maar heeft dat niet geleid tot een verlaging van de verhogingen en valt een verlaging evenmin op korte termijn te verwachten. Dat laatste is met name het geval omdat daarvoor niet de financiële middelen beschikbaar zijn: de lagere opbrengst van de verhogingen van de verkeersboetes zal elders moeten worden gecompenseerd met andere inkomsten of bezuinigingen. Het regeerakkoord van het huidige kabinet bevat dan ook geen voornemen tot verlaging. Evenmin is sprake van (een voornemen tot) andere mogelijke maatregelen die (het effect van) de verhogingen beperken.
Slotsom

3.5 Naar ik meen, bestaat er dus geen aanleiding om terug te komen van de beslissing om de gestelde vraag te behandelen.

4 De Wahv; de Wahv-verhogingen; juridische en feitelijke aspecten

Wahv, algemeen

4.1 Alvorens in te gaan op de prejudiciële vraag wordt hierna eerst stilgestaan bij de Wahv, de Wahv-verhogingen en de diverse juridische en feitelijke aspecten daarvan. Dat gebeurt nogal uitvoerig, omdat er veel relevants valt te vermelden met het oog op de beantwoording van die vraag.
De Wahv – die ook bekend staat onder de naam ‘de Wet Mulder’, naar de voorzitter van de commissie die het wetsontwerp en de toelichting daarop heeft voorbereid – regelt, zoals in de naam van de Wahv tot uitdrukking komt (‘administratieve handhaving verkeersvoorschriften’), dat verkeersovertredingen langs bestuursrechtelijke weg worden afgedaan. In beginsel is de Awb van toepassing, zij het dat een aantal belangrijke titels en bepalingen zijn uitgesloten van die toepassing (in de art. 2a, 7, 9 lid 1 en 30 lid 3 Wahv).
De reden voor de keuze voor de bestuursrechtelijke weg was dat de voorheen bestaande strafrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen een onevenredig groot beslag op de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht legde, vanwege de massaliteit van verkeersovertredingen. Uit een oogpunt van een effectieve rechtshandhaving had die afdoening bovendien “de grens bereikt van wat nog geloofwaardig mag heten”, aldus de regering. Met de invoering van de Wahv is beoogd de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht in belangrijke mate terug te dringen, de bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boetes weg te nemen en daarbij de deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. Het belangrijkste verschil met de voorheen bestaande strafrechtelijke afdoening is dat onder de Wahv de boete niet langer door de rechter wordt opgelegd, maar bij beschikking door een politieambtenaar, en dat de boete onherroepelijk wordt, tenzij de betrokkene tijdig (administratief) beroep instelt bij de officier van justitie. Anders dan onder het oude stelsel het geval was, leidt ‘stilzitten’ door de betrokkene niet meer tot een procedure bij de rechter.

4.2 Het toepassingsbereik van de Wahv strekt zich uit tot de in de bijlage bij de wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebben voorschriften bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorijtuigen (WAM), de Provinciewet of de Gemeentewet, tenzij daarbij letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht. Ter zake kan een administratieve sanctie worden opgelegd, zoals de Wahv de verkeersboete in art. 1 lid 1 omschrijft. Als de Wahv van toepassing is, zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten (zie voor het voorgaande art. 2 leden 1-2 Wahv).
De hoogte van de boetes is per overtreding vastgelegd in de bijlage bij de wet. De boete kan per gedraging niet meer zijn dan het bedrag van de geldboete van de eerste categorie in het strafrecht (art. 2 lid 3 Wahv). Iedere boete wordt verhoogd met administratiekosten ten bedrage van € 9.
Van de beschikking waarbij de boete wordt opgelegd, stelt de Wahv administratief beroep als bedoeld in art. 1:5 lid 2 Awb open bij de officier van justitie (art. 6 lid 1 Wahv). Van de beslissing van de officier van justitie staat beroep open bij de kantonrechter (art. 9 lid 1 Wahv). Van de beslissing van de kantonrechter kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing niet meer bedraagt dan € 110 (art. 14 lid 1 Wahv). Van de uitspraak van het hof staat geen cassatieberoep open, maar alleen cassatie in het belang der wet (art. 78 lid 3 Wet RO).

4.3 De gronden waarop het beroep tegen de beschikking en het beroep tegen de beslissing op het beroep kunnen worden ingesteld, staan vermeld in art. 9 lid 2 Wahv. Deze behelzen, kort gezegd, (i) dat de gedraging niet is verricht, (ii) dat de officier van justitie (had) moet(en) beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken en (iii) dat de officier van justitie, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, een lager bedrag van de administratieve sanctie (had) moet(en) vaststellen. Zoals volgt uit deze gronden, dient in het beroep bij de officier van justitie en bij de rechter een volledige toetsing plaats te vinden van de beschikking, dus ook van de opgelegde sanctie. Die volledige toetsing van de sanctie is gebruikelijk in het bestuursrecht bij punitieve sancties en dat deze dient plaats te vinden, is in de wetsgeschiedenis ook uitdrukkelijk uitgesproken naar aanleiding van daarover geuite twijfel. De in art. 2 lid 3 eerste zin Wahv en de bijlage bij de Wahv gefixeerde hoogte van de boete geldt dus uitdrukkelijk niet voor de beoordeling van en de beslissing op het beroep.
Verhogingen bij niet-tijdige betaling van de boete

4.4 De bepalingen van de Wahv over de verhogingen van de verkeersboete bij niet-betaling maken deel uit van de regeling van hoofdstuk VIII Wahv, dat over de inning van de administratieve sanctie gaat. De verhogingen vinden volgens deze bepalingen van rechtswege plaats als de sanctie respectievelijk de sanctie en de eerste verhoging niet tijdig zijn voldaan. Zij vormen blijkens de regeling van hoofdstuk VIII Wahv de eerste stap in het inningsproces van de boete.
De eerste verhoging vindt plaats wanneer de boete en de administratiekosten niet zijn voldaan binnen twee weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, onherroepelijk is geworden. De boete wordt dan van rechtswege verhoogd met 50% (art. 23 leden 1 en 3 Wahv). De termijn voor het instellen van beroep bij de officier van justitie bedraagt op grond van art. 6:7 Awb zes weken, zodat betrokkene in totaal acht weken de tijd heeft voor de betaling van boete en administratiekosten.
De verhoging wordt verschuldigd als niet het gehele bedrag van boete en kosten op tijd is betaald (vgl. de tekst van art. 23 lid 3 Wahv, die spreekt over ‘niet tijdig geheel wordt voldaan’). De verhoging wordt dus ook in haar geheel verschuldigd als een deel van de boete en de administratiekosten binnen de termijn is voldaan. De verhoging wordt berekend over het bedrag van de administratieve sanctie, exclusief de administratiekosten. Een boete van € 100 die niet volledig wordt voldaan binnen de termijn, wordt dus verhoogd met (50% van € 100 is) € 50 tot € 150, plus (nog steeds) € 9 aan administratiekosten, ongeacht het bedrag dat is voldaan.
De tweede verhoging vindt plaats als het verhoogde bedrag niet binnen vier weken nadat daarvoor een aanmaning is verzonden, is voldaan (art. 25 lid 1 jo art. 24 lid 1 Wahv). Het na de eerste verhoging verschuldigde bedrag van administratieve sanctie én eerste verhoging wordt dan van rechtswege verhoogd met 100% (art. 25 lid 1 eerste zin Wahv). Ook voor de tweede verhoging geldt dat deze in haar geheel wordt verschuldigd als niet het gehele verschuldigde bedrag binnen de daarvoor geldende termijn is voldaan. In het hiervoor genoemde geval van een boete van € 100 die na de eerste verhoging heeft geleid tot een verschuldigd bedrag van in totaal € 150, leidt de tweede verhoging tot een nieuwe verhoging met (100% van € 150 is) € 150 tot € 300, plus opnieuw (nog steeds) € 9 aan administratiekosten. Na de tweede verhoging is het bedrag van de verkeersboete dus verdrievoudigd (€ 100 wordt € 300). Deze verdrievoudiging is een gevolg van het feit dat de tweede verhoging mede over de eerste verhoging plaatsvindt. Deze verdrievoudiging van het bedrag van de verkeersboete vindt van rechtswege – dus steeds – plaats met de tweede verhoging bij niet-betaling.
Andere voorzieningen om tot inning te komen

4.5 Het verschuldigd worden van de tweede verhoging activeert als het ware de bevoegdheid om verhaal te nemen voor het verschuldigde bedrag. De minister kan dan verhaal nemen overeenkomstig het bepaalde in de art. 26 en 27 Wahv (art. 25 lid 1 tweede zin Wahv). Dat verhaal kan worden genomen door de uitvaardiging van een dwangbevel, dat een executoriale titel oplevert (art. 26 Wahv) In sommige gevallen is verhaal mogelijk zonder dwangbevel door middel van een schriftelijke kennisgeving (art. 27 Wahv). Als geen (volledig) verhaal heeft plaatsgevonden, kunnen andere dwangmiddelen worden ingezet: gijzeling (art. 28 Wahv), inneming van het rijbewijs (art. 28a Wahv) en buitengebruikstelling van het voertuig (art. 28b Wahv). Het bestaan van (de dreiging van de aanwending van) al deze dwangmiddelen dient er mede toe om de bereidheid te vergroten om te betalen.
Ratio van de verhogingen

4.6 De verhogingen van de art. 23 lid 3 en 25 lid 1 Wahv zijn bedoeld als een middel om te bevorderen dat de boete tijdig wordt voldaan. In het voorontwerp van de commissie Mulder bedroeg de eerste verhoging 25% en de tweede verhoging 50%. Volgens de commissie zou daarvan een “sterke prikkel” uitgaan om de boete tijdig te voldoen. In het rapport van de commissie is opgemerkt:
“Niet-tijdige betaling zal echter duur worden; de bedragen worden volgens het wetsontwerp bij eerste verzuim met 25 procent verhoogd (…). Deze verhoging is te vergelijken met die welke de officier van justitie ingevolge de geldende richtlijnen toepast indien niet gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot politietransactie.
Is de normale termijn verstreken dan volgt een aanmaning tot het betalen van het inmiddels verhoogde bedrag. (…) Wordt ook aan de aanmaning niet voldaan dan wordt het verschuldigde bedrag verder verhoogd en wel met 50 procent.
De commissie acht het waarschijnlijk dat van de uit de wet voortvloeiende verhogingen een sterke prikkel zal uitgaan om, indien wordt afgezien van beroep, tijdig de boete te voldoen. Dat effect kan echter slechts bereikt worden, indien bekend is dat ook daadwerkelijk wordt verhaald.”
De wetgever heeft de commissie op dit punt gevolgd, ook wat betreft de voorgestelde percentages. Volgens de wetgever zou van het percentage van 25% een “voldoende prikkel” uitgaan om de boete binnen de termijn te voldoen. De ratio van de tweede verhoging heeft de wetgever niet verder toegelicht.

4.7 Met ingang van 1 juli 2011 zijn de percentages van de wettelijke verhogingen van de verkeersboete verhoogd naar het huidige niveau van respectievelijk 50% en 100%. Deze verhoging is voorgesteld in een nota van wijziging bij het wetsvoorstel waarbij de WAM onder het toepassingsbereik van de Wahv is gebracht. De verhoging is in die nota toegelicht met een uiteenzetting dat deze ertoe strekt om het initiële betalingspercentage – het percentage van de verkeersboetes dat wordt voldaan binnen de in art. 23 lid 1 Wahv gestelde betalingstermijn van twee weken na het onherroepelijk worden van de boete – (nog verder) te verhogen. Die toelichting luidt:
“Het is van belang om op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) opgelegde sancties zoveel mogelijk binnen de betalingstermijn te innen. Op die manier wordt voorkomen dat de overheid kostbare capaciteit moet inzetten om ervoor te zorgen dat een overtreder zijn verkeersboete alsnog betaalt. Met de thans voorgestelde verdubbeling van de aanmaningen wordt beoogd het initiële betalingspercentage te verhogen. Een forse verhoging van het verschuldigde bedrag bij niet-tijdige betaling vormt immers een prikkel voor de overtreder om zijn boete tijdig te voldoen. Daarmee draagt deze wijziging bij aan het zo min mogelijk belasten van de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de politie met zaken van niet-betalende overtreders.
Het initiële inningspercentage van Wahv-zaken in 2009 is 85,9%. Dit zijn meer dan 10 miljoen betalingen die zijn gedaan na ontvangst van de eerste acceptgiro die wordt verstuurd door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Na de eerste aanmaning betaalde nog eens 6,0% (ruim 700 000) en naar aanleiding van de tweede aanmaning nog 2,0%. In totaal betaalde derhalve 93,9% (ruim 11 miljoen) van de overtreders in het acceptgirotraject. Dit betekent dat in de overige 6,1% gevallen andere, naar verhouding dure middelen moeten worden ingezet om het verschuldigde bedrag te innen. Als het openstaande bedrag na het acceptgirotraject niet (volledig) is betaald, onderzoekt het CJIB of het kan worden verhaald op het banktegoed van betrokkene. Wanneer dat niet mogelijk blijkt, wordt een gerechtsdeurwaarder ingeschakeld. Als ook de inzet van een gerechtsdeurwaarder niet leidt tot betaling van het openstaande bedrag, kunnen vervolgens op grond van de Wahv verschillende dwangmiddelen worden toegepast. Zo zijn er in 2009 173 221 zaken aangeboden aan de officier van justitie voor inneming van het rijbewijs en 136 225 zaken voor buitengebruikstelling van het voertuig. Daarnaast zijn 68 428 zaken aangeboden aan de kantonrechter voor het toepassen van het dwangmiddel gijzeling.
De extra inkomsten die uit de maatregel voortvloeien worden geraamd op € 50 miljoen in het eerste jaar na invoering en € 60 miljoen in het tweede jaar. Daarna lopen de inkomsten terug doordat er naar verwachting een verbetering optreedt van het betalingsgedrag.”
Waarom het van belang is dat het initiële betalingspercentage omhoog gaat, wordt uit de toelichting niet duidelijk. Aan het versturen van aanmaningen – wat vol automatisch plaatsvindt door het CJIB, zoals ook veel boetes waarop de Wahv ziet, vol automatisch worden opgelegd (vgl. art. 3 lid 2 Wahv) – zullen geen noemenswaardige kosten zijn verbonden. De regering verwachtte bovendien van het ophogen van de verhogingen een zeer aanzienlijk bedrag aan extra inkomsten per jaar voor het rijk, blijkens de laatste alinea van de gegeven toelichting. Men zou daarom denken dat het van belang is dat het (totale) betalingspercentage na de tweede aanmaning omhoog gaat, omdat eerst pas daarna “de overheid kostbare capaciteit moet inzetten om ervoor te zorgen dat een overtreder zijn verkeersboete alsnog betaalt”. Ik merk op dat deze onduidelijkheid ook in de stukken van deze zaak niet wordt weggenomen.

4.8 Opmerking verdient dat bijna tien jaar later is gebleken dat met de wetswijziging ook in belangrijke mate een ander doel werd gediend door de regering. In 2020 hebben de minister van Justitie en Veiligheid en de minister voor Rechtsbescherming de Tweede Kamer naar aanleiding van een ingewilligd (uit 2018 daterend) Wob-verzoek bij brief geïnformeerd dat “uit onder andere interne nota’s, memo’s en e-mails” blijkt dat “naast het inbouwen van een betere prikkel om de Wahv-boete tijdig te betalen, financiële overwegingen ten grondslag lagen aan het besluit om de aanmaningen bij niet-tijdige betaling van Wahv-boetes te verhogen naar 50% en 100% van het boetebedrag”. Diezelfde overwegingen hebben volgens de brief ook een rol gespeeld bij het onder de Wahv brengen van de WAM. In de brief wordt hierover in zekere zin het boetekleed aangetrokken. Opgemerkt wordt onder meer:
“Om te voorkomen dat beleidsbesluiten enkel vanuit financieel oogpunt worden genomen, zijn de ontvangsten uit verkeersboetes vanaf 2017 een generaal dossier op de begroting van JenV geworden. Dit betekent dat de opbrengsten van verkeersboetes niet langer in de begroting van JenV vloeien, maar in de algemene middelen. Voor zover er sprake was van een budgettaire prikkel bij het verkeershandhavingsbeleid is die prikkel weggenomen.”
Uit de bij de brief gevoegde stukken die met de beslissing op het Wob-verzoek openbaar zijn gemaakt, blijkt dat de aanleiding voor de verhoging naar 50% en 100% was dat sinds 2008 de inkomsten uit verkeersboetes terugliepen – met name doordat minder overtredingen werden geconstateerd – en dat in verband daarmee voor 2012 een tekort werd voorzien van € 200 miljoen.
Vergelijking met verhogingen van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke boetes

4.9 Ook in het strafrecht worden verhogingen opgelegd als een boete niet tijdig wordt voldaan. Net als bij de Wahv dienen deze verhogingen ertoe om de betrokkene te bewegen tot tijdige betaling van de boete. De verhogingen van strafrechtelijke boetes zijn echter (relatief gezien) aanzienlijk lager dan de verhogingen van de Wahv. De eerste verhoging bij niet tijdige betaling van een strafrechtelijke boete bedraagt € 20 (art. 6:4:2 lid 1 Sv). Als het aldus verhoogde bedrag evenmin tijdig wordt voldaan, dan wordt het verhoogde bedrag, dan wel het nog verschuldigde gedeelte daarvan, verhoogd met een vijfde (dus 20%), maar met ten minste € 40 (art. 6:4:2 lid 2 Sv). Verhogingen in deze orde van grootte golden vóór de inwerkingtreding van de Wahv óók voor verkeersboetes.

4.10 Sinds de inwerkingtreding in 2009 van de vierde tranche Awb kent de Awb een gedetailleerde algemene regeling van de zogeheten bestuurlijke boete in de titels 5.1 en 5.4 Awb. Men zou denken dat die regeling ook zou gelden voor de verkeersboetes van de Wahv – die wet brengt de verkeersboetes immers als gezegd onder het bestuursrecht en de Awb is daarom in beginsel van toepassing –, maar, zoals hiervoor in 4.1 al opgemerkt, zijn onder meer de titels 5.1 en 5.4 Awb uitdrukkelijk niet van toepassing verklaard in de Wahv (art. 2a Wahv).
In de regeling van de bestuurlijke boete van titel 5.4 Awb worden, anders dan in de Wahv, geen verhogingen toegepast met het doel om de betalingsdiscipline te verbeteren. Het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd, is op grond van de algemene regeling van bestuursrechtelijke geldschulden van titel 4.4 Awb (die dus voor alle bestuursrechtelijke geldschulden geldt en die op grond van art. 2a Wahv evenmin van toepassing is op de verkeersboetes van de Wahv) wel bevoegd, maar niet verplicht, om voor een aanmaning een forfaitaire vergoeding in rekening te brengen, die € 9 bedraagt voor een schuld van minder dan € 500 en € 20 voor een schuld van € 500 of meer (art. 4:113 lid 1 Awb).
Rechtsbescherming tegen de verhogingen op grond van de Wahv

4.11 Tegen de verhogingen op grond van de Wahv stelt de wet geen rechtsgang open. De verhogingen vinden, als gezegd, van rechtswege plaats, zodat ook geen sprake is van een beschikking in de zin van de Awb waartegen op grond van die wet kan worden opgekomen. Een betrokkene die wenst op te komen tegen een verhoging, is dus aangewezen op de burgerlijke rechter die als restrechter rechtsbescherming verleent in de gevallen dat geen beroep openstaat bij een andere rechter (zie daarvoor hiervoor in 3.2).

4.12 De rechtmatigheid van de verhogingen kan niet aan de orde worden gesteld in de hiervoor in 4.2 en 4.3 beschreven procedure die openstaat tegen de boete zelf. Het instellen van een rechtsmiddel tegen de boete heeft, anders dan onder de Awb uitgangspunt is (art. 6:16 Awb), schorsende werking, nu de eerste verhoging, als gezegd, pas verschuldigd wordt twee weken nadat de beschikking waarbij de boete is opgelegd, onherroepelijk is geworden (art. 23 lid 1 Wahv). De verhogingen spelen daardoor niet ten tijde van de procedure tegen de boete. Dat is alleen anders als het CJIB ten onrechte ervan is uitgegaan dat de beschikking of een beslissing op een beroep onherroepelijk is en wordt teruggefloten door de rechter. Dan pleegt de rechter te beslissen dat verhogingen ten onrechte in rekening zijn gebracht.

4.13 Tegen de verhogingen zou mogelijk wel kunnen worden opgekomen door middel van verzet ex art. 26 lid 3 Wahv tegen een dwangbevel tot verhaal van de boete en de daarop gevallen verhogingen en door middel van verzet ex art. 27 lid 6 Wahv tegen verhaal ex art. 27 lid 1 Wahv. Dat verzet kan niet worden gericht tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd (art. 26 lid 3 Wahv, dat van overeenkomstige toepassing is verklaard in art. 27 lid 6 Wahv). De verzetprocedure heeft dus uitsluitend betrekking op de rechtmatigheid van de inning door middel van verhaal. Desalniettemin kan in die procedure worden beslist dat het in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur is om de inning van een boete door te zetten als vaststaat dat die ten onrechte is opgelegd. Omdat de verhogingen in de wettelijke systematiek geen deel uitmaken van de administratieve sanctie en de verhogingen volgens die systematiek en de op de Wahv gegeven toelichting als een inningsinstrument zijn aan te merken, zou het verzet zich mede tegen de verhogingen kunnen richten. De verzetprocedure betreft echter geen volwaardig rechtsmiddel tegen de verhogingen: de toetsing strekt zich slechts uit tot de rechtmatigheid van de inning en de mogelijkheid van verzet ontstaat pas nadat verhaal wordt genomen door middel van een dwangbevel of een kennisgeving als bedoeld in art. 27 lid 2 Wahv . Het kan dus pas achteraf in de stelling worden gebracht. Volgens het hof Arnhem-Leeuwarden staat het de rechter in de verzetprocedure bovendien niet vrij om zich een oordeel te vormen over de billijkheid van de verhogingen, omdat de wetgever zowel de hoogte van het sanctiebedrag, als de wijze waarop de verhogingen plaatsvinden, heeft bepaald. Volgens de hoogste rechter op dit vlak – behoudens cassatie in het belang der wet – kunnen de verhogingen dus niet aan de orde worden gesteld in het verzet.

4.14 Een betrokkene die wenst op te komen tegen een verhoging, is dus als gezegd aangewezen op de burgerlijke rechter.
Mogelijkheden CJIB

4.15 Het CJIB is verantwoordelijk voor de inning van de op grond van de Wahv opgelegde boetes. Het CJIB heeft tegenwoordig een paar bevoegdheden waarmee het betrokkenen die de boete niet kunnen betalen, tegemoet kan komen, zodat de verhogingen niet verschuldigd worden of niet meer verschuldigd zullen zijn.
Ten eerste kan het CJIB sinds 2018 uitstel van betaling of betaling in termijnen toestaan, zowel binnen de voor de boete gestelde betalingstermijn (art. 23 lid 2 Wahv), als nadat de verhogingen al hebben plaatsgevonden (art. 25 lid 2 Wahv), mits het verschuldigde bedrag ten minste € 225 bedraagt. Deze bevoegdheid is nader uitgewerkt in de Beleidsregels betalingsregelingen Rijk, die ieder jaar worden geactualiseerd (thans geldt de versie 2026, die nauwelijks verschilt van de versies van voorgaande jaren). Het CJIB kan volgens deze regels een verzoek om een betalingsregeling op verschillende, te zijner beoordeling staande gronden afwijzen, onder meer als de betrokkene binnen zes maanden voorafgaand aan de indiening van het verzoek een eerder toegestane betalingsregeling verwijtbaar niet is nagekomen (art. 2:4 lid 2 onder a Beleidsregels) of als de betalingsproblemen van betrokkene structureel zijn en een betalingsregeling naar het oordeel van het CJIB geen uitkomst zal bieden (art. 2:4 lid 2 onder c Beleidsregels). Het CJIB stelt ambtshalve een betalingsregeling voor als op de betrokkene een schuldregeling van toepassing is en die wordt beëindigd zonder kwijtschelding van de resterende vorderingen, en tevens in andere bijzondere gevallen (art. 2:6 Beleidsregels). De betalingsregeling kan de vorm aannemen van een standaardregeling met de duur van maximaal 36 maanden (art. 3:3 Beleidsregels) of, als sprake is van bijzondere omstandigheden en de standaardregeling niet mogelijk is of geen uitkomst biedt, een maatwerkregeling van maximaal 72 maanden (art. 3:4 Beleidsregels). Beide regelingen kunnen slechts worden toegestaan met het oog op een volledige voldoening van de betalingsverplichtingen (art. 3:2 lid 3 Beleidsregels). Dat is alleen anders voor de zogeheten draagkrachtregeling (eveneens art. 3:2 lid 3 Beleidsregels), die echter alleen kan worden getroffen als sprake is van bijzondere omstandigheden en de reguliere maatwerkregeling niet mogelijk is of geen uitkomst biedt (art. 3:4 lid 4 Beleidsregels).
De inning van de vorderingen waarvoor de betalingsregeling is getroffen, wordt opgeschort voor de duur van de betalingsregeling (art. 3:1 Beleidsregels). Dit betekent dat een betrokkene die de boete niet kan betalen en wil voorkomen dat de verhogingen verschuldigd worden, binnen de voor de boete gestelde betalingstermijn een betalingsregeling zal moeten treffen met het CJIB. Alleen dan zullen de verhogingen niet van rechtswege intreden gelet op de schorsing van de inning van de boete. Wanneer de verhogingen verschuldigd zijn geworden, kan de betrokkene alsnog een betalingsregeling treffen, maar dan zullen de verhogingen in de betalingsregeling moeten worden betrokken. Bij niet-tijdige betaling van termijnen van de betalingsregeling worden de verhogingen overigens eveneens verschuldigd, blijkens de art. 23 lid 3, 24 lid 2 en 25 lid 1 Wahv, die spreken van ‘termijnen’. Het CJIB kan een betalingsregeling ook voortijdig beëindigen als de betrokkene na een betalingsherinnering de verschuldigde termijnbedragen niet voldoet (art. 6:1 lid 1 onder a Beleidsregels).
Voorts kan het CJIB uitstel van betaling verlenen als de betrokkene aannemelijk maakt dat volledige betaling of een significante deelbetaling binnen een redelijke termijn zal volgen (art. 3:5 Beleidsregels). Een bijzondere vorm van uitstel vormt de zogenoemde ‘noodstopprocedure’, die de betrokkene gedurende een periode van maximaal vier maanden in de gelegenheid stelt om bij de gemeente hulp te zoeken bij het oplossen van schulden (art. 3:5 lid 2 Beleidsregels). Als de gemeente besluit om schuldhulp te verlenen, kan het CJIB het uitstel met maximaal acht maanden verlengen (art. 3:5 lid 3 Beleidsregels).

4.16 Sinds 1 juni 2025 kan het CJIB op verzoek of ambtshalve de verhogingen ook in twee gevallen kwijtschelden, namelijk als sprake is van overmacht of van onevenredig hardvochtige effecten van de verhogingen. Deze bevoegdheid vergt eigenlijk een wetswijziging. De kwijtschelding wordt daarom op dit moment gebaseerd op een beoordelingskader dat het CJIB in afstemming met het openbaar ministerie toepast bij de vraag of de inning van een boete moet eindigen om de reden dat met de voortzetting daarvan geen redelijk doel wordt gediend. Deze beëindigingsmogelijkheid is geregeld in art. 22 lid 4 Wahv, dat in 2018 is ingevoerd. De minister heeft dit beoordelingskader in een brief aan de Tweede Kamer als volgt toegelicht.
Van overmacht is sprake als de betrokkene aantoonbaar niet verwijtbaar in verzuim is geweest bij het niet tijdig betalen van de boete. In andere woorden, de onmogelijkheid van betaling (of het aanvragen van een betalingsregeling) was niet de eigen schuld van de betrokkene, maar werd veroorzaakt door een onvoorziene, van buiten komende omstandigheid. Gedacht kan worden aan iemand die langere tijd opgenomen is geweest en niemand had om de post waar te nemen.
Verhogingen pakken in het concrete geval onevenredig onredelijk uit voor de betrokkene door de uitzonderlijke omstandigheden waarin iemand verkeert. Het zal dan vaak gaan om een samenloop van verschillende problematische omstandigheden, zoals ernstige lichamelijke of psychische problematiek, het ontbreken van hulp of sociaal netwerk, dakloosheid of gezinsproblematiek. Hierbij noemt de minister het voorbeeld van iemand die na meerdere jaren geworsteld te hebben met psychische stoornissen zijn leven weer op de rit heeft met hulp en zijn boetes wil betalen. Het moet gaan om uitzonderlijke situaties waar het CJIB een bijzondere interventie mag toepassen, in uitzondering op de bestaande mogelijkheden. Problematische schulden kunnen een rol spelen bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding, maar alleen het hebben van schulden is daarvoor niet voldoende, gelet op de mogelijkheden die het instrumentarium van het CJIB voor deze groep mensen al biedt, zoals het treffen van een draagkrachtregeling of een verwijzing naar schuldhulpverlening, aldus de minister.

4.17 Vanaf 1 juli 2026 zal het CJIB een pilot starten van anderhalf jaar waarin na afloop van de betalingstermijn voor de boete een betalingsherinnering wordt gestuurd voordat de eerste verhoging wordt toegepast. Bij de betalingsherinnering zal een aanvullende betaaltermijn van twee weken worden gegeven. De pilot strekt ertoe te onderzoeken of een betalingsherinnering ertoe leidt dat personen die zijn vergeten te betalen, alsnog hun boete(s) betalen of tijdig een betalingsregeling treffen en zo verhogingen voorkomen.
Politieke aandacht voor de verhogingen

4.18 De verhogingen van de verkeersboetes van de Wahv zijn de afgelopen jaren meerdere keren onderwerp van debat geweest in de Tweede Kamer. Zoals de Staat vermeldt, is er steeds meer oog gekomen voor betrokkenen die in de knel raken door de inning van Wahv-verkeersboetes. Dat heeft onder meer geresulteerd in een meer persoonsgerichte inning door het CJIB en in een uitbreiding van zijn (hiervoor al genoemde) mogelijkheden om betrokkenen tegemoet te komen. De toegenomen aandacht heeft er niet toe geleid dat de verhogingen zelf zijn gewijzigd. Aanvankelijk was het argument in het politiek debat om dat niet te doen dat daardoor (te zeer) afbreuk zou worden gedaan aan de betalingsdiscipline met betrekking tot de boetes. Sinds ongeveer 2024 lijkt echter in de Tweede Kamer en bij de verantwoordelijke bewindspersonen er consensus over te bestaan dat de verhogingen verlaagd zouden moeten worden. Tot nu toe is de regering daartoe echter niet overgegaan wegens het ontbreken van voldoende financiële middelen om het verlies aan inkomsten door het verlagen van de verlagingen op te vangen. Hierna volgt een betrekkelijk beknopte – geen volledigheid pretenderende – weergave van relevante uitlatingen in dit verband, waaruit het voorgaande blijkt.

4.19 Bij een overleg op 5 maart 2014 van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft de minister, in reactie op een opmerking van het lid Segers dat de eerste verhoging van 50% “echt heel fors” is, en dat bij de eerste aanmaning geen sprake zou moeten zijn van een verhoging, gezegd:
“Ik ga nog even in op die aanmaning met een verhoging van 50%. Dat is een prikkel om op tijd te betalen. Het percentage is enkele jaren geleden met steun van de Kamer verhoogd. Ik begrijp dat de heer Segers dit anders wil, maar ik denk daar nu anders over. Ik wil het nu niet gaan terugdraaien. Dat is niet verstandig.”

4.20 Op 8 december 2015, in het kader van de behandeling van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, heeft de minister een motie van het lid Kooiman ontraden om de verhogingen onder de Wahv gelijk te trekken met de hiervoor in 4.9 genoemde verhogingen van strafrechtelijke boetes:
“Mevrouw Kooiman vroeg wat de gedachte is geweest achter de verhogingen voor het niet-betalen van een verkeersboete. Het uitgangspunt is dat er een stevige prikkel uitgaat van een verhoging. Die verhoging is vastgezet op 50% en vervolgens 100%. Ik merk op dat ook de Kamer daarmee heeft ingestemd. Over het algemeen blijkt dit ook voor de meeste mensen een zeer serieuze prikkel op te leveren.
Mevrouw Kooiman vroeg ook nog waarom de verhogingensystematiek van niet-betaalde verkeersboetes in strafrechtelijk kader niet wordt gelijkgetrokken. De verkeersboetes worden niet voor niets verhoogd indien ze niet worden betaald. De huidige verhogingensystematiek bij verkeersboetes vormt een prikkel om ze op tijd te betalen. Een ander belangrijk punt is dat moet worden voorkomen dat wijzigingen leiden tot een gat in de begroting, zoals ik ook tijdens de begrotingsbehandeling heb aangegeven. Dat punt zal ik ook aanroeren bij het amendement dat mevrouw Kooiman heeft ingediend en dat niet van de daarbij behorende dekking is voorzien.”

4.21 Bij brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 25 juni 2018 heeft de minister naar aanleiding van een vraag van een Kamerlid laten weten dat een onderzoek zou worden verricht naar de hoogte en effectiviteit van de verhogingen, in samenhang met de maatregelen die zijn getroffen om verhogingen en de inzet van dwangmiddelen te voorkomen. In de hiervoor in 4.8 reeds genoemde brief uit 2020, die werd verzonden naar aanleiding van een Wob-verzoek, hebben de ministers over dat onderzoek gezegd:
“We vinden het belangrijk dat boetes betaald worden en daartoe effectieve middelen worden ingezet, zonder de burger daarmee onevenredig hard te treffen. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) onderzoekt daarom momenteel of beter inzichtelijk gemaakt kan worden wat de (gedrags)effecten van verhogingen zijn. Dit onderzoek zal naar verwachting in de eerste helft van 2020 worden afgerond waarna uw Kamer zal worden geïnformeerd over de uitkomsten hiervan. In zijn algemeenheid geldt dat het systeem van verhogingen van boetebedragen als prikkel werkt voor de mensen die de boete kunnen betalen. Voor mensen die de boete niet (in één keer) kunnen betalen zijn in afgelopen jaren verschillende maatregelen getroffen, zoals het mogelijk maken van een betalingsregeling.”

4.22 Nadat dit WODC-onderzoek in 2020 was afgerond – op welk onderzoek hierna in 4.34 zal worden ingegaan –, heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat hij geen aanleiding zag om de hoogte van de verhogingen aan te passen:
“Ik zie op basis van het onderzoek geen aanleiding wijzigingen aan te brengen in de verhogingenpercentages. Het onderzoek laat zien dat de betaaldiscipline is verbeterd nadat de verhogingenpercentages van de eerste en tweede aanmaning in 2011 zijn verhoogd. Het verlagen van deze verhogingenpercentages zou het risico met zich meebrengen dat de dreiging die ervan uitgaat afneemt en de betaaldiscipline verslapt.”

4.23 Bij brief van 24 januari 2024 aan de Tweede Kamer heeft de minister gereageerd op het artikel ‘Forse aanmaningen van verkeersboetes brengen tienduizenden huishoudens in geldnood’ dat op 13 december 2023 in de Volkskrant was verschenen:
“Voor een optimaal effect van verkeersboetes is het van belang dat ze snel en zeker worden geïnd. Uit het onderzoek dat het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Datacentrum (WODC) heeft gedaan naar de effectiviteit van de inning van verkeersboetes blijkt dat de inning zeer effectief gebeurt. Het overgrote deel van de mensen (84%) betaalde hun verkeersboetes op tijd. Dit beeld is sinds het onderzoek niet gewijzigd. De oplegging van de wettelijke verhogingen heeft daarbij effect: na oplegging van de eerste verhoging wordt 42% van de onbetaalde boetes alsnog betaald en na de tweede verhoging wordt 19% alsnog betaald. Na oplegging van de twee verhogingen is in totaal 91% van de boetes geïnd.
Verhogingen hebben een belangrijke functie. Zij zijn mede bedoeld om de betaaldiscipline van burgers te verbeteren en daarmee de effectiviteit van de inning van verkeersboetes te vergroten. Dit laatste is van belang gelet op het grote aantal verkeersboetes dat jaarlijks wordt opgelegd. Het verbeteren van betaaldiscipline is ook een van de redenen geweest de verhogingenpercentages in 2011 te verhogen naar 50% en 100%. In het hiervoor genoemde onderzoek wordt geconcludeerd dat de betaaldiscipline sindsdien is verbeterd. Het aandeel mensen dat hun boete niet binnen de betaaltermijn voldoet of geen betalingsregeling treft, is gedaald van 16% naar 14%.
De verhogingenpercentages zijn fors. De daadwerkelijke hoogte van het bedrag hangt echter af van het initiële boetebedrag. Bij een lagere verkeersboete zal het bedrag van de verhoging bijvoorbeeld geringer zijn dan bij een hogere verkeersboete. Verhogingen kunnen worden voorkomen door de verkeersboete op tijd te betalen. Uit onderzoek blijkt dat burgers hun verkeersboetes en eventuele verhogingen in de regel kunnen betalen. Een van de verklaringen is dat het gaat om burgers die de beschikking hebben over een geregistreerd (motor)voertuig. Dit is een positieve indicatie voor het hebben van «bezit» en daarmee van betaalcapaciteit.”

4.24 Bij een zogeheten tweeminutendebat Strafrechtelijke onderwerpen op 2 oktober 2024 is een motie voorgesteld om de verhogingen fors te verlagen en in lijn te brengen met de verhogingen in andere rechtsgebieden. De motie is toegelicht met onder meer de opmerkingen dat mensen door de verhogingen in de problemen kunnen komen en dat het CJIB zelf aangeeft dat de verhogingen evident onredelijke gevolgen hebben. De staatssecretaris voor Rechtsbescherming heeft de motie ontraden:
“Ik moet deze motie ontraden, al begrijp ik goed waar de wens vandaan komt. De ophogingspercentages zijn fors. Die kunnen soms ook leiden tot hoge verschuldigde bedragen. Er zijn mensen die moeite hebben met het betalen van deze boetes. Voor deze mensen heeft het CJIB al diverse mogelijkheden voor persoonsgerichte inning. Er is nog geen geld beschikbaar gesteld voor het verlagen van de ophogingspercentages. De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (…) en ik zullen ons de komende tijd inzetten voor het nog verder verbeteren van de mogelijkheden voor het leveren van maatwerk.”
Verder is de regering bij motie van het lid Palmen verzocht om in kaart te brengen hoe een verlaging van de verhogingen vorm kan krijgen en welke kosten daarmee gepaard gaan. In de motie wordt daartoe overwogen dat verkeersboetes door een groep mensen niet in een keer betaald kunnen worden, dat met name kwetsbare mensen door de verhogingen in de knel komen, hetgeen niet past bij de bedoeling van de wet, en dat een verlagingen van de verhogingen gewenst en noodzakelijk is. De staatssecretaris heeft de motie ‘oordeel Kamer’ gegeven:
“(…) Als ik de motie zo mag interpreteren dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en ik de manier waarop een eventuele verlaging van de ophogingspercentages vorm kan krijgen en ook de daarmee gemoeide kosten in kaart zullen brengen, dan kan ik deze motie oordeel Kamer geven. Zoals ik uiteen heb gezet in verband met de motie op stuk nr. 877 begrijp ik de wens om iets aan de hoogte van de ophogingspercentages te doen. Hoewel in het hoofdlijnenakkoord de ambitie is uitgesproken om de aanmanings- en incassokosten door de overheid te verlagen, zijn hiervoor nog geen middelen beschikbaar gesteld. (…)
(…)
(…) Ik kan de motie op stuk nr. 884 van mevrouw Palmen oordeel Kamer geven, want die behelst het in kaart brengen. Daar zit een latente ambitie in, maar ik kan nog niet zeggen in welke mate we daar uitvoering aan kunnen geven.
(…)”
De ontraden motie is verworpen. De motie van het lid Palmen is aangenomen.

4.25 Bij brief van 18 november 2024 hebben de staatssecretarissen van Justitie en Veiligheid, in reactie op genoemde motie van het lid Palmen, de Tweede Kamer geïnformeerd dat er in het regeerprogramma geen geld beschikbaar is gesteld voor een verlaging van de verhogingen. Bij brief van 4 april 2025 hebben dezelfde staatssecretarissen, in reactie op diezelfde motie, uiteengezet welke kosten zouden zijn gemoeid met een verlaging van de verhogingen:
In de brief is herhaald dat bij het regeerprogramma geen geld beschikbaar is gesteld voor een verlaging.

4.26 Bij een overleg op 4 september 2025 van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft de minister van Justitie en Veiligheid zich als volgt uitgelaten, mede naar aanleiding van een uitspraak van de kantonrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 19 augustus 2025, waarin de kantonrechter zich uitdrukkelijk uitlaat over de problemen waartoe de verhogingen naar de ervaring van kantonrechters leiden voor mensen die moeilijk rondkomen en die iedere maand keuzes moeten maken over welke rekening zij wel en niet kunnen betalen.
“Als iemand niet kán betalen, hebben we inmiddels – gelukkig, zeg ik daarbij – de mogelijkheid voor het CJIB om de verhoging kwijt te schelden. In algemene zin denk ik dat de kantonrechter een punt heeft. Dat is ook aanleiding geweest om te onderzoeken of je die verhoging ook kunt verlagen. Dat ligt er nu, maar zoals ik heb gezegd, is daarvoor in de ontwerpbegroting die bij de Raad van State ligt in ieder geval geen geld opgenomen. Want ook dat kost geld, en dat zal ergens gedekt moeten worden.
(…)
(…) In verschillende onderzoeken die zijn gedaan en ook door het OM en anderen die hun mening daarover hebben gegeven – daar hebben we uitgebreid over gesproken – is echter gezegd dat de hoogte van de verkeersboetes op dit moment door verhogingen in het verleden disproportioneel is vergeleken met die van andere boetes. Het voorbeeld daarvan dat werd genoemd dat je beter een flitspaal kunt vernielen dan er te snel langs kunt rijden, is heel treffend. Ik kan nog wrangere voorbeelden verzinnen. Dus nee, die verhogingen hebben niet per se evenredig bijgedragen aan de verkeersveiligheid. (…)
Voor mensen als de heer Koops die denken «ik heb geen zin om te betalen», heeft een significante verhoging bij het niet betalen wel degelijk effect, want dat heeft een afschrikwekkende werking om te zorgen dat je die acceptgiro dan maar wel betaalt. Ik zie de heer Koops instemmend knikken. Natuurlijk is er een verhouding met een afschrikwekkende verhoging en het op tijd betalen van boetes. Maar ook daar – daarom zijn die scenario’s naar uw Kamer gestuurd begin dit jaar – kun je erover twisten – dat doet de kantonrechter dus ook – of het percentage van die verhogingen wel adequaat is.”

4.27 Bij een tweeminutendebat Strafrechtelijke onderwerpen op 2 oktober 2025 is een motie voorgesteld die ertoe strekt dat de regering de verhogingen aanzienlijk terugbrengt en doet aansluiten bij de verhogingen voor strafrechtelijke boetes, omdat geen sprake meer is van een proportioneel middel als stok achter de deur voor tijdige betaling, en omdat verhogingen veel hoger zijn dan op andere rechtsgebieden. Verder is een motie voorgesteld die de regering oproept om te onderzoeken hoe de verhogingen uit de inningsystematiek van de Wahv kunnen worden verwijderd, omdat de verhogingen onder meer worden opgelegd om de begroting rond te krijgen. Tot slot is de regering bij een andere motie verzocht om de verhogingen te verlagen naar een proportioneel niveau, omdat zij veel mensen met lage inkomens in onoverkomelijke schulden storten en in sommige gevallen in strijd lijken met het EVRM. De staatssecretaris heeft alle drie de moties ontraden, omdat de scenario’s inmiddels zijn onderzocht, er geen financiële dekking bestaat en verlagingen aan een volgend kabinet zijn. De moties zijn niettemin aangenomen.

4.28 In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat niets vermeld over de verhogingen van de Wahv-boetes. Ook is op dit moment geen ander beleidsvoornemen hierover bekend. In het periodiek overleg dat plaatsvindt met de Tweede Kamer, heeft de staatssecretaris inmiddels herhaald dat op dit moment geen middelen beschikbaar zijn om de verhogingen te verlagen.
Recente evaluatie van de Wahv; rapport over proportionaliteit en doelmatigheid van ophogingen

4.29 In 2025 is de Wahv integraal geëvalueerd in opdracht van het WODC. In het op 24 december 2025 verschenen evaluatierapport wordt onder meer de aanbeveling gedaan om de verhogingen te verlagen en deze te harmoniseren met de verhogingen in het strafrecht, omdat er brede consensus onder de respondenten – waaronder het CJIB en het Parket CVOM – bestaat dat de huidige verhogingen disproportioneel zijn en meer in lijn moeten worden gebracht met het strafrechtelijke systeem. In de brief van 29 januari 2026 waarmee hij het rapport heeft toegezonden aan de Tweede Kamer, heeft de minister van Justitie en Veiligheid de intentie uitgesproken dat hij (of zijn opvolger) in september 2026 met een inhoudelijke beleidsreactie op het rapport komt.
Hiernaast is op 3 september 2025 een in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitgebracht rapport verschenen van de Hogeschool Utrecht en Panteia over onder meer de proportionaliteit en doelmatigheid van de ‘ophogingen’ die worden toegepast bij de invordering van schulden door partijen die onderdeel uitmaken van het samenwerkingsverband Clustering Rijksincasso, waaronder het CJIB. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de verhogingen op grond van de Wahv niet proportioneel zijn, omdat zij in een onevenredige verhouding staan tot de oorspronkelijke boete. In de brief van 16 maart 2026 waarmee hij het rapport aan de Tweede Kamer heeft gezonden, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verwezen naar de reeds aangekondigde beleidsreactie op de WODC-evaluatie. Hij heeft daarbij opgemerkt dat de verhogingen van de Wahv-boetes van rechtswege zijn voorgeschreven en dat voor verlaging daarvan op dit moment geen financiële middelen beschikbaar zijn.
In het navolgende worden enige bevindingen uit beide rapporten weergegeven, aangevuld met gegevens uit andere openbare bronnen, ten aanzien van twee onderwerpen die een belangrijke rol spelen in de discussie over de verhogingen van Wahv-boetes. Dat zijn de impact van die verhogingen op schuldenproblematiek en de doeltreffendheid van de verhogingen.
Impact van verhogingen op schuldenproblematiek

4.30 Ten tijde van de inwerkingtreding van de Wahv in 1990 werd aangenomen dat de impact van de verkeersboetes en de eventuele verhogingen daarvan relatief beperkt zou zijn. In de toelichting op het voorstel voor de Wahv werd opgemerkt dat het om “betrekkelijk lage bedragen gaat, waarvan nauwelijks valt voor te stellen dat de betaling daarvan te zwaar zou zijn”. Een boete mocht volgens de toenmalige wet niet meer dan ƒ 500 bedragen. De hoogste boete die ten tijde van de inwerkingtreding van de Wahv in de bijlage werd genoemd bedroeg ƒ 140. In een WODC-rapport uit 1987 werd over de verhogingen van respectievelijk 25% en 50% opgemerkt:
“Bovendien is het stelsel van verhogingen minder zwaar dan het op het eerste gezicht lijkt: alleen voor boetes boven 58 gulden is het resultaat van de verhogingen volgens de voorgestelde administratieve procedure zwaarder dan volgens de strafrechtelijke procedure. Wanneer de verhoging die de administratieve boete ondergaat niet vergeleken wordt met de verhoging van de strafrechtelijke boete, maar met de verhogingen die het bedrag van de politietransactie ondergaat, dan is het voorgestelde administratieve stelsel voor alle boetebedragen lichter voor de betrokkene dan de strafrechtelijke (…).”
Van 1995 tot 2008 zijn de boetebedragen van de Wahv periodiek geïndexeerd en vanaf 2013 jaarlijks, op basis van de Consumentenprijsindex (CPI). Daarnaast zijn de boetebedragen van de Wahv in 2008, 2010, 2011 en 2024 extra verhoogd met veelal fikse percentages, steeds (mede) om budgettaire redenen. Het resultaat hiervan is dat tot en met 2024 de boetebedragen met 223% zijn gestegen ten opzichte van 1994, terwijl de CPI gedurende diezelfde periode met 71,1% is gestegen.
Per 1 januari 2026 bedraagt de maximaal op te leggen strafrechtelijke boete € 550 (art. 23 lid 4 Sr), en de hoogste boete uit de bijlage bij de Wahv € 524.
De hoogte van de sanctie op grond van de Wahv is dus verhoudingsgewijs aanmerkelijk hoger geworden: de boetebedragen zijn niet alleen fiks gestegen ten opzichte van de inflatie, maar zijn ook steeds meer het in art. 2 lid 3 Wahv toegestane maximum genaderd, dat eveneens periodiek is verhoogd. Gezegd kan dus worden dat de impact van de verhogingen sinds de invoering van de Wahv relatief is toegenomen en dat budgettaire redenen daarbij steeds een belangrijke rol hebben gespeeld.

4.31 Het CBS publiceert jaarlijks cijfers over huishoudens met geregistreerde problematische schulden in Nederland. Deze gegevens berusten op de registratie van een dertiental (overheids)instanties, waaronder het CJIB. Van een problematische schuld bij het CJIB is volgens de definitie van het CBS sprake als ten minste één persoon in het huishouden een boete heeft waarvan de tweede aanmaning – dat is dus de tweede verhoging – ten minste twee maanden openstaat, of zich al in een ernstigere wanbetalersfase bevindt én het totale bedrag van de boetes die zich minimaal in deze fase bevinden, boven de € 50 is. Op 1 januari 2025 had 8,6% (724.110) van alle Nederlandse huishoudens problematische schulden bij ten minste één van genoemde dertien instanties (in de regel bij meerdere van hen). Van de huishoudens met aldus geregistreerde problematische schulden had 18,5% (134.290) (mede) een problematische schuld bij het CJIB. Voor 2,7% (19.790) van de huishoudens met aldus geregistreerde problematische schulden gold dat zij alleen een problematische schuld hadden bij het CJIB en dus niet bij andere instanties waar schulden worden geregistreerd.

4.32 Het is niet goed vast te stellen in welke mate precies causaal verband bestaat tussen de verhogingen van de Wahv-boetes en het bestaan van problematische schulden. In het evaluatierapport van het WODC wordt erop gewezen dat het verhaal van de boetes en van de verhogingen in het verleden heeft geleid tot schrijnende situaties. De afgelopen jaren zijn volgens het rapport belangrijke wijzigingen doorgevoerd, zoals de invoering van een persoonsgerichte benadering, waarbij het CJIB veel inspanningen doet om betrokkenen te bereiken teneinde een betalingsregeling overeen te komen, en de hiervoor in 4.15-4.16 genoemde uitbreiding van de mogelijkheden van het CJIB. Het rapport vervolgt:
“Hiermee is niet gezegd dat schrijnende situaties niet meer voorkomen. Deze komen vermoedelijk echter vooral voor in gevallen waarbij het CJIB niet in contact kan komen met een gesanctioneerde, omdat deze niet reageert op post, geen telefoonnummer bekend is waarop deze kan worden gebeld en de deurwaarder geen informatie kan verstrekken over de situatie van de betrokkene. Wanneer wél contact met de betrokkene kan worden gelegd, is er ten aanzien van betalingsregelingen veel mogelijk.”
Het rapport komt uiteindelijk tot de volgende slotsom:
“Schuldenproblematiek: De toepassing van de Wahv leidt bij een groep gesanctioneerden (waarvan de omvang door ons niet is onderzocht) tot schuldenproblematiek of versterking van reeds bestaande schuldenproblematiek. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat de toch al hoge boetes disproportioneel worden verhoogd bij niet-tijdige betaling. Weliswaar wordt bij de incasso de menselijke maat als belangrijk richtsnoer gebruikt, maar vooral personen die hun post niet openen en waarvan geen andere contactgegevens dan adresgegevens bekend zijn, biedt dat weinig soelaas."
In het hiervoor in 4.29 genoemde HU/Panteia-rapport is opgemerkt dat er geen onderzoeken bekend zijn waarin is onderzocht of en, zo ja, in welke mate ‘ophogingen’, zoals de verhogingen op grond van de Wahv, de oorzaak van schuldenproblematiek zijn. Strikt genomen draagt volgens de onderzoekers iedere ophoging in feite bij aan het vergroten van de schuldenproblematiek in Nederland, omdat een ophoging de schuld aan de overheid doet toenemen. De onderzoekers achten aannemelijk dat de verhogingen op grond van de Wahv problematische schulden kunnen veroorzaken, wanneer de betrokkene een zeer beperkte betaalcapaciteit heeft, gelet op de gemiddelde hoogte van de opgelegde boete en de percentages van de verhogingen.
Beide rapporten achten een bijdrage aan de schuldenproblematiek aannemelijk, maar
kunnen de omvang ervan niet kwantificeren, bij gebrek aan onderzoeksgegevens.
Doeltreffendheid van de verhogingen

4.33 De vraag kan worden gesteld in hoeverre de verhogingen van de Wahv-boetes daadwerkelijk een prikkel vormen voor betrokkenen om de boete te voldoen. Uit beschikbare gegevens blijkt dat het effect van de verhogingen als zodanig groot is. In 1992, dus vlak na inwerkingtreding van de Wahv, betaalde ruim 86% van de betrokkenen de boete op tijd – dus vóór de eerste aanmaning, die de eerste verhoging bevat – en nog eens 6% van de betrokkenen na beide aanmaningen. In 2009 was het initiële inningspercentage vrijwel 86%. Na de eerste verhoging betaalde nog eens 6% en na de tweede verhoging nog eens 2% van de betrokkenen (zie hiervoor in 4.7).
In de periode na 2009 is het initiële inningspercentage (dus het percentage tijdige betalingen) eerst gedaald, in de periode van 2010-2015 naar een niveau tussen de 82,6% en 84%, en vervolgens weer gestegen naar een iets lager niveau dan voorheen, tussen de 84% en 85% in de periode van 2016-2018. In 2018 betaalde nog eens 7% van de betrokkenen op aanmaningen, tot een totaal van 91%.
In de periode 2021-2024 was weer een dalende lijn zichtbaar in het initiële inningspercentage, van 85% in 2021 tot 83% in 2024. In 2021 betaalde nog eens 5,2% van de betrokkenen na de eerste verhoging, en 1,4% na de tweede verhoging, tot een totaal van 91,6%. In 2024 betaalde 6% van de betrokkenen na de eerste verhoging, en 1% na de tweede verhoging, tot een totaal van 90%.
Uit deze cijfers rijst als geheel het beeld op dat, hoewel de inningspercentages enigszins fluctueren, zij op de wat langere termijn redelijk stabiel zijn binnen een bepaalde marge. Daarbij springt in het oog dat sinds de verhoging van de percentages naar hun huidige niveau van 50% en 100% in 2011, de inningspercentages in alle drie de fasen niet meer zo hoog zijn geweest als in 2009, het jaar dat de minister op het oog had toen hij door middel van de verhoging van de percentages naar hun huidige niveau een (nog) betere betalingsdiscipline wilde bevorderen. Verder valt aan de cijfers op dat telkens meer dan de helft van de betrokkenen die de boete niet binnen de gestelde termijn heeft betaald, dat ook niet doet na beide aanmaningen.

De tekst gaat verder: De uitspraak op rechtspraak.nl

Aangehaalde artikelen

• Artikel 79 Rv
• Artikel 127a Rv
• Artikel 237 Rv
• Artikel 392 Rv
• Artikel 393 Rv
• Artikel 430 Rv
• Artikel 611d Rv
• Artikel 78 RO
• Artikel 17 Gw
• Artikel 94 Gw
• Artikel 112 Gw
• Artikel 120 Gw
• Artikel 23 Sr
• Artikel 6:4:2 Sv
• Artikel 13b Opw
• Artikel 21 AWR
• Artikel 30hb AWR
• Artikel 67b AWR
• Artikel 67c AWR
• Artikel 67pa AWR

Aangehaalde uitspraken

• HR 12 juni 2026, ECLI:NL:HR:2026:915
• HR 10 april 2026, ECLI:NL:HR:2026:591
• CBb 31 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:134
• HR 16 januari 2026, ECLI:NL:HR:2026:59
• HR 12 december 2025, ECLI:NL:HR:2025:1897
• Rb. Den Haag 24 september 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:17246
• ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4531
• Rb. Midden-Nederland 19 augustus 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4626
• HR 1 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1560
• HR 25 oktober 2024, ECLI:NL:HR:2024:1535
• HR 12 juli 2024, ECLI:NL:HR:2024:978
• Conclusie A-G Pauwels 28 juni 2024, ECLI:NL:PHR:2024:710
• HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704
• HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:705
• Conclusie A-G Snijders 22 december 2023, ECLI:NL:PHR:2023:1206
• HR 14 april 2023, ECLI:NL:HR:2023:488
• ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:852
• HR 3 februari 2023, ECLI:NL:HR:2023:127
• ABRvS 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441
• HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963

Aangehaald in

• Hof Arnhem-Leeuwarden 23 september 2026, ECLI:NL:GHARL:2026:6120