Gerecht EU 26 maart 2025, T-307/22, ECLI:EU:T:2025:331

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)

26 maart 2025 ( *1 )

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Tijdelijk uitzendverbod en schorsing van vergunningen om de inhoud van bepaalde mediakanalen uit te zenden – Tijdelijk verbod op reclame voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door bepaalde mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden – Bevoegdheid van de Raad – Vrijheid van meningsuiting en van informatie – Evenredigheid – Motiveringsplicht”

In zaak T‑307/22,

A2B Connect BV, gevestigd te Purmerend (Nederland),

BIT BV, gevestigd te Ede (Nederland),

Freedom Internet BV, gevestigd te Amsterdam (Nederland),

vertegenwoordigd door L. Oranje, J. Spauwen en J. van den Brink, advocaten,

verzoeksters,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door S. Lejeune als gemachtigde,

verweerder,

ondersteund door

Republiek Estland, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,

door

Republiek Letland, vertegenwoordigd door J. Davidoviča, K. Pommere en I. Romanovska als gemachtigden,

door

Republiek Litouwen, vertegenwoordigd door K. Dieninis en V. Kazlauskaitė-Švenčionienė als gemachtigden,

door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland, C. Giolito, L. Malferrari en M. Carpus Carcea als gemachtigden,

en door

Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, vertegenwoordigd door F. Hoffmeister, L. Havas en M. De Almeida Veiga als gemachtigden,

interveniënten,

wijst

HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, R. Mastroianni (rapporteur), M. Brkan, I. Gâlea en T. Tóth, rechters,

griffier: A. Marghelis, administrateur,

gezien de stukken, met name:

– het op 24 mei 2022 ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschrift,

– de op 29 augustus 2022 ter griffie van het Gerecht neergelegde memorie tot aanpassing van het verzoekschrift,

– de op 6 januari 2023 ter griffie van het Gerecht neergelegde memories in interventie van de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid,

na de terechtzitting op 10 juli 2024,

het navolgende

Arrest

1 Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, A2B Connect BV, BIT BV en Freedom Internet BV, ten eerste, nietigverklaring van besluit (GBVB) 2022/351 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 65, blz. 5; hierna: „eerste bestreden besluit”) en van verordening (EU) 2022/350 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 65, blz. 1; hierna: „eerste bestreden verordening”) (hierna samen: „handelingen van 1 maart 2022”) en, ten tweede, de gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (GBVB) 2022/884 van de Raad van 3 juni 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 153, blz. 128; hierna: „tweede bestreden besluit”) en van verordening (EU) 2022/879 van de Raad van 3 juni 2022 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 153, blz. 53; hierna: „tweede bestreden verordening”) (hierna samen: „handelingen van 3 juni 2022”), voor zover die handelingen (hierna samen: „bestreden handelingen”) op hen betrekking hebben.

Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

2 De context van de onderhavige zaak wordt gevormd door de beperkende maatregelen die de Europese Unie heeft vastgesteld naar aanleiding van de acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.

3 Verzoeksters zijn in Nederland gevestigde exploitanten van de informatiemaatschappij die actief zijn als internetproviders voor particulieren, in het geval van Freedom Internet, of voor ondernemingen, in het geval van A2B Connect en BIT.

4 In maart 2014 heeft de Russische Federatie de Krim en de stad Sebastopol (Oekraïne) illegaal geannexeerd en sindsdien voert zij onafgebroken destabiliserende acties uit in Oost-Oekraïne. Als antwoord daarop heeft de Unie beperkende maatregelen ingevoerd naar aanleiding van de acties van de Russische Federatie die de situatie in Oekraïne destabiliseren, alsmede beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen. Daarnaast heeft zij beperkende maatregelen opgelegd als reactie op de illegale annexatie van de Krim en de stad Sebastopol door de Russische Federatie.

5 Zo heeft de Raad van de Europese Unie op 17 maart 2014 besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16) en verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6) vastgesteld.

6 Vervolgens is besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13) vastgesteld om gerichte beperkende maatregelen in te voeren op het gebied van de toegang tot kapitaalmarkten, defensie, goederen voor tweeërlei gebruik en gevoelige technologieën, ook in de energiesector. Aangezien de Raad van mening was dat laatstgenoemde maatregelen binnen de werkingssfeer van het VWEU vielen en dat voor de uitvoering ervan regelgevend optreden op het niveau van de Unie vereist was, heeft de Raad verordening (EU) nr. 833/2014 van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1) vastgesteld, die nadere bepalingen bevat om zowel op het niveau van de Unie als in de lidstaten uitvoering te geven aan de voorschriften van besluit 2014/512.

7 Op 24 februari 2022 heeft de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aangekondigd, en op dezelfde dag hebben Russische strijdkrachten Oekraïne op verschillende plaatsen in het land aangevallen.

8 Op dezelfde dag heeft de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) namens de Unie een verklaring afgelegd waarin hij de inval van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie veroordeelde, en heeft hij aangegeven dat het antwoord van de Unie zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zou omvatten. In de conclusies die de Europese Raad tijdens zijn buitengewone vergadering op diezelfde dag heeft goedgekeurd, wordt deze „niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde agressie” in de krachtigste bewoordingen veroordeeld. Volgens de Europese Raad vormen de onwettige militaire acties van de Russische Federatie, waarvoor zij ter verantwoording zal worden geroepen, een flagrante schending van het internationale recht en van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, ondertekend te San Francisco op 26 juni 1945 (hierna: „Handvest van de Verenigde Naties”) en ondermijnen zij de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit.

9 In die context heeft de Raad op 1 maart 2022 op grond van artikel 29 VEU het eerste bestreden besluit, en op grond van artikel 215 VWEU de eerste bestreden verordening vastgesteld houdende een verbod van de voortdurende en gecoördineerde verspreiding van propaganda ter ondersteuning van de militaire agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie, welke propaganda is gericht tegen het maatschappelijk middenveld in de Unie en in de buurlanden, en wordt verspreid via een aantal mediakanalen die onder permanente directe of indirecte controle staan van de leiding van de Russische Federatie, aangezien de verspreiding van dergelijke propaganda een bedreiging voor de openbare orde en veiligheid van de Unie vormt.

10 Bij artikel 1, punt 1, van het eerste bestreden besluit is in besluit 2014/512 een nieuw artikel 4 octies ingevoegd, dat luidt als volgt: „1. Het is exploitanten verboden inhoud die door de in bijlage IX vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen, onder andere door transmissie of distributie, ongeacht het middel, bijvoorbeeld via kabel, satelliet, IP‑TV, internetproviders, internetplatforms of applicaties voor het delen van video’s, ongeacht of deze nieuw of voorgeïnstalleerd zijn. 2. Uitzendlicenties of -vergunningen en transmissie‑ en distributieregelingen met de in bijlage IX vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen worden geschorst.”

11 Bij artikel 1, punt 1, van de eerste bestreden verordening is in verordening nr. 833/2014 een nieuw artikel 2 septies ingevoegd, dat luidt als volgt: „1. Het is exploitanten verboden inhoud die door de in bijlage XV vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen, onder andere door transmissie of distributie, ongeacht het middel, bijvoorbeeld via kabel, satelliet, IP‑TV, internetproviders, internetplatforms of applicaties voor het delen van video’s, ongeacht of deze nieuw of voorgeïnstalleerd zijn. 2. Uitzendlicenties of -vergunningen en transmissie‑ en distributieregelingen met de in bijlage XV vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen worden geschorst.”

12 Bij de handelingen van 1 maart 2022 is een lijst toegevoegd van de rechtspersonen, entiteiten of lichamen waarvoor het uitzendverbod geldt, respectievelijk als bijlage IX bij besluit 2014/512 en als bijlage XV bij verordening nr. 833/2014 (hierna: „betrokken lijst”). Verzoeksters’ namen komen daarin niet voor.

13 Gelet op de ernst van de situatie in Oekraïne heeft de Raad de handelingen van 3 juni 2022 vastgesteld, namelijk, op grond van artikel 29 VEU, het tweede bestreden besluit en, op grond van artikel 215 VWEU, de tweede bestreden verordening.

14 Bij artikel 1, punt 10, van het tweede bestreden besluit is aan artikel 4 octies van besluit 2014/512 een nieuw lid 3 toegevoegd, dat luidt als volgt: „3. Het is verboden reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door de in bijlage IX genoemde rechtspersonen, entiteiten of lichamen, inclusief via transmissie of distributie op enigerlei in lid 1 bedoelde wijze.”

15 Bij artikel 1, punt 1, van de tweede bestreden verordening is aan artikel 2 septies van verordening nr. 833/2014 een nieuw lid 3 toegevoegd, dat in wezen in dezelfde bewoordingen is gesteld.

16 Bij artikel 1, punt 14, van het tweede bestreden besluit en punt 4 van de bijlage bij dat besluit alsmede bij artikel 1, punt 21, van en bijlage VI bij de tweede bestreden verordening is de betrokken lijst gewijzigd door toevoeging van de namen van drie extra entiteiten, waarbij het niet ging om verzoeksters.

Conclusies van partijen

17 Na de aanpassing van het verzoekschrift op grond van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzoeken verzoeksters het Gerecht: – de bestreden handelingen nietig te verklaren; – de Raad te verwijzen in de kosten.

18 Volgens de laatste versies van zijn memories verzoekt de Raad het Gerecht in wezen: – het beroep en de memorie houdende aanpassing niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

19 De Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Europese Commissie en de hoge vertegenwoordiger concluderen in wezen tot verwerping van het beroep.

In rechte

20 Met hun beroep en met de aanpassing van het verzoekschrift vorderen verzoeksters nietigverklaring, ten eerste, van de handelingen van 1 maart 2022, voor zover artikel 4 octies, dat is ingevoegd in besluit 2014/512 bij het eerste bestreden besluit, en artikel 2 septies, dat is ingevoegd in verordening nr. 833/2014 bij de eerste bestreden verordening, in nagenoeg identieke bewoordingen voorzien in een verbod om inhoud uit te zenden afkomstig van mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst, en, ten tweede, van de handelingen van 3 juni 2022, voor zover artikel 4 octies, lid 3, dat is ingevoegd in besluit 2014/512 bij het tweede bestreden besluit, en artikel 2 septies, lid 3, dat is ingevoegd in verordening nr. 833/2014 bij de tweede bestreden verordening, in nagenoeg identieke bewoordingen voorzien in een verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst.

21 Zonder formeel een exceptie krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, voert de Raad in zijn memories aan dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het verzoek tot nietigverklaring van de handelingen van 1 maart 2022 niet voldoet aan de criteria van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Hij betoogt eveneens dat de memorie houdende aanpassing niet-ontvankelijk is omdat zij niet voldoet aan de criteria van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering en omdat verzoeksters geen procesbelang of procesbevoegdheid hebben om op te komen tegen de handelingen van 3 juni 2022.

Bevoegdheid van he Gerecht om kennis te nemen van de vordering tot nietigverklaring van de bestreden besluiten

22 Ambtshalve moet worden onderzocht of de vordering tot nietigverklaring van het eerste en het tweede bestreden besluit (hierna: „bestreden besluiten”) is ingesteld bij een rechterlijke instantie die bevoegd is om daarvan kennis te nemen. Aangezien de bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van een geschil een kwestie van openbare orde is, kan het een dergelijk vraagstuk immers, ook ambtshalve, in iedere stand van het geding onderzoeken (zie arresten van 7 februari 2024, Usmanov/Raad, T‑237/22, niet gepubliceerd, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:56, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 15 mei 2024, Russian Direct Investment Fund/Raad, T‑235/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:311, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Partijen zijn in dat verband ter terechtzitting gehoord in antwoord op een schriftelijke vraag die hun voor de terechtzitting was gesteld.

23 Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de bestreden besluiten zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU, dat een bepaling inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) is.

24 Het Hof van Justitie van de Europese Unie is ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU weliswaar in beginsel niet bevoegd ten aanzien van de bepalingen inzake het GBVB en evenmin ten aanzien van de op grond van die bepalingen vastgestelde handelingen, maar er dient aan te worden herinnerd dat de Verdragen uitdrukkelijk voorzien in twee uitzonderingen op dit uitgangspunt. Zowel artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU als artikel 275, tweede alinea, VWEU bepalen immers dat het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd is om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU. Verder is het Hof ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU bevoegd om de wettigheid van bepaalde, in artikel 275, tweede alinea, VWEU bedoelde besluiten na te gaan. Deze laatste bepaling voorziet op haar beurt in de bevoegdheid voor de Unierechter om uitspraak te doen inzake beroepen die onder de in artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalde voorwaarden worden ingesteld betreffende het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen, die door de Raad zijn vastgesteld op basis van de bepalingen van het GBVB (zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 Bij de handelingen die op basis van de bepalingen inzake het GBVB worden vastgesteld, is het de individuele aard van deze handelingen die de weg naar de Unierechters overeenkomstig artikel 275, tweede alinea, VWEU vrijmaakt (zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26 In dat verband zij erop gewezen dat de beperkende maatregelen tegelijk verwantschap vertonen met handelingen van algemene strekking – aangezien zij een algemene en abstracte categorie van adressaten verplichten om verbodsbepalingen toe te passen met betrekking tot de activiteiten van bepaalde in de bijlagen daarbij genoemde entiteiten – en met individuele besluiten ten aanzien van die entiteiten (zie in die zin en naar analogie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 In casu voorziet artikel 4 octies, lid 1, van besluit 2014/512, zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 1, van het eerste bestreden besluit, in een verbod voor „exploitanten [om] inhoud die door de [mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst] wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen”. Daarnaast voorziet artikel 4 octies, lid 3, van besluit 2014/512, zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 10, van het tweede bestreden besluit, in een verbod om „reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door de [mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst], inclusief via transmissie of distributie op enigerlei in lid 1 bedoelde wijze”.

28 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de bestreden besluiten uitdrukkelijk verwijzen naar de mediakanalen op de betrokken lijst, waarvan de inhoud het voorwerp uitmaakt van de bij bovengenoemde bepalingen opgelegde verbodsbepalingen. Dergelijke maatregelen zijn dus gericht tegen geïdentificeerde mediakanalen en vormen ten aanzien van die mediakanalen beperkende maatregelen jegens rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU.

29 Uit de rechtspraak volgt namelijk dat een besluit tot vaststelling van beperkende maatregelen kan worden geacht van individuele aard te zijn indien de betrokken persoon is geïdentificeerd in het corpus van het besluit of op een lijst in de bijlage bij dat besluit, met andere woorden indien die persoon in dat besluit specifiek wordt genoemd (zie in die zin arrest van 15 mei 2024, Russian Direct Investment Fund/Raad, T‑235/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:311, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 Aangezien verzoeksters’ namen noch in het corpus van besluit 2014/512, zoals gewijzigd, noch in bijlage IX, zoals gewijzigd, voorkomen, vormen de bestreden besluiten geen beperkende maatregelen jegens verzoeksters (zie in die zin en naar analogie arresten van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 104, en 15 mei 2024, Russian Direct Investment Fund/Raad, T‑235/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:311, punt 26). De betrokken beperkende maatregelen, waarin zowel de bestreden besluiten als de eerste en de tweede bestreden verordening (hierna: „bestreden verordeningen”) voorzien, moeten namelijk aldus worden opgevat dat zij een algemene strekking hebben ten aanzien van verzoeksters (zie punt 27 hierboven), die immers behoren tot de entiteiten die vallen binnen de algemene en abstracte categorie van „exploitanten” die geen inhoud mogen uitzenden die door de „in bijlage IX [bij besluit 2014/512, zoals gewijzigd,] vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen” is verstrekt, en een individuele strekking hebben ten aanzien van laatstgenoemden.

31 Het is voor verzoeksters derhalve niet mogelijk om, als grondslag voor de bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van hun beroep tot nietigverklaring, de individuele aard van de betrokken beperkende maatregelen ten aanzien van de in het corpus van besluit 2014/512, zoals gewijzigd, genoemde mediakanalen aan te voeren onder uitdrukkelijke verwijzing naar de betrokken lijst waarin de naam van die mediakanalen voorkomt.

32 Hieruit volgt dat het Gerecht niet bevoegd is om kennis te nemen van de wettigheid van de bestreden besluiten.

33 Daarentegen zijn er op geen enkele wijze beperkingen gesteld aan de bevoegdheid van het Gerecht ten aanzien van de bestreden verordeningen, die zijn vastgesteld op grond van artikel 215 VWEU en dus uitvoering geven aan de bestreden besluiten, die zijn vastgesteld in het kader van het GBVB. Dergelijke verordeningen vormen immers op basis van het VWEU vastgestelde handelingen van de Unie waarop de Unierechters overeenkomstig de hun bij de Verdragen verleende bevoegdheden in beginsel een volledig wettigheidstoezicht moeten uitoefenen (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 106).

34 Gelet op het voorgaande behoeft slechts uitspraak te worden gedaan over de wettigheid van de bestreden verordeningen.

Verzoek tot nietigverklaring van de bestreden verordeningen

Ontvankelijkheid

35 De Raad, ondersteund door de Commissie, betoogt met name dat verzoeksters in hun hoedanigheid van internetprovider niet rechtstreeks worden geraakt door de eerste bestreden verordening, aangezien zij slechts een indirecte verplichting hebben om de toegang tot de websites van de mediakanalen waarop de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben, te blokkeren. Voorts voert de Raad aan dat de aanpassing van het verzoekschrift niet-ontvankelijk is omdat, ten eerste, die aanpassing niet voldoet aan de criteria van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering en, ten tweede, verzoeksters geen procesbelang hebben bij noch procesbevoegd zijn in een beroep tot nietigverklaring van de tweede bestreden verordening. Het beroep en de aanpassing van het verzoekschrift zijn dus niet-ontvankelijk.

36 Verzoeksters betwisten dat betoog.

37 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Unierechter in de omstandigheden van het concrete geval mag beoordelen of het in het belang van een goede rechtsbedeling is om een beroep ten gronde te verwerpen zonder eerst uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan (zie in die zin arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punten 51 en 52).

38 Aangezien het beroep in casu hoe dan ook om de hieronder uiteengezette redenen ongegrond is, dient om redenen van proceseconomie de gegrondheid ervan te worden onderzocht, zonder eerst uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan.

Ten gronde

39 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters drie middelen aan, die in wezen zijn ontleend aan, ten eerste, onbevoegdheid van de Raad om de bestreden verordeningen vast te stellen, ten tweede, schending van het in artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie en, ten derde, schending van het door artikel 41 van het Handvest gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur.

40 Eerst dient het eerste middel te worden onderzocht, daarna het derde middel en ten slotte het tweede middel.

– Eerste middel: onbevoegdheid van de Raad om de bestreden verordeningen vast te stellen

41 Verzoeksters betogen dat de Raad bij de vaststelling van de bestreden verordeningen buiten de grenzen van zijn bevoegdheden op het gebied van het GBVB is getreden. Met die verordeningen worden met name geen doelstellingen van het GBVB nagestreefd zoals omschreven in het document „Richtsnoeren inzake de implementatie en evaluatie van de beperkende maatregelen (sancties) in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie”, dat de Raad op 4 mei 2018 heeft goedgekeurd (hierna: „richtsnoeren inzake beperkende maatregelen”). De bestreden verordeningen zijn veeleer bedoeld om bepaalde media-inhoud rechtstreeks te reguleren teneinde Unieburgers voor onbepaalde tijd te beschermen tegen schadelijke desinformatie, zonder dat er een verband bestaat met de oorlog in Oekraïne.

42 Volgens verzoeksters valt de regulering van media-inhoud veeleer binnen de werkingssfeer van richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (PB 2010, L 95, blz. 1), die met name uitsluitend de nationale instanties bevoegd maakt om op te treden met het oog op het bestraffen van audiovisuele media voor ongepaste redactionele inhoud. Ruim vóór de vaststelling van de bestreden verordeningen hebben namelijk reeds zes lidstaten op grondslag van die richtlijn maatregelen vastgesteld met betrekking tot schadelijke media-inhoud van Russische media.

43 De Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger, betwist verzoeksters’ betoog.

44 Ofschoon in punt 34 hierboven tot de conclusie is gekomen dat enkel uitspraak hoefde te worden gedaan over de wettigheid van de bestreden verordeningen, moet erop worden gewezen dat de Raad volgens artikel 215, lid 2, VWEU slechts beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten kan vaststellen wanneer een overeenkomstig titel V, hoofdstuk 2, VEU vastgesteld besluit daarin voorziet. De voorafgaande voorwaarde voor de toetsing van de bevoegdheid van de Raad om de bestreden verordeningen vast te stellen, is derhalve dat hij bevoegd is om de bestreden besluiten, die hem deze bevoegdheid verlenen, vast te stellen.

45 In dat verband zij eraan herinnerd dat de Unie volgens artikel 3, lid 5, VEU in de betrekkingen met de rest van de wereld haar waarden en belangen handhaaft, zich ervoor inzet en bijdraagt tot de bescherming van haar burgers. Zij draagt bij tot de vrede, de veiligheid en de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht, met inbegrip van de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties.

46 De bestreden besluiten zijn gebaseerd op artikel 29 VEU. Die bepaling, die is ingevoegd in hoofdstuk 2 „Specifieke bepalingen betreffende het [GBVB]” van titel V van het VEU, verleent de Raad de bevoegdheid om „besluiten [vast te stellen] waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard”. Artikel 23 VEU bepaalt dat het internationale optreden van de Unie voor de toepassing van dat hoofdstuk berust op de beginselen, gericht is op de doelstellingen en wordt uitgevoerd overeenkomstig de algemene bepalingen van hoofdstuk 1, waaronder, volgens artikel 21, lid 1, VEU, de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten, de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht. In artikel 24, lid 1, VEU is bepaald dat „[d]e bevoegdheid van de Unie met betrekking tot het [GBVB] alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie [bestrijkt]” (arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad,T‑125/22, EU:T:2022:483; hierna: „arrest RT France”, punt 49).

47 Volgens de rechtspraak volgt uit de artikelen 21 en 23, artikel 24, lid 1, artikel 25 en artikel 28, lid 1, eerste alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 29 VEU, dat als „standpunten van de Unie” in de zin van laatstgenoemd artikel worden beschouwd de besluiten die, ten eerste, passen in het kader van het GBVB, zoals omschreven in artikel 24, lid 1, VEU, ten tweede, betrekking hebben op een „bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard” en, ten derde, geen „operationeel optreden” in de zin van artikel 28 VEU zijn, dat wil zeggen acties die civiele of militaire operaties inhouden die door een of meer lidstaten buiten de Unie worden gevoerd (zie arrest RT France, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 Het begrip „standpunt van de Unie” in de zin van artikel 29 VEU leent zich dus voor een ruime uitlegging zodat, mits aan de in punt 47 hierboven genoemde voorwaarden is voldaan, op grond van dat artikel niet alleen handelingen van programmatische aard of loutere intentieverklaringen kunnen worden vastgesteld, maar ook besluiten houdende maatregelen die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kunnen wijzigen. Dat wordt overigens bevestigd door de tekst van artikel 275, tweede alinea, VWEU (zie arrest RT France, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49 Gelet op het ruime aantal doelstellingen van het GBVB, zoals vermeld in artikel 3, lid 5, en artikel 21 VEU en de bijzondere bepalingen inzake dat beleid, met name de artikelen 23 en 24 VEU, beschikt de Raad bij de bepaling van het voorwerp van de beperkende maatregelen die de Unie op het gebied van het [GBVB] vaststelt, over een ruime beoordelingsmarge. De Raad kan dus niet worden verweten zich op het standpunt te hebben gesteld dat een van de zinvolle maatregelen als reactie op de ernstige bedreiging van de vrede aan de grenzen van de Unie en op de schending van het internationale recht, gezien de internationale crisis als gevolg van de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie, tevens kon bestaan in een verbod op de uitzending van inhoud van bepaalde mediakanalen, die uit de Russische staatsbegroting wordt gefinancierd, op grond dat zij die agressie ondersteunen met de voortdurende en gecoördineerde verspreiding van propaganda die is gericht tegen het maatschappelijk middenveld in de Unie en in de buurlanden, waarbij de feiten ernstig worden verdraaid en gemanipuleerd (zie in die zin arrest RT France, punt 52). Evenzo kon de Raad in een dergelijke context op grond van de bepalingen inzake het GBVB ook een verbod vaststellen om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door de in de betrokken lijst genoemde mediakanalen.

50 Uit de overwegingen 8 en 19 van het eerste respectievelijk het tweede bestreden besluit blijkt immers dat de in punt 49 hierboven vermelde acties volgens de Raad een aanzienlijke en rechtstreekse bedreiging voor de openbare orde en veiligheid van de Unie vormen, hetgeen zijn optreden in het kader van de bevoegdheden uit hoofde van titel V, hoofdstuk 2, VEU rechtvaardigt (zie in die zin arrest RT France, punt 53).

51 Een dergelijk optreden houdt dus rechtstreeks verband met de doelstellingen van het GBVB als bedoeld in artikel 21, lid 2, onder a) en c), VEU, aangezien daarmee enerzijds wordt beoogd de waarden van de Unie, haar fundamentele belangen, haar veiligheid, haar onafhankelijkheid en haar integriteit te beschermen, en anderzijds de vrede te handhaven, conflicten te voorkomen en de internationale veiligheid te versterken (zie arrest RT France, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 Wat de door de Raad nagestreefde doelstellingen betreft, wordt er in de overwegingen 4 tot en met 10 van het eerste bestreden besluit en in de overwegingen 4, 5 en 17 tot en met 20 van het tweede bestreden besluit op gewezen dat de Unie en haar lidstaten moeten worden beschermd tegen desinformatie‑ en destabiliseringscampagnes van mediakanalen die onder controle van de leiding van de Russische Federatie staan en die de openbare orde en veiligheid van de Unie bedreigen tegen de achtergrond van militaire agressie tegen Oekraïne. Het gaat dus om openbare belangen die tot doel hebben de Europese samenleving te beschermen en die deel uitmaken van een algemene strategie waarmee wordt beoogd zo snel mogelijk een einde te maken aan de agressie tegen Oekraïne (zie in die zin arrest RT France, punt 55).

53 Aangezien propaganda en desinformatiecampagnes de grondslagen van democratische samenlevingen kunnen ondermijnen en integrerend deel uitmaken van het moderne oorlogsarsenaal, passen de betrokken beperkende maatregelen ook binnen het kader van de door de Unie nagestreefde doelstellingen van artikel 3, leden 1 en 5, VEU (arrest RT France, punt 56).

54 Met de vaststelling van de bestreden besluiten heeft de Raad dus de bevoegdheid uitgeoefend die bij de Verdragen aan de Unie is verleend uit hoofde van de bepalingen inzake het GBVB. Aan die slotsom kan niet worden afgedaan door de richtsnoeren inzake beperkende maatregelen die, zoals de Raad terecht stelt, hoe dan ook niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij die bevoegdheid beperken.

55 Aan die slotsom wordt evenmin afgedaan door het betoog dat de Raad de grenzen van de hem bij de Verdragen verleende bevoegdheden heeft overschreden door maatregelen vast te stellen om bepaalde media-inhoud rechtstreeks te reguleren teneinde Unieburgers voor onbepaalde tijd te beschermen tegen schadelijke desinformatie, zonder dat er een verband bestaat met de oorlog in Oekraïne. De bestreden handelingen hebben immers tot doel beperkende maatregelen op te leggen als reactie op de acties en het beleid van de Russische Federatie om Oekraïne te destabiliseren en zijn soevereiniteit en integriteit te ondermijnen. Verzoeksters kunnen dus niet stellen dat de Raad zich met de vaststelling van die maatregelen op de bepalingen van het VEU inzake het GBVB heeft gebaseerd om de inhoud van de in die handelingen genoemde mediakanalen te reguleren buiten de context van de acties en het beleid van de Russische Federatie om Oekraïne te destabiliseren.

56 Hetzelfde geldt bovendien voor de door verzoeksters aangevoerde omstandigheid dat de bevoegdheid om audiovisuele media voor ongepaste redactionele inhoud te bestraffen, uitsluitend aan de nationale regelgevende instanties toekomt. Ten eerste kunnen de bevoegdheden van de Unie, ook die op het gebied van het GBVB, namelijk niet worden uitgesloten noch afhankelijk worden gesteld van het bestaan of de uitoefening van bevoegdheden die door het nationale recht aan een bestuursorgaan zijn toegekend. De omstandigheid dat een nationaal bestuursorgaan bevoegd is om sancties vast te stellen, verzet zich dus niet tegen de in bijzondere omstandigheden aan de Raad toegekende bevoegdheid om beperkende maatregelen vast te stellen waarbij een voorlopig en omkeerbaar verbod wordt opgelegd om bepaalde media-inhoud uit te zenden (zie in die zin arrest RT France, punt 57).

57 Ten tweede moet worden opgemerkt dat met de bevoegdheid waarover nationale bestuursorganen op grond van nationale wettelijke regelingen beschikken, niet dezelfde doelstellingen worden nagestreefd, die bevoegdheid niet op dezelfde uitgangspunten en waarden berust en zij niet dezelfde uitkomst kan waarborgen als een uniform en onmiddellijk optreden op het gehele grondgebied van de Unie, zoals uit hoofde van het GBVB mogelijk is. Tevens moet worden opgemerkt dat het dispositief van de bestreden besluiten is gericht tot de exploitanten, waarbij hun een verbod wordt opgelegd om de inhoud van de in de betrokken lijst genoemde entiteiten uit te zenden en om reclame te maken voor inhoud die door die entiteiten is geproduceerd of uitgezonden, ongeacht het middel, waaronder via kabel, satelliet, IP‑TV, internetproviders, internetplatforms of applicaties voor het delen van video’s, ongeacht of deze nieuw of voorgeïnstalleerd zijn. Aangezien dergelijke verboden gelden ongeacht de lidstaat waarin die exploitanten zijn gevestigd en ongeacht de wijze waarop de inhoud wordt uitgezonden, volgt daaruit dat de door de bestreden besluiten beoogde resultaten niet hadden kunnen worden bereikt via de nationale regelgevende instanties, die enkel in hun eigen lidstaat bevoegd zijn en waarvan de tussenkomst bijgevolg niet even doeltreffend had kunnen zijn als een algemene maatregel die in het kader van het GBVB is vastgesteld (zie in die zin arrest RT France, punt 58).

58 Wat ten slotte verzoeksters’ argument betreft dat in wezen betrekking heeft op de verdeling van de interne bevoegdheden van de Unie, moet worden vastgesteld dat de vaststelling van de bestreden handelingen niet op losse schroeven kan worden gezet door het feit dat de Unie op het gebied van audiovisuele diensten kan ingrijpen op grond van andere categorieën bevoegdheden die in het VWEU zijn neergelegd, met name de bevoegdheden waarover de Unie uit hoofde van artikel 4, lid 2, VWEU beschikt om de interne markt te reguleren (zie in die zin arrest RT France, punt 59).

59 In dit verband hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat volgens artikel 40, tweede alinea, VEU de uitvoering van de in de artikelen 3 tot en met 6 VWEU bedoelde beleidsmaatregelen geen gevolgen mag hebben voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie uit hoofde van het GBVB (arrest RT France, punt 60).

60 Hieruit volgt dat de bevoegdheden van de Unie uit hoofde van het GBVB en uit hoofde van andere bepalingen van het VWEU die onder het derde deel van dat Verdrag vallen en die betrekking hebben op het beleid en het interne optreden van de Unie, elkaar niet uitsluiten, maar elkaar aanvullen, doordat zij elk een eigen werkingssfeer hebben en verschillende doelstellingen nastreven (zie arrest RT France, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61 Met betrekking tot de bevoegdheid van de Raad om de eerste bestreden verordening vast te stellen, moet worden opgemerkt dat de Raad volgens artikel 215, lid 2, VWEU, wanneer een overeenkomstig titel V, hoofdstuk 2, VEU vastgesteld besluit daarin voorziet, jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten beperkende maatregelen kan vaststellen.

62 Aangezien, zoals in punt 44 hierboven in herinnering is gebracht, voor de vaststelling of de Raad bevoegd was tot vaststelling van de bestreden verordeningen vooraf moet worden nagegaan of hij bevoegd was om de bestreden besluiten vast te stellen waarbij hem die bevoegdheid is verleend, moet in casu worden opgemerkt dat de Raad de bestreden besluiten rechtsgeldig kon vaststellen op grond van artikel 29 VEU, zodat de vaststelling van die verordeningen op grond van artikel 215, lid 2, VWEU, zoals blijkt uit overweging 12 en overweging 28 van respectievelijk de eerste en de tweede bestreden verordening, noodzakelijk was om te garanderen dat de betrokken beperkende maatregelen in alle lidstaten uniform ten uitvoer werden gelegd. Aangezien die maatregelen slechts kunnen worden uitgevoerd door de exploitanten een tijdelijk verbod op te leggen om, ten eerste, de inhoud van de in de betrokken lijst genoemde mediakanalen uit te zenden en, ten tweede, om reclame te maken in enig welke vorm van inhoud die door hen wordt geproduceerd of uitgezonden, moet immers worden vastgesteld dat de uniforme toepassing van dergelijke verboden op het gehele grondgebied van de Unie beter op het niveau van de Unie dan op nationaal niveau kon worden verwezenlijkt (zie in die zin arrest RT France, punt 63).

63 Gelet op een en ander moet het middel inzake onbevoegdheid van de Raad ongegrond worden verklaard.

– Derde middel: schending van het door artikel 41 van het Handvest gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur

64 Met het derde middel voeren verzoeksters schending aan van het door artikel 41 van het Handvest gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur, in wezen omdat de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht niet is nagekomen.

65 Volgens verzoeksters heeft de Raad niet voldaan aan zijn verplichting om specifiek en concreet aan te geven, met name wat de context, de ernst en de bijzondere spoedeisendheid van de situatie betreft, waarom het zijns inziens noodzakelijk was om de betrokken beperkende maatregelen vast te stellen. Wat de context betreft, worden in de overwegingen van de bestreden verordeningen uitsluitend redenen opgegeven die verband houden met de uitzendactiviteiten van de media, zonder rekening te houden met de neutrale rol van de „exploitanten”, zoals verzoeksters. Wat de ernst en de spoedeisendheid van de situatie betreft, heeft de Raad onvoldoende gemotiveerd waarom de mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst, schadelijke propaganda verspreiden die de vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen rechtvaardigt.

66 De Raad heeft evenmin voldaan aan zijn verplichting om de keuze van de rechtsgrondslag in de bestreden verordeningen te motiveren, noch aan zijn verplichting om daarin een gedetailleerde onderbouwing op te nemen van de noodzaak en de evenredigheid van die verordeningen en van hun verenigbaarheid met de grondrechten.

67 Ten slotte verwijten verzoeksters de Raad dat hij het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de bestreden verordeningen heeft geleid, niet heeft gedocumenteerd en openbaar gemaakt, waardoor zij de oorsprong en de achtergrond ervan niet hebben kunnen achterhalen.

68 In hun memorie van repliek betogen verzoeksters ook dat de overwegingen van het arrest RT France niet op de onderhavige zaak kunnen worden toegepast omdat de ontoereikendheid van de motivering in dat arrest alleen is beoordeeld ten aanzien van RT France.

69 De Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger, betwist verzoeksters’ betoog.

70 Vooraf moet worden opgemerkt dat verzoeksters, ondanks het opschrift van het onderhavige middel, waarin zij in het algemeen verwijzen naar schending van het door artikel 41 van het Handvest gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur, in werkelijkheid slechts niet-nakoming van de motiveringsplicht aanvoeren.

71 Volgens vaste rechtspraak dient de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren er volgens vaste rechtspraak enerzijds toe om de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de Unierechter kan worden betwist, en anderzijds om de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie in die zin arrest RT France, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72 Tevens zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin deze is vastgesteld. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is met name niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling toereikend is, niet enkel acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest RT France, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

73 Zo is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de tegen hem genomen maatregel kan begrijpen. Voorts hangt de mate van nauwkeurigheid waarmee een handeling moet worden gemotiveerd, af van de praktische mogelijkheden en de technische omstandigheden en van de termijn waarbinnen zij tot stand moet komen (zie arrest RT France, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

74 In het licht van deze rechtspraak moet een onderscheid worden gemaakt naargelang de motivering van de bestreden handelingen betrekking heeft op bepalingen van algemene strekking of op bepalingen die voor de adressaten neerkomen op beperkende maatregelen van individuele strekking (zie in die zin arrest van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 114).

75 Wat bepalingen van algemene strekking betreft, kan in de motivering immers worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid, en van hun algemene doelstellingen (zie in die zin arresten van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 september 2020, Rosneft e.a./Raad, C‑732/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:727, punt 68).

76 Wat daarentegen bepalingen betreft die ten aanzien van de adressaten ervan beperkende maatregelen van individuele strekking vormen, is in de rechtspraak verduidelijkt dat de motivering van een handeling van de Raad tot oplegging van een beperkende maatregel niet alleen de rechtsgrondslag van die maatregel moet aangeven, maar ook de specifieke en concrete redenen waarom de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid van mening is dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld (zie arrest van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

77 In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of de Raad heeft voldaan aan zijn verplichting om de litigieuze bepalingen rechtens genoegzaam te motiveren.

78 In casu moet erop worden gewezen dat de bestreden verordeningen waarbij de betrokken beperkende maatregelen zijn opgelegd, ten aanzien van verzoeksters geen individuele strekking hebben (zie punt 30 hierboven). Integendeel, deze maatregelen beogen een algemeen verbod in te stellen voor alle exploitanten om, ten eerste, inhoud uit te zenden die afkomstig is van mediakanalen die onder permanente directe of indirecte controle staan van de leiding van de Russische Federatie en waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst en, ten tweede, reclame te maken in enig welke vorm van door hen geproduceerde of uitgezonden inhoud. Of de motivering toereikend is, moet derhalve worden beoordeeld in het licht van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de litigieuze bepalingen hebben geleid, en van hun algemene doelstellingen (zie punt 75 hierboven).

79 In de punten 112 en 113 van het arrest RT France heeft het Gerecht geoordeeld dat de eerste bestreden verordening toereikend was gemotiveerd waar het ging om de verzoekende partij in die zaak ten aanzien waarvan die handeling een maatregel van individuele strekking vormde. Hieruit volgt dat de eerste bestreden verordening noodzakelijkerwijs toereikend is gemotiveerd wat verzoeksters in de onderhavige zaak betreft, aangezien die verordening ten aanzien van hen een handeling van algemene strekking vormt waarvan de motivering, zoals blijkt uit de in punt 75 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, kan worden beperkt tot de vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handelingen houdende de betrokken beperkende maatregelen hebben geleid, en van de ermee nagestreefde algemene doelstellingen.

80 Dienaangaande is, zoals het Gerecht in punt 107 van het arrest RT France reeds heeft opgemerkt, de algemene context die de Raad ertoe heeft gebracht de betrokken beperkende maatregelen vast te stellen, met name in de overwegingen van de eerste bestreden verordening duidelijk uiteengezet. Overweging 4 van die verordening verwijst immers naar de conclusies van de Europese Raad van 24 februari 2022 (zie punt 8 hierboven), waarin deze de „niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie” tegen Oekraïne van de Russische Federatie in de krachtigste bewoordingen heeft veroordeeld, ertoe heeft opgeroepen dringend een volgend pakket met individuele en economische sancties voor te bereiden en goed te keuren, en de Russische Federatie met name verzocht haar desinformatiecampagne stop te zetten. Voorts wordt in overweging 5 van die verordening verwezen naar de conclusies van de Raad van 10 mei 2021, waarin deze heeft onderstreept dat de weerbaarheid van de Unie en de lidstaten en hun vermogen om hybride dreigingen, ook desinformatie, te bestrijden, verder moeten worden versterkt, met name in het licht van buitenlandse inmenging en beïnvloeding. De eerste bestreden verordening vermeldt aldus het geheel der omstandigheden – die verzoeksters bekend zijn – en haar algemene doelstellingen. Hetzelfde geldt voor de tweede bestreden verordening. Opgemerkt zij dat ook uit de overwegingen 7 tot en met 11 en 13 van de tweede bestreden verordening dergelijke rechtvaardigingsgronden naar voren komen.

81 Derhalve moet worden geoordeeld dat de Raad de bestreden verordeningen toereikend heeft gemotiveerd in de zin van de in punt 75 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgens welke in het geval van handelingen van algemene strekking niet hoeft te worden onderzocht of daarin de „specifieke en concrete redenen” zijn aangegeven die tot de vaststelling van die handelingen hebben geleid.

82 Verzoeksters’ betoog laat die slotsom onverlet.

83 In de eerste plaats kan de Raad niet worden verweten dat hij de beoordeling van de noodzakelijkheid en evenredigheid van de betrokken beperkende maatregelen en de verenigbaarheid ervan met de grondrechten ontoereikend heeft gemotiveerd. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het in de zin van de in punt 72 hierboven aangehaalde rechtspraak niet noodzakelijk is dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd. Bovendien valt de vraag of dergelijke maatregelen geschikt en noodzakelijk zijn om de doelstellingen ervan te bereiken en of zij verenigbaar zijn met de grondrechten, onder het onderzoek ten gronde ervan (zie in die zin arrest van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 126), welk onderzoek hieronder in het kader van het tweede middel zal worden verricht.

84 In de tweede plaats kan verzoeksters’ betoog dat de niet-openbaarmaking van de documenten met betrekking tot het besluitvormingsproces op zich een relevante omstandigheid vormt voor de beoordeling of de Raad zijn motiveringsplicht is nagekomen, niet slagen. Zoals de Raad er terecht op wijst, houdt het Unierecht geen verplichting in om die documenten openbaar te maken en behoort het feit dat die documenten niet openbaar zijn gemaakt niet tot de in punt 72 hierboven genoemde relevante omstandigheden om te beoordelen of de motivering toereikend is.

85 Verzoeksters waren overigens in staat de litigieuze verboden te begrijpen doordat zij de redenen hebben uiteengezet waarom zij dergelijke maatregelen bestreden, en hebben wel degelijk ingezien dat zij, ook al zijn zij geen omroeporganisaties, uit hoofde van die maatregelen verplicht waren om op te treden.

86 Gelet op een en ander moet het derde middel ongegrond worden verklaard.

– Tweede middel: schending van de vrijheid van meningsuiting en van informatie

87 Met het tweede middel voeren verzoeksters aan dat de bestreden handelingen inbreuk maken op de vrijheid van meningsuiting en van informatie die wordt gewaarborgd in artikel 11 van het Handvest, dat overeenkomt met artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ondertekend te Rome op 4 november 1950.

88 Volgens verzoeksters beperken de betrokken beperkende maatregelen met name hun vrijheid om kennis te geven van informatie.

89 In dat verband voeren verzoeksters aan dat zij een zeer ruime screening dienen uit te voeren om alle inhoud te herkennen die afkomstig is van mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst, ongeacht het platform waarop die inhoud verschijnt, de persoon die de inhoud openbaar heeft gemaakt en het doel en de context van die openbaarmaking, hetgeen een aanzienlijke inmenging in hun recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie vormt.

90 Bovendien houdt een dergelijk ruim verbod een beperking in van het recht van de afnemers van verzoeksters’ diensten om kennis te nemen en te geven van informatie, hetwelk integraal deel uitmaakt van het recht van verzoeksters om kennis te geven van informatie.

91 Volgens verzoeksters voldoet een dergelijke beperking van de vrijheid van meningsuiting en van informatie niet aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest, en met name niet aan de voorwaarden dat de beperkingen op de uitoefening van dat recht bij wet worden gesteld en dat zij evenredig en noodzakelijk zijn. In dat verband betogen verzoeksters in repliek dat de redenering in het arrest RT France niet mutatis mutandis op de onderhavige zaak kan worden toegepast, met name wegens de „neutrale positie” die zij in hun hoedanigheid van internetproviders innemen.

92 Wat met name in de eerste plaats de voorwaarde betreft dat de betrokken beperkende maatregelen bij wet moeten worden gesteld, stellen verzoeksters zich op het standpunt dat deze niet voldoende duidelijk en voorzienbaar zijn.

93 Wat in de tweede plaats de noodzakelijkheid van die maatregelen betreft, zijn verzoeksters ten eerste van mening dat de Raad er geen rekening mee heeft gehouden dat het in de onderhavige zaak gaat om politieke standpunten en aangelegenheden van algemeen belang, zodat een hoog niveau van bescherming van de vrijheid van meningsuiting moet worden toegekend aan de inhoud van de mediakanalen waarop het betrokken verbod betrekking heeft.

94 Ten tweede verwijten verzoeksters de Raad dat hij geen onderbouwing heeft gegeven van de beweringen in de bestreden verordeningen die in wezen verband houden met de redenen voor en de spoedeisendheid van het instellen van een algemeen verbod om inhoud uit te zenden die afkomstig is van de mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst, en om reclame te maken in enig welke vorm van inhoud die door hen wordt geproduceerd of uitgezonden, alsook de redenen waarom die mediakanalen een „wezenlijke en beslissende” rol spelen in de oorlog in Oekraïne en die duidelijk maken hoe die mediakanalen de feiten ernstig verdraaien en manipuleren en welke gevolgen hun activiteiten binnen de Unie met zich brengen.

95 Ten derde berusten de bestreden verordeningen op een onjuiste uitlegging van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, aangezien desinformatie en propaganda niet als „illegale” inhoud kunnen worden beschouwd.

96 Ten vierde heeft de Raad zich evenmin strikt gericht op de illegale inhoud van de entiteiten waarop de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn, maar heeft hij beperkingen vastgesteld met betrekking tot alle inhoud van die entiteiten, zonder enig onderscheid.

97 Ten slotte betwisten verzoeksters de doeltreffendheid van de bestreden verordeningen, op grond dat niet is aangetoond dat met de litigieuze verboden de verspreiding van desinformatie over de agressie in Oekraïne grotendeels een halt kan worden toegeroepen. Integendeel, het is volgens hen steeds mogelijk om toegang te krijgen tot de inhoud waarop dit verbod van toepassing is.

98 Wat in de derde plaats de onevenredigheid van de betrokken beperkende maatregelen betreft, voeren verzoeksters in wezen aan dat andere maatregelen dan een totaal uitzendverbod konden worden overwogen en dat die maatregelen hoe dan ook konden worden beperkt tot de gebieden van de omroepdiensten en video-op-aanvraagdiensten in plaats van zo ruim te worden opgezet dat een potentieel aanzienlijke hoeveelheid inhoud onder dat verbod kon vallen. Bovendien zijn die maatregelen niet duidelijk in de tijd afgebakend, maar houden zij in wezen een preventief en permanent verbod in.

99 In repliek en in hun opmerkingen over de memories in interventie voeren verzoeksters in wezen ook aan dat de bestreden verordeningen niet in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake artikel 10 EVRM, met name wat betreft de procedurele waarborgen en de voorafgaande beperkingen.

100 De Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger, betwist verzoeksters’ betoog.

101 Vooraf zij eraan herinnerd dat de grondrechten moeten worden geëerbiedigd bij elk optreden van de Unie, ook bij de uitvoering van op het gebied van het GBVB vastgestelde besluiten door verordeningen die zijn gebaseerd op artikel 215 VWEU.

102 Volgens artikel 11, lid 1, van het Handvest heeft eenieder recht op vrijheid van meningsuiting, hetgeen de vrijheid omvat een mening te hebben en de vrijheid om kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Volgens artikel 11, lid 2, van het Handvest worden de vrijheid en de pluriformiteit van de media geëerbiedigd.

103 Artikel 11 van het Handvest vormt een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving en maakt deel uit van de waarden waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU is gebaseerd (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a., C‑203/15 en C‑698/15, EU:C:2016:970, punt 93, en 23 april 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, punt 48).

104 De in artikel 11 van het Handvest verankerde rechten en vrijheden hebben geen absolute gelding, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving (zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a., C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

105 Zoals blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) en overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, hebben de daarin vervatte rechten dezelfde inhoud en reikwijdte als de rechten die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, zonder evenwel te verhinderen dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt [arrest van 22 juni 2023, K. B. en F. S. (Ambtshalve vaststelling in strafzaken), C‑660/21, EU:C:2023:498, punt 41].

106 Bij de uitlegging van artikel 11 van het Handvest moet dus rekening worden gehouden met de overeenkomstige door artikel 10 EVRM gewaarborgde rechten, zoals uitgelegd door het EHRM [zie in die zin arresten van 15 maart 2022, Autorité des marchés financiers, C‑302/20, EU:C:2022:190, punt 67, en 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Vervolgingsgronden op basis van politieke overtuiging), C‑280/21, EU:C:2023:13, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

107 Volgens vaste rechtspraak van het EHRM waarborgt artikel 10 EVRM de vrijheid van meningsuiting en van informatie van eenieder en heeft het niet alleen betrekking op de inhoud van de informatie, maar ook op de middelen voor verspreiding ervan, waarbij elke beperking van die middelen het recht raakt om kennis te nemen en te geven van informatie (zie EHRM, 28 september 1999, Öztürk tegen Turkije, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

108 In casu moet worden vastgesteld dat verzoeksters zich in wezen beroepen op schending van hun recht om vrij kennis te geven van informatie, en daarnaast op schending van het recht van de afnemers van hun diensten om vrij kennis te nemen en te geven van informatie.

109 Wat in de eerste plaats de gestelde schending van verzoeksters’ vrijheid om kennis te geven van informatie betreft, zij er vooraf op gewezen dat, anders dan verzoeksters stellen, de omstandigheid dat zij een neutrale rol spelen bij het uitzenden van inhoud niet belet dat een aantal overwegingen van het Gerecht in het arrest RT France, wanneer deze objectief gezien op de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben, op het onderhavige geval kunnen worden toegepast.

110 Zelfs in de veronderstelling dat internetproviders zoals verzoeksters – die zich overigens omschrijven als exploitanten die internettoegang verschaffen aan particulieren of ondernemingen (zie punt 3 hierboven) –, ondanks het feit dat zij zich beroepen op hun neutrale rol bij het uitzenden van inhoud, kunnen worden geacht over een autonoom recht te beschikken om vrij kennis te geven van informatie, kan verzoeksters’ betoog niet slagen.

111 Gesteld al dat het bij de eerste bestreden verordening opgelegde tijdelijke verbod om bij te dragen tot de uitzending van inhoud van de mediakanalen waarop de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben, en het door de tweede bestreden verordening opgelegde tijdelijke verbod om reclame te maken voor producten of diensten in enig welke vorm van inhoud die door die mediakanalen wordt uitgezonden, een inmenging kunnen vormen in de uitoefening van verzoeksters’ vrijheid om kennis te geven van informatie, mag namelijk niet uit het oog worden verloren dat in artikel 52, lid 1, van het Handvest is erkend dat de uitoefening van de daarin neergelegde rechten kan worden beperkt. Zo moet een beperking van de vrijheid van meningsuiting aan vier voorwaarden voldoen om in overeenstemming te zijn met het Unierecht. Ten eerste moet de betrokken beperking „bij wet worden gesteld”, in die zin dat de instelling van de Unie die maatregelen neemt die de vrijheid van meningsuiting van een natuurlijke of rechtspersoon kunnen inperken, daarvoor over een rechtsgrondslag moet beschikken. Ten tweede moet de betrokken beperking de wezenlijke inhoud van de vrijheid van meningsuiting eerbiedigen. Ten derde moet die beperking daadwerkelijk beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Ten vierde moet zij evenredig zijn. Die voorwaarden komen in wezen overeen met die welke zijn gesteld in de rechtspraak van het EHRM volgens welke een inmenging in de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting alleen dan gerechtvaardigd is in de zin van artikel 10, lid 2, EVRM wanneer zij „bij wet is gesteld”, een of meerdere legitieme doelen nastreeft en „noodzakelijk is in een democratische samenleving” om dat doel of die doelen te bereiken (zie in die zin arrest RT France, punten 143‑146).

112 Wat de eerste voorwaarde betreft, volgens welke elke beperking van de vrijheid van meningsuiting en van informatie bij wet moet worden gesteld, zij opgemerkt dat de betrokken beperkende maatregelen bij wet zijn gesteld, aangezien zij zijn opgenomen in rechtshandelingen die met name algemeen van toepassing zijn en waarvoor in het Unierecht duidelijke rechtsgrondslagen bestaan. De bestreden verordeningen zijn immers vastgesteld op grond van artikel 215 VWEU met het oog op de uitvoering van de bestreden besluiten, die waren vastgesteld op grond van artikel 29 VEU.

113 Er zij aan herinnerd dat een persoon of entiteit, zo nodig door deskundig advies in te winnen, in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, moet kunnen voorzien welke gevolgen een bepaalde handeling kan hebben. Deze gevolgen behoeven niet met absolute zekerheid voorzienbaar te zijn. Zo wordt het vereiste van voorzienbaarheid op zich niet geschonden door een wet waarin een beoordelingsbevoegdheid wordt toegekend en de omvang en de wijze van uitoefening ervan, gelet op het nagestreefde legitieme doel, voldoende nauwkeurig worden omschreven om het individu een passende bescherming tegen willekeur te bieden (zie in die zin arrest RT France, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

114 Voor aanbieders van internettoegangsdiensten waarmee inhoud ter ondersteuning van de militaire agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie wordt verspreid in uitzendingen op televisie en via internet door mediakanalen die volledig uit de Russische staatsbegroting worden gefinancierd, was het dus te voorzien dat tegen hen beperkende maatregelen zouden worden vastgesteld bestaande in een verbod op de verspreiding van propaganda voor dergelijke agressie, en dat om die reden aan elke exploitant een verbod zou worden opgelegd om van die mediakanalen afkomstige inhoud uit te zenden „onder andere door transmissie of distributie, ongeacht het middel, bijvoorbeeld via […] internetproviders”. Dit geldt des te meer gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Raad in het kader van de vaststelling van beperkende maatregelen en de belangrijke rol die de media, voornamelijk de audiovisuele media, in de hedendaagse samenleving spelen (zie in die zin arrest RT France, punt 151 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

115 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat in casu is voldaan aan de voorwaarde dat de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting en van informatie bij wet zijn gesteld.

116 Wat de tweede voorwaarde betreft, die betrekking heeft op de aantasting van de wezenlijke inhoud van verzoeksters’ vrijheid om kennis te geven van informatie, zij opgemerkt dat het verbod om de van bepaalde mediakanalen afkomstige inhoud uit te zenden, net zoals het verbod om reclame te maken in enig welke vorm van inhoud die door hen wordt geproduceerd of uitgezonden, uitsluitend ziet op de vrijheid om kennis te nemen of te geven van de inhoud van een beperkt aantal mediakanalen. Hieruit volgt dat die verboden de wezenlijke inhoud van de door verzoeksters ingeroepen vrijheid, niet kunnen aantasten.

117 Bovendien blijkt uit de bewoordingen van het laatste gedeelte van de overwegingen 10 en 11 van respectievelijk de eerste en de tweede bestreden verordening, gelezen en uitgelegd in het licht van het vereiste om de inmenging in de vrijheid van meningsuiting en van informatie zo veel mogelijk te beperken, dat de in die verordeningen vervatte maatregelen konden worden gehandhaafd „totdat de agressie tegen Oekraïne is beëindigd” en totdat „de Russische Federatie en de daarmee verbonden mediakanalen ophouden met propaganda tegen de Unie en haar lidstaten”. Aangezien het om twee cumulatieve voorwaarden gaat, kunnen de betrokken beperkende maatregelen niet worden gehandhaafd indien een van die voorwaarden niet meer wordt vervuld (zie in die zin arrest RT France, punt 155). Derhalve kan, anders dan verzoeksters beweren, niet worden gesteld dat de bestreden verordeningen zonder een vooraf door de Raad vastgestelde termijn van toepassing zijn.

118 Het feit dat de betrokken beperkende maatregelen nadien zijn gehandhaafd omdat die voorwaarden nog steeds waren vervuld, kan niet afdoen aan het tijdelijke en omkeerbare karakter ervan. Met een dergelijke omstandigheid kan trouwens, anders dan verzoeksters lijken te beweren, geen rekening worden gehouden, aangezien de rechtmatigheid van de bestreden verordeningen moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie zoals die bestonden op de datum waarop die handelingen zijn vastgesteld (zie arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

119 Wat ten slotte verzoeksters’ betoog betreft dat de door hen verplicht uit te voeren screening van inhoud voor hen veel werk en hoge kosten met zich meebrengt – gesteld al dat dit berust op een juiste uitlegging van de verplichting die voortvloeit uit het bij de eerste bestreden verordening ingevoerde artikel 2 septies van verordening nr. 833/2014 –, zij opgemerkt dat dit betoog niet relevant is voor de beoordeling of de wezenlijke inhoud van het recht om kennis te geven van informatie is aangetast, maar hooguit betrekking kan hebben, zoals de Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Commissie en de hoge vertegenwoordiger, opmerkt, op een eventuele schending van de vrijheid van ondernemerschap, waarop verzoeksters zich evenwel niet hebben beroepen.

120 Wat het reclameverbod van artikel 1, punt 1, van de tweede bestreden verordening betreft, zij opgemerkt dat dit verbod, anders dan verzoeksters stellen, in wezen beoogt ondernemingen die op het grondgebied van de Unie actief zijn, te verbieden reclamezendtijd te kopen op de zenders en websites van de mediakanalen waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst. Zoals de Raad erop wijst, volgt hieruit dat van internetproviders, zoals verzoeksters, uit hoofde van een dergelijk verbod niet wordt verlangd dat zij de afnemers van hun diensten beletten om reclame uit te zenden in enig welke vorm van inhoud die wordt geproduceerd of uitgezonden door de mediakanalen waarop de beperkende maatregelen van toepassing zijn, of om eenvoudigweg toegang daartoe te krijgen. Anders dan verzoeksters stellen, blijkt uit de bewoordingen van artikel 1, punt 1, van de tweede bestreden verordening immers duidelijk dat het daarin neergelegde verbod niet ziet op reclame voor de inhoud van die media, maar vereist dat geen reclame wordt gemaakt in enig welke vorm van inhoud die door die mediakanalen wordt geproduceerd of uitgezonden.

121 In die omstandigheden kan niet worden aangenomen dat de litigieuze verboden de wezenlijke inhoud van verzoeksters’ vrijheid om kennis te geven van informatie aantasten.

122 Wat de derde voorwaarde betreft, namelijk dat een door de Unie als zodanig erkende doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd, zij opgemerkt dat het Gerecht heeft geoordeeld dat, zoals blijkt uit de overwegingen 5 tot en met 10 van de eerste bestreden verordening en de overwegingen 7 tot en met 11 van de tweede bestreden verordening, de betrokken beperkende maatregelen het doel van artikel 21, lid 2, onder a), VEU nastreefden om de waarden van de Unie, haar fundamentele belangen, haar veiligheid en haar integriteit te beschermen, dat zij pasten binnen het kader van de door de Unie nagestreefde doelstellingen van artikel 3, leden 1 en 5, VEU, met name op het gebied van de vrede, dat zij beantwoorden aan de in artikel 21, lid 2, onder c), VEU bedoelde doelstelling van handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, overeenkomstig de doelstellingen en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en, ten slotte, dat zij tot doel hebben de staat van oorlog en de schendingen van het internationale humanitaire recht, waartoe oorlog kan leiden, te beëindigen, hetgeen ook beantwoordt aan een voor de internationale gemeenschap essentiële doelstelling van algemeen belang (zie arrest RT France, punten 161‑166 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

123 In die omstandigheden moet tot de slotsom worden gekomen dat in casu is voldaan aan de voorwaarde dat een door de Unie als zodanig erkende doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd.

124 Wat de vierde voorwaarde betreft, namelijk dat de betrokken beperkende maatregelen evenredig zijn, zij opgemerkt dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de beperkingen die door handelingen van Unierecht kunnen worden gesteld aan in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde rechtmatige doelstellingen of de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, de maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de door die maatregel berokkende nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie arrest RT France, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

125 In het arrest RT France heeft het Gerecht reeds geoordeeld dat de Raad geen fout had gemaakt door het noodzakelijk te achten om met inachtneming van artikel 11 van het Handvest vormen van meningsuiting te voorkomen waarmee militaire agressie wordt gerechtvaardigd en ondersteund die in strijd met het internationale recht en het Handvest van de Verenigde Naties wordt gepleegd, en dat, in het bijzonder gelet op de buitengewone context van de zaak, tot de slotsom moest worden gekomen dat de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting van RT France – en, per definitie, van de andere onder het bestreden verbod vallende mediakanalen –, waartoe de betrokken beperkende maatregelen kunnen leiden, evenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen, aangezien zij passend en noodzakelijk zijn (zie arrest RT France, punten 192‑213 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit onderzoek naar de evenredigheid van de bestreden verordeningen werd echter uitgevoerd ten aanzien van RT France, een van de entiteiten waartegen de betrokken beperkende maatregelen uitdrukkelijk zijn gericht.

126 In het onderhavige geval moet de evenredigheid van de bestreden verordeningen daarentegen worden onderzocht ten aanzien van verzoeksters, aangezien zij zich beroepen op schending van hun eigen recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, en in het bijzonder van de vrijheid om kennis te geven van informatie.

127 Om te beginnen moet worden nagegaan of de betrokken beperkende maatregelen ten aanzien van verzoeksters passend zijn om de door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang te bereiken. Dienaangaande moet worden geoordeeld dat de Raad op goede gronden heeft kunnen oordelen dat die beperkende maatregelen, die betrekking hadden op mediakanalen die onder controle van de leiding van de Russische Federatie staan en die propaganda voeren ten gunste van de militaire inval van Oekraïne door de Russische Federatie, de openbare orde en veiligheid van de Unie konden beschermen en de integriteit van het democratische debat binnen de Europese samenleving, de vrede en de internationale veiligheid konden handhaven (zie in die zin arrest RT France, punt 193).

128 De litigieuze verboden maken deel uit van een reeks beperkende maatregelen die zijn vastgesteld naar aanleiding van de militaire agressie tegen Oekraïne, en vormen daarom eveneens passende maatregelen ter verwezenlijking van de doelstelling om een zo groot mogelijke druk uit te oefenen op de Russische autoriteiten opdat zij een einde zouden maken aan hun voor Oekraïne destabiliserende acties en beleidsmaatregelen en aan de militaire agressie tegen dat land.

129 Aangezien de betrokken beperkende maatregelen tot doel hebben te verbieden, ten eerste, dat inhoud wordt uitgezonden die afkomstig is van onder controle van de leiding van de Russische Federatie staande mediakanalen die propaganda voeren ten gunste van de militaire inval van Oekraïne en waarvan de naam voorkomt op de betrokken lijst en, ten tweede, dat reclame wordt gemaakt voor producten en diensten in enig welke vorm van inhoud die door hen wordt uitgezonden, was het passend voor de Raad om internetproviders, zoals verzoeksters, net als om het even welk transmissie‑ of distributiekanaal voor inhoud, in aanmerking te nemen als exploitanten waarvan wordt verwacht dat zij zorgen voor de uitvoering, en dus voor de doeltreffendheid van die verboden op het grondgebied van de Unie. Bovendien moet worden opgemerkt, zoals ook de Raad dit heeft gedaan, dat het reclameverbod ook passend is om de druk op de Russische autoriteiten te vergroten.

130 De door verzoeksters aangehaalde omstandigheid dat de betrokken beperkende maatregelen niet geschikt zijn omdat de website van de krant Russia today nog steeds overal in de Unie toegankelijk is, kan het passende karakter van het bestreden uitzendverbod niet ter discussie stellen. Eventuele moeilijkheden bij de uitvoering van de bestreden verordeningen kunnen er namelijk niet toe leiden dat die maatregelen niet langer passend zijn.

131 Hieruit volgt dat de betrokken beperkende maatregelen passend zijn om de door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken.

132 Wat voorts de noodzakelijkheid van de beperkingen ten aanzien van verzoeksters betreft, moet worden vastgesteld dat de litigieuze verboden algemene maatregelen vormen die aan hen worden opgelegd, net als aan andere internetproviders en andere exploitanten van de informatiemaatschappij. Gelet op het bijzondere karakter van die verboden, die algemeen moeten worden toegepast op het gehele grondgebied van de Unie, waren zij intrinsiek noodzakelijk om de doelstellingen van de betrokken beperkende maatregelen doeltreffend na te streven.

133 Om voldoende doeltreffend te zijn en de effecten te sorteren die werden beoogd met de betrokken beperkende maatregelen – welke zijn gericht tegen mediakanalen die onder de permanente directe of indirecte controle staan van de leiding van de Russische Federatie, die een systematische propagandacampagne heeft opgezet ten gunste van de militaire agressie tegen Oekraïne (arrest RT France, punten 161 en 162) –, moesten de litigieuze verboden namelijk noodzakelijkerwijs gericht zijn tegen alle vormen van uitzending, onder andere door „internetproviders”, en konden zij, anders dan verzoeksters beweren, niet worden beperkt (zie punt 98 hierboven) tot de gebieden van de omroepdiensten en de video-op-aanvraagdiensten. Bovendien hebben verzoeksters geen alternatieve, minder belastende maatregelen aangevoerd waarmee de met de betrokken maatregelen nagestreefde doelstellingen even doeltreffend hadden kunnen worden bereikt.

134 Ten slotte blijkt uit een afweging van de betrokken belangen dat de nadelen van de litigieuze verboden niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen. Dienaangaande weegt het belang van de met de bestreden verordeningen nagestreefde doelstellingen, die onderdeel zijn van de ruimere doelstelling om overeenkomstig de in artikel 21 VEU genoemde doelstellingen van het externe optreden van de Unie de vrede en de internationale veiligheid in stand te houden, zwaarder dan de – zelfs aanzienlijke – nadelige gevolgen voor bepaalde exploitanten die op geen enkele wijze verantwoordelijk waren voor de situatie naar aanleiding waarvan de beperkende maatregelen zijn vastgesteld (zie in die zin en naar analogie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 149 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien zij erop gewezen dat verzoeksters zich moeten beperken tot het niet bijdragen aan de uitzending van inhoud die afkomstig is van die media, die overigens zeer beperkt in aantal zijn. De betrokken beperkende maatregelen beletten verzoeksters dus niet om hun grondrechten, en met name hun gestelde vrijheid om kennis te geven van informatie uit te oefenen, aangezien zij toegang tot alle andere inhoud mogen verschaffen aan de afnemers van internetdiensten waarmee zij contractueel verbonden zijn. Bijgevolg hebben verzoeksters niet aangetoond dat de bestreden verordeningen hun vrijheid om kennis te geven van informatie op onevenredige wijze hebben aangetast.

135 Gelet op een en ander moet tot de slotsom worden gekomen dat, gesteld al dat verzoeksters zich kunnen beroepen op de vrijheid om kennis te geven van informatie, de beperkingen van die vrijheid die de betrokken beperkende maatregelen kunnen meebrengen, evenredig zijn, aangezien zij passend en noodzakelijk zijn voor en strikt evenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen.

136 Wat in de tweede plaats de gestelde schending betreft van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie van de afnemers van verzoeksters diensten, aan wie de toegang zou worden ontzegd tot de inhoud van de mediakanalen waarop de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben, zij opgemerkt dat een dergelijk recht niet alleen verband houdt met het recht om kennis te geven van informatie, maar ook met het recht van het publiek om er kennis te nemen (zie in die zin EHRM, 1 december 2015, Cengiz e.a. tegen Turkije, CE:ECHR:2015:1201JUD004822610, § 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

137 In casu hebben verzoeksters niet aangegeven in hoeverre en vooral in welke zin zij zich, gelet op hun hoedanigheid van internetproviders en dus hun rol van „doorgeefluik” voor de aangebrachte informatie, zouden kunnen beroepen op het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie van de afnemers van hun diensten.

138 Gesteld dat die afnemers, die natuurlijke of rechtspersonen zijn aan wie verzoeksters toegang tot het internet verschaffen, zich kunnen beroepen op schending van een recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, en met name van het recht om vrij kennis te nemen van informatie, neemt dit immers niet weg dat verzoeksters zich ter ondersteuning van hun beroep tot nietigverklaring niet kunnen beroepen op een recht waarvan zij geen houder zijn (zie in die zin en naar analogie arrest van 22 juni 2022, Anglo Austrian AAB en Belegging-Maatschappij Far-East/ECB, T‑797/19, EU:T:2022:389, punt 285, in hogere voorziening bevestigd bij arrest van 12 september 2024, Anglo Austrian AAB/ECB en Far-East, C‑579/22 P, EU:C:2024:731). Uit de rechtspraak volgt namelijk dat schending van een subjectief recht in beginsel slechts kan worden aangevoerd door degene wiens recht zou zijn geschonden, en niet door derden (zie naar analogie arrest van 19 september 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Commissie, T‑228/17, EU:T:2019:619, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

139 In casu hebben verzoeksters slechts op zeer algemene wijze verklaard dat de afnemers van hun diensten niet over rechtsmiddelen beschikten om een inbreuk op hun recht om kennis te nemen en te geven van informatie geldend te maken bij de nationale rechterlijke instanties. Verzoeksters leggen evenwel niet uit in welke zin en op welke rechtsgrondslag zij zich, in een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht, in naam en voor rekening van die afnemers op de gestelde schending van hun recht kunnen beroepen.

140 Voorts kan aan die vaststelling niet worden afgedaan door verzoeksters’ betoog dat hun recht om kennis te geven van informatie en het recht van de afnemers om kennis te nemen en te geven van informatie, zoals gewaarborgd in artikel 11, lid 1, van het Handvest, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Er zij immers op gewezen dat, zelfs in de veronderstelling dat verzoeksters zich op een eigen recht om kennis te geven van informatie kunnen beroepen, de beperkingen die de betrokken beperkende maatregelen kunnen stellen aan dat recht, stroken met artikel 52, lid 1, van het Handvest (zie punt 135 hierboven). Hoe dan ook moet worden geconstateerd dat indien inmenging in het recht om inhoud uit te zenden waarin een daad van agressie wordt ondersteund, gerechtvaardigd en evenredig is, dit a fortiori ook geldt voor de beperking van het recht van het publiek om kennis te nemen van informatie die van dergelijke inhoud afkomstig is (zie in die zin arrest RT France, punt 214).

141 Wat ten slotte artikel 11, lid 2, van het Handvest betreft, moet worden vastgesteld dat verzoeksters zich ertoe hebben beperkt dit artikel voor het eerst ter terechtzitting aan te voeren, en bovendien niet hebben gepreciseerd in welke zin die bepaling, die specifiek ziet op de eerbiediging van de vrijheid en de pluriformiteit van de media, ongeacht of het gaat om de vrijheid van journalisten en/of uitgevers en persorganen, op hen, die geen media maar internetproviders zijn, van toepassing zou zijn.

142 Gelet op een en ander moet het tweede middel en dientengevolge het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van het aanvullende bewijsmateriaal dat verzoeksters krachtens artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering hebben overgelegd.

Kosten

143 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in hun eigen kosten alsook in die van de Raad.

144 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg zullen de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en de Commissie, die had geconcludeerd tot verwijzing van verzoeksters in de kosten, hun eigen kosten dragen.

145 Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht bepalen dat een andere dan de in de leden 1 en 2 van dat artikel bedoelde interveniërende partij haar eigen kosten zal dragen. In casu moet worden beslist dat de hoge vertegenwoordiger zijn eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid), rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) A2B Connect BV, BIT BV en Freedom Internet BV zullen hun eigen kosten en die van de Raad van de Europese Unie dragen.

3) De Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Europese Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid zullen hun eigen kosten dragen.

van der Woude Mastroianni Brkan Gâlea Tóth Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 maart 2025. ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Engels.

Aangehaalde artikelen

• Artikel 10 EVRM
• Artikel 3 VWEU
• Artikel 4 VWEU
• Artikel 6 VWEU
• Artikel 215 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 21 VvL
• Artikel 23 VvL
• Artikel 24 VvL
• Artikel 28 VvL
• Artikel 29 VvL
• Artikel 40 VvL
• Artikel 2 VvL
• Artikel 3 VvL

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 12 september 2024, C-579/22, ECLI:EU:C:2024:731
• HvJ EU 22 juni 2023, C-660/21, ECLI:EU:C:2023:498
• HvJ EU 12 januari 2023, C-280/21, ECLI:EU:C:2023:13
• Gerecht EU 27 juli 2022, T-125/22, ECLI:EU:T:2022:483
• Gerecht EU 22 juni 2022, T-797/19, ECLI:EU:T:2022:389
• HvJ EU 15 maart 2022, C-302/20, ECLI:EU:C:2022:190
• HvJ EU 6 oktober 2020, C-511/18, ECLI:EU:C:2020:791
• HvJ EU 23 april 2020, C-507/18, ECLI:EU:C:2020:289
• Gerecht EU 19 september 2019, T-228/17, ECLI:EU:T:2019:619
• HvJ EU 10 september 2019, C-123/18, ECLI:EU:C:2019:694
• Gerecht EU 13 september 2018, T-735/14, ECLI:EU:T:2018:548
• HvJ EU 28 maart 2017, C-72/15, ECLI:EU:C:2017:236
• HvJ EU 21 december 2016, C-203/15, ECLI:EU:C:2016:970
• HvJ EU 26 februari 2002, C-23/00, ECLI:EU:C:2002:118