Gerecht EU 13 juli 2022, T-227/21, ECLI:EU:T:2022:447

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)

13 juli 2022 ( *1 )

„Mededinging – Concentraties – Markt van de farmaceutische industrie – Artikel 22 van verordening (EG) nr. 139/2004 – Verwijzingsverzoek van een mededingingsautoriteit die volgens de nationale wetgeving niet bevoegd is om de concentratie te onderzoeken – Besluit van de Commissie om de concentratie te onderzoeken – Besluiten van de Commissie tot inwilliging van de verzoeken van andere nationale mededingingsautoriteiten om zich bij het verwijzingsverzoek aan te sluiten – Bevoegdheid van de Commissie – Termijn voor het indienen van een verwijzingsverzoek – Begrip „kenbaarmaking” – Redelijke termijn – Gewettigd vertrouwen – Publieke uitlatingen van de vicevoorzitter van de Commissie – Rechtszekerheid”

In zaak T‑227/21,

Illumina, Inc., gevestigd te Wilmington, Delaware (Verenigde Staten), vertegenwoordigd door D. Beard, barrister, en P. Chappatte, advocaat,

verzoekster,

ondersteund door

Grail LLC, voorheen Grail, Inc., gevestigd te Menlo Park, Californië (Verenigde Staten), vertegenwoordigd door D. Little, solicitor, J. Ruiz Calzado, J. M. Jiménez-Laiglesia Oñate en A. Giraud, advocaten,

interveniënte,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door N. Khan, G. Conte en C. Urraca Caviedes als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Helleense Republiek, vertegenwoordigd door K. Boskovits als gemachtigde,

door

Franse Republiek, vertegenwoordigd door T. Stéhelin, P. Dodeller, J.‑L. Carré en E. Leclerc als gemachtigden,

door

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman en P. Huurnink als gemachtigden,

en door

Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, vertegenwoordigd door C. Simpson, M. Sánchez Rydelski en M.‑M. Joséphidès als gemachtigden,

interveniënten,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van, ten eerste, besluit C(2021) 2847 final van de Commissie van 19 april 2021, waarbij de Commissie het door de Autorité de la concurrence (mededingingsautoriteit, Frankrijk) ingediende verzoek heeft ingewilligd om de verwerving door Illumina van exclusieve zeggenschap over Grail, Inc. te onderzoeken (zaak COMP/M.10188 – Illumina/Grail), ten tweede, besluiten C(2021) 2848 final, C(2021) 2849 final, C(2021) 2851 final, C(2021) 2854 final en C(2021) 2855 final van de Commissie van 19 april 2021, waarbij de Commissie de verzoeken van de Belgische, de Griekse, de IJslandse, de Nederlandse en de Noorse mededingingsautoriteiten om zich bij dat verwijzingsverzoek aan te sluiten heeft ingewilligd, en, ten derde, de brief van de Commissie van 11 maart 2021 waarbij Illumina en Grail over dit verwijzingsverzoek in kennis zijn gesteld.

wijst

HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: G. De Baere, president, V. Kreuschitz (rapporteur), U. Öberg, R. Mastroianni en G. Steinfatt, rechters,

griffier: S. Jund, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 december 2021,

het volgende

Arrest

Toepasselijke bepalingen

1 Artikel 1 van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (de „EG-concentratieverordening”), (PB 2004, L 24, blz. 1, met rectificatie in PB 2021, L 233, blz. 13), met als opschrift „Toepassingsgebied” luidt: „1. Deze verordening geldt onverminderd artikel 4, lid 5, en artikel 22, voor alle concentraties die in de zin van dit artikel worden beschouwd als concentraties met een [Europese] dimensie. 2. Een concentratie heeft een [Europese] dimensie indien a) de totale omzet die over de gehele wereld door alle betrokken ondernemingen tezamen is behaald, meer dan 5 miljard EUR bedraagt, en b) ten minste twee van de betrokken ondernemingen elk afzonderlijk een totale omzet binnen de [Europese Unie] hebben behaald die meer dan 250 miljoen EUR bedraagt, tenzij elk van de betrokken ondernemingen meer dan twee derde van haar totale omzet binnen de [Unie] in een en dezelfde lidstaat behaalt. 3. Een concentratie die niet voldoet aan de in lid 2 vastgestelde drempels, wordt beschouwd als een concentratie met een [Europese] dimensie indien a) de totale omzet die over de gehele wereld door alle betrokken ondernemingen tezamen is behaald, meer dan 2,5 miljard EUR bedraagt, b) de totale omzet die door alle betrokken ondernemingen in elk van ten minste drie lidstaten is behaald, meer dan 100 miljoen EUR bedraagt, c) in elk van de drie lidstaten die ten behoeve van letter b) in aanmerking zijn genomen, ten minste twee van de betrokken ondernemingen elk afzonderlijk een totale omzet hebben behaald die meer dan 25 miljoen EUR bedraagt, en d) ten minste twee van de betrokken ondernemingen elk afzonderlijk een totale omzet binnen de [Unie] hebben behaald die meer dan 100 miljoen EUR bedraagt, tenzij elk van de betrokken ondernemingen meer dan twee derde van haar totale omzet binnen de [Unie] in een en dezelfde lidstaat behaalt. […]”

2 Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 139/2004 komt een concentratie tot stand indien er een duurzame wijziging van zeggenschap voortvloeit uit: „a) de fusie van twee of meer voorheen onafhankelijke ondernemingen of delen van ondernemingen, of b) het verkrijgen, door één of meer personen die reeds zeggenschap over ten minste één onderneming bezitten, of door één of meer ondernemingen, van zeggenschap – door de verwerving van participaties in het kapitaal of vermogensbestanddelen, bij overeenkomst of op elke andere wijze –, rechtstreeks of middellijk, over één of meer andere ondernemingen of delen daarvan.”

3 Artikel 4 van verordening nr. 139/2004 bepaalt: „1. Concentraties met een [Europese] dimensie in de zin van deze verordening moeten bij de Commissie worden aangemeld vóór de totstandbrenging ervan en na de sluiting van de overeenkomst, de aankondiging van het openbare overnamebod of de verwerving van een zeggenschapsdeelneming. […] 2. Concentraties door fusie in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), of door totstandkoming van een gezamenlijke zeggenschap in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), moeten gezamenlijk worden aangemeld door de partijen bij de fusie of door de partijen die de gezamenlijke zeggenschap verkrijgen. In alle andere gevallen moet de aanmelding plaatsvinden door de persoon of de onderneming die de zeggenschap over één of meer ondernemingen of een gedeelte daarvan verwerft. […] 4. Vóór de aanmelding van een concentratie in de zin van lid 1 kunnen de in lid 2 genoemde ondernemingen of personen de Commissie door middel van een gemotiveerde kennisgeving ervan in kennis stellen dat de concentratie in significante mate gevolgen kan hebben voor de mededinging op een markt in een lidstaat die alle kenmerken van een afzonderlijke markt vertoont en dat deze concentratie derhalve geheel of gedeeltelijk door die lidstaat dient te worden onderzocht. De Commissie zendt deze kennisgeving onverwijld door aan alle lidstaten. De in de gemotiveerde kennisgeving genoemde lidstaat geeft binnen 15 werkdagen na ontvangst van deze kennisgeving te kennen of hij al dan niet instemt met het verzoek om verwijzing van de zaak. Indien die lidstaat binnen deze termijn geen beslissing ter zake neemt, wordt hij geacht ermee in te stemmen. Tenzij die lidstaat er niet mee instemt, kan de Commissie, indien zij van oordeel is dat er sprake is van een dergelijke afzonderlijke markt en dat de concentratie in significante mate gevolgen kan hebben voor de mededinging op die markt, besluiten de zaak geheel of gedeeltelijk te verwijzen naar de bevoegde autoriteiten van die lidstaat met het oog op de toepassing van de nationale mededingingswetgeving van die staat. Het besluit om de zaak al dan niet overeenkomstig het bepaalde in de derde alinea door te verwijzen, moet worden genomen binnen 25 werkdagen, te rekenen vanaf de ontvangst van de gemotiveerde kennisgeving door de Commissie. De Commissie stelt de overige lidstaten en de betrokken personen of ondernemingen in kennis van haar besluit. Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, wordt zij geacht een besluit te hebben genomen om de zaak overeenkomstig de door de betrokken personen of ondernemingen ingediende kennisgeving te verwijzen. Indien de Commissie besluit, of geacht kan worden te hebben besloten, overeenkomstig het bepaalde in de derde en de vierde alinea de zaak geheel te verwijzen, behoort geen aanmelding overeenkomstig lid 1 te worden verricht en is de nationale mededingingswetgeving van toepassing. Artikel 9, leden 6 tot en met 9, is van overeenkomstige toepassing. 5. Met betrekking tot een concentratie zoals gedefinieerd in artikel 3 die geen [Europese] dimensie heeft in de zin van artikel 1 en die vatbaar is voor toetsing krachtens de nationale mededingingswetgeving van ten minste drie lidstaten, kunnen de in lid 2 bedoelde personen of ondernemingen vóór enige aanmelding ervan bij de bevoegde autoriteiten de Commissie middels een gemotiveerde kennisgeving ervan in kennis stellen dat de concentratie door de Commissie dient te worden onderzocht. De Commissie zendt deze kennisgeving onverwijld door aan alle lidstaten. Iedere lidstaat die krachtens zijn mededingingswetgeving bevoegd is de concentratie te onderzoeken, kan binnen 15 werkdagen na ontvangst van de gemotiveerde kennisgeving kenbaar maken het niet eens te zijn met het verzoek tot verwijzing van de zaak. Indien ten minste één lidstaat overeenkomstig de derde alinea binnen 15 werkdagen kenbaar heeft gemaakt het niet eens te zijn met de verwijzing van de zaak, wordt de zaak niet verwezen. De Commissie stelt onverwijld alle lidstaten en de betrokken personen of ondernemingen in kennis van de kennisgeving van niet-akkoordverklaring. Indien geen van de lidstaten overeenkomstig de derde alinea binnen 15 werkdagen kenbaar heeft gemaakt het niet eens te zijn met de verwijzing van de zaak, wordt de concentratie geacht een [Europese] dimensie te hebben en dient zij overeenkomstig de leden 1 en 2 bij de Commissie te worden aangemeld. In dergelijke situaties mag een lidstaat niet zijn nationale mededingingswetgeving op de concentratie toepassen.”

4 Artikel 9 van verordening nr. 139/2004 luidt: „1. De Commissie kan bij beschikking, die zij onverwijld aan de betrokken ondernemingen meedeelt en waarvan zij de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten in kennis stelt, een aangemelde concentratie onder de volgende voorwaarden naar de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat verwijzen. 2. Binnen 15 werkdagen na de datum van ontvangst van het afschrift van de aanmelding kan een lidstaat, uit eigen beweging of op verzoek van de Commissie, de Commissie, die op haar beurt de betrokken ondernemingen op de hoogte brengt, ervan in kennis stellen dat een concentratie a) in significante mate gevolgen dreigt te hebben voor de mededinging op een markt in die lidstaat welke alle kenmerken van een afzonderlijke markt vertoont, of b) gevolgen heeft voor de mededinging op een markt in die lidstaat welke alle kenmerken vertoont van een afzonderlijke markt en welke geen wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt vormt. 3. Indien de Commissie van oordeel is dat, gelet op de markt van de betrokken goederen of diensten en de in aanmerking te nemen geografische markt in de zin van lid 7, een dergelijke afzonderlijke markt bestaat en dat een dergelijke dreiging bestaat: a) behandelt zij zelf het geval op grond van deze verordening, of b) verwijst zij de zaak in haar geheel of voor een gedeelte door naar de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat met het oog op de toepassing van diens nationale mededingingswetgeving. Indien de Commissie evenwel meent dat een dergelijke afzonderlijke markt of dreiging niet bestaat, geeft zij een beschikking in die zin welke zij tot de betrokken lidstaat richt, en behandelt zij het geval zelf op grond van deze verordening. Ingeval een lidstaat de Commissie overeenkomstig lid 2, onder b), ervan in kennis stelt dat een concentratie gevolgen heeft voor een afzonderlijke markt op zijn grondgebied welke geen wezenlijk deel vormt van de [interne] markt, verwijst de Commissie, indien zij van mening is dat een dergelijke afzonderlijke markt inderdaad gevolgen ondervindt, de desbetreffende zaak in haar geheel of voor een gedeelte dat betrekking heeft op de betrokken afzonderlijke markt, door naar de bevoegde autoriteit. […]”

5 Artikel 22 („Verwijzing naar de Commissie”) van verordening nr. 139/2004 is als volgt verwoord: „1. Eén of meer lidstaten kunnen de Commissie verzoeken een concentratie zoals omschreven in artikel 3, die geen [Europese] dimensie heeft in de zin van artikel 1 maar die de handel tussen de lidstaten beïnvloedt en in significante mate gevolgen dreigt te hebben voor de mededinging op het grondgebied van de lidstaat of de lidstaten van welke het verzoek uitgaat, te onderzoeken. Een dergelijk verzoek moet uiterlijk binnen 15 werkdagen na de dag waarop de concentratie is aangemeld of, indien geen aanmelding vereist is, waarop de concentratie op andere wijze kenbaar is gemaakt aan de betrokken lidstaat, worden ingediend. 2. De Commissie stelt de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de betrokken ondernemingen onverwijld in kennis van elk verzoek krachtens lid 1 dat zij ontvangt. Elke andere lidstaat heeft het recht zich binnen 15 werkdagen na de dag waarop hij door de Commissie in kennis is gesteld van het oorspronkelijke verzoek, bij het oorspronkelijke verzoek aan te sluiten. Alle nationale termijnen met betrekking tot de concentratie worden opgeschort totdat volgens de in dit artikel beschreven procedure is besloten waar de concentratie zal worden onderzocht. Zodra een lidstaat de Commissie en de betrokken ondernemingen ervan in kennis heeft gesteld dat hij zich niet zal aansluiten bij het verzoek, eindigt de opschorting van zijn nationale termijnen. 3. De Commissie kan uiterlijk tien werkdagen na het verstrijken van de in lid 2 genoemde termijn besluiten de concentratie te onderzoeken, indien zij van oordeel is dat deze de handel tussen de lidstaten beïnvloedt en in significante mate gevolgen dreigt te hebben voor de mededinging op het grondgebied van de lidstaat of de lidstaten die het verzoek doet respectievelijk doen. Indien de Commissie binnen de gestelde termijn geen besluit neemt, wordt zij geacht een besluit te hebben genomen om de concentratie overeenkomstig het verzoek te onderzoeken. De Commissie stelt alle lidstaten en de betrokken ondernemingen in kennis van haar besluit. Zij kan verlangen dat een aanmelding overeenkomstig artikel 4 wordt ingediend. De lidstaat of lidstaten die het verzoek heeft of hebben ingediend, past of passen niet langer zijn of hun nationale mededingingswetgeving toe op de concentratie. 4. Artikel 2, artikel 4, leden 2 en 3, en de artikelen 5, 6 en 8 tot en met 21 zijn van toepassing wanneer de Commissie een concentratie onderzoekt op grond van lid 3. Artikel 7 is van toepassing, voor zover de concentratie nog niet tot stand is gebracht op de datum waarop de Commissie de betrokken ondernemingen ervan in kennis stelt dat een verzoek is ingediend. Indien een aanmelding overeenkomstig artikel 4 niet vereist is, vangt de bij artikel 10, lid 1, gestelde termijn waarbinnen een procedure kan worden ingeleid, aan op de werkdag volgende op die waarop de Commissie de betrokken ondernemingen ervan in kennis stelt dat zij heeft besloten de concentratie overeenkomstig lid 3 te onderzoeken. 5. De Commissie kan één of meer lidstaten ervan in kennis stellen dat een concentratie naar haar oordeel aan de criteria van lid 1 voldoet. In dat geval kan de Commissie die lidstaat of lidstaten uitnodigen een verzoek zoals bedoeld in lid 1 in te dienen.”

Voorgeschiedenis van het geding

Betrokken ondernemingen en aan de orde zijnde concentratie

6 Verzoekster, Illumina, Inc., biedt op sequencing- en array-technieken gebaseerde oplossingen voor genoom- en genetische analyse.

7 Op 20 september 2020 heeft Illumina met Grail LLC (voorheen Grail, Inc.) een fusieovereenkomst en -plan ondertekend voor de verwerving van de uitsluitende zeggenschap over Grail LLC, die bloedtesten voor de vroegtijdige opsporing van kanker ontwikkelt en waarvan Illumina reeds 14,5 % van het kapitaal in handen had (hierna: „aan de orde zijnde concentratie”).

8 Op 21 september 2020 hebben Illumina en Grail (hierna: „betrokken ondernemingen”) een persbericht uitgebracht waarin deze concentratie werd aangekondigd.

Geen aanmelding

9 Aangezien de omzet van de betrokken ondernemingen de relevante drempelwaarden niet overschreed, in het bijzonder gelet op het feit dat Grail in geen enkele lidstaat van de Unie of elders in de wereld inkomsten genereerde, had de aan de orde zijnde concentratie geen Europese dimensie in de zin van artikel 1 van verordening nr. 139/2004 en was zij derhalve niet bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze verordening.

10 De aan de orde zijnde concentratie was evenmin aangemeld in de lidstaten van de Unie of in staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB 1994, L 1, blz. 3), aangezien zij niet binnen de werkingssfeer van hun nationale regelingen voor concentratiecontrole viel.

Verzoek tot verwijzing naar de Commissie

11 Op 7 december 2020 heeft de Commissie een klacht betreffende de aan de orde zijnde concentratie ontvangen. Op 17 december 2020 heeft tussen de Commissie en de indiener van de klacht een vergadering per videoconferentie plaatsgevonden waarbij deze laatste zijn zorg over deze concentratie heeft geuit. Na deze vergadering heeft de Commissie nader gecommuniceerd met de klager en – ter verduidelijking van hun eventuele bevoegdheid voor het onderzoeken van de concentratie – met de Duitse, de Oostenrijkse, de Sloveense en de Zweedse mededingingsautoriteiten. Zij heeft tevens contact gehad met de Competition and Markets Authority (mededingingsautoriteit, Verenigd Koninkrijk; hierna: „CMA”), die de klacht ook had ontvangen. De Commissie is tot de voorlopige conclusie gekomen dat de aan de orde zijnde concentratie in aanmerking zou kunnen komen voor een verwijzing in de zin van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004, met name gelet op het feit dat het belang van Grail voor de mededinging niet in haar omzet tot uiting kwam.

12 Op 19 februari 2021 heeft de Commissie de lidstaten in kennis gesteld van de aan de orde zijnde concentratie door deze in het kader van de Merger Working Group van het Europees mededingingsnetwerk aan de nationale mededingingsautoriteiten voor te leggen en door hun overeenkomstig artikel 22, lid 5, van verordening nr. 139/2004 een brief te sturen (hierna: „uitnodigingsbrief”). In deze brief heeft de Commissie uiteengezet waarom zij op het eerste gezicht van mening was dat de concentratie aan de voorwaarden van artikel 22, lid 1, van deze verordening leek te voldoen, en heeft zij de lidstaten verzocht een verwijzingsverzoek in de zin van dit artikel in te dienen. Daarop heeft de Commissie contact gehad met een aantal nationale mededingingsautoriteiten om die brief te bespreken.

13 Per e-mail van 26 februari 2021 heeft de Commissie contact opgenomen met verzoekster om een telefoongesprek over de aan de orde zijnde concentratie voor te stellen. In het kader van dit gesprek, dat op 4 maart 2021 plaatsvond, heeft zij de wettelijk vertegenwoordiger van elk van de betrokken ondernemingen in kennis gesteld van de uitnodigingsbrief en van de mogelijkheid om een verwijzingsverzoek in de zin van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004 in te dienen.

14 Op 9 maart 2021 heeft de Autorité de la concurrence française (mededingingsautoriteit, Frankrijk; hierna: „ACF”) de Commissie krachtens artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004 verzocht de aan de orde zijnde concentratie te onderzoeken (hierna: „verwijzingsverzoek”).

15 Op 10 maart 2021 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 22, lid 2, van verordening nr. 139/2004 de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in kennis gesteld van het verwijzingsverzoek. Op 11 maart 2021 heeft de Commissie ook de betrokken ondernemingen per brief (hierna: „kennisgevingsbrief”) in kennis gesteld van het verwijzingsverzoek en hen eraan herinnerd dat de aan de orde zijnde concentratie niet tot stand mocht worden gebracht zolang en voor zover de opschortingsverplichting (hierna: „standstillverplichting”) van artikel 7 van verordening nr. 139/2004, gelezen in samenhang met artikel 22, lid 4, eerste alinea, tweede volzin, van die verordening, gold.

16 Bij brieven van 24, 26 en 31 maart 2021 hebben de Belgische, de Griekse, de IJslandse, de Nederlandse en de Noorse mededingingsautoriteiten overeenkomstig artikel 22, lid 2, van verordening nr. 139/2004 verzocht om zich bij het verwijzingsverzoek aan te sluiten (hierna: „aansluitingsverzoeken”).

17 Op 16 en 29 maart 2021 hebben de betrokken ondernemingen bij de Commissie opmerkingen ingediend waarmee zij zich tegen het verwijzingsverzoek verzetten. Op 2, 7 en 12 april 2021 heeft verzoekster gehoor gegeven aan de verzoeken om inlichtingen van de Commissie van 26 maart en 8 april 2021.

18 Op 31 maart 2021 heeft de Commissie de handvatten voor de toepassing van het verwijzingsmechanisme van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 op bepaalde categorieën zaken bekendgemaakt (PB 2021, C 113, blz. 1; hierna: „handvatten voor artikel 22”).

19 Bij besluit van 19 april 2021 heeft de Commissie het verwijzingsverzoek ingewilligd (hierna: „bestreden besluit”). Bij besluiten van dezelfde dag heeft zij ook de aansluitingsverzoeken betreffende respectievelijk België, Griekenland, IJsland, Nederland en Noorwegen, ingewilligd (hierna, tezamen met het bestreden besluit: „bestreden besluiten”).

Bestreden besluiten

Inachtneming van de termijn van 15 werkdagen

20 De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het verwijzingsverzoek van 9 maart 2021 binnen de in artikel 22, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 139/2004 gestelde termijn van 15 werkdagen was ingediend, aangezien de aan de orde zijnde concentratie, door middel van de uitnodigingsbrief, op 19 februari 2021 onder de aandacht van de Franse Republiek was gebracht (punten 20 en 29 van het bestreden besluit). Volgens de Commissie heeft deze brief, die was gebaseerd op een grondig onderzoek, op een gerichte analyse en op informatie van de klager, de Franse Republiek in staat gesteld een voorlopige beoordeling te maken van de voorwaarden van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004 (punten 26 en 28 van het bestreden besluit).

21 De Commissie was tevens van mening dat de aansluitingsverzoeken waren ingediend binnen de in artikel 22, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 139/2004 gestelde termijn, aangezien het Koninkrijk België, de Helleense Republiek, de Republiek IJsland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Noorwegen die verzoeken hadden ingediend op 24, 26 en 31 maart 2021, en dus binnen 15 werkdagen na de datum waarop zij hen bij brief van 10 maart 2021 in kennis had gesteld van het verwijzingsverzoek (punten 21 en 22 van de besluiten betreffende België, IJsland, Nederland en Noorwegen, en punten 16 en 17 van het besluit betreffende Griekenland).

Beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten en dreiging van significante gevolgen voor de mededinging

22 De Commissie is tot de slotsom gekomen dat de aan de orde zijnde concentratie, ten eerste, gevolgen kon hebben voor de handel tussen de lidstaten (punten 39‑45 van het bestreden besluit, punten 33‑39 van de besluiten betreffende België, IJsland, Nederland en Noorwegen, en punten 28‑34 van het besluit betreffende Griekenland), en ten tweede, significante gevolgen dreigde te hebben voor de mededinging op de grondgebieden van Frankrijk, Griekenland, IJsland, Nederland en Noorwegen als delen van de Europese Economische Ruimte (EER) (punten 51‑80 van het bestreden besluit, punten 49 en 78 van het besluit betreffende België, punten 41 en 70 van het besluit betreffende Griekenland, punten 46 en 75 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punten 50 en 79 van het besluit betreffende Nederland).

Passendheid van de verwijzing

23 Volgens de Commissie voldeed de aan de orde zijnde concentratie aan de criteria voor verwijzing in de zin van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 (punt 109 van het bestreden besluit, punt 107 van het besluit betreffende België, punt 99 van het besluit betreffende Griekenland, punt 104 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 108 van het besluit betreffende Nederland).

24 In de eerste plaats was de Commissie van mening dat was voldaan aan de voorwaarden in punt 45 van haar mededeling betreffende de verwijzing van concentratiezaken (PB 2005, C 56, blz. 2; hierna: „verwijzingsmededeling”) (punt 85 van het bestreden besluit, punt 83 van het besluit betreffende België, punt 75 van het besluit betreffende Griekenland, punt 80 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 84 van het besluit betreffende Nederland). Bovendien worden de op NGS („Next Generation Sequencing”) gebaseerde kankersequencingtesten beschouwd als een grote stap voorwaarts in de strijd tegen kanker, die een van de belangrijke prioriteiten van de Commissie op het gebied van de gezondheidszorg vormt. Het is dus wenselijk de onderzoeksinspanningen dienaangaande op Unieniveau op coherente wijze te behandelen (punt 84 van het bestreden besluit, punt 82 van het besluit betreffende België, punt 74 van het besluit betreffende Griekenland, punt 79 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 83 van het besluit betreffende Nederland).

25 In de tweede plaats heeft de Commissie eraan herinnerd dat de handvatten voor artikel 22 verduidelijken hoe de in de verwijzingsmededeling genoemde criteria moeten worden toegepast in gevallen waarin de nationale autoriteiten niet bevoegd zijn om een concentratie te onderzoeken. Volgens de Commissie zijn deze handvatten van toepassing op de aan de orde zijnde concentratie, aangezien zij de verwerving inhoudt van een onderneming waarvan het belang voor de mededinging niet in haar omzet tot uiting komt (punten 86 en 87 van het bestreden besluit, punten 84 en 85 van het besluit betreffende België, punten 76 en 77 van het besluit betreffende Griekenland, punten 81 en 82 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punten 85 en 86 van het besluit betreffende Nederland).

26 Daarnaast heeft de Commissie aangegeven dat de aan de orde zijnde concentratie in andere lidstaten niet tot stand was gebracht, noch was aangemeld (punt 88 van het bestreden besluit, punt 86 van het besluit betreffende België, punt 78 van het besluit betreffende Griekenland, punt 83 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 87 van het besluit betreffende Nederland).

27 In de derde plaats heeft de Commissie de argumenten van de betrokken ondernemingen inzake de naleving van de algemene Unierechtelijke beginselen en de eerbiediging van de rechten van verdediging onderzocht (punt 89 van het bestreden besluit, punt 87 van het besluit betreffende België, punt 79 van het besluit betreffende Griekenland, punt 84 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 88 van het besluit betreffende Nederland).

28 Wat ten eerste haar bevoegdheid betreft, was de Commissie van mening dat artikel 22 van verordening nr. 139/2004 de lidstaten toestaat te verzoeken om een concentratiezaak „waarvoor zij niet bevoegd zijn” naar haar te verwijzen, mits is voldaan aan de in deze bepaling gestelde wettelijke voorwaarden. Zoals in de handvatten voor artikel 22 is uiteengezet, vloeit deze slotsom voort uit een letterlijke uitlegging van deze bepaling en wordt zulks bevestigd door haar ontstaansgeschiedenis alsook door het doel, de algemene opzet en de contextuele uitlegging van verordening nr. 139/2004 alsmede door de praktijk van de Commissie.

29 In het bijzonder vereist artikel 22 van verordening nr. 139/2004 – dat een uitputtende opsomming bevat van de juridische voorwaarden waaraan verwijzingsverzoeken moeten voldoen – niet dat „de lidstaat die een dergelijk verzoek indient, bevoegd is om de betrokken concentratie te onderzoeken”, maar erkent het zowel uitdrukkelijk als impliciet dat dit verzoek kan uitgaan van een lidstaat waarin de betrokken concentratie niet hoeft te worden aangemeld. De Commissie heeft eraan herinnerd dat, sinds de vaststelling van verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB 1989, L 395, blz. 1), het doel was om haar in staat te stellen om controle uit te oefenen op concentraties die op de interne markt schade ten gevolge van inbreuk op het mededingingsrecht kunnen veroorzaken en die niet door de autoriteiten van de lidstaten kunnen worden onderzocht. Een restrictieve uitlegging van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 zou tot gevolg kunnen hebben dat het onmogelijk wordt om dergelijke concentraties en de grensoverschrijdende gevolgen ervan te controleren. Lidstaten die niet over instrumenten beschikken om concentraties te controleren, hadden reeds om verwijzing naar de Commissie kunnen verzoeken op grond van verordening nr. 4064/89, zoals is bevestigd in het arrest van 15 december 1999, Kesko/Commissie (T‑22/97, EU:T:1999:327). De Commissie heeft eraan herinnerd dat lidstaten die niet over instrumenten voor controle op concentraties beschikken zich bij een verwijzingsverzoek van een andere lidstaat kunnen aansluiten. Zij stelt dat, mocht de Uniewetgever de werkingssfeer van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 hebben willen beperken door dergelijke lidstaten uit te sluiten, hij hetzelfde bevoegdheidscriterium had kunnen hanteren als dat van artikel 4, lid 5, van deze verordening (punt 90 van het bestreden besluit, punt 88 van het besluit betreffende België, punt 80 van het besluit betreffende Griekenland, punt 85 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 89 van het besluit betreffende Nederland).

30 Wat ten tweede het in overweging 8 van verordening nr. 139/2004 bedoelde subsidiariteitsbeginsel betreft, heeft de Commissie eraan herinnerd dat de Uniewetgever had beslist dat een concentratiezaak naar haar kon worden verwezen onder de voorwaarden van artikel 22 van die verordening. Het subsidiariteitsbeginsel is enkel van toepassing op aangelegenheden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, wanneer het gaat om de vraag of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt. Bij gebreke van bevoegdheid had de aan de orde zijnde concentratie niet door de lidstaten kunnen worden onderzocht (punt 92 van het bestreden besluit, punt 90 van het besluit betreffende België, punt 82 van het besluit betreffende Griekenland, punt 87 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 91 van het besluit betreffende Nederland).

31 Wat ten derde de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemingen betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat het recht van de lidstaten om concentratiezaken die in die staten niet hoefden te worden aangemeld krachtens artikel 22 van verordening nr. 139/2004 naar haar te verwijzen, altijd heeft bestaan. Haar eerdere praktijk om dergelijke niet-bevoegde lidstaten te ontmoedigen om een verwijzingsverzoek in te dienen, betekent niet dat zij heeft uitgesloten dat deze bepaling op toekomstige zaken wordt toegepast. Integendeel, in haar witboek van 9 juli 2014„Naar een effectievere EU-concentratiecontrole” [COM(2014) 449 final] (hierna: „witboek van 2014”) is dit recht uitdrukkelijk bevestigd. De Commissie was van mening dat zij geen enkele nauwkeurige, onvoorwaardelijke en consistente toezegging had gedaan die bepaalde verwijzingsverzoeken in de toekomst uitsloot. In haar toespraak van 11 september 2020 heeft de vicevoorzitter van de Commissie evenmin dergelijke toezeggingen gedaan, maar aangegeven dat het nuttig was deze eerdere praktijk te wijzigen en dat dit niet van de ene op de andere dag zou gebeuren (punt 94 van het bestreden besluit, punt 92 van het besluit betreffende België, punt 84 van het besluit betreffende Griekenland, punt 89 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 93 van het besluit betreffende Nederland).

32 Wat ten vierde de rechtszekerheid betreft, stond de Commissie op het standpunt dat de tijd die sinds de aankondiging van de aan de orde zijnde concentratie is verstreken en de eventuele negatieve gevolgen voor de betrokken ondernemingen opwogen tegen de potentieel aanzienlijke negatieve gevolgen van deze concentratie voor de mededinging, die dienden te worden onderzocht (punt 100 van het bestreden besluit, punt 98 van het besluit betreffende België, punt 90 van het besluit betreffende Griekenland, punt 95 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punt 99 van het besluit betreffende Nederland).

33 Op het eerste gezicht is de potentiële invloed van de aan de orde zijnde concentratie op de mededinging in de interne markt en op de Europese consumenten namelijk aanzienlijk. De Commissie heeft erop gewezen dat zij in december 2020 via de klacht kennis had genomen van deze concentratie. Zij heeft onmiddellijk de omstandigheden van de zaak onderzocht en, na ervan op de hoogte te zijn gesteld dat deze concentratie de relevante drempels van geen van de lidstaten overschreed, de uitnodigingsbrief aan deze lidstaten gezonden. Gelet op het feit dat de aan de orde zijnde concentratie niet tot stand kon worden gebracht wegens een procedure die bij de Amerikaanse rechterlijke instanties aanhangig was, waren de gevolgen van het tijdsverloop voor de betrokken ondernemingen bovendien beperkt (punten 97‑99 van het bestreden besluit, punten 95‑97 van het besluit betreffende België, punten 87‑89 van het besluit betreffende Griekenland, punten 92‑94 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punten 96‑98 van het besluit betreffende Nederland).

34 Ten vijfde was de Commissie met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel van mening dat de door de betrokken ondernemingen voorgestelde strikte uitlegging in strijd was met de bewoordingen van artikel 22 van verordening nr. 139/2004, alsmede met het doel en de algemene opzet van deze bepaling. Haar beoordeling was in overeenstemming met dit beginsel, aangezien daarbij rekening werd gehouden met de vraag of de aan de orde zijnde concentratie reeds tot stand was gebracht, of zij was aangemeld in een of meer lidstaten die niet om verwijzing ervan hadden verzocht, en of zij een doelstelling met een „aanzienlijk concurrentiepotentieel” impliceerde die niet in haar omzet tot uiting kwam. De Commissie heeft in wezen verduidelijkt dat van de talrijke concentraties die geen Europese dimensie in de zin van artikel 1 van verordening nr. 139/2004 vertonen, slechts een klein aantal voldeed aan de voorwaarden van artikel 22 van deze verordening en als geschikt voor een verwijzing overeenkomstig de handvatten voor artikel 22 konden worden aangemerkt. Dergelijke zaken zouden derhalve als uitzonderlijk kunnen worden beschouwd (punten 102 en 103 van het bestreden besluit, punten 100 en 101 van het besluit betreffende België, punten 92 en 93 van het besluit betreffende Griekenland, punten 97 en 98 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punten 101 en 102 van het besluit betreffende Nederland).

35 Ten zesde heeft de Commissie de argumenten van de betrokken ondernemingen dat hun recht om te worden gehoord en de beginselen van een eerlijk proces en behoorlijk bestuur waren geschonden, als ongegrond beschouwd. Zij heeft beklemtoond dat zij verzoekster er op 26 februari 2021 van op de hoogte had gebracht dat haar uitnodigingsbrief was verzonden, dat wil zeggen vóór de ontvangst van het verwijzingsverzoek. De Commissie was van mening dat haar benadering dus in overeenstemming was met punt 27 van de handvatten voor artikel 22, volgens hetwelk de Commissie, indien een verwijzingsverzoek wordt onderzocht, de partijen bij de transactie zo spoedig mogelijk daarvan in kennis stelt. Het doel van dit punt is overigens te wijzen op een eventuele standstillverplichting voor de concentratie. Bovendien heeft de Commissie de betrokken ondernemingen tijdig in kennis gesteld van het verwijzingsverzoek, dat nadat het was ontvangen onverwijld naar hen was doorgestuurd (punten 104‑108 van het bestreden besluit, punten 102‑106 van het besluit betreffende België, punten 94‑98 van het besluit betreffende Griekenland, punten 99‑103 van de besluiten betreffende IJsland en Noorwegen, en punten 103‑107 van het besluit betreffende Nederland).

Procedure en conclusies van partijen

36 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 april 2021, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

37 Bij op diezelfde dag ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft verzoekster verzocht om overeenkomstig de artikelen 151 en 152 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak op haar beroep te doen volgens de versnelde procedure. Bij beslissing van 3 juni 2021 heeft het Gerecht dit verzoek ingewilligd.

38 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 juni 2021, heeft Grail, Inc. een verzoek tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van verzoekster ingediend. Bij beschikking van 2 juli 2021 heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht deze interventie toegestaan. Bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang van dezelfde datum is het Grail, Inc. krachtens artikel 154, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, gelezen in samenhang met artikel 145, lid 1, en artikel 89, lid 3, onder b), van dat Reglement, toegestaan om een memorie in interventie in te dienen.

39 Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht besloten om de zaak overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar een uitgebreide kamer.

40 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 22 juni, 6 juli, 21 juli en 29 juli 2021, hebben het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek, de Helleense Republiek en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beslissingen van 12 en 22 juli en 6 augustus 2021, en bij beschikking van 25 augustus 2021 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht deze interventies toegestaan. Bij wijze van maatregelen tot organisatie van de procesgang van respectievelijk 16 juli, 23 juli, 13 augustus en 25 augustus 2021 is het het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek, de Helleense Republiek en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA krachtens artikel 154, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, gelezen in samenhang met artikel 145, lid 1, en artikel 89, lid 3, onder b), van dat Reglement, toegestaan om een memorie in interventie in te dienen.

41 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 augustus 2021, heeft de Computer & Communications Industry Association verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van verzoekster. Bij beschikking van 6 oktober 2021 heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht dit verzoek tot interventie afgewezen.

42 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 augustus 2021, heeft verzoekster het Gerecht ervan in kennis gesteld dat zij op dezelfde datum alle aandelen van Grail, Inc. had verworven, en tegelijkertijd een hold separate arrangement (regeling inzake de afscheiding van activabestanddelen) had getroffen.

43 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 oktober 2021, heeft verzoekster een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend. Op 19 oktober 2021 heeft de Commissie haar opmerkingen over dit verzoek ingediend. Op 29 oktober 2021 heeft verzoekster opmerkingen over die opmerkingen van de Commissie ingediend.

44 De interveniënten hebben ieder hun memorie binnen de gestelde termijn ingediend.

45 Op 7 oktober 2021 heeft de Commissie verzocht om intrekking van Grails status van interveniënte. Verzoekster, de Helleense Republiek en Grail hebben op respectievelijk 3 en 4 november 2021 hun opmerkingen over dit verzoek ingediend.

46 Aangezien twee leden van de kamer hun ambt hadden neergelegd en een nieuwe kamerpresident was verkozen, heeft de president van de Derde kamer krachtens artikel 17, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, gelezen in samenhang met artikel 27, lid 5, van dat Reglement, bij beslissing van 19 oktober 2021 twee andere rechters aangewezen om weer tot het voorgeschreven aantal rechters te komen.

47 Op 11 november 2021 heeft het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) besloten om tot de mondelinge behandeling over te gaan.

48 Op dezelfde dag heeft het Gerecht, in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang krachtens artikel 89, lid 3, onder a) en b), van het Reglement voor de procesvoering, de Commissie schriftelijke vragen gesteld over bepaalde aspecten van het geding. De Commissie heeft deze vragen binnen de gestelde termijn beantwoord.

49 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 december 2021, heeft verzoekster een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend. De Commissie, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, Grail, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden hebben op 9 en 10 december 2021 hun opmerkingen over dit verzoek ingediend.

50 Partijen hebben ter terechtzitting van 16 december 2021 pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.

51 Verzoekster, ondersteund door Grail, verzoekt het Gerecht: – de bestreden besluiten en de kennisgevingsbrief nietig te verklaren; – de Commissie in de kosten te verwijzen.

52 De Commissie, ondersteund door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, de Helleense Republiek, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, verzoeken het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren; – subsidiair: het beroep deels kennelijk niet-ontvankelijk en deels ongegrond te verklaren; – verzoekster in de kosten te verwijzen.

In rechte

Verzoek om intrekking van Grails status van interveniënte

53 De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek, voert in wezen aan dat, na de brief van verzoekster van 18 augustus 2021 waarin het Gerecht ervan in kennis was gesteld dat verzoekster op dezelfde dag alle aandelen in Grail, Inc. had verworven (zie punt 42 hierboven), Grail, Inc. was overgegaan in Grail LLC, dat wil zeggen een nieuwe entiteit waarover verzoekster volledige zeggenschap heeft, zodat Grail de haar bij de beschikking van 2 juli 2021 verleende status van interveniënte (zie punt 38 hierboven) had verloren. Volgens de Commissie is hiermee de interventie, zowel vanuit economisch als juridisch oogpunt, zonder voorwerp geraakt en vallen de belangen van Grail LLC voortaan samen met die van verzoekster, die deze belangen in het kader van de onderhavige procedure volledig vertegenwoordigt. Aangezien Grail LLC niet binnen de in artikel 143, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering gestelde termijn een nieuw verzoek tot interventie heeft ingediend, concludeert de Commissie dat Grails status van interveniënte formeel moet worden ingetrokken.

54 Verzoekster en Grail betwisten de argumenten van de Commissie met het tegenargument dat Grail LLC de rechtsopvolgster is van Grail, Inc. en nog steeds belang heeft bij de beslechting van het onderhavige geding. Naar eigen zeggen van de Commissie is Grail LLC een afzonderlijke, onafhankelijke en autonome entiteit van verzoekster, die onder onafhankelijk bestuur afzonderlijke activiteiten ontplooit en een afzonderlijke strategie volgt.

55 Ten eerste volstaat de opmerking dat Grail LLC, een rechtspersoon naar Amerikaans vennootschapsrecht, de rechtsopvolgster van Grail, Inc. is. Derhalve is Grail LLC, in overeenstemming met vaste rechtspraak (zie in die zin arrest van 21 maart 2012, Marine Harvest Norway en Alsaker Fjordbruk/Raad, T‑113/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:135, punten 24‑33) op 18 augustus 2021 als rechtsopvolgster onder algemene titel in de positie van Grail, Inc. getreden.

56 In dit verband is reeds geoordeeld dat een door een rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring kan worden voortgezet door de rechtsopvolger onder algemene titel van die rechtspersoon, met name wanneer deze rechtspersoon ophoudt te bestaan en al zijn rechten en verplichtingen worden overgedragen aan een andere persoon, waarbij die rechtsopvolger onder algemene titel noodzakelijkerwijs van rechtswege in de plaats treedt van zijn voorganger (zie in die zin arrest van 21 maart 2012, Marine Harvest Norway en Alsaker Fjordbruk/Raad, T‑113/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:135, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 Ten tweede staat Grail LLC weliswaar volledig onder zeggenschap van verzoekster, maar dit neemt niet weg dat zij een afzonderlijke juridische entiteit is die bevoegd is om in rechte op te treden en die aannemelijk kan maken belang te hebben bij de beslechting van het geding overeenkomstig artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut. Dit is des te meer het geval omdat verzoekster een regeling betreffende de afscheiding van activabestanddelen heeft getroffen (zie punt 42 hierboven) en omdat de Commissie met haar besluit C(2021) 7675 final van 29 oktober 2021 (zaak COMP/M.10493 – Illumina/Grail) voorlopige maatregelen op grond van artikel 8, lid 5, onder a), van verordening nr. 139/2004 heeft vastgesteld die verlangen dat Grail LLC wordt behouden als een ten opzichte van verzoekster afzonderlijke, onafhankelijke en autonome entiteit die onder onafhankelijk bestuur afzonderlijke activiteiten ontplooit en een afzonderlijke strategie volgt.

58 Hieruit volgt dat Grail LLC in het kader van het onderhavige geding, als rechtsopvolgster onder algemene titel, de plaats van Grail, Inc. als interveniënte heeft overgenomen, en dat het dictum van de beschikking van de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 2 juli 2021 (zie punt 38 hierboven) op haar van toepassing is. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat Grail LLC, als de andere partij bij de aan de orde zijnde concentratie, haar belang bij de beslechting van het geding, op dezelfde wijze als het door haar rechtsvoorgangster Grail, Inc. aannemelijk gemaakte belang, behoudt (zie in die zin, naar analogie, arrest van 21 maart 2012, Marine Harvest Norway en Alsaker Fjordbruk/Raad, T‑113/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:135, punt 30).

59 Bijgevolg moet het verzoek van de Commissie tot intrekking van Grails status van interveniënte worden afgewezen.

Ontvankelijkheid

60 Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, stelt de Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Franse Republiek, dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is. Zij voert ten eerste aan dat het verwijzingsverzoek geen handeling van de Commissie is, ten tweede dat de kennisgevingsbrief is vervangen door het bestreden besluit en, ten derde, dat de bestreden besluiten voorbereidende handelingen zijn waarvan de onrechtmatigheid zou kunnen worden aangevoerd in het kader van een beroep tegen het eindbesluit over de aan de orde zijnde concentratie.

61 Verzoekster, ondersteund door Grail, is van mening dat het onderhavige beroep wel ontvankelijk is.

62 In de eerste plaats blijkt uit de verkorte versie van het verzoekschrift, met name uit het feit dat de op het verwijzingsverzoek gerichte vordering in punt 214 van de conclusie daarin is weggelaten, dat dat verzoek in het kader van de onderhavige versnelde procedure niet het voorwerp van het beroep vormt. Derhalve treffen de argumenten van de Commissie met betrekking tot het verwijzingsverzoek geen doel en moeten zij worden afgewezen.

63 In de tweede plaats zij er wat de bestreden besluiten betreft aan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, allemaal worden beschouwd als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU als zij ertoe strekken bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (arresten van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 54; 25 oktober 2017, Roemenië/Commissie, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punt 47, en 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, punt 46).

64 Om vast te stellen of een bestreden handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan. Deze rechtsgevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van de betrokken handeling, waarbij in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (zie in die zin arresten van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 55; 25 oktober 2017, Roemenië/Commissie, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punt 48, en 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, punt 48).

65 Wanneer door een natuurlijke of rechtspersoon beroep tot nietigverklaring wordt ingesteld, moeten de door de bestreden handeling teweeggebrachte rechtsgevolgen de belangen van de verzoeker raken doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie in die zin arresten van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 37, en 25 februari 2021, VodafoneZiggo Group/Commissie, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Derhalve vormen maatregelen die het standpunt van een instelling na afloop van een administratieve procedure definitief vastleggen en die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen welke de belangen van de verzoeker kunnen raken, met uitsluiting van tussenmaatregelen die de voorbereiding van het eindbesluit tot doel hebben en die geen dergelijke gevolgen hebben, in beginsel voor beroep vatbare handelingen. Bijgevolg vormen tussenmaatregelen die een beoordeling van de instelling tot uitdrukking brengen en die ertoe strekken het eindbesluit voor te bereiden, in beginsel geen handelingen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld (zie arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB, C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 In casu zijn de bestreden besluiten vastgesteld overeenkomstig artikel 22, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004. Uit deze bepaling blijkt dat het onderzoek van een concentratie door de Commissie op grond van dit artikel de vorm van een besluit heeft. Volgens artikel 288 VWEU, vierde alinea, eerste volzin, „[is] [e]en besluit verbindend in al zijn onderdelen”. Derhalve heeft de Uniewetgever bedoeld die besluiten een dwingend karakter te verlenen (zie in die zin, naar analogie, arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 44).

68 Ook moet worden opgemerkt dat de bestreden besluiten de aan de orde zijnde concentratie aan het toepassingsgebied van deze verordening onderwerpen, ofschoon zij geen Europese dimensie in de zin van artikel 1 van verordening nr. 139/2004 heeft, zodat die verordening niet standaard van toepassing is. In het bijzonder hebben de bestreden besluiten tot gevolg dat deze concentratie overeenkomstig artikel 22, lid 4, eerste alinea, van genoemde verordening wordt onderworpen aan artikel 2, artikel 4, leden 2 en 3, en de artikelen 5, 6 en 8 tot en met 21 van die verordening, waarin de criteria voor de beoordeling van die concentratie, de beslissingsbevoegdheden van de Commissie alsook de procedure en de eventuele sancties zijn vastgesteld. Ook is de aan de orde zijnde concentratie, overeenkomstig artikel 22, lid 4, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 139/2004, onderworpen aan de standstillverplichting van artikel 7 van deze verordening, zodat zij niet tot stand kan komen zolang zij niet verenigbaar met de interne markt is verklaard.

69 Zoals verzoekster betoogt, zou de aan de orde zijnde concentratie daarentegen zonder de bestreden besluiten niet door de Commissie zijn onderzocht in het kader van verordening nr. 139/2004 en zou zij evenmin zijn onderworpen aan de beperkingen en eventuele sancties waarin deze verordening voorziet, met inbegrip van de standstillverplichting, maar zou zij onmiddellijk tot stand kunnen worden gebracht in de Europese Unie.

70 Derhalve hebben de bestreden besluiten – gelet op het feit dat elk besluit dat een wijziging in de op de controle van concentraties toepasselijke rechtsregeling teweegbrengt, invloed kan hebben op de rechtspositie van de partijen bij de concentratie – ten aanzien van verzoekster bindende rechtsgevolgen die haar belangen kunnen raken doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie in die zin arrest van 30 september 2003, Cableuropa e.a./Commissie, T‑346/02 en T‑347/02, EU:T:2003:256, punten 61 en 64).

71 Bovendien is met de bestreden besluiten – waarmee een einde is gekomen aan de verwijzingsprocedure die met het verwijzingsverzoek krachtens artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004 is gestart en die het mogelijk heeft gemaakt om de aansluitingsverzoeken overeenkomstig lid 2 ervan in te dienen – het standpunt van de Commissie over de verwijzing van de aan de orde zijnde concentratie definitief vastgelegd. Bij deze besluiten heeft de Commissie, rekening houdend met de opmerkingen van de betrokken ondernemingen, die verzoeken immers ingewilligd en bijgevolg besloten de aan de orde zijnde concentratie te onderzoeken. Aldus wordt overeenkomstig de in artikel 22 van verordening nr. 139/2004 beschreven procedure vastgesteld waar de concentratie wordt onderzocht, waardoor de bevoegdheid voor dit onderzoek overgaat op de Commissie (zie punten 68‑70 hierboven). De definitieve en onherroepelijke aard van die besluiten wordt bevestigd door, ten eerste, de in lid 3, eerste alinea, eerste volzin, van dat artikel vastgestelde termijn van tien werkdagen waarbinnen de Commissie een besluit over de verwijzing moest nemen, en ten tweede, het feit dat zij, bij gebreke van een besluit, overeenkomstig deze bepaling zou worden geacht een dergelijk besluit tot onderzoek te hebben genomen.

72 Aldus markeren de bestreden besluiten het einde van de verwijzingsprocedure krachtens artikel 22 van verordening nr. 139/2004, die een bijzondere procedure is die verschilt van de procedure waarmee de Commissie kan bepalen of een concentratie wordt toegestaan of verboden (zie in die zin arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 11, en 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, punt 49).

73 Anders dan de Commissie en de Helleense Republiek menen, zijn de bestreden besluiten niet vergelijkbaar met een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 6, lid 1, onder c), van verordening nr. 139/2004. Aangezien de concentratiecontroleprocedure uit twee fasen bestaat, vormt een op basis van deze bepaling vastgesteld besluit niet het eindpunt van de controleprocedure, en wordt hiermee evenmin vooruitgelopen op het eindbesluit in de zin van artikel 8 van deze verordening. Een besluit krachtens artikel 6, lid 1, onder c), van die verordening is dus een voorbereidende maatregel die enkel tot doel heeft een onderzoek in te stellen om de materie in kaart te brengen met behulp waarvan de Commissie zich bij een eindbesluit kan uitspreken over de vraag of een bepaalde transactie verenigbaar is met de interne markt (zie in die zin beschikkingen van 31 januari 2006, Schneider Electric/Commissie, T‑48/03, EU:T:2006:34, punt 79, en 27 november 2017, HeidelbergCement/Commissie, T‑902/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:846, punten 18, 21 en 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De bestreden besluiten maken daarentegen geen deel uit van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken concentratie met de interne markt, maar hebben tot doel om de verwijzing van deze concentratiezaak definitief te regelen door een einde te maken aan de bijzondere procedure van artikel 22 van die verordening (zie punten 71 en 72 hierboven). Bij deze besluiten heeft de Commissie, door uiteen te zetten waarom zij van mening was dat aan de voorwaarden van dit artikel was voldaan, de verwijzingsverzoeken en de aansluitingsverzoeken ingewilligd, hetgeen tot gevolg heeft dat deze concentratiezaak binnen de werkingssfeer van verordening nr. 139/2004 valt (zie punt 68 hierboven). Die besluiten vormen dus geen tussenmaatregelen ter voorbereiding van het besluit ten gronde, maar bepalen het definitieve standpunt van de Commissie over het verwijzingsverzoek.

74 Overigens noopt het onderhavige beroep de Unierechter er niet toe een beoordeling te geven over het voorlopige standpunt van de Commissie, noch over vragen waarover de Commissie nog niet de gelegenheid heeft gehad zich uit te spreken, zodat dit beroep niet tot gevolg kan hebben dat op de discussie ten gronde wordt vooruitgelopen en dat de verschillende fasen van de administratieve en gerechtelijke procedure door elkaar gaan lopen (zie in die zin arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 20; 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 51, en 15 maart 2017, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑415/15 P, EU:C:2017:216, punt 45). In het bijzonder kan het onderhavige beroep voor het Gerecht geen aanleiding vormen om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de betrokken concentratie met de interne markt, waarop de onderzoeksprocedure van artikel 6 van verordening nr. 139/2004 betrekking zal hebben, maar enkel over de rechtmatigheid van de inwilliging van het verwijzingsverzoek en van de verwijzing naar de Commissie op voet van artikel 22 van verordening nr. 139/2004, alsook van de wijziging van de toepasselijke rechtsregeling die daaruit voortvloeit (zie in die zin, naar analogie, arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 52).

75 Zelfs indien de bestreden besluiten moeten worden beschouwd als tussenhandelingen die voorafgaan aan het besluit waarmee de onderzoeksprocedure van artikel 6 van verordening nr. 139/2004 wordt beëindigd, moet hoe dan ook in herinnering worden gebracht dat tegen een tussenhandeling die autonome rechtsgevolgen heeft, beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, voor zover de onrechtmatigheid van die handeling niet kan worden verholpen met een beroep tegen het definitieve besluit ter voorbereiding waarvan zij is vastgesteld (arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, punt 46). Aangezien de bestreden besluiten de toepassing van verordening nr. 139/2004 op de aan de orde zijnde concentratie met zich brengen, en met name artikel 7 van die verordening, gelezen in samenhang met artikel 22 ervan, een opschortende werking heeft (zie punt 68 hierboven), kan, anders dan de Commissie stelt, een beroep tot nietigverklaring van het besluit waarmee een einde wordt gemaakt aan de krachtens artikel 6 van verordening nr. 139/2004 gestarte onderzoeksprocedure echter niet de gevolgen wegnemen van de door de naleving van die standstillverplichting ontstane vertraging in de totstandbrenging van de aan de orde zijnde concentratie. Tegen de bestreden besluiten moet dus beroep tot nietigverklaring kunnen worden ingesteld.

76 Bijgevolg vormen de bestreden besluiten voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU.

77 Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door het argument dat de Commissie ontleent aan het arrest van 15 december 1999, Kesko/Commissie (T‑22/97, EU:T:1999:327). Ten eerste heeft het Gerecht zich in dat arrest niet uitgesproken over de vraag of een besluit tot inwilliging van een verwijzingsverzoek van een lidstaat een voor beroep vatbare handeling vormde. Ten tweede hoefde evenmin rekening te worden gehouden met de bindende rechtsgevolgen van een dergelijk besluit, aangezien dat arrest, zoals de Commissie zelf beaamt, betrekking had op een beroep tegen een besluit ten gronde, namelijk een onverenigbaarverklaring met de interne markt krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 4064/89, dat de totstandbrenging van de betrokken concentratie blijvend verhinderde. Ten derde werd in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 15 december 1999, Kesko/Commissie (T‑22/97, EU:T:1999:327), schending van artikel 22 van deze verordening aangevoerd ter betwisting van de bevoegdheid van de Commissie om een procedure krachtens artikel 6, lid 1, onder c), van die verordening in te leiden, en had deze zaak betrekking op de vraag of de Commissie zich rechtens genoegzaam ervan had vergewist of het verwijzingsverzoek van een lidstaat afkomstig was. In dat arrest werd dus een specifieke vraag behandeld die niet vergelijkbaar is met die welke in casu aan de orde is.

78 Het onderhavige beroep is derhalve ontvankelijk voor zover het tegen de bestreden besluiten is gericht.

79 In de derde plaats zij er, wat de kennisgevingsbrief betreft, aan herinnerd dat de betrokken ondernemingen overeenkomstig artikel 22, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004 hiermee in kennis zijn gesteld van het verwijzingsverzoek. Het is juist dat deze kennisgeving krachtens artikel 22, lid 4, eerste alinea, van deze verordening de standstillverplichting van artikel 7 van die verordening doet ontstaan. Zoals de Commissie terecht betoogt, wordt in die brief echter niet het definitieve standpunt van de Commissie over het onderzoek van de aan de orde zijnde concentratie vastgelegd, en wordt deze concentratie evenmin definitief, maar slechts voorlopig aan die verplichting onderworpen, teneinde het nuttig effect van een eventueel verwijzingsbesluit te waarborgen. Nadat die brief was verzonden zijn in casu immers de bestreden besluiten vastgesteld, waarbij de Commissie het verwijzingsverzoek heeft ingewilligd en de aan de orde zijnde concentratie definitief binnen het toepassingsgebied van die verordening heeft gebracht, daaronder begrepen de standstillverplichting (zie punten 68 en 72 hierboven). De kennisgevingsbrief is dus slechts een tussenstap in het kader van de verwijzingsprocedure die krachtens artikel 22, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004 eindigt met de definitieve standpuntbepaling van de Commissie over het verwijzingsverzoek.

80 De kennisgevingsbrief vormt dus een tussentijdse en voorbereidende maatregel voor de bestreden besluiten, in de zin van de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak. Bijgevolg kunnen de eventuele gebreken van die brief, overeenkomstig de rechtspraak, worden aangevoerd ter staving van een beroep dat wordt ingesteld tegen die besluiten, die als zodanig voor beroep vatbare handelingen vormen (zie in die zin arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 12, en 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel en thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commissie, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, punt 50).

81 Bijgevolg is het onderhavige beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de kennisgevingsbrief.

82 Gelet op een en ander moet het onderhavige beroep ontvankelijk worden verklaard voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden besluiten en niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het tegen de kennisgevingsbrief is gericht.

Ten gronde

Samenvatting van de middelen tot nietigverklaring

83 In de onderhavige versnelde procedure voert verzoekster ter staving van haar beroep drie middelen aan.

84 Met het eerste middel betoogt verzoekster dat de Commissie niet bevoegd is om krachtens artikel 22 van verordening nr. 139/2004 een onderzoek in te stellen naar een concentratie die niet voldoet aan de voorwaarden waaronder de lidstaat die om verwijzing naar de Commissie heeft verzocht, dit onderzoek kan verrichten krachtens zijn nationale regeling voor concentratiecontrole. Met het tweede middel stelt verzoekster dat het verzoek tot verwijzing van de concentratiezaak tardief is ingediend en, subsidiair, dat het talmen van de Commissie bij het verzenden van de uitnodigingsbrief het beginsel van rechtszekerheid en het recht op behoorlijk bestuur ondergraaft. Met het derde middel verwijt verzoekster de Commissie de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen te hebben geschonden, aangezien het met mededinging belaste lid van de Commissie had aangegeven dat het beleid van de Commissie niet zou veranderen voordat de handvatten voor artikel 22 hun beslag zouden hebben gekregen.

Eerste middel: onbevoegdheid van de Commissie

85 Verzoekster, ondersteund door Grail, voert aan dat de Commissie verordening nr. 139/2004 onjuist heeft uitgelegd door in de bestreden besluiten te menen dat zij een verwijzingsverzoek in de zin van artikel 22 van deze verordening kan inwilligen in een situatie waarin de lidstaten die dit verzoek indienen, krachtens hun nationale regeling voor concentratiecontrole niet bevoegd zijn om de in dat verzoek aan de orde zijnde concentratie te onderzoeken. Verzoekster is in wezen van mening dat, gezien de restdoelstelling van artikel 22 van die verordening, een lidstaat die niet over een dergelijke controleregeling beschikt, in een dergelijke situatie enkel een verwijzingsverzoek kan indienen om te voorkomen dat een concentratie die gevolgen heeft voor zijn grondgebied helemaal niet kan worden onderzocht. Wanneer een lidstaat daarentegen zijn eigen wetgeving inzake concentratiecontrole heeft vastgesteld en dus de omstandigheden heeft omschreven waarin hij concentraties zonder Europese dimensie controleert, heeft deze lidstaat de bevoegdheid die hem in staat stelt concentraties te controleren uitgeoefend, en worden zijn belangen toereikend beschermd. Voor een dergelijke lidstaat zijn de verwijzingsverzoeken beperkt tot zaken die vallen onder zijn controleregeling – waarvan de nationale wetgever de werkingssfeer heeft bepaald – en is geen residuele bevoegdheid om het onderzoek van een concentratie naar de Commissie te verwijzen, noodzakelijk. Bovendien zijn verzoekster en Grail van mening dat het standpunt van de Commissie onverenigbaar is met het doel van het op omzetdrempels gebaseerde „eenloketsysteem” en met het doel de bevoegde nationale autoriteiten in staat te stellen hun onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie over te dragen wanneer deze beter in staat is een concentratie te onderzoeken. Zij betwisten de door de Commissie gegeven uitlegging van de bewoordingen van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 en verwijten haar geen rekening te hebben gehouden met de context ervan. Volgens hen is het standpunt van de Commissie ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en is voor dit standpunt een wetswijziging noodzakelijk. Aangezien artikel 22 van deze verordening een uitzonderlijk karakter heeft, moet het restrictief worden uitgelegd.

86 De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, antwoordt hierop in wezen dat verzoekster geen oog heeft voor het primaat van de letterlijke uitlegging en voorbijgaat aan de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van het eerste zinsdeel van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004. Aangezien het gaat om een wettelijke bepaling met daarin de voorwaarden waaronder de Commissie bevoegd is, is een wetswijziging volgens haar niet nodig. Dit artikel maakt geen onderscheid naargelang de lidstaat al dan niet over een nationale regeling voor concentratiecontrole beschikt, en de uitlegging van verzoekster kan niet worden verzoend met het beginsel van eenvormige toepassing van het recht van de Unie en dat van de EER. Met het verzoek tot verwijzing van een transactie naar de Commissie oefent de lidstaat een bevoegdheid uit die een autonome grondslag in het Unierecht heeft. Volgens de Commissie en de Helleense Republiek is een strikte uitlegging niet mogelijk voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een bevoegdheid, en heeft deze niet tot gevolg dat in een bepaling aanvullende eisen worden opgenomen wanneer deze niet in die bepaling zijn voorzien. Het eenloketsysteem is geen doel van verordening nr. 139/2004, maar een belangrijk onderdeel daarvan. Voorts betogen de Franse Republiek, de Helleense Republiek en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA dat de verwijzingsmechanismen functioneren als doeltreffende correctiemechanismen waarmee daadwerkelijk onderzoek kan worden verricht naar alle concentraties op basis van de gevolgen die deze voor de mededinging binnen de Unie hebben.

87 In het kader van het onderhavige middel moet het Gerecht uitlegging geven aan de draagwijdte van artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004, krachtens hetwelk de ACF haar verwijzingsverzoek heeft ingediend. Meer in het bijzonder dient het Gerecht te onderzoeken of de Commissie op grond van deze bepaling bevoegd is om een concentratie te onderzoeken wanneer hiervoor een verwijzingsverzoek wordt ingediend door een lidstaat die over een nationale regeling voor concentratiecontrole beschikt, maar deze concentratie niet binnen de werkingssfeer van deze nationale regeling valt.

88 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten [zie arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Bijgevolg moet een letterlijke, contextuele, teleologische en historische uitlegging worden gegeven van artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004.

– Letterlijke uitlegging

89 Opgemerkt dient te worden dat artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004, voor zover het bepaalt dat „[é]én of meer lidstaten […] de Commissie [kunnen] verzoeken een concentratie zoals omschreven in artikel 3, die geen [Europese] dimensie heeft in de zin van artikel 1 maar die de handel tussen de lidstaten beïnvloedt en in significante mate gevolgen dreigt te hebben voor de mededinging op het grondgebied van de lidstaat of de lidstaten van welke het verzoek uitgaat, te onderzoeken”, vier cumulatieve voorwaarden noemt om de verwijzing van een concentratiezaak naar de Commissie toe te staan. Ten eerste moet het verwijzingsverzoek afkomstig zijn van een of meer lidstaten, ten tweede moet de transactie waarop dit verzoek betrekking heeft, beantwoorden aan de in artikel 3 van die verordening gegeven omschrijving van een concentratie, zonder de in artikel 1 van die verordening vastgestelde drempels voor een Europese dimensie te bereiken, ten derde moet deze concentratie de handel tussen de lidstaten beïnvloeden, en ten vierde moet die concentratie in significante mate gevolgen dreigen te hebben voor de mededinging op het grondgebied van de lidstaat of de lidstaten van welke het verzoek uitgaat.

90 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dus niet dat, wil een lidstaat een concentratiezaak naar de Commissie kunnen verwijzen, deze concentratie binnen de werkingssfeer van de regeling voor concentratiecontrole van die lidstaat moet vallen, noch dat deze laatste over een dergelijke controleregeling moet beschikken.

91 Integendeel, de uitdrukking „een concentratie”, zoals gebruikt in het eerste zinsdeel van artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004 wijst erop dat, zoals de Commissie betoogt, een concentratiezaak kan worden verwezen ongeacht het bestaan of de draagwijdte van een nationale regeling voor concentratiecontrole, mits is voldaan aan de in punt 89 hierboven genoemde cumulatieve voorwaarden.

92 Daarentegen blijkt de door verzoekster en Grail voorgestane aanvullende voorwaarde, namelijk dat de concentratie waarop een verwijzingsverzoek betrekking heeft binnen de werkingssfeer moet vallen van de regeling voor concentratiecontrole van de lidstaat die dit verzoek heeft ingediend, niet uit de bewoordingen van artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004.

93 Gelet op het feit dat die bewoordingen geen onderscheid maken tussen lidstaten die hiertoe wel nationale wetgeving hebben vastgesteld en zij die dat niet hebben gedaan, is bovendien zelfs een lidstaat die niet over een dergelijke regeling beschikt, zoals het Groothertogdom Luxemburg, krachtens die bepaling gerechtigd om te verzoeken om verwijzing van een concentratiezaak naar de Commissie, hetgeen verzoekster erkent.

94 Bijgevolg wijst de letterlijke uitlegging van artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004, zonder een definitieve conclusie toe te staan, er duidelijk op dat een lidstaat elke concentratiezaak die aan de in deze bepaling gestelde cumulatieve voorwaarden voldoet, mag verwijzen naar de Commissie, ongeacht het bestaan of de draagwijdte van een nationale regeling voor concentratiecontrole.

95 Bijgevolg acht het Gerecht het opportuun om een historische uitlegging te geven, omdat daarmee meer duidelijkheid kan worden verkregen over de bedoeling van de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 22 van verordening nr. 139/2004, waarmee rekening moet worden gehouden in het kader van de teleologische en contextuele uitlegging van deze bepaling.

– Historische uitlegging

96 In de eerste plaats voorzag artikel 22 van de eerste verordening betreffende de controle op concentraties van ondernemingen, te weten verordening nr. 4064/89, in een mechanisme dat het mogelijk maakte om een concentratiezaak naar de Commissie te verwijzen. Lid 3 van dit artikel luidde als volgt: „Indien de Commissie, op verzoek van een lidstaat, constateert dat een concentratie als omschreven in artikel 3 doch zonder [Europese] dimensie in de zin van artikel 1, een machtspositie doet ontstaan of versterkt waardoor een daadwerkelijke mededinging op het grondgebied van de betrokken lidstaat in belangrijke mate zou worden belemmerd, kan zij, voor zover die concentratie de handel tussen de lidstaten beïnvloedt, de in artikel 8, lid 2, tweede alinea, en leden 3 en 4, bedoelde beschikkingen geven.”

97 Dat verwijzingsmechanisme was in het bijzonder ontworpen voor die lidstaten die nog niet over een regeling voor concentratiecontrole beschikten [zie punt 97 van het Groenboek van de Commissie van 31 januari 1996 betreffende de herziening van de concentratieverordening, COM(96) 19 def.; punt 84 van het Groenboek van de Commissie van 11 december 2001 over de herziening van verordening nr. 4064/89 van de Raad, COM(2001) 745 definitief (hierna: „groenboek van 2001”), en punt 21 van het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen („de EG-concentratieverordening”) (PB 2003, C 20, blz. 4; hierna: het „voorstel van 2003”)]. Meer in het bijzonder blijkt dat dit verwijzingsmechanisme volgde op de wens van het Koninkrijk der Nederlanden, dat destijds niet over een dergelijke regeling beschikte, om concentraties met negatieve gevolgen op zijn grondgebied door de Commissie te laten onderzoeken, op voorwaarde dat deze concentraties ook de handel tussen de lidstaten beïnvloedden, zodat dit mechanisme de „Nederlandse clausule” werd genoemd [zie punt 133 van het werkdocument van de diensten van de Commissie bij de mededeling van de Commissie aan de Raad – Verslag over de werking van verordening nr. 139/2004 van 30 juni 2009, SEC(2009) 808 definitief/2].

98 Het feit dat het verwijzingsmechanisme van artikel 22, lid 3, van verordening nr. 4064/89 hoofdzakelijk bedoeld was voor gebruik door lidstaten die niet over een eigen regeling voor concentratiecontrole beschikten, sloot evenwel niet uit dat ook andere lidstaten van dit mechanisme gebruik konden maken. Dit wordt bevestigd door het gebruik van de uitdrukking „met name” in punt 97 van het groenboek van de Commissie van 31 januari 1996 betreffende de herziening van de concentratieverordening (zie punt 97 hierboven), volgens welk punt „[d]it artikel […] algemeen [wordt] beschouwd als een nuttig instrument, met name voor die lidstaten die momenteel zelf geen stelsel van fusiecontrole kennen”. Niets in die verordening wijst erop dat de Uniewetgever de bedoeling had om dat mechanisme voor te behouden aan die eerste staten of hen dienaangaande te bevoordelen, met name in een situatie als die welke in casu aan de orde is. Integendeel, de term „lidstaat”, zoals in dat artikel gebruikt, omvat alle lidstaten, zonder evenwel onderscheid te maken naargelang al dan niet een dergelijke controleregeling bestaat. Zo luidt overweging 29 van verordening nr. 4064/89 dat de Commissie de bevoegdheid moet worden verleend om „op verzoek van de betrokken lidstaat op te treden wanneer een daadwerkelijke mededinging op het grondgebied van die lidstaat aanzienlijk wordt belemmerd”.

99 Gelet op het feit dat geleidelijk in de lidstaten nationale regelingen voor controle op concentraties waren ingevoerd en dat op de datum van de vaststelling van het groenboek van 2001 het Groothertogdom Luxemburg daarop de enige uitzondering was, heeft de Commissie in punt 85 van het groenboek van 2001 verklaard dat „[i]n de praktijk […] het potentiële toepassingsgebied van artikel 22, lid 3, in zijn originele vorm zeer beperkt [was]”. De afname van het praktisch belang van genoemd artikel voor de grote meerderheid van de lidstaten, vanwege het feit dat zij over dergelijke nationale controleregelingen beschikten, betekende echter niet noodzakelijkerwijs, anders dan verzoekster lijkt te menen, dat zij zich niet langer konden beroepen op artikel 22, lid 3, van verordening nr. 4064/89.

100 In de tweede plaats zijn de doelstellingen van het verwijzingsmechanisme van artikel 22, lid 3, van verordening nr. 4064/89 in de loop van de tijd successievelijk uitgebreid.

101 Met de toename van het aantal nationale regelingen voor concentratiecontrole binnen de Unie werd dit verwijzingsmechanisme ook beschouwd als een middel om de toepassing van het communautaire mededingingsrecht op het gebied van transacties met grensoverschrijdende effecten te versterken, alsook om het eenloketbeginsel – ook wel „onestopshopbeginsel” – te versterken en te vermijden dat een en dezelfde concentratie tegelijkertijd door mededingingsautoriteiten van verschillende lidstaten wordt onderzocht. Zoals in punt 86 van het groenboek van 2001 is uiteengezet, komen deze doelstellingen tot uiting in de wijzigingen die zijn aangebracht bij verordening (EG) nr. 1310/97 van de Raad van 30 juni 1997 houdende wijziging van verordening nr. 4064/89 (PB 1997, L 180, blz. 1), die de mogelijkheid heeft geschapen dat meerdere lidstaten gezamenlijke verwijzingsverzoeken kunnen indienen (zie overweging 13 van verordening nr. 1310/97).

102 Het verwijzingsmechanisme van artikel 22, lid 3, van verordening nr. 4064/89 was dus bestemd om de lidstaten de mogelijkheid te bieden de Commissie te verzoeken een concentratie met grensoverschrijdende gevolgen te onderzoeken in een situatie waarin de in artikel 1 van deze verordening vastgestelde drempels die, in beginsel, het toepassingsgebied van die verordening afbakenen, niet waren bereikt. Artikel 1 van verordening nr. 4064/89 weerspiegelde deze rol voor zover het bepaalde dat deze verordening van toepassing was op alle concentraties met een Europese dimensie „onverminderd artikel 22”.

103 Anders dan verzoekster lijkt te menen onder verwijzing naar het doel van verordening nr. 1310/97 om meervoudige aanmeldingen te vermijden en om het onderzoek van een concentratie door de best geplaatste autoriteit mogelijk te maken, zoals in het persbericht bij het voorstel van 2003 is aangegeven, sluiten de verschillende doelstellingen van het verwijzingsmechanisme elkaar niet uit, maar vullen zij elkaar aan. Volgens punt 86 van het groenboek van 2001 was het immers de bedoeling van de wetgever om de toepassing van het communautaire mededingingsrecht op transacties met grensoverschrijdende effecten te versterken, alsook het onestopshopbeginsel te bestendigen en het probleem van de meervoudige aanmeldingen op te lossen (zie ook punt 101 hierboven). Dat wordt ook gestaafd door het feit dat de doelstellingen mettertijd successievelijk zijn uitgebreid, zonder dat afstand is gedaan van de oorspronkelijke doelstellingen van dat mechanisme (zie punten 97‑99 en 101 hierboven).

104 Bijgevolg kan de ontwikkeling van de doelstellingen van het verwijzingsmechanisme van artikel 22, lid 3, van verordening nr. 4064/89 niet aldus worden opgevat dat zij het toepassingsgebied van deze verordening beperkt, maar moet deze ontwikkeling aldus worden begrepen dat daarmee de klemtoon wordt gelegd op de doelstelling om concentraties met grensoverschrijdende gevolgen te onderzoeken.

105 In de derde plaats vindt deze uitlegging steun in de gevolgen die aan het voorstel van 2003 zijn gegeven in het kader van de herschikking van verordening nr. 4064/89 en de vaststelling van verordening nr. 139/2004.

106 Ten eerste werd in de in 2003 voorgestelde versie van artikel 22 namelijk een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, in lid 1 ervan, een verwijzingsverzoek van een of meer lidstaten onder soortgelijke omstandigheden als die van het huidige artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004, en, anderzijds, in lid 3 ervan, verwijzingsverzoeken van ten minste drie „lidstaten die normaliter bevoegd zouden zijn de concentratie op grond van hun nationale mededingingswetgeving te onderzoeken”, een situatie waarin werd geacht een Europese dimensie te bestaan die de exclusieve bevoegdheid van de Commissie rechtvaardigt.

107 Bij de vaststelling van verordening nr. 139/2004 is dat lid 3 echter niet overgenomen in artikel 22, maar is het in een gewijzigde versie opgenomen in artikel 4, lid 5, van die verordening, dat dienovereenkomstig ziet op concentraties die op grond van het nationale mededingingsrecht van ten minste drie lidstaten kunnen worden onderzocht. Het resterende deel van artikel 22 van het voorstel van 2003, met name lid 1 ervan, is daarentegen zonder ingrijpende wijzigingen overgenomen. In tegenstelling tot de bewoordingen van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 139/2004, heeft de Uniewetgever in artikel 22 van verordening nr. 139/2004 echter niet verwezen naar de bevoegdheid van de lidstaat krachtens zijn nationale wetgeving. Dit wijst erop dat de Uniewetgever het recht van deze lidstaat om te verzoeken om verwijzing van „een concentratie” naar de Commissie, niet wilde beperken.

108 Ten tweede heeft de Commissie met het voorstel van 2003 het idee van een „verplicht 3+-systeem”, dat erin bestaat automatisch een Europese dimensie te geven aan in drie of meer lidstaten aan te melden concentraties, zoals voorgesteld in het groenboek van 2001, niet overgenomen (zie onder meer punten 60 en 62 van dat groenboek). De Commissie was van mening dat voor een dergelijk systeem moest worden bepaald of de concentratie bij drie of meer lidstaten de aanmeldingsdrempels bereikte, en dat het feit dat zij haar bevoegdheid voor de uitlegging van de nationale aanmeldingsdrempels op uiteenlopende nationale criteria of concepten zou baseren, afbreuk zou doen aan de rechtszekerheid, met name gelet op het risico dat de Commissie, de lidstaten en de partijen bij de concentratie het nationale recht op uiteenlopende wijze interpreteren (punten 13‑15 van het voorstel van 2003).

109 Bijgevolg heeft de Commissie er de voorkeur aan gegeven om meer gebruik te maken van de verwijzingsmechanismen, met name het mechanisme van artikel 22 van verordening nr. 139/2004 (punt 18 van het voorstel van 2003), dat dus, anders dan voor het „verplichte 3+-systeem”, geen interpretatie van de nationale aanmeldingsdrempels leek te vereisen. Dit ondersteunt de analyse dat een verwijzingsverzoek kan worden ingediend voor een concentratiezaak die niet binnen de werkingssfeer valt van de regeling voor concentratiecontrole van de lidstaat die om de verwijzing ervan heeft verzocht. De door verzoekster voorgestane uitlegging zou daarentegen juist een voorafgaande interpretatie door de Commissie vereisen van de draagwijdte van het nationale recht van de verzoekende lidstaat en kunnen leiden tot uiteenlopende interpretaties door de Commissie en de lidstaten, welke problematiek is beschreven in punt 59 en voetnoot 11 van het groenboek van 2001. Bij deze lezing zou de toepassing van dat artikel dus afhankelijk worden gesteld van voorwaarden die in het kader van de wetgevingsprocedure uitdrukkelijk van de hand zijn gewezen.

110 Daarnaast heeft het Gerecht in het arrest van 15 december 1999, Kesko/Commissie (T‑22/97, EU:T:1999:327, punt 84), geoordeeld dat het niet aan de Commissie was om uit te maken of een nationale mededingingsautoriteit bevoegd was een verzoek tot verwijzing in de zin van artikel 22 van verordening nr. 4064/89 in te dienen, maar dat zij enkel diende na te gaan of dit verzoek op het eerste gezicht een verzoek van een lidstaat was.

111 Ten derde heeft de Commissie in punt 21 van het voorstel van 2003 eraan herinnerd dat „[é]én van de oorspronkelijke doelstellingen van [dit artikel] was om lidstaten die niet over nationale wetgeving op het gebied van concentratiecontrole beschikken de mogelijkheid te geven om zaken die het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloeden naar [haar] te verwijzen”. Door aan te geven dat enkel het Groothertogdom Luxemburg zich nog in een dergelijke situatie bevindt, heeft zij zich op het standpunt gesteld dat „de mogelijkheid voor een enkele lidstaat om zaken naar de Commissie te verwijzen niet volledig [moest] verdwijnen”. Ofschoon dit aantoont dat artikel 22 van verordening nr. 4064/89 oorspronkelijk hoofdzakelijk moest dienen voor lidstaten die niet over een eigen regeling voor concentratiecontrole beschikten, bevestigt de verwijzing naar „één” van de oorspronkelijke functies de constatering, in de punten 98 en 99 hierboven, dat de toepasselijkheid van dat artikel niet beperkt is tot die situatie, maar zich uitstrekt tot alle lidstaten, daaronder begrepen de lidstaten die wel over een dergelijke regeling beschikten.

112 Ten vierde heeft de Commissie in punt 22 van het voorstel van 2003 opgemerkt dat het door haar voorgestelde vereenvoudigde verwijzingssysteem er met name toe strekte de artikel 22-verwijzing in het stadium van de vooraanmelding toepasselijk te maken, aangezien „de grootste zwakheid van het bestaande systeem [was] dat de […] verwijzingsbepalingen alleen [konden] worden toegepast nadat een concentratie [was] aangemeld”. Deze constatering beschrijft enkel de situatie die bestond vóór de vaststelling van verordening nr. 139/2004, die, zoals ook is aangegeven in dat punt 22, wordt gekenmerkt door „een aanzienlijk verlies van tijd en van administratieve efficiëntie”, alsmede door „onnodige kosten en lasten [voor] de ondernemingen die partij zijn bij [een] concentratie”, aangezien deze partijen niet over de mogelijkheid beschikten om in een vroeg stadium om verwijzing van een concentratie te verzoeken, door de Commissie rechtstreeks in kennis te stellen, zonder de nationale autoriteiten te raadplegen. Deze situatie betreft dus uitsluitend concentraties die op nationaal niveau kunnen worden aangemeld. Met de vaststelling van artikel 4, leden 4 en 5, van die verordening is dit probleem verholpen door de partijen bij een concentratie toe te staan om voorafgaand aan de aanmelding om verwijzing ervan te verzoeken. De inhoud van artikel 22 van dezelfde verordening is daarentegen niet wezenlijk gewijzigd (zie punt 107 hierboven). Er zij aan herinnerd dat de Uniewetgever verschillende toepassingsvoorwaarden heeft vastgesteld voor de verwijzing van een concentratie naar de Commissie door een lidstaat op grond van artikel 22. Volgens dat artikel kan, zoals blijkt uit punt 21 van het voorstel van 2003, ook een lidstaat die niet over een regeling voor concentratiecontrole beschikt een verwijzingsverzoek indienen (zie punt 111 hierboven), hetgeen noodzakelijkerwijs uitsluit dat in die lidstaat een voorafgaande aanmelding wordt gedaan.

113 Ten vijfde wordt in punt 24 van het voorstel van 2003 uiteengezet dat „de lidstaten, wanneer zij artikel 22 in een vroeg stadium toepassen, zaken naar de Commissie [kunnen] verwijzen die weliswaar beneden de omzetdrempels van artikel 1, leden 2 en 3, blijven maar die waarschijnlijk significante grensoverschrijdende gevolgen hebben”. Dit punt bevestigt dus het doel om de Commissie in staat te stellen grensoverschrijdende concentraties te onderzoeken die beneden de drempels van de Unieregeling voor controle op concentraties blijven (zie punten 102 en 104 hierboven).

114 Ten zesde bepaalt artikel 1 van verordening nr. 139/2004, net als artikel 1 van verordening nr. 4064/89, dat die verordening van toepassing is op alle concentraties met een Europese dimensie „onverminderd artikel 22”. Het feit dat die bewoordingen nagenoeg onveranderd zijn gebleven en mettertijd enkel zijn aangevuld, met de toevoeging in verordening nr. 139/2004 van een verwijzing naar artikel 4, lid 5, van deze verordening (zie punt 121 hieronder), duidt erop dat artikel 22 van verordening nr. 139/2004 beoogt de Commissie in staat te stellen grensoverschrijdende concentraties te onderzoeken die beneden de drempelwaarden van die verordening blijven (zie punt 102 hierboven).

115 In de vierde plaats dient, aangaande het latere standpunt van de Commissie met betrekking tot het verwijzingsmechanisme van artikel 22 van verordening nr. 139/2004, zoals uiteengezet in de verwijzingsmededeling, in het verslag van 18 juni 2009 over de werking van verordening nr. 139/2004 [COM(2009) 281 definitief], in het witboek van 2014, in het werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende de samenvatting van de evaluatie van procedurele en jurisdictionele aspecten van de concentratiecontrole van de Unie van 26 maart 2021 [SWD(2021) 67 final], en in de handvatten voor artikel 22, eraan te worden herinnerd dat die documenten zijn gepubliceerd na de vaststelling van deze verordening en de Uniewetgever daarmee in dat stadium dus geen rekening kon houden. Derhalve zijn zij niet relevant voor de historische uitlegging van die verordening en bijgevolg evenmin voor de beslechting van het onderhavige geding.

116 Gelet op een en ander lijkt de historische uitlegging te bevestigen dat artikel 22, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 139/2004 een lidstaat toestaat om, ongeacht de draagwijdte van zijn nationale regeling voor concentratiecontrole, concentraties die beneden de omzetdrempels van artikel 1 van deze verordening blijven maar die significante grensoverschrijdende gevolgen dreigen te hebben, naar de Commissie te verwijzen.

117 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de overwegingen die verzoekster aanvoert om aan te tonen dat de overdracht van de bevoegdheden, in het kader van een verwijzing, niet bedoeld is om te worden gebruikt wanneer een lidstaat volgens zijn eigen regeling voor concentratiecontrole niet bevoegd is om de betrokken concentratie te onderzoeken. Zoals de Commissie betoogt, heeft overweging 27 van verordening nr. 4064/89, volgens welke de lidstaten hun nationale wetgeving inzake mededinging niet op concentraties met een Europese dimensie mogen toepassen, enkel betrekking op artikel 21 van deze verordening, dat de verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten regelt. De verwijzing in overweging 10 van verordening nr. 1310/97 naar de bescherming van de belangen van de lidstaten benadrukt het doel om een lidstaat in staat te stellen concentraties met negatieve gevolgen op zijn grondgebied te laten onderzoeken door de Commissie. Een soortgelijke verwijzing is te vinden in overweging 11 van verordening nr. 139/2004, die samen met de andere relevante overwegingen van die verordening zal worden onderzocht in het kader van de teleologische uitlegging (zie punten 140‑148 hieronder).

– Contextuele uitlegging

118 Wat in de eerste plaats de rechtsgrondslag van verordening nr. 139/2004 betreft, wordt in de eerste beweegreden ervan vermeld dat deze verordening is gegrondvest op de artikelen 83 en 308 EG (thans de artikelen 103 en 352 VWEU).

119 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals is uiteengezet in overweging 7 van verordening nr. 139/2004, de artikelen 81 en 82 EG (thans de artikelen 101 en 102 VWEU) weliswaar gelden voor bepaalde concentraties, maar toch „niet voldoende [zijn] om alle concentraties te toetsen die onverenigbaar kunnen blijken met het door het [EG-]Verdrag gewenste regime van niet vervalste mededinging”. Deze verordening diende derhalve niet alleen te worden gebaseerd op artikel 83 EG, maar ook op artikel 308 EG, op grond waarvan de Unie zich de aanvullende bevoegdheden kan toe-eigenen welke voor de verwezenlijking van haar doelstellingen noodzakelijk zijn.

120 Anders dan verzoekster lijkt te menen, heeft het feit dat verordening nr. 139/2004 ook gebaseerd was op artikel 308 EG, geen invloed op de uitlegging van artikel 22 van die verordening, maar blijkt daaruit enkel dat de Uniewetgever van plan was gebruik te maken van een voldoende ruime rechtsgrondslag voor de Unieregeling voor concentratiecontrole, hetgeen in overeenstemming is met Protocol (nr. 27) betreffende de interne markt en de mededinging (PB 2016, C 202, blz. 308), dat luidt dat de interne markt een regime omvat dat verzekert dat de mededinging niet wordt vervalst en de Unie, met het oog daarop, indien nodig maatregelen neemt overeenkomstig de bepalingen van de Verdragen, waaronder artikel 352 VWEU.

121 In de tweede plaats verwijst artikel 1, lid 1, van verordening nr. 139/2004, dat het toepassingsgebied van deze verordening omschrijft, uitdrukkelijk naar artikel 22 ervan. In dit lid 1 wordt met name bepaald dat „[d]eze verordening geldt onverminderd artikel 4, lid 5, en artikel 22, voor alle concentraties die in de zin van dit artikel worden beschouwd als concentraties met een [Europese] dimensie”. Een concentratie heeft een Europese dimensie indien de in artikel 1, leden 2 en 3, van deze verordening aangegeven omzetdrempels worden overschreden.

122 Op grond van artikel 4, lid 5, en artikel 22, lid 1, van verordening nr. 139/2004 kan een concentratie „die geen [Europese] dimensie heeft in de zin van artikel 1 [van deze verordening]” naar de Commissie worden verwezen. Deze bepalingen zijn dus niet gebaseerd op omzetdrempels, maar op andere daarin genoemde voorwaarden (zie punt 126 hieronder).

123 Hieruit volgt dat het toepassingsgebied van verordening nr. 139/2004 en bijgevolg de onderzoeksbevoegdheid van de Commissie met betrekking tot concentraties hoofdzakelijk afhangen van, primair, de overschrijding van de omzetdrempels die bepalend zijn voor de Europese dimensie en, subsidiair, de verwijzingsmechanismen van artikel 4, lid 5, en artikel 22 van deze verordening, die deze drempels aanvullen door de Commissie toe te staan bepaalde concentraties die geen Europese dimensie hebben, te onderzoeken.

124 Bijgevolg maakt artikel 22, gelet op de uitdrukkelijke vermelding ervan in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 139/2004, deel uit van de bepalingen van deze verordening die de bevoegdheid van de Commissie op het gebied van concentratiecontrole afbakenen.

125 In de derde plaats kan artikel 4, lid 5, van verordening nr. 139/2004, dat het ook mogelijk maakt om, op verzoek van de partijen en vóór de aanmelding, een concentratie zonder Europese dimensie van een lidstaat naar de Commissie te verwijzen, geen steun bieden aan de door verzoekster en Grail voorgestane uitlegging van artikel 22 van deze verordening.

126 De respectieve toepassingsvoorwaarden van deze twee bepalingen verschillen namelijk fundamenteel, aangezien de eerste uitdrukkelijk bepaalt dat de concentratie waarop de verwijzing betrekking heeft, „op grond van het nationale mededingingsrecht van ten minste drie lidstaten [moet] kunnen worden onderzocht”, terwijl de tweede van toepassing is op „een concentratie […] die de handel tussen de lidstaten beïnvloedt en in significante mate gevolgen dreigt te hebben voor de mededinging op het grondgebied van de lidstaat of de lidstaten van welke het verzoek [om verwijzing] uitgaat”. De verwijzing in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 139/2004 naar de nationale mededingingswetgeving is niet terug te vinden in artikel 22 van deze verordening. Dit verschil berust op de keuze van de Uniewetgever om de mogelijkheid voor een lidstaat om te verzoeken om verwijzing van het onderzoek van een concentratie naar de Commissie op grond van artikel 22 van die verordening, niet te beperken (zie punt 107 hierboven), en op het feit dat met deze bepalingen verschillende doelen worden nagestreefd. Daar waar artikel 4, lid 5, van verordening nr. 139/2004 ertoe strekt, zoals verzoekster zelf beaamt, de partijen bij een concentratie in de gelegenheid te stellen in een vroegtijdig stadium te verzoeken om verwijzing van de concentratiezaak naar de Commissie teneinde meervoudige aanmeldingen bij de verschillende bevoegde nationale autoriteiten te voorkomen (zie overweging 16 van deze verordening en punt 112 hierboven), streeft artikel 22 van genoemde verordening tevens het in de punten 102, 113en 114 hierboven genoemde doel na om het onderzoek van grensoverschrijdende concentraties mogelijk te maken.

127 In de vierde plaats is artikel 22 van verordening nr. 139/2004 evenmin afgestemd op de verwijzingsmechanismen van artikel 4, lid 4, en artikel 9 van deze verordening, die de verwijzing van een concentratie met een Europese dimensie naar de bevoegde autoriteiten van een lidstaat regelen.

128 Hoewel een dergelijke concentratie overeenkomstig artikel 4, lid 4, derde alinea, en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 139/2004 op verzoek van de partijen of op initiatief van de Commissie kan worden verwezen naar de „bevoegde autoriteiten” van een lidstaat, verwijst artikel 22, lid 1, niet naar dergelijke autoriteiten, maar naar „[é]én of meer lidstaten” die „de Commissie [kunnen] verzoeken” een concentratie naar de Commissie te verwijzen. Bovendien bevat artikel 22, lid 1, anders dan artikel 4, lid 4, eerste alinea, en artikel 9, lid 1, niet de precisering „[v]óór de aanmelding” en veronderstelt het evenmin het bestaan van een „aangemelde concentratie”, maar is het vrijer verwoord in zoverre het van toepassing is op „een concentratie”.

129 Bijgevolg kan artikel 22 van verordening nr. 139/2004 niet worden uitgelegd in het licht van de verwijzingsmechanismen van artikel 4, lid 4, en artikel 9 van deze verordening. Dit houdt in het bijzonder verband met het feit dat het niet uitdrukkelijk vereist dat de nationale mededingingsautoriteit bevoegd is om de in de verwijzing aan de orde zijnde concentratie te onderzoeken, noch dat deze concentratie wordt aangemeld.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 1 VWEU
• Artikel 7 VWEU
• Artikel 9 VWEU
• Artikel 22 VWEU
• Artikel 101 VWEU
• Artikel 102 VWEU
• Artikel 103 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 288 VWEU
• Artikel 352 VWEU
• Artikel 22 VvL
• Artikel 5 VvL
• Artikel 4 VvL
• Artikel 1
• Artikel 4
• Artikel 6
• Artikel 10
• Artikel 22

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 28 oktober 2021, C-650/19, ECLI:EU:C:2021:879
• HvJ EU 3 juni 2021, C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426
• HvJ EU 6 mei 2021, C-551/19, ECLI:EU:C:2021:369
• HvJ EU 22 april 2021, C-572/18, ECLI:EU:C:2021:317
• HvJ EU 25 februari 2021, C-689/19, ECLI:EU:C:2021:142
• HvJ EU 26 januari 2021, C-422/19, ECLI:EU:C:2021:63
• HvJ EU 9 december 2020, C-132/19, ECLI:EU:C:2020:1007
• HvJ EU 8 september 2020, C-119/19, ECLI:EU:C:2020:676
• HvJ EU 25 juni 2020, C-24/19, ECLI:EU:C:2020:503
• Gerecht EU 19 december 2019, T-67/18, ECLI:EU:T:2019:873
• Gerecht EU 20 juni 2018, T-325/16, ECLI:EU:T:2018:368
• HvJ EU 25 oktober 2017, C-599/15, ECLI:EU:C:2017:801
• HvJ EU 15 maart 2017, C-415/15, ECLI:EU:C:2017:216
• HvJ EU 26 januari 2017, C-619/13, ECLI:EU:C:2017:50
• HvJ EU 11 januari 2017, C-128/15, ECLI:EU:C:2017:3
• Gerecht EU 14 juli 2016, T-661/14, ECLI:EU:T:2016:412
• HvJ EU 9 juni 2016, C-616/13, ECLI:EU:C:2016:415
• HvJ EU 4 mei 2016, C-358/14, ECLI:EU:C:2016:323
• HvJ EU 4 mei 2016, C-547/14, ECLI:EU:C:2016:325
• HvJ EU 28 april 2016, C-191/14, ECLI:EU:C:2016:311

Aangehaald in

• HvJ EU 3 september 2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677