Gerecht EU 15 december 2021, T-565/19, ECLI:EU:T:2021:904

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)

15 december 2021 ( *1 )

„Staatssteun – Ondersteunende maatregelen van Roemenië ten gunste van een petrochemische onderneming – Niet innen, verder laten oplopen en kwijtschelden van publieke schuldvorderingen – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Aanvang – Artikel 24, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 – Procesbelang – Bestaan van een of van meerdere maatregelen – Staatsmiddelen – Toerekenbaarheid aan de staat – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser – Toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser – Motiveringsplicht”

In zaak T‑565/19,

Oltchim SA, gevestigd te Râmnicu Vâlcea (Roemenië), vertegenwoordigd door C. Arhold, L.‑A. Bondoc, S.‑E. Petrisor en K. Struckmann, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Bottka en F. Tomat als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2019/1144 van de Commissie van 17 december 2018 betreffende steunmaatregel SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) van Roemenië ten gunste van Oltchim SA (PB 2019, L 181, blz. 13),

wijst

HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: A. Kornezov (rapporteur), president, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse en D. Petrlík, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 mei 2021,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Feiten en administratieve procedure

1 Verzoekster, Oltchim SA, een in 1966 opgerichte vennootschap waarvan Roemenië voor 54,8 % aandeelhouder is, was een van de grootste petrochemische ondernemingen in Roemenië en Zuidoost-Europa. Zij was actief op het gebied van de vervaardiging van petrochemische producten, in hoofdzaak vloeibaar natriumhydroxide, propyleenoxide-polyolen, weekmakers en oxoalcoholen.

2 In de periode 2007‑2012 bemerkte verzoekster een verslechtering in haar financiële situatie, die zich uitte in een stelselmatige toename van haar bedrijfsverlies, haar gecumuleerde verliezen en haar negatief eigen vermogen.

3 Om deze verslechtering te ondervangen heeft Roemenië op 17 juli 2009 bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen onder meer een steunmaatregel aangemeld, die erin bestond dat een schuld jegens de overheid van Oltchim werd omgezet in eigen vermogen. Bij besluit 2013/246/EU van 7 maart 2012 betreffende staatssteun Nr. SA.29041 (C 28/2009, ex N 433/2009) Steunmaatregelen ten behoeve van Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (PB 2013, L 148, blz. 33; hierna: „besluit van 2012”) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de swap van aandelen van verzoeksters schuld ter waarde van 1049000000 Roemeense lei (RON) (ongeveer 231 miljoen EUR) geen staatssteun vormde.

4 Op 23 november 2012 hebben de Roemeense ministeries van Financiën, van Economische Zaken en van Transport en Infrastructuur, de Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (dienst voor deelname door de staat aan de privatisering van de industrie, Roemenië) en de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (autoriteit voor de invordering van activa van de overheid, Roemenië), die vervolgens de naam Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (autoriteit voor het beheer van activa van de overheid; hierna: „AAAS”) kreeg, alsmede vier overheidsbedrijven die schuldeisers van verzoekster waren, te weten Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA en CEC Bank SA, twee particuliere banken die schuldeiser van verzoekster waren, te weten Banca Transilvania SA en Banca Comercială Română SA, die later de Erste Bank is geworden, en verzoekster een memorandum van overeenstemming (hierna: „memorandum”) ondertekend om de hervatting van de productie bij Oltchim te financieren.

5 Nadat de Commissie via de pers kennis had genomen van het bestaan van het memorandum, heeft zij op 16 januari 2013 ambtshalve een onderzoek ingesteld.

6 Op 30 januari 2013 is op eigen verzoek een insolventieprocedure jegens verzoekster ingeleid. In het kader van deze procedure heeft de curator op 9 januari 2015 de definitieve lijst van schuldeisers opgesteld, met vermelding van het bedrag, de prioriteit en de status van elke schuldvordering, en deze lijst aan de bevoegde nationale rechterlijke autoriteit toegezonden.

7 Op 9 maart 2015 hebben de schuldeisers van verzoekster het reorganisatieplan van de onderneming goedgekeurd, waarin in wezen was bepaald dat de onderneming zou worden verkocht aan een nieuwe investeerder die haar activa of haar activiteiten zou overnemen (hierna: „reorganisatieplan” of „plan”). Verder was in het goedgekeurde plan bepaald dat verzoeksters schulden gedeeltelijk werden kwijtgescholden. Op 22 april 2015 heeft de bevoegde nationale rechter het reorganisatieplan aangenomen en daarbij zijn goedkeuring gegeven aan de gedeeltelijke kwijtschelding van verzoeksters schulden, de oprichting van een nieuwe rechtspersoon (Oltchim SPV) en de overdracht van alle levensvatbare activa van verzoekster aan Oltchim SPV. Het reorganisatieplan is op 24 september 2015 definitief geworden.

8 Op 8 april 2016 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.

9 Op 6 maart 2017 hebben verzoeksters schuldeisers een herzien reorganisatieplan goedgekeurd, dat thans bepaalde dat de activa van verzoekster zouden worden verkocht in delen en niet door middel van de oprichting van een nieuwe rechtspersoon. Dit herziene plan werd op 28 juni 2017 door de bevoegde nationale rechterlijke autoriteit bevestigd en is op 16 oktober 2017 definitief geworden. Ingevolge dit herziene plan werd het grootste deel van verzoeksters activa verkocht aan de vennootschap Chimcomplex, werd een ander deel verkocht aan Dynamic Selling Group, en werd voor de resterende delen in mei 2018 een nieuwe aanbesteding uitgeschreven.

B. Bestreden besluit

10 Op 17 december 2018 heeft de Commissie besluit (EU) 2019/1144 betreffende steunmaatregel SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) van Roemenië ten gunste van Oltchim SA (PB 2019, L 181, blz. 13; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.

11 In het bestreden besluit heeft de Commissie de drie volgende maatregelen onderzocht op hun kwalificatie als staatssteun en verenigbaarheid met de interne markt: – het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden van verzoekster door AAAS tussen september 2012 en januari 2013 (hierna: „maatregel 1”); – steun aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van de voortzetting van niet-vergoede leveranties tussen september 2012 en januari 2013 door CET Govora en Salrom (hierna: „maatregel 2”); – de kwijtschelding van schulden in 2015 in het kader van het reorganisatieplan door AAAS, de Administrația Națională apele Române (nationaal waterbeheer, Roemenië; hierna: „ANE”), Salrom, Electrica en CET Govora (hierna: „maatregel 3”).

12 In punt 6.1 van het bestreden besluit (overwegingen 183‑301) is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de in punt 11 hierboven genoemde maatregelen staatssteun vormden, met uitzondering van de steun aan verzoeksters activiteiten door Salrom in het kader van maatregel 2 en de kwijtschelding – uit hoofde van maatregel 3 – van schulden in 2015 door CET Govora in het kader van het reorganisatieplan. Volgens genoemd besluit zijn de als staatssteun aangemerkte maatregelen toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en waren zij dus onrechtmatig.

13 In punt 6.2 van het bestreden besluit (overwegingen 302‑310) heeft de Commissie geconcludeerd dat de staatssteun onverenigbaar met de interne markt was.

14 In de punten 6.3 (overwegingen 311‑315) en 6.4 (overwegingen 316‑351) van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de Roemeense autoriteiten de met de steunmaatregelen in kwestie overeenkomende bedragen moesten terugvorderen, maar dat die terugvordering niet kon worden uitgebreid tot de kopers van verzoeksters activa, aangezien er tussen haar en de kopers geen economische continuïteit bestond.

15 Artikel 1 van het bestreden besluit luidt als volgt: „De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen en door Roemenië onrechtmatig ten uitvoer zijn gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, vormen, samen dan wel afzonderlijk, staatssteun: a) het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden [door AAAS] tussen september 2012 en januari 2013; b) steun aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van voortzetting van niet-vergoede leveranties en het verder laten oplopen van schulden vanaf september 2012 door CET Govora zonder passende maatregelen om haar vorderingen te beschermen, ten belope van het samen met Roemenië in de terugvorderingsfase te bepalen bedrag; c) de kwijtschelding, in het kader van het reorganisatieplan, van schulden door AAAS, [ANE], Salrom en Electrica SA ten bedrage [...] van in totaal, samen met artikel 1, onder a), 1516598405 RON.”

16 Artikel 2 van het bestreden besluit is als volgt verwoord: „De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU: a) steun door Salrom aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van voortzetting van leveranties vanaf september 2012; b) de kwijtschelding van schulden door CET Govora in 2015 in het kader van het reorganisatieplan.”

17 Artikel 3 van het bestreden besluit luidt als volgt: „De in artikel 1, onder a) en c), bedoelde staatssteun ten bedrage van in totaal 1516598405 [...] RON, evenals de in artikel 1, onder b), bedoelde staatssteun is onrechtmatig aan Oltchim verleend door Roemenië in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en is onverenigbaar met de interne markt.”

18 In de artikelen 4 en 5 van het bestreden besluit heeft de Commissie Roemenië gelast de in artikel 1 van dat besluit bedoelde staatssteun onverwijld terug te vorderen van verzoekster, waarbij het bestreden besluit binnen zes maanden na de kennisgeving ervan volledig moest worden uitgevoerd. In artikel 6 van het bestreden besluit heeft de Commissie Roemenië gelast haar bepaalde informatie te verstrekken en haar op de hoogte te houden van de stand van uitvoering van de maatregelen die het heeft genomen om het bestreden besluit uit te voeren. In artikel 7 van het bestreden besluit heeft de Commissie gepreciseerd dat dit besluit gericht was tot Roemenië en dat de Commissie de uit hoofde van de toepassing van het besluit teruggevorderde bedragen van de steun en terugvorderingsrente kon bekendmaken.

II. Procedure en conclusies van partijen

19 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 augustus 2019, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

20 Op 3 december 2019 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.

21 Op 21 februari 2020 heeft verzoekster haar repliek neergelegd.

22 Op 25 mei 2020 heeft de Commissie haar dupliek neergelegd.

23 Op 19 juni 2020 heeft verzoekster overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting ingediend.

24 Bij brief van de griffie van 19 maart 2021 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, schriftelijke vragen gesteld aan partijen, die daarop binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.

25 Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 7 mei 2021.

26 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – artikel 1, en de artikelen 3 tot en met 7 van het bestreden besluit nietig te verklaren; – de Commissie te verwijzen in de kosten;

27 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren; – subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren; – verzoekster te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

A. Ontvankelijkheid van het beroep

28 De Commissie werpt tegen het onderhavige beroep twee middelen van niet-ontvankelijkheid op, waarvan het eerste betrekking heeft op de tardieve instelling van het beroep en het tweede op het ontbreken van procesbelang van verzoekster.

1. Vermeende tardieve instelling van het beroep

29 Volgens de Commissie is het beroep niet-ontvankelijk omdat het te laat is ingesteld. Volgens haar is de beroepstermijn in wezen ingegaan op het tijdstip waarop een vertegenwoordiger van verzoekster van het bestreden besluit kennis heeft gekregen. In casu heeft de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), bij aangetekende brieven van 16 mei 2019 aan verzoeksters curatoren, te weten Rominsolv S.p.r.l. en BDO – Business Restructuring S.p.r.l., een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit toegezonden in de Roemeense en de Engelse taal. Volgens de Commissie heeft BDO – Business Restructuring deze brief ontvangen op 30 mei 2019, terwijl Rominsolv deze op 4 juni 2019 zou hebben ontvangen. De beroepstermijn zou dus zijn ingegaan zodra de eerste van hen van de brief kennis had gekregen, in casu 30 mei 2019, en niet vanaf de datum van bekendmaking van het bestreden besluit in het Publicatieblad, te weten 5 juli 2019, zodat 12 augustus 2019 de uiterste datum was voor het instellen van het onderhavige beroep. Aangezien het verzoekschrift op 14 augustus 2019 is neergelegd, is het beroep niet-ontvankelijk omdat het te laat is ingesteld.

30 Volgens de Commissie gaat de beroepstermijn krachtens artikel 263, zesde alinea, VWEU alleen in op de datum van bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad wanneer die bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en die bekendmaking in het VWEU is bepaald. Besluiten die de Commissie op grond van artikel 9 van verordening 2015/1589 heeft vastgesteld, zoals het bestreden besluit, worden evenwel van kracht door de kennisgeving ervan aan de betrokken lidstaat, die de enige adressaat ervan is, en niet door bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Volgens de Commissie vormt de bekendmaking van een dergelijk besluit in het Publicatieblad krachtens artikel 32, lid 3, van die verordening dus geen bekendmaking in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU, maar een eenvoudige kennisneming van dat besluit in de zin van laatstgenoemde bepaling. Op het gebied van staatssteun gaat de beroepstermijn dus in op hetzij de datum van kennisgeving van het bestreden besluit, wat betreft de lidstaat tot welke het is gericht, hetzij de datum waarop van dit besluit kennis is genomen, wat betreft de belanghebbenden. Indien de datum waarop een belanghebbende de in artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 bedoelde berichtgeving van het bestreden besluit ontvangt, voorafgaat aan de datum van bekendmaking ervan in het Publicatieblad, is het volgens de Commissie dus die eerste datum die de beroepstermijn doet ingaan.

31 De Commissie erkent dat de door haar voorgestane uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU botst met al lang bestaande rechtspraak van de Unierechters. Zoals zij ter terechtzitting uitdrukkelijk heeft bevestigd, betoogt zij echter dat het Gerecht deze rechtspraak moet heroverwegen in het licht van met name het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), die volgens de Commissie de door haar voorgestane uitlegging van deze bepaling bevestigen.

32 Verzoekster betwist de argumenten van de Commissie.

33 Volgens artikel 263, zesde alinea, VWEU moet een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld binnen twee maanden, te rekenen – al naargelang van het geval – vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.

34 De kennisgeving in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU is de verrichting waarbij de auteur van een handeling die handeling meedeelt aan de adressaat of adressaten ervan en hen aldus in staat stelt er kennis van te nemen (zie in die zin arrest van 21 februari 2018, LL/Parlement, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 In casu staat vast dat Roemenië, zoals blijkt uit artikel 7, lid 1, van het bestreden besluit, de enige adressaat van het bestreden besluit was. Aangezien het bestreden besluit niet aan verzoekster was gericht, vormt de op grond van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 aan haar gedane berichtgeving van dat besluit dus geen kennisgeving in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 15 juni 2005, Olsen/Commissie, T‑17/02, EU:T:2005:218, punten 75 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Onder deze voorwaarden moet worden beoordeeld of in de omstandigheden van het onderhavige geval de aanvang van de beroepstermijn ten aanzien van verzoekster moet worden bepaald aan de hand van het criterium van de bekendmaking dan wel aan de hand van het criterium van de kennisneming van de handeling in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU.

37 Dienaangaande volgt uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU, en met name uit de woorden „bij gebreke daarvan”, dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is gekregen, ondergeschikt is aan het criterium van de bekendmaking (zie in die zin arresten van 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C‑122/95, EU:C:1998:94, punt 35, en 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punt 33). Zo is de datum van bekendmaking, indien daarvan sprake is, ten opzichte van de datum van kennisneming het beslissende criterium om te bepalen wanneer de beroepstermijn ingaat (beschikking van 25 november 2008, S.A.BA.R./Commissie, C‑501/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:652, punt 22, en arrest van 11 november 2010, Transportes Evaristo Molina/Commissie, C‑36/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2010:670, punt 37).

38 Het Gerecht heeft reeds de gelegenheid gehad te benadrukken dat met betrekking tot de handelingen die volgens een vaste praktijk van de betrokken instelling worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, hoewel die bekendmaking geen voorwaarde was voor de toepasselijkheid daarvan, het criterium van de datum van kennisneming niet van toepassing was, en de datum van bekendmaking de beroepstermijn deed ingaan. In dergelijke omstandigheden mag de betrokken derde er immers van uitgaan dat de handeling in kwestie zal worden bekendgemaakt. Deze oplossing, die de rechtszekerheid dient en voor alle belanghebbende derden geldt, is met name van belang wanneer de belanghebbende derde die het beroep instelt, van de handeling kennis heeft gekregen voordat deze is bekendgemaakt (zie arrest van 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39 De in punt 38 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak geldt a fortiori voor handelingen waarvan de bekendmaking in het Publicatieblad op grond van het Unierecht verplicht is gesteld. Dit is in casu het geval, aangezien artikel 32, lid 3, van verordening 2015/1589 vereist dat besluiten die de Commissie krachtens onder meer artikel 9 van deze verordening geeft, worden bekendgemaakt in het Publicatieblad. Op grond van deze verplichting is een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit integraal bekendgemaakt in het Publicatieblad van 5 juli 2019 (PB 2019, L 181, blz. 13).

40 De Commissie betoogt evenwel dat het Gerecht die rechtspraak moet heroverwegen. Volgens haar ziet het criterium van bekendmaking in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU enkel op het geval waarin de bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en het VWEU in die bekendmaking voorziet.

41 Om na te gaan of de bestaande rechtspraak in de door de Commissie voorgestane zin moet worden herzien, moet om te beginnen rekening worden gehouden met de uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU en vervolgens met de eventuele invloed op deze uitlegging van het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), waarop de Commissie zich heeft beroepen.

a) Uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU

42 Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze bepaling de termen „bekendmaking van de handeling” gebruikt, zonder daar iets aan toe te voegen en zonder te eisen dat die bekendmaking noodzakelijkerwijs een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van een dergelijke handeling, of dat het VWEU in die bekendmaking voorziet. Uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU blijkt dus niet dat de opstellers van het Verdrag het begrip „bekendmaking” in de zin van deze bepaling hebben willen beperken tot het enkele geval waarin de bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van de bestreden handeling en waarin het VWEU in die bekendmaking voorziet.

44 Vervolgens toont het gebruik van de uitdrukking „bij gebreke daarvan” aan dat de kennisneming van de bestreden handeling door de opstellers van het Verdrag bewust is aangewezen als een subsidiair criterium dat alleen kan worden toegepast wanneer de bestreden handeling niet is bekendgemaakt.

45 In de tweede plaats bevestigt de contextuele en teleologische uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU deze bevindingen. In dit verband moet voor ogen worden gehouden dat artikel 263 VWEU, dat deel uitmaakt van de vijfde afdeling „Het Hof van Justitie van de Europese Unie”, van hoofdstuk 1, „De instellingen”, van titel I van het zesde deel van het VWEU, in het bijzonder de voorwaarden regelt waaronder de justitiabelen bij de Unierechter beroep tot nietigverklaring van een handeling van een instelling, orgaan of instantie van de Unie kunnen instellen.

46 In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van het VWEU betreffende het recht van beroep van de justitiabelen niet restrictief mogen worden uitgelegd (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 222, en beschikking van 25 mei 2004, Schmoldt e.a./Commissie, T‑264/03, EU:T:2004:157, punt 59).

47 De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU komt er in wezen op neer dat het criterium van de bekendmaking in de zin van die bepaling restrictiever wordt opgevat dan de uitlegging die uit de bewoordingen ervan volgt, door daaraan de extra voorwaarde toe te voegen dat de bekendmaking een voorwaarde moet zijn voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van de bestreden handeling en in het VWEU moet zijn voorzien. Een dergelijke extra voorwaarde volgt niet alleen niet uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU (zie punt 43 hierboven), maar is ook onverenigbaar met het doel dat aan deze bepaling ten grondslag ligt.

48 Artikel 263, zesde alinea, VWEU heeft namelijk tot doel de rechtszekerheid te waarborgen door te voorkomen dat Uniehandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, ongelimiteerd kunnen worden aangevochten (zie in die zin beschikking van 5 september 2019, Fryč/Commissie, C‑230/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:685, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de beroepstermijnen en de aanvang ervan voldoende nauwkeurig, duidelijk, voorzienbaar en gemakkelijk verifieerbaar zijn [zie in die zin arrest van 28 januari 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Het is namelijk in het belang van de rechtszekerheid en meer in het algemeen van de stabiliteit van de rechtsorde van de Unie dat met zekerheid kan worden bepaald vanaf welke datum de handelingen van de Unie definitief worden omdat daartegen geen beroep is ingesteld.

49 De opstellers van het VWEU hebben in hun streven naar rechtszekerheid de datum van bekendmaking van de handeling, welke datum door elke belanghebbende met de vereiste zekerheid en zonder mogelijke twijfel kan worden vastgesteld, als aanvangsdatum van de beroepstermijn willen laten prevaleren boven de datum van kennisneming van de bestreden handeling.

50 Ten eerste kan deze laatste datum variëren naargelang van de individuele kennisneming door elke betrokken persoon, zodat de aanvang van de beroepstermijn en dus de datum waarop deze is verstreken niet eenvormig kunnen worden bepaald. Ten tweede kan de datum waarop van de bestreden handeling kennis is genomen, in sommige gevallen moeilijk te bepalen zijn en aanleiding geven tot discussie, aangezien het bewijs van kennisneming uiterst feitelijk is en van de omstandigheden afhangt.

51 De vereisten van rechtszekerheid verlangen dus dat voor de vaststelling van de aanvang van de beroepstermijn de voorkeur wordt gegeven aan het zekere, voorzienbare en gemakkelijk verifieerbare karakter van de bekendmaking van de handeling van de Unie in het Publicatieblad, ongeacht of deze bekendmaking al dan niet een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en of die bekendmaking in het VWEU of in het secundaire recht is voorzien.

52 Voorts zij eraan herinnerd dat de regels betreffende de beroepstermijnen door de rechter zodanig moeten worden toegepast dat niet alleen de rechtszekerheid, maar ook de gelijkheid van de justitiabelen voor de wet wordt gewaarborgd (zie arrest van 19 juni 2019, RF/Commissie, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 Wat dit laatste betreft, is het zeker niet uitgesloten dat, zoals de Commissie terecht opmerkt, een belanghebbende de facto meerdere weken, of zelfs meerdere maanden vóór de bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad, van deze handeling in kennis wordt gesteld uit hoofde van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589, zodat hij in dergelijke omstandigheden een termijn van langer dan twee maanden heeft om zijn beroep voor te bereiden en dus een langere termijn dan die waarover de betrokken lidstaat beschikt.

54 Elk eventueel verschil in het tijdstip waarop een besluit aan de belanghebbenden wordt meegedeeld uit hoofde van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 en het tijdstip waarop dit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad is evenwel grotendeels afhankelijk van de snelheid waarmee de diensten van de Commissie de versie van het betrokken besluit voor bekendmaking voorbereiden, alsmede van de eventuele vertragingen bij de bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Dit verschil wordt dus veroorzaakt door administratieve of zelfs conjuncturele invloeden, en is dus geenszins toe te schrijven aan de belanghebbende in kwestie. Bijgevolg staat het aan de Commissie om toe te zien op de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling door een dergelijk verschil, zo veel mogelijk, te vermijden door passende administratieve maatregelen te nemen, en niet – zoals zij bepleit – door artikel 263, zesde alinea, VWEU, restrictief uit te leggen.

55 De Commissie kan evenmin een argument ontlenen aan het feit dat, volgens haar, de uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU die is gevolgd in de in de punten 37 en 38 hierboven aangehaalde rechtspraak, artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 elk nuttig effect zou ontnemen. Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat laatstgenoemde bepaling niet beoogt de aanvang van de beroepstermijn te regelen en hoe dan ook niet bepalend kan zijn voor de uitlegging van een bepaling van primair recht.

56 Uit een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU volgt dus dat, anders dan de Commissie stelt, het begrip bekendmaking van de bestreden handeling, als aanvang van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring door een verzoeker die niet de adressaat van die handeling is, niet aldus moet worden uitgelegd dat het enkel ziet op het geval waarin de bekendmaking in het Publicatieblad een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en waarin het VWEU in die bekendmaking voorziet.

b) Invloed van het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P), en van de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16)

57 Onderzocht moet worden of, zoals de Commissie betoogt, het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), de rechtspraak in de door de Commissie beoogde zin hebben gewijzigd.

58 Ten eerste moet worden opgemerkt dat de zaak die heeft geleid tot het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), betrekking had op een totaal andere situatie dan die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, aangezien het in die zaak ging om de verhouding tussen het bekendmakingscriterium en het kennisgevingscriterium ten aanzien van een verzoekende partij tot wie de bestreden handeling was gericht en waarvan aan haar kennis was gegeven.

59 In die context heeft het Hof geoordeeld dat uit de gezamenlijke lezing van artikel 263, zesde alinea, en artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU volgde dat met betrekking tot beroepen tot nietigverklaring de in aanmerking te nemen datum voor de vaststelling van het aanvangstijdstip van de beroepstermijn de bekendmakingsdatum was wanneer in die bekendmaking, die een voorwaarde voor de inwerkingtreding van de handeling was, in dat Verdrag werd voorzien en de kennisgevingsdatum in de andere in artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU vermelde gevallen, waaronder het geval waarin in het besluit de adressaat werd vermeld. Volgens het Hof is voor de vaststelling van het aanvangstijdstip van de beroepstermijn voor de adressaat van een handeling, de kennisgeving van die handeling niet subsidiair ten opzichte van de bekendmaking van die handeling in het Publicatieblad (zie in die zin arresten van 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, punten 36, 38 en 40, 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑338/16 P, EU:C:2017:382, punten 36, 38 en 40, en 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, punten 36, 38 en 40).

60 Het Hof heeft dus verwezen naar artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU om het verband te verduidelijken tussen het bekendmakingscriterium en het kennisgevingscriterium ten aanzien van de lidstaat tot welke de bestreden handeling is gericht. Aangezien artikel 263, zesde alinea, VWEU niet aangeeft of een van deze criteria voorrang heeft boven het andere, heeft het Hof zich om deze criteria te onderscheiden gebaseerd op artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU.

61 In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om de verhouding tussen het bekendmakingscriterium en het kennisnemingscriterium ten aanzien van een verzoekende partij die niet de adressaat van de bestreden handeling is. In dat geval bepaalt artikel 263, zesde alinea, VWEU zelf dat het kennisnemingscriterium subsidiair is ten opzichte van het bekendmakingscriterium.

62 Bovendien wijst niets erop dat het Hof in het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), zijn in punt 37 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak heeft willen verlaten. Integendeel, in punt 39 van dat arrest heeft het Hof de lessen uit punt 35 van het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), bevestigd, volgens welke uit de formulering zelf van artikel 263, zesde alinea, VWEU blijkt dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is genomen, voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling.

63 In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), was in wezen dezelfde vraag aan de orde als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is met betrekking tot de aanvang van de beroepstermijn. In die zaak ging het om de ontvankelijkheid van een beroep dat door een lidstaat was ingesteld tegen een besluit van de Raad van de Europese Unie houdende sluiting van een internationale overeenkomst die bindend was voor de Unie, en waarvan de inhoud sinds de dag van de vaststelling ervan door die lidstaat bekend was, omdat deze lidstaat aan die vaststelling binnen de Raad had deelgenomen. Dat besluit was vervolgens in het Publicatieblad bekendgemaakt, zonder dat deze bekendmaking een voorwaarde voor de inwerkingtreding ervan was. Voor het Hof had de Raad, zakelijk weergegeven, om dezelfde redenen als die welke de Commissie in de onderhavige zaak aanvoert, betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk was, waarbij hij aanvoerde dat de datum van bekendmaking in het Publicatieblad enkel als aanvangspunt van de beroepstermijn kon worden gehanteerd voor handelingen waarvoor publicatie een voorwaarde voor de toepasselijkheid ervan was.

64 Het Hof heeft de door de Raad voorgestane uitlegging echter niet gevolgd, aangezien impliciet maar noodzakelijkerwijs uit de punten 34 tot en met 40 van het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), blijkt dat wanneer de bestreden handeling geen adressaat vermeldt of, indien er één wordt vermeld terwijl de verzoekende partij niet de adressaat van die handeling is, de bekendmaking van die handeling in het Publicatieblad het punt van aanvang van de beroepstermijn vormt, zelfs wanneer die bekendmaking geen voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling, en zelfs indien de verzoekende partij vóór de bekendmakingsdatum langs andere, even betrouwbare, weg van de handeling heeft kennisgenomen.

65 Wat ten tweede de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120, punt 63) betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat het Hof in zijn arrest van 25 juli 2018, Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:582), de in punt 63 van die conclusie naar voren gebrachte stelling niet heeft overgenomen.

66 Ten derde is het door de Commissie aangevoerde feit dat de in de punten 37 en 38 hierboven aangehaalde rechtspraak dateert van vóór de inwerkingtreding van verordening 2015/1589 irrelevant, aangezien artikel 263, zesde alinea, VWEU ongewijzigd is gebleven en de wijzigingen in het secundaire Unierecht uiteraard niet kunnen afdoen aan de uitlegging van de Verdragsbepalingen. Bovendien moet worden vastgesteld dat artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589, waarop de Commissie een deel van haar betoog bouwt, en artikel 32, lid 3, van deze verordening, in wezen ongewijzigd zijn gebleven ten opzichte van de overeenkomstige bepalingen van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1).

c) Conclusie

67 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van een krachtens artikel 9 van verordening 2015/1589 vastgesteld besluit van de Commissie ten aanzien van een verzoekende partij die niet de adressaat van dat besluit is, aanvangt op de datum van bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad.

68 Aangezien het bestreden besluit op 5 juli 2019 in het Publicatieblad is bekendgemaakt en het verzoekschrift op 14 augustus 2019 is neergelegd, moet worden geconcludeerd dat het onderhavige beroep is ingesteld binnen de termijn van twee maanden bedoeld in artikel 263, zesde alinea, VWEU, vermeerderd met de termijnen van veertien respectievelijk tien dagen overeenkomstig de artikelen 59 en 60 van het Reglement voor de procesvoering.

69 Bijgevolg moet het door de Commissie aangevoerde eerste middel van niet-ontvankelijkheid, dat is ontleend aan de overschrijding van de termijn voor instelling van het beroep, worden verworpen.

2. Vermeend gebrek aan procesbelang van verzoekster

70 De Commissie betoogt dat verzoekster geen procesbelang heeft omdat zij waarschijnlijk vóór het einde van de onderhavige procedure niet langer zou bestaan wegens haar op handen zijnde definitieve liquidatie, en omdat het onderhavige beroep slechts het belang zou dienen van bepaalde preferente particuliere schuldeisers van verzoekster, en niet dat van verzoekster zelf.

71 Verzoekster betwist de argumenten van de Commissie.

72 Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het procesbelang van een verzoekende partij moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep, en dient op straffe van afdoening zonder beslissing te blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing (zie arrest van 20 juni 2013, Cañas/Commissie, C‑269/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:415, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

73 Ten eerste wordt in casu niet betwist dat verzoekster ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep als rechtspersoon bestond. Het argument van de Commissie dat verzoekster vóór het einde van de onderhavige procedure mogelijk niet langer zou bestaan, is louter hypothetisch, aangezien niets in het dossier erop wijst dat met zekerheid kan worden vastgesteld of en wanneer verzoekster zou kunnen ophouden te bestaan.

74 Ten tweede zij eraan herinnerd dat een van de doelstellingen van elke insolventieprocedure erin bestaat de activa van de insolvente onderneming te maximaliseren, ook door het instellen van een vordering tot betwisting van de schulden die deze activa verminderen. Indien het Gerecht het bestreden besluit, en met name de terugvordering van de betrokken steun, nietig zou verklaren, zou deze nietigverklaring gevolgen kunnen hebben voor de resterende activa van verzoekster. Bijgevolg handelt verzoekster in het kader van de onderhavige procedure in haar eigen belang.

75 De omstandigheid dat dit belang zou kunnen samenvallen met dat van andere personen staat overigens niet in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep (zie in die zin arrest van 17 september 2015, Mory e.a., C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 84).

76 Bijgevolg moet het tweede middel van niet-ontvankelijkheid van de Commissie, ontleend aan het ontbreken van procesbelang van verzoekster, worden verworpen.

B. Ten gronde

77 Verzoekster voert negen middelen aan die in wezen betrekking hebben op de kwalificatie als staatssteun van elk van de drie in punt 11 hierboven genoemde maatregelen. Wat in het bijzonder de maatregelen 1 en 2 betreft, is zij van mening dat het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel bevat en niet of ontoereikend is gemotiveerd. Met betrekking tot maatregel 3 voert zij drie middelen aan, ontleend aan kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot, respectievelijk, i) het bestaan van een overdracht van staatsmiddelen betreffende Electrica, ii) de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, en iii) het bestaan van een economisch voordeel, alsmede een middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht en, tevens, een middel inzake de berekening van het terug te vorderen steunbedrag.

78 Vooraf moet worden opgemerkt dat de Commissie in de punten 6.1.1 en 6.1.2.1 tot en met 6.1.2.3 van het bestreden besluit elk van de drie in punt 11 hierboven opgesomde maatregelen afzonderlijk heeft onderzocht en in overweging 298 van dat besluit elke maatregel afzonderlijk als staatssteun heeft aangemerkt. Vervolgens heeft de Commissie in overweging 6.1.2.4 van het bestreden besluit gesteld dat de maatregelen 1, 2 en 3 intrinsiek met elkaar verbonden waren en hetzelfde doel nastreefden, en heeft zij in overweging 299 van dat besluit geconcludeerd dat de „maatregelen 1, 2 en 3 [samen] steun [vormden]”. Ten slotte heeft de Commissie in artikel 1 van het bestreden besluit, terwijl zij onder a) tot en met c), van dit artikel elk van deze drie maatregelen opsomt, geconcludeerd dat deze maatregelen „samen dan wel afzonderlijk” staatssteun vormden.

79 Om te beginnen moet dus worden onderzocht of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen.

1. Vraag of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen

80 Verzoekster voert geen afzonderlijk middel aan inzake de kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als afzonderlijke interventies of als één enkele interventie, maar betoogt in wezen dat het bestaan van staatssteun in casu slechts individueel, per maatregel en per schuldeiser kon worden aangetoond.

81 Zo benadrukt verzoekster in haar verzoekschrift, onder verwijzing naar punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit, dat de Commissie „moest aantonen dat de sluiting van het memorandum aan de staat kon worden toegerekend voor zover het elke afzonderlijke openbare schuldeiser betrof” en dat „[d]e door elk van de publieke schuldeisers genomen maatregelen [...] afzonderlijk [moesten] worden beoordeeld”. Voorts betoogt zij in het deel van het verzoekschrift met het opschrift „De toerekenbaarheid aan de staat moet voor alle betrokken openbare schuldeisers individueel worden onderzocht”, in wezen dat „de Commissie [...] voor elk overheidsbedrijf afzonderlijk de toerekenbaarheid [moet] aantonen”.

82 Volgens verzoekster had de Commissie bovendien, bij de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser om te bepalen of er sprake was van een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, „[v]oor elke maatregel” een „individuele beoordeling van elk van de betrokken publieke ondernemingen” moeten uitvoeren.

83 In repliek betoogt verzoekster voorts dat „de toerekenbaarheid aan de staat (en alle andere bestanddelen van het begrip staatssteun, zoals het economisch voordeel) voor elke maatregel van elke openbare schuldeiser afzonderlijk moet worden beoordeeld”.

84 In haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft verzoekster daaraan in wezen toegevoegd dat, gelet op het voorwerp, de aard, de chronologie, het doel en de context van de maatregelen 1, 2 en 3, alsook op de verschillende identiteit van elk van degenen die de maatregelen hebben toegekend en op de verschillende situatie toen deze maatregelen werden vastgesteld, de maatregelen drie afzonderlijke interventies vormden, en niet één enkele interventie in de zin van het arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk (C‑399/10 P en C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punten 103 en 104).

85 In haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht voert de Commissie in wezen aan dat verzoekster in haar verzoekschrift niet heeft betwist dat er sprake was van een economisch voordeel dat voortvloeit uit de onderlinge samenhang van de betrokken maatregelen, zodat elk nieuw middel dat verzoekster dienaangaande heeft aangevoerd, zelfs in antwoord op die maatregel tot organisatie van de procesgang, tardief en niet-ontvankelijk is. Ten gronde herhaalt de Commissie een aantal bevindingen die in punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit worden genoemd en is zij van mening dat zij in dit besluit heeft aangetoond dat de betrokken maatregelen intrinsiek met elkaar verbonden waren en dat zij hetzelfde doel nastreefden, namelijk het ondersteunen en overeind houden van verzoekster en het beschermen van haar werknemers, zodat zij gezamenlijk een economisch voordeel hadden verleend aan verzoekster en staatssteun vormden.

a) Ontvankelijkheid van de door verzoekster aangevoerde argumenten

86 De Commissie is in wezen van mening dat de argumenten die verzoekster in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft aangevoerd met betrekking tot de kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als één enkele interventie of als drie afzonderlijke interventies, een nieuw middel vormen dat niet-ontvankelijk is.

87 Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering nieuwe middelen niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel of een argument dat een uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet evenwel ontvankelijk worden verklaard (arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

88 Zoals blijkt uit de punten 81 en 82 hierboven, berusten in casu alle door verzoekster in haar verzoekschrift aangevoerde middelen en argumenten op de premisse dat elk van de maatregelen 1, 2 en 3 afzonderlijk moet worden beoordeeld en dat deze beoordeling elke van de door die maatregelen geraakte schuldeiser individueel moet betreffen. Bovendien benadrukt verzoekster in haar verzoekschrift en in repliek herhaaldelijk dat de Commissie moest bewijzen dat elk van deze maatregelen afzonderlijk beschouwd, en daarmee, de handelwijze van elke schuldeiser in de context van elk van deze maatregelen, aan de staat kon worden toegerekend en verzoekster een voordeel verschafte.

89 Het enkele feit dat verzoekster dit betoog tot staving van haar beroep niet als een afzonderlijk middel heeft aangevoerd, is niet doorslaggevend. Volgens vaste rechtspraak moet het verzoekschrift namelijk aldus worden uitgelegd dat daaraan een nuttig effect wordt gegeven door het in zijn geheel te beoordelen (zie arrest van 29 april 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:167, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

90 In die omstandigheden vormen de argumenten die verzoekster in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft aangevoerd en die in punt 84 hierboven zijn samengevat, een toevoeging op en een verdere uiteenzetting van het betoog dat zij reeds in haar verzoekschrift en in repliek heeft gehouden, zodat zij een aanvulling op dat betoog vormen en daarmee nauw verband houden. Bijgevolg kunnen dergelijke argumenten niet als een nieuw middel in de zin van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering worden aangemerkt.

91 Bovendien is de vraag of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen, een noodzakelijke voorwaarde voor de rechterlijke toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit. Om na te gaan of de Commissie erin is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat de betrokken maatregelen aan de staat konden worden toegerekend en een selectief economisch voordeel opleverden, moet vooraf worden vastgesteld of aan die criteria moet zijn voldaan voor elke maatregel afzonderlijk of voor alle maatregelen tezamen, opgevat als één enkele interventie.

92 Hieruit volgt dat het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.

b) Kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als drie afzonderlijke interventies of als één enkele interventie

93 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de maatregelen 1, 2 en 3 intrinsiek met elkaar verbonden waren en dezelfde hoofddoelstelling hadden, zoals expliciet was uiteengezet in het memorandum en in de publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten (hierna: „publieke verklaringen”), namelijk verzoekster ondersteunen en in de markt houden en de banen van de werknemers veiligstellen, rekening houdend met het feit dat de maatregelen waren toegekend door dezelfde entiteiten, met de chronologie en het doel van die maatregelen, en met de situatie van verzoekster ten tijde van de besluitvorming over elk van de maatregelen. De Commissie heeft geconcludeerd dat maatregel 3 niet kon worden gescheiden van de maatregelen 1 en 2 en dat al deze maatregelen een reeks onderling verbonden interventies vormden die toerekenbaar waren aan de staat en tot voordeel leidden van verzoekster, zoals voorgesteld in het memorandum (punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit).

94 Volgens de rechtspraak kan niet worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkele interventie moeten worden beschouwd. Dat kan onder meer het geval zijn wanneer opeenvolgende maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien (arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a., C‑399/10 P en C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punten 103 en 104).

95 Daartoe moet de Commissie zich – naast de in punt 94 hierboven genoemde criteria – baseren op alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, zoals het voorwerp, de aard en de context van de interventies in kwestie (zie in die zin arresten van 13 september 2010, Griekenland e.a./Commissie, T‑415/05, T‑416/05 en T‑423/05, EU:T:2010:386, punten 176 en 178, en 15 januari 2015, Frankrijk/Commissie, T‑1/12, EU:T:2015:17, punten 45‑48), de vraag of het dezelfden zijn die de maatregelen toekennen of daarvan de begunstigden zijn (zie in die zin arrest van 15 januari 2015, Frankrijk/Commissie, T‑1/12, EU:T:2015:17, punten 38, 47 en 48), en de vraag of de verschillende interventies ten tijde van de eerste interventie waren voorzien of vielen te voorzien (zie in die zin arrest van 12 maart 2020, Valencia Club de Fútbol/Commissie, T‑732/16, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2020:98, punt 169).

96 Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie zich, gelet op de in de punten 94 en 95 hierboven in herinnering gebrachte criteria, zonder een beoordelingsfout te maken, op het standpunt kon stellen dat de maatregelen 1, 2 en 3 één enkele overheidsinterventie vormden.

1) Doel en aard van de maatregelen 1, 2 en 3

97 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich niet, althans niet expliciet, gebogen over de verschillen of de gelijkenissen qua voorwerp en aard van de maatregelen 1, 2 en 3.

98 Verzoekster betoogt in wezen dat het voorwerp en de aard van de drie maatregelen in kwestie verschillend zijn. Zo stelt zij dat maatregel 1 is vastgesteld door AAAS, die optreedt als een „klassieke” schuldeiser, terwijl 2 werd gekenmerkt door het bestaan van een situatie waarin sprake was van een onderlinge technologische afhankelijkheid tussen degene die de maatregel heeft toegekend, te weten CET Govora, en de begunstigde, namelijk verzoekster. Maatregel 3 zou volgens verzoekster het sluitstuk zijn van de jegens haar gestarte insolventieprocedure.

99 Opgemerkt moet worden, evenals verzoekster doet, dat het voorwerp en de aard van de maatregelen 1, 2 en 3 niet dezelfde zijn. Maatregel 1 bestaat in het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden door AAAS. Het gaat in wezen om een passieve houding van AAAS, waarmee dit agentschap gedurende een relatief korte periode van vier maanden heeft nagelaten zijn schuldvorderingen bij verzoekster op te eisen. Bovendien bestond de door AAAS veroorzaakte toename van de schulden in die periode niet in nieuwe schulden die toen waren aangegaan, maar enkel in cumulatieve rente over reeds bestaande schuldvorderingen. Maatregel 2 bestaat in de voortzetting van de kosteloze leveranties van grondstoffen en de opeenstapeling van schulden zonder passende maatregelen ter bescherming van de schuldvorderingen van CET Govora. Maatregel 3 bestaat in actieve gedragingen van AAAS, ANE, Salrom en Electrica, waarbij zij een deel van hun schuldvorderingen in het kader van het reorganisatieplan hebben afgeschreven.

100 Elk van deze maatregelen wordt dus gekenmerkt door een specifiek voorwerp en een specifiek karakter. Zoals verzoekster opmerkt en zoals met name blijkt uit de overwegingen 246, 248 en 251 van het bestreden besluit, is maatregel 2 door CET Govora vastgesteld in een zeer bijzondere context die werd gekenmerkt door de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen CET Govora en verzoekster, aangezien verzoekster een belangrijke afnemer was, met name van de door CET Govora geleverde industriële stoom, en de activiteiten van CET Govora afhankelijk waren van de levering van industrieel water door verzoekster. Maatregel 3 verschilt naar voorwerp en aard ook van de maatregelen 1 en 2 doordat die maatregel voorziet in de gedeeltelijke kwijtschelding van schuldvorderingen door bepaalde schuldeisers in het kader van een reorganisatieplan, hetgeen niet het geval is voor de maatregelen 1 en 2.

2) Verstrekkers van de maatregelen 1, 2 en 3

101 In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie erop gewezen dat degenen die de maatregelen hebben toegekend, dezelfden zijn.

102 Verzoekster betoogt in wezen dat de maatregelen 1, 2 en 3 werden toegekend door verschillende verstrekkers, die zich ten tijde van de vaststelling van die maatregelen in verschillende situaties bevonden.

103 Opgemerkt moet worden, zoals verzoekster doet, dat AAAS steun heeft verstrekt in het kader van maatregel 1, CET Govora steun heeft verstrekt in het kader van maatregel 2, en AAAS, ANE, Salrom en Electrica steun hebben verstrekt in het kader van maatregel 3. Het gaat dus om verschillende verstrekkers, met uitzondering van AAAS, die steun heeft verstrekt in de maatregelen 1 en 3.

104 Bovendien hebben deze verschillende steunverstrekkers niet dezelfde juridische status. AAAS maakt deel uit van de overheid, terwijl ANE, Salrom en CET Govora publieke ondernemingen zijn, en Electrica een onderneming is waarvan het kapitaal sinds juli 2014 grotendeels in particuliere handen is.

3) Chronologie van de maatregelen 1, 2 en 3

105 In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie haar conclusie dat de drie betrokken maatregelen één enkele overheidsinterventie vormden, onder meer gerechtvaardigd door „de chronologie van de maatregelen in kwestie”, zonder nader uit te weiden over de beoordeling van dit criterium.

106 Verzoekster betoogt dat de tijdspanne tussen de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 enerzijds en die van maatregel 3 anderzijds bijna drie jaar bedroeg.

107 In dit verband moet worden opgemerkt dat de maatregelen 1 en 2 betrekking hebben op dezelfde periode, namelijk die van september 2012 tot en met januari 2013. Daarentegen heeft de gedeeltelijke kwijtschelding van verzoeksters schulden, waarop maatregel 3 betrekking heeft, plaatsgevonden in 2015 (zie punt 7 hierboven). Terwijl de maatregelen 1 en 2 gelijktijdig plaatsvonden, is maatregel 3 dus pas twee jaar later toegekend.

108 Bovendien wijst niets in het bestreden besluit of in het dossier waarover het Gerecht beschikt erop dat maatregel 3 ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 was voorzien of voorzienbaar was, waarbij moet worden opgemerkt dat dit criterium een van de relevante gegevens is waarmee de Commissie overeenkomstig de in punt 95 hierboven aangehaalde rechtspraak rekening moet houden.

4) Doel van de maatregelen 1, 2 en 3

109 In de overwegingen 285 en 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard dat de maatregelen 1, 2 en 3 hetzelfde hoofddoel hadden, namelijk verzoekster ondersteunen en in de markt houden en de banen van de werknemers veiligstellen.

110 Verzoekster betoogt dat de maatregelen in kwestie niet hetzelfde doel hadden. Volgens haar had AAAS met maatregel 1 tot doel om „tijd te winnen” om haar situatie te beoordelen. Met maatregel 2 zou CET Govora hebben beoogd haar eigen economische belangen te beschermen, gelet op de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen haar en verzoekster. Met maatregel 3 zouden de steunverstrekkers tot doel hebben gehad hun schuldvorderingen te innen en tegelijkertijd een deel ervan kwijt te schelden, teneinde in het kader van de insolventieprocedure zo veel mogelijk in te vorderen.

111 Wat maatregel 1 betreft, moet worden opgemerkt dat de Commissie AAAS in het kader van het onderzoek van deze maatregel in wezen een zekere passiviteit verwijt gedurende een relatief korte periode van vier maanden, waarin laatstgenoemde zou hebben nagelaten haar schuldvorderingen bij verzoekster op te eisen. Volgens verzoekster stond het Roemeense recht er evenwel aan in de weg dat AAAS haar schuldvorderingen executeerde. Hierop gelet lijkt het moeilijk om aan deze maatregel een duidelijk doel te geven.

112 Aangaande maatregel 2 kan worden volstaan met de opmerking dat niet wordt betwist dat deze onder meer tot doel had de eigen economische belangen van CET Govora te beschermen en zelfs haar voortbestaan in de markt veilig te stellen in een context die werd gekenmerkt door de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen CET Govora en verzoekster, zoals in punt 100 hierboven is opgemerkt.

113 Aangaande het doel van maatregel 3 moet voor ogen worden gehouden dat deze maatregel past in het kader van een insolventieprocedure waarin zowel publieke als particuliere schuldeisers hadden gestemd voor een reorganisatieplan dat de gedeeltelijke kwijtschelding inhield van de schuldvorderingen die deze schuldeisers op verzoekster hadden. Met een dergelijke kwijtschelding streefden die schuldeisers het tweeledige doel na om verzoekster te herstructureren en hun resterende schuldvorderingen of een deel daarvan te innen. Het doel van maatregel 3 kwam dus niet overeen met dat van de maatregelen 1 en 2.

5) Verzoeksters situatie ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1, 2 en 3

114 In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie ter rechtvaardiging van haar conclusie dat de drie betrokken maatregelen slechts één enkele interventie vormden, verwezen naar „de (financiële en risicotechnische) situatie van de onderneming ten tijde van de besluitvorming over elk van de maatregelen, namelijk dat Oltchim zich op de rand van insolventie bevond”.

115 Verzoekster benadrukt evenwel dat haar situatie ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 verschilde van de situatie waarin zij zich ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 bevond, aangezien maatregel 3 was vastgesteld in het kader van de insolventieprocedure die jegens haar was ingeleid.

116 In de eerste plaats stelt het Gerecht vast dat er in de periode waarop de maatregelen 1 en 2 betrekking hadden, geen insolventieprocedure jegens verzoekster was gestart. Maatregel 3 valt daarentegen wel binnen het kader van de insolventieprocedure die op 30 januari 2013 tegens verzoekster was geopend. De rechtspositie van verzoekster ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 verschilde dus van die waarvan sprake was bij de maatregelen 1 en 2.

117 In de tweede plaats blijkt uit de overwegingen 77 en 78 van het bestreden besluit dat ook de financiële situatie van verzoekster tussen het door de maatregelen 1 en 2 bestreken tijdvak en het tijdstip waarop maatregel 3 werd vastgesteld, was veranderd. Tijdens de insolventieprocedure heeft verzoekster, voordat het reorganisatieplan werd goedgekeurd, namelijk maatregelen genomen om haar kosten terug te dringen, onder andere door te besluiten werknemers te ontslaan, in de grote productie-installaties een elektrolyser te vervangen en de oxoalcoholenfabriek opnieuw op te starten. Dankzij deze maatregelen konden de economische en financiële resultaten van verzoekster worden verbeterd, aangezien haar omzet over 2015 ten opzichte van 2014 met 31 % en ten opzichte van 2013 met 59 % was gestegen, en haar winst vóór rente, belastingen, waardevermindering en afschrijvingen (ebitda) ook was verbeterd.

6) Context van de maatregelen 1, 2 en 3

118 In de overwegingen 285, 288 en 290 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de drie maatregelen in kwestie ook vanwege hun context, die met name werd gekenmerkt door het bestaan van het memorandum en van een aantal publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten, intrinsiek met elkaar verbonden waren en niet los van elkaar konden worden gezien.

119 Verzoekster betoogt dat noch het memorandum, noch de publieke verklaringen het standpunt kunnen ondersteunen dat de maatregelen in kwestie intrinsiek met elkaar verbonden waren en niet los van elkaar konden worden gezien, aangezien er in wezen geen enkel verband tussen het memorandum en die maatregelen bestaat. Verzoekster benadrukt dat het memorandum slechts een kader voor samenwerking tussen haar belangrijkste publieke en private schuldeisers en aandeelhouders heeft geschapen en dat het geen enkele verplichting van de staat of van andere overheidsorganen bevatte om haar staatssteun toe te kennen. Dit memorandum zou evenmin contractuele verplichtingen tot het afschrijven van de schuldvorderingen bevatten. Volgens verzoekster tonen de publieke verklaringen evenmin aan dat de staat jegens haar bindende toezeggingen heeft gedaan.

i) Memorandum

120 Ten eerste moet van meet af aan worden vastgesteld dat de Commissie het memorandum niet heeft aangemerkt als een maatregel die staatssteun vormt. Het betreft dus slechts een aspect van de context waarin de maatregelen in kwestie zijn toegekend.

121 Ten tweede moet worden opgemerkt dat het memorandum niet alleen is ondertekend door vertegenwoordigers van de overheid, maar ook door overheidsbedrijven en twee particuliere banken, waaronder verzoeksters belangrijkste schuldeisers. De Commissie stelt niet dat deze schuldeisers door de staat zijn gedwongen om dat memorandum te tekenen. De omstandigheid dat zowel publieke als particuliere schuldeisers hebben besloten dit memorandum te tekenen, wijst erop dat op zijn minst sommige ondertekenaren van het memorandum zich bij het afsluiten ervan hebben kunnen laten leiden door de bescherming van hun eigen economische belangen, en niet door een vermeend doel om verzoekster te ondersteunen en in de markt te houden.

122 Ten derde moet worden opgemerkt dat sommige verstrekkers van de vermeende steunmaatregelen, namelijk CET Govora, in het kader van maatregel 2, en ANE, in het kader van maatregel 3, geen partij zijn bij dat memorandum.

123 Ten vierde bepaalde het memorandum inhoudelijk in wezen dat de ondertekenaren zich ertoe verbonden samen te werken met het oog op de uitwerking van een strategie die verzoeksters levensvatbaarheid op lange termijn waarborgde teneinde haar op een duurzaam niveau van winstgevendheid, solvabiliteit en liquiditeit te brengen, met name om haar schuldeisers te beschermen en haar reorganisatie veilig te stellen. Het memorandum bevatte toezeggingen van de ondertekenende banken, de staat en verzoekster om de uitvoering van een dergelijke strategie te waarborgen.

124 In geen enkele clausule van het memorandum worden echter de maatregelen 1, 2 en 3 vermeld, noch expliciet, noch impliciet. In het bijzonder legt geen enkele clausule van het memorandum AAAS op om af te zien van het opeisen van haar schuldvordering op verzoekster of ten aanzien van haar geen andere stappen te zetten om de vordering van AAAS veilig te stellen, hetgeen in maatregel 1 aan de orde is. Evenzo verplicht geen enkele bepaling in het memorandum AAAS, ANE, Salrom of Electrica om in te stemmen met een kwijtschelding van schulden of om een bepaald reorganisatieplan goed te keuren, zoals in het kader van maatregel 3 is gebeurd. Ten aanzien van maatregel 2 kan worden volstaan met de opmerking dat de enige verstrekker ervan, te weten CET Govora, geen partij was bij het memorandum.

125 Bovendien bepaalde clausule 8.1 van het memorandum als volgt: „Geen van de bepalingen van dit memorandum kan worden uitgelegd als afstand, beperking, afbakening of opschorting van rechten, bevoegdheden of belangen van een partij krachtens of in verband met een overeenkomst waarbij zij partij is of die zou kunnen voortvloeien uit enig toepasselijk recht. Om elke twijfel weg te nemen, komen de partijen overeen dat dit memorandum niet kan worden uitgelegd als een moratorium inzake opschorting van betalingen of herstructurering, noch als een verplichting voor de banken, Electrica of [AAAS] om een herschikking van de schuld dan wel een andere herstructureringsmaatregel overeen te komen, of ten aanzien van Oltchim over te gaan tot financiering, kwijtschelding van schulden, opschorting van betalingen of andere soortgelijke maatregelen.”

126 Zo staat in deze bepaling van het memorandum uitdrukkelijk te lezen dat „[o]m elke twijfel weg te nemen”, het de ondertekenaren niet verplichtte om afstand te doen van hun schuldvorderingen op verzoekster, noch om enig reorganisatieplan te aanvaarden, noch – meer in het algemeen – om afstand te doen van enig contractueel of ander recht jegens verzoekster.

127 Ten vijfde blijkt uit de bevindingen die de Commissie in het bestreden besluit heeft gedaan, dat het vermeende effect van het memorandum op elk van de drie betrokken maatregelen en op elke verstrekker van de vermeende steun, in werkelijkheid verschilt. De volgende voorbeelden getuigen daarvan. Wat maatregel 1 betreft, blijkt uit overweging 231 van het bestreden besluit dat het feit dat Electrica het memorandum heeft ondertekend, haar evenwel niet heeft belet om in november 2012 over te gaan tot inning van de aan haar verschuldigde bedragen, terwijl AAAS, die het memorandum had medeondertekend, daar niet toe is overgegaan. Wat maatregel 2 betreft, zoals verzoekster opmerkt en zoals blijkt uit de overwegingen 255 tot en met 257 en 263 van het bestreden besluit, heeft het feit dat Salrom het memorandum heeft ondertekend haar evenmin belet zich als een particuliere schuldeiser te gedragen, hetgeen de Commissie ertoe heeft gebracht te concluderen dat Salrom verzoekster in het kader van maatregel 2 geen staatssteun had verleend. Wat maatregel 3 betreft, volstaat het op te merken dat, zoals blijkt uit voetnoot 84 van het bestreden besluit, CFR Marfă, een overheidsbedrijf dat partij is bij het memorandum, tegen het reorganisatieplan heeft gestemd.

128 Gelet op de inhoud van het memorandum en de handelwijze van de verschillende ondertekenaren ervan in het kader van de maatregelen 1, 2 en 3, blijkt bijgevolg dat het memorandum slechts een beperkte invloed op de omvang van die maatregelen heeft gehad en dat het mogelijke effect ervan op elk van deze maatregelen niet hetzelfde was.

129 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de Commissie benadrukte feit dat het memorandum was ondertekend door vertegenwoordigers van drie ministeries en is goedgekeurd door de premier. Zoals verzoekster betoogt, was de staat ten tijde van de feiten meerderheidsaandeelhouder van Oltchim en was zij zelf partij bij het memorandum, zodat de ondertekening van het memorandum door hoge overheidsambtenaren lijkt voort te vloeien uit het rechtskader voor de organisatie en de werking van haar belangrijkste staatsdeelnemers. Hoe dan ook verandert dit feit niets aan de inhoud van het memorandum en heeft het de verschillende ondertekenaren ervan niet belet om in het kader van elk van de maatregelen in kwestie anders en niet-gecoördineerd te handelen, zoals in punt 127 hierboven is opgemerkt.

ii) Publieke verklaringen

130 In overweging 285 van het bestreden besluit heeft de Commissie, onder verwijzing naar andere overwegingen van dat besluit om aan te tonen dat de drie betrokken maatregelen deel uitmaakten van een algemene strategie die erop was gericht verzoekster draaiende te houden en haar liquidatie te voorkomen, ook gerefereerd aan verschillende publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten.

131 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Commissie de publieke verklaringen niet als steunmaatregelen van de staat heeft aangemerkt.

132 Derhalve moet worden onderzocht of de publieke verklaringen als onderdeel van de context kunnen aantonen dat de maatregelen 1, 2 en 3 dermate nauw met elkaar verbonden waren dat zij onmogelijk van elkaar konden worden gescheiden, zodat zij als één enkele steunmaatregel moeten worden beschouwd.

133 De Commissie heeft gerefereerd aan de volgende verklaringen: – een verklaring van de Roemeense premier in een krantenartikel van 1 oktober 2012, waarin hij met name heeft verklaard dat hij „vandaag het reserveplan [moest] toelichten voor het hervatten van de activiteiten, het redden van banen en het voorbereiden van een nieuwe privatiseringsprocedure, onder heel andere, aanzienlijk betere voorwaarden”, dat „[h]et plan voor de herstart van Oltchim” binnenkort zou worden ingediend en dat de autoriteiten daartoe officiële besprekingen zouden starten met alle voornaamste schuldeisers van Oltchim (overweging 27 van het bestreden besluit). Deze verklaring kondigt het begin aan van de besprekingen die zijn uitgemond in de ondertekening van het memorandum ongeveer anderhalve maand later. Zij heeft dus geen zelfstandige inhoud ten opzichte van het memorandum zelf; – een verklaring van de staatssecretaris van Economische Zaken van 17 oktober 2012, waarin deze heeft aangekondigd dat delen van verzoekster heropend zouden worden en dat de overheid beoogde haar reddingssteun te verlenen (overweging 28 van het bestreden besluit). Deze „reddingssteun” is echter niet toegekend en maakt hoe dan ook geen deel uit van het bestreden besluit; – een verklaring van de minister van Economische Zaken van 15 november 2012, waarin deze in wezen heeft verklaard dat „[a]ls we de overeenkomst met de voornaamste schuldeisers [van Oltchim] hadden gesloten, [...] het idee van insolventie uit de hand [zou] zijn gelopen” en aangekondigd dat een – acht dagen later ondertekend – memorandum zou worden vastgesteld waarmee, aldus deze verklaring, werd gehoopt „in staat te zijn Oltchim op een gecontroleerde manier te laten herstarten en de onderneming te redden en te herstructureren, met instemming van de schuldeisers” (overweging 30 van het bestreden besluit). De impact van deze verklaring is beperkt, aangezien, anders dan de minister zojuist had aangekondigd, ongeveer twee maanden later de insolventieprocedure is gestart. Daarnaast kondigt deze verklaring slechts de ondertekening van het memorandum aan en heeft zij dus geen zelfstandige inhoud ten opzichte van dit memorandum; – verklaringen van de bestuurders van de vakbond van verzoekster [overweging 204, onder b), en voetnoot 72 van het bestreden besluit]. Aangezien deze verklaringen echter geen verklaringen van vertegenwoordigers van de staat zijn, zijn zij irrelevant; – een krantenartikel van 26 januari 2013, waarin wordt vermeld dat de voormalige minister van Economische Zaken de gevolgen van de mislukking van verzoeksters privatisering zou hebben besproken, met onder meer de verklaring dat „een insolventieprocedure van Oltchim [...] een gelegenheid [zou zijn] voor herstructurering en valorisatie van de levensvatbare delen” [overweging 204, onder c), van het bestreden besluit]. Die verklaring bevat geen enkele toezegging van de staat; – een krantenartikel van 29 maart 2013, volgens hetwelk de Roemeense premier in wezen heeft aangegeven dat de Commissie de toekenning van staatssteun aan verzoekster niet goedkeurde, dat verzoekster om die reden van banken en handelaren financiering zou moeten krijgen en dat de overheid „belang had bij het behoud van werkgelegenheid” [overweging 204, onder d), van het bestreden besluit]. Deze verklaring wijst erop dat, anders dan de Commissie suggereert, de betrokken lidstaat niet voornemens was verzoekster staatssteun te verlenen. In het feit dat de regering „belang had” bij het behoud van werkgelegenheid, ziet het Gerecht geen enkel mogelijk verwijt jegens haar, noch enige aanwijzing dat de staat bereid was om verzoekster steun toe te kennen; – een verklaring van de minister van Economische Zaken van maart 2013, waarin hij heeft aangegeven er de voorkeur aan te geven een strategische investeerder in verzoeksters kapitaal te vinden, hetgeen belangrijker zou zijn dan de verkoopprijs [overweging 204, onder e), van het bestreden besluit]. Deze verklaring bevat geen enkele toezegging van de Roemeense autoriteiten; – een verklaring van de minister van Economische Zaken van 30 mei 2013, waarin hij heeft aangegeven dat Oltchim „[a]fgezien van het merk [...] houder [was] van een aanzienlijk aantal octrooien die miljoenen euro’s waard [waren]” en dat „de vernietiging van deze onderneming zou gelijkstaan aan de vernietiging van een fortuin aan intellectuele eigendom” [overweging 204, onder f), van het bestreden besluit]. Deze verklaring houdt evenwel geen verband met de maatregelen in kwestie; – een verklaring van de minister van Economische Zaken van 9 juli 2013, waarin hij onder meer heeft aangegeven dat „er oplossingen [waren] te vinden om het bedrijf te redden”, dat verzoekster een kwestie „van trots en nationale waardigheid” was en dat er „genoeg reden [was] om [haar] te redden” [overweging 204, onder g), van het bestreden besluit]. Ofschoon deze verklaring er inderdaad op duidt dat de Roemeense autoriteiten verzoekster hadden willen „redden”, gaat het om een eenvoudige politieke verklaring die ertoe strekte de werknemers en, meer in het algemeen, het publiek gerust te stellen. Bovendien bevat deze verklaring geen duidelijke, nauwkeurige, concrete en stellige toezegging van de Roemeense autoriteiten om het reorganisatieplan, waarvan de contouren ten tijde van die verklaring nog niet bekend waren, te doen aannemen; – een verklaring van de minister van Economische Zaken van september 2013, waarin hij in wezen heeft aangekondigd dat verzoeksters schuldeisers binnenkort „een financiering” zouden goedkeuren, dat zij krediet van particuliere banken zou krijgen en dat „Oltchim nr. 2” tegen „eind september” vrij zou zijn van schulden [overweging 204, onder h), van het bestreden besluit]. Deze verklaring lijkt te verwijzen naar een particuliere financiering en bevat geen enkele duidelijke, nauwkeurige, concrete en vaste toezegging van de staat. Het feit dat voornoemde minister heeft verklaard „tegenstander van de liquidatie van grote overheidsbedrijven” te zijn, wijst overigens eveneens op een eenvoudige politieke verklaring die geen enkele duidelijke toezegging van de staat bevat; – een verklaring van de premier van Roemenië van 19 februari 2014, waarin hij de nieuwe minister van Economische Zaken heeft aangespoord om zich over het „Oltchim-probleem” te ontfermen, waaraan hij toevoegde dat hij „niet wilde dat de situatie uit de hand zou lopen [...] wegens gebrek aan politieke capaciteit” [overweging 204, onder i), van het bestreden besluit]. Deze verklaring is zeer algemeen; – verklaringen van de minister van Economische Zaken daterend van 2014, volgens welke verzoekster „een onderneming van nationaal en strategisch belang [was]”, „investeerders [belangstelling hadden] in het tevens overnemen van de raffinaderij Arpechim” en „Oltchim nooit [zou] worden gesloten” [overweging 204, onder j), van het bestreden besluit]. Het feit dat deze laatste verklaring er inderdaad op zou kunnen duiden dat de Roemeense autoriteiten verzoeksters sluiting wilden vermijden, neemt niet weg dat die verklaring onvoldoende specifiek en concreet is.

134 Bovendien volstaat het enkele feit dat publieke en particuliere schuldeisers om hun marktgedrag te bepalen rekening houden met de publieke verklaringen van de verantwoordelijken niet om aan te tonen dat er tussen de maatregelen 1, 2 en 3 dermate nauwe banden bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk konden worden bezien.

135 Wat voorts meer in het bijzonder maatregel 3 betreft, die op 9 maart 2015 is vastgesteld, moet worden vermeld dat deze verschillende publieke verklaringen van ongeveer één of twee jaar daarvóór dateren, waarbij de datum van de verklaring die het dichtst bij de datum van die maatregel ligt, 3 juni 2014 was, dat wil zeggen ongeveer negen maanden vóór de vaststelling van die maatregel. Derhalve is, hoewel deze verklaringen als contextuele factor in aanmerking kunnen worden genomen, gelet op de tijd die is verstreken tussen die verklaringen en de datum van vaststelling van maatregel 3, niet aangetoond dat zij een voldoende nauwe band met die maatregel vertoonden.

136 Ofschoon de Commissie dus rekening mocht houden met die verklaringen, als onderdeel van de context waarbinnen de maatregelen 1, 2 en 3 zijn toegekend, blijkt uit de inhoud ervan niet dat er dermate nauwe banden tussen de maatregelen 1, 2 en 3 bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk konden worden bezien, zodat zij als één enkele steunmaatregel moesten worden beschouwd.

7) Conclusie

137 Gelet op alle criteria die zijn vastgesteld in de in de punten 94 en 95 hierboven aangehaalde rechtspraak, in het bijzonder op het voorwerp en de aard van de maatregelen 1, 2 en 3, de verschillende identiteit van degenen die deze maatregelen hebben toegekend, de chronologie van deze maatregelen, het feit dat die maatregelen niet voorzien of voorzienbaar waren op het moment van de eerste interventie, het doel ervan, de situatie van verzoekster op het moment van de uitvoering van elk van de genoemde maatregelen, alsook de context waarin zij zijn toegekend, moet, anders dan de Commissie in punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit heeft overwogen, worden geconcludeerd dat tussen de maatregelen in kwestie geen dermate nauwe banden bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk zouden kunnen worden bezien. Bijgevolg moeten de maatregelen 1, 2 en 3 voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als drie afzonderlijke interventies worden beschouwd.

2. Kwalificatie van de maatregelen in kwestie als staatssteun

138 Opgemerkt moet worden dat een maatregel volgens vaste rechtspraak slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien aan alle volgende voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het gaan om een interventie van de staat of een interventie die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet de interventie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet zij de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet zij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest van 21 oktober 2020, ECO TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

139 In het kader van het toezicht op staatssteun is het in beginsel een zaak van de Commissie om – in het bestreden besluit – het bewijs van het bestaan van een dergelijke steun te leveren. De Commissie dient immers te bewijzen dat is voldaan aan de voorwaarden voor het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie arrest van 24 september 2019, Nederland e.a./Commissie, T‑760/15 en T‑636/16, EU:T:2019:669, punten 194 en 196 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

140 In casu betwist verzoekster niet dat de maatregelen 1 en 2 met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend. Zij betwist echter dat deze voorwaarde bij maatregel 3 is vervuld. Bovendien meent verzoekster dat geen van de maatregelen in kwestie haar een voordeel verschaft.

a) Bestaan van een overdracht van staatsmiddelen in het kader van maatregel 3 en toerekenbaarheid daarvan aan de staat

141 In punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden – in het kader van het reorganisatieplan – door AAAS, Electrica, Salrom, CET Govora en ANE een overdracht van staatsmiddelen inhield en toerekenbaar was aan de staat.

142 Verzoekster betoogt in wezen, ten eerste, dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica in het kader van maatregel 3 geen overdracht van staatsmiddelen inhield en, ten tweede, dat maatregel 3, in zijn geheel genomen, niet aan de staat kon worden toegerekend.

1) Vraag of de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica in het kader van het reorganisatieplan een overdracht van staatsmiddelen inhield

143 Verzoekster merkt op dat Electrica, dat tot dan toe een overheidsbedrijf was, in juli 2014 is geprivatiseerd, zodat zij vanaf die datum geen overheidsbedrijf meer was dat onder de overheersende invloed van de staat stond. De middelen van Electrica waren dus geen staatsmiddelen, zodat de kwijtschelding van een deel van de schulden die verzoekster jegens Electrica had geen overdracht van staatsmiddelen inhield.

144 De Commissie betoogt in wezen dat de vraag of Electrica een overheidsbedrijf was in casu niet relevant is, aangezien Roemenië een essentiële rol heeft gespeeld bij de uitvoering van maatregel 3 en bij de keuze van de financieringsmethode ervan.

145 In het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de meerderheid van de aandelen van Electrica sinds juli 2014 in particuliere handen was, en slechts 48,78 % van haar kapitaal in staatshanden was.

146 Het bestreden besluit bevat met betrekking tot de situatie van Electrica – na haar privatisering – geen enkele andere grond op basis waarvan zou kunnen worden verklaard waarom de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden in het kader van maatregel 3 een overdracht van staatsmiddelen inhield.

147 Volgens de rechtspraak kunnen voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het begrip „met staatsmiddelen bekostigde” maatregel in de zin van deze bepaling omvat niet alleen de voordelen die rechtstreeks door een staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door een van overheidswege ter beheer van de steun ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk beheersorgaan (zie arrest van 9 november 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danmark, C‑657/15 P, EU:C:2017:837, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 107, lid 1, VWEU omvat dus alle geldelijke middelen die de overheid kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken steunmaatregel niet permanent in het bezit van de staat, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (zie arrest van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin, arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

148 In casu gaat de Commissie niet in tegen verzoeksters bewering dat Roemenië sinds juli 2014 niet langer de meerderheid van de stemrechten in Electrica bezat, niet de meerderheid van de leden van de bestuurs-, leidinggevende of toezichthoudende organen van deze onderneming kon benoemen en niet beschikte over een bijzonder recht uit hoofde van de statuten van de onderneming om invloed op haar besluitvorming uit te oefenen.

149 Niets in het dossier waarover het Gerecht beschikt, wettigt de conclusie dat de in het kader van maatregel 3 aangewende middelen van Electrica constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten stonden in de zin van de in punt 147 hierboven aangehaalde rechtspraak.

150 Het enkele feit dat een onderneming als Electrica het memorandum in 2012 heeft ondertekend (overweging 203 van het bestreden besluit), betekent niet dat haar middelen onder staatscontrole stonden. Hoe dan ook had de staat bij de uitvoering van maatregel 3 in 2015 geen zeggenschap meer over de middelen van Electrica.

151 Ook het feit dat een particuliere onderneming bij haar beslissingen over haar marktgedrag rekening kan houden met publieke verklaringen van de overheid betekent, bij gebreke van enig ander concreet bewijs in die zin, geenszins dat haar middelen onder zeggenschap staan van de staat of dat de staat daarover kan beschikken.

152 Voorts is het door de Commissie benadrukte feit dat de schuldvorderingen van Electrica in het kader van maatregel 3 dateren van vóór haar privatisering irrelevant, aangezien de schulden en vorderingen die bestonden vóór de privatisering van een onderneming gewoonlijk in de verkoopprijs van die onderneming worden doorberekend, en de beslissing van Electrica om het reorganisatieplan goed te keuren, is genomen in 2015, dat wil zeggen na haar privatisering.

153 Ook het feit dat de staat, na de privatisering van Electrica, 48,78 % van haar kapitaal in handen had en volgens de Commissie een „grote mate van invloed” op het commerciële beleid van Electrica behield, betekent – bij gebreke van ander concreet bewijs in die richting – niet dat haar middelen constant onder de controle of ter beschikking van de staat stonden in de zin van de in punt 147 hierboven aangehaalde rechtspraak. Integendeel, uit de analyse in de punten 148 tot en met 152 hierboven blijkt dat de staat ondanks haar deelneming, die weliswaar aanzienlijk was maar later een minderheidsdeelneming in het aandelenkapitaal van Electrica is geworden, over geen enkel mechanisme beschikte om controle uit te oefenen over de wijze waarop deze onderneming haar middelen in het kader van maatregel 3 beheerde.

154 Ten slotte kan de Commissie evenmin een argument ontlenen aan het arrest van 27 september 2012, Frankrijk/Commissie (T‑139/09, EU:T:2012:496). In dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat steunmaatregelen ten gunste van bepaalde organisaties van landbouwproducenten, die deels met facultatieve particuliere bijdragen werden bekostigd, tot een overdracht van staatsmiddelen leidden, in wezen op grond dat de Franse autoriteiten eenzijdig beslisten over de door de steunregeling bekostigde maatregelen en over de wijze van uitvoering ervan, terwijl de begunstigden van die maatregelen slechts over de enkele bevoegdheid beschikten om al dan niet aan het aldus van staatswege opgezette stelsel deel te nemen, door te accepteren of te weigeren de door de staat vastgestelde bijdragen te betalen. Anders dan in die zaak heeft de Commissie in de onderhavige zaak niet aangetoond dat de Roemeense autoriteiten eenzijdig hadden beslist over de wijze waarop de middelen van Electrica in het kader van maatregel 3 moesten worden gebruikt.

155 Wat Electrica Furnizare betreft, een andere schuldeiser van verzoekster, waarvan de meeste aandelen tussen 2011 en 2017 in handen waren van Electrica, volstaat de vaststelling dat de Commissie in het bestreden besluit de handelwijze van deze onderneming niet heeft aangemerkt als een maatregel die staatssteun vormt, zodat de argumenten van partijen dienaangaande niets afdoen aan de wettigheid van het bestreden besluit.

156 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat maatregel 3, wat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica betreft, een overdracht van staatsmiddelen inhield, en dus evenmin dat deze maatregel staatssteun vormde voor zover deze via Electrica werd toegekend.

2) Toerekenbaarheid van het resterende deel van maatregel 3 aan de staat

157 Verzoekster betoogt dat het resterende deel van maatregel 3, dat wil zeggen de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden van AAAS, Salrom, CET Govora en ANE in het kader van het reorganisatieplan, niet aan de staat kon worden toegerekend.

158 De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten. Zij betoogt dat zij in het bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat maatregel 3 toerekenbaar was aan de staat.

159 In het bestreden besluit is de Commissie tot de slotsom gekomen dat maatregel 3 aan de staat kon worden toegerekend omdat, ten eerste, het reorganisatieplan volgens het Roemeense insolventierecht niet kon worden goedgekeurd zonder toestemming van AAAS of CET Govora (overweging 201 van het bestreden besluit). Ten tweede was dit plan opgesteld door de curator, die onderdeel is van de staat (overweging 202 van het bestreden besluit). Ten derde was dit plan volgens de Commissie goedgekeurd dankzij de publieke en particuliere schuldeisers die in november 2012 het memorandum hadden ondertekend, welk memorandum door de staat werd gebruikt om verzoekster in de markt te houden en om de benodigde meerderheid in de vergadering van schuldeisers te verkrijgen om steun voor het plan te verzekeren (overwegingen 202, 203 en 205‑210 van het bestreden besluit). Ten vierde was de wens van de staat om verzoekster overeind te houden bevestigd door de publieke verklaringen (overweging 204 van het bestreden besluit). Ten vijfde heeft de Commissie specifieker bewijs aangevoerd waaruit blijkt dat de handelwijze van ANE in het kader van maatregel 3 aan de staat kon worden toegerekend (overwegingen 212‑217 van het bestreden besluit).

160 Uit de rechtspraak blijkt dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dienaangaande zij opgemerkt dat wanneer een voordeel wordt toegekend door een overheidsinstantie, dit voordeel per definitie aan de staat is toe te rekenen, ook al is de betrokken instantie juridisch autonoom ten opzichte van andere overheidsinstanties (zie in die zin arrest van 12 december 1996, Air France/Commissie, T‑358/94, EU:T:1996:194, punt 62).

161 Aangezien in casu in artikel 1, onder c), van het bestreden besluit maatregel 3 is gedefinieerd als de kwijtschelding van schulden „in het kader van het reorganisatieplan” door bepaalde schuldeisers, moet worden onderzocht of dit plan, waarvan de goedkeuring door verzoeksters schuldeisers heeft geleid tot de gedeeltelijke kwijtschelding van haar schuld, in zijn geheel genomen, toerekenbaar was aan de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

162 Opgemerkt moet worden dat de gedeeltelijke kwijtschelding van bepaalde schulden in het kader van maatregel 3 geen eenzijdige kwijtschelding was waartoe elk van de schuldeisers in kwestie afzonderlijk had besloten, maar een collectieve kwijtschelding in het kader van een insolventieprocedure, waarvoor specifieke wettelijke regels gelden die onder meer betrekking hadden op de in de vergadering van schuldeisers vereiste meerderheid om het reorganisatieplan goed te keuren. Met andere woorden, de individuele stem van een bepaalde schuldeiser ter ondersteuning van het plan kon niet leiden tot goedkeuring van dat plan, tenzij zijn schuldvorderingen op zichzelf zouden voldoen aan de wettelijke vereisten inzake de daarvoor benodigde meerderheid.

163 Tevens zij opgemerkt dat zich onder de schuldeisers tal van publieke én particuliere schuldeisers bevonden en dat de stemmen voor goedkeuring van dat plan afkomstig waren van zowel publieke schuldeisers als particuliere schuldeisers.

164 Om na te gaan of de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, moet in deze omstandigheden eerst worden nagegaan of de stemmen van AAAS, ANE, Salrom en CET Govora voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat konden worden toegerekend. Vervolgens moet worden vastgesteld of de schuldeisers wier stem voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, gezamenlijk de voor de goedkeuring van dit plan in het nationaal recht vereiste meerderheid hadden.

i) Toerekenbaarheid van de stemmen van AAAS, Salrom, CET Govora en ANE aan de staat

– Toerekenbaarheid van de stem van AAAS aan de staat

165 Uit de overwegingen 186, 187 en 201 van het bestreden besluit blijkt dat de Commissie van mening was dat de stem van AAAS aan de staat kon worden toegerekend, onder meer omdat zij deel uitmaakte van de overheid en ondergeschikt was aan de regering.

166 Dit wordt door verzoekster niet betwist.

– Toerekenbaarheid van de stem van Salrom aan de staat

167 Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit geen beoordeling bevat van de vraag of de stem van Salrom voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend. Het feit dat de staat de meerderheid van de aandelen van Salrom in handen had, dat hij vertegenwoordigers in haar raad van bestuur had benoemd en dat de jaarlijkse begroting van Salrom door de staat moest worden goedgekeurd, volstaat weliswaar om aan te tonen dat Salrom een overheidsbedrijf was, maar niet om aan te tonen dat haar stem voor goedkeuring van dat plan aan de staat kon worden toegerekend.

168 De Commissie betoogt in wezen dat de toerekenbaarheid van de stem van Salrom aan de staat voortvloeit uit de „hoge mate van staatsbemoeienis bij de vaststelling van de maatregel en bij de keuze van de financieringsmethode ervan”, met name uit het memorandum en de publieke verklaringen.

169 Ten eerste stelt het Gerecht vast dat de Commissie in punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit (overwegingen 201‑218), welk punt handelt over de toerekenbaarheid van maatregel 3 aan de staat, heeft nagelaten te onderzoeken of de stem van Salrom, schuldeiser en leverancier – van onder meer zoutoplossingen – van verzoekster, aan de staat kon worden toegerekend. Dit punt bevat namelijk slechts twee verwijzingen naar Salrom, de ene in voetnoot 70 van het bestreden besluit, waarin enkel wordt vermeld dat Salrom een van de ondertekenaren van het memorandum was, en de andere in overweging 218 van dat besluit, die de conclusie van dat punt bevat en waarin de Commissie tot de slotsom komt dat de toekenning van maatregel 3 door onder andere Salrom toerekenbaar was aan de staat. In hetzelfde punt heeft de Commissie, op algemene wijze en zonder specifiek Salrom te noemen, ter rechtvaardiging van de toerekenbaarheid van maatregel 3 aan de staat, verwezen naar de ondertekening van het memorandum door bepaalde schuldeisers van verzoekster en naar de publieke verklaringen.

170 Dienaangaande wordt niet betwist dat Salrom ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 een overheidsbedrijf was. Volgens de rechtspraak kan uit de enkele omstandigheid dat een maatregel door een overheidsbedrijf is genomen echter niet worden afgeleid dat een maatregel toerekenbaar is aan de staat. Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft een overheidsbedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, rechtvaardigt dit niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend, met dien verstande dat niet kan worden geëist dat op basis van een nauwkeurig onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbare bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregel te nemen (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 51‑53).

171 In het geval van voordelen die door overheidsbedrijven worden toegekend, moet worden onderzocht of de overheid op de een of andere manier bij de vaststelling van de maatregel in kwestie betrokken was, waarbij de toerekenbaarheid aan de staat kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen. Dienaangaande heeft het Hof reeds in aanmerking genomen dat het betrokken orgaan het bestreden besluit niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen, of dat de overheidsbedrijven via welke de steun was verleend, nog afgezien van de organieke elementen die hen met de staat verbonden, rekening moesten houden met de richtsnoeren van een overheidsorgaan. Ook andere aanwijzingen kunnen in voorkomend geval relevant zijn om een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel aan de staat te kunnen toerekenen, zoals met name het feit dat het bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie, de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, het juridische statuut van het bedrijf – of het publiek recht dan wel het algemene vennootschapsrecht van toepassing is –, de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent, of elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52, 55 en 56).

172 Opgemerkt zij echter dat de Commissie in punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit, behalve dat zij het bestaan van het memorandum en van de publieke verklaringen heeft vastgesteld, niet heeft gerept van het bestaan van aanwijzingen als die in punt 171 hierboven op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 3 aan de staat kan worden toegerekend.

173 Wat het feit betreft dat Salrom het memorandum heeft ondertekend, moet om te beginnen, net zoals verzoekster doet, worden vastgesteld dat het memorandum uitdrukkelijk bepaalde dat de ondertekenaren ervan niet verplicht waren om afstand te doen van hun schuldvorderingen jegens verzoekster, een bepaald reorganisatieplan te aanvaarden of, meer in het algemeen, afstand te doen van enig contractueel of ander recht jegens verzoekster, zodat dit memorandum Salrom geen enkele verplichting in het kader van het reorganisatieplan oplegde.

174 Vervolgens blijkt uit niets in het bestreden besluit waarom het memorandum een beslissende rol zou hebben gespeeld in de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 3. Integendeel, de handelwijze van deze onderneming in het kader van maatregel 2 duidt erop dat zulks niet het geval was, zoals volgt uit punt 127 hierboven.

175 Hetzelfde gaat op voor de publieke verklaringen, zoals in de punten 134 en 136 hierboven is opgemerkt.

176 Ten tweede heeft de Commissie in punt 6.1.1.2 van het bestreden besluit (overwegingen 188‑200), dat is gewijd aan de toerekenbaarheid van maatregel 2 aan de staat, inderdaad opgemerkt dat Roemenië 51 % van de aandelen van Salrom hield, vertegenwoordigers van de staat in haar raad van bestuur had voorgedragen en dat de jaarlijkse begroting van Salrom door de staat moest worden goedgekeurd, waarbij deze voorafgaande goedkeuring onder meer de bedragen betrof die betrekking hadden op de handelsvorderingen van cliënten zoals verzoekster (overwegingen 191 en 192 van het bestreden besluit). De Commissie heeft evenwel benadrukt dat niet hoefde te worden geconcludeerd dat de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 2 toerekenbaar was aan de staat, aangezien deze maatregel geen steun van Salrom vormde, in wezen omdat zij had gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan (overwegingen 193 en 263 van het bestreden besluit).

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 32 VWEU
• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 263 VWEU

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 21 oktober 2020, C-556/19, ECLI:EU:C:2020:844
• Gerecht EU 12 maart 2020, T-732/16, ECLI:EU:T:2020:98
• HvJ EU 11 maart 2020, C-56/18, ECLI:EU:C:2020:192
• Gerecht EU 24 september 2019, T-760/15, ECLI:EU:T:2019:669
• HvJ EU 19 juni 2019, C-660/17, ECLI:EU:C:2019:509
• HvJ EU 15 mei 2019, C-706/17, ECLI:EU:C:2019:407
• HvJ EU 25 juli 2018, C-135/16, ECLI:EU:C:2018:582
• HvJ EU 7 maart 2018, C-127/16, ECLI:EU:C:2018:165
• HvJ EU 21 februari 2018, C-326/16, ECLI:EU:C:2018:83
• HvJ EU 9 november 2017, C-657/15, ECLI:EU:C:2017:837
• HvJ EU 13 september 2017, C-329/15, ECLI:EU:C:2017:671
• HvJ EU 17 mei 2017, C-337/16, ECLI:EU:C:2017:381
• HvJ EU 17 mei 2017, C-338/16, ECLI:EU:C:2017:382
• HvJ EU 17 mei 2017, C-339/16, ECLI:EU:C:2017:384
• HvJ EU 26 oktober 2016, C-590/14, ECLI:EU:C:2016:797
• Gerecht EU 3 maart 2016, T-15/14, ECLI:EU:T:2016:124
• HvJ EU 17 september 2015, C-33/14, ECLI:EU:C:2015:609
• Gerecht EU 15 januari 2015, T-1/12, ECLI:EU:T:2015:17
• HvJ EU 19 maart 2013, C-399/10, ECLI:EU:C:2013:175
• HvJ EU 24 januari 2013, C-73/11, ECLI:EU:C:2013:32

Aangehaald in

• Gerecht EU 18 september 2024, T-334/19, ECLI:EU:T:2024:634
• Gerecht EU 8 mei 2024, T-28/22, ECLI:EU:T:2024:301
• Gerecht EU 6 december 2023, T-48/22, ECLI:EU:T:2023:787
• Gerecht EU 13 juli 2022, T-165/20, ECLI:EU:T:2022:453