Gerecht EU 5 mei 2021, T-561/18, ECLI:EU:T:2021:240

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)

5 mei 2021 ( *1 )

„Staatssteun – Postsector – Compensatie voor de vervulling van de universeledienstverplichting – Besluit om geen bezwaar te maken – Compensatieberekening – ‚Net Avoided Cost’-methode – Inaanmerkingneming van de immateriële voordelen die aan de universele dienst zijn toe te schrijven – Gebruik van de als compensatie toegekende middelen – Overheidsgarantie voor de betaling van ontslagvergoedingen in geval van faillissement – Btw-vrijstelling voor bepaalde handelingen die door de aanbieder van de universele dienst worden verricht – Boekhoudkundige toerekening van de gemeenschappelijke kosten voor de activiteiten die onder de universele dienst vallen en de activiteiten die daar niet onder vallen – Kapitaalinbreng van een overheidsonderneming om het faillissement van haar dochteronderneming te voorkomen – Klacht van een concurrent – Besluit waarbij na afloop van de fase van het vooronderzoek wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun – Bestaande steun – Periodieke verlening van voordelen – Toerekenbaarheid aan de staat – Criterium van de particuliere investeerder”

In zaak T‑561/18,

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S, gevestigd te Padborg (Denemarken),

Danske Fragtmænd A/S, gevestigd te Åbyhøj (Denemarken),

vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch, advocaat,

verzoeksters,

ondersteund door:

Jørgen Jensen Distribution A/S, gevestigd te Ikast (Denemarken), vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch en M. Honoré, advocaten,

en door:

Dansk Distribution A/S, gevestigd te Karlslunde (Denemarken), vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch en J. Buendía Sierra, advocaten,

interveniënten,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Blanck en D. Recchia als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door:

Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren en M. Wolff als gemachtigden, bijgestaan door R. Holdgaard, advocaat,

interveniënt,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit C(2018) 3169 final van de Commissie van 28 mei 2018 betreffende steunmaatregel SA.47707 (2018/N) – Door de Staat ten gunste van PostNord verleende compensatie voor het verstrekken van universele postdiensten – Denemarken,

wijst

HET GERECHT (Zevende kamer),

samengesteld als volgt: R. da Silva Passos (rapporteur), president, V. Valančius en L. Truchot, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 oktober 2020,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

1 ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (hierna: „ITD”), is een brancheorganisatie van naar Deens recht opgerichte ondernemingen die nationaal en internationaal actief zijn op de markt voor goederenvervoer over de weg en de markt voor logistieke diensten.

2 Danske Fragtmænd A/S is een vennootschap naar Deens recht die onder meer actief is op de Deense markt voor goederenvervoer over de weg en bezorging van pakketten.

3 Bij de Postlov, lov nr. 1536 (postwet nr. 1536) van 21 december 2010 (Lovtidende 2010 A), zoals gewijzigd, is Post Danmark A/S aangewezen als aanbieder van de universele dienst voor postbestelling in Denemarken. Op grond van deze wet heeft het Deense ministerie van Vervoer op 30 mei 2016 een openbaredienstopdracht vastgesteld waarbij Post Danmark voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2019 met een universeledienstverplichting werd belast (hierna: „universeledienstopdracht”). Post Danmark is volledig in eigendom van PostNord AB, waarvan het aandelenkapitaal voor 40 % in handen is van het Koninkrijk Denemarken en voor 60 % in handen is van het Koninkrijk Zweden, waarbij elk van de twee aandeelhoudersstaten 50 % van de stemrechten in de raad van bestuur heeft.

4 Volgens punt 2 van de universeledienstopdracht moet deze dienst zowel op nationaal als op internationaal niveau worden aangeboden en gedurende ten minste vijf werkdagen per week gegarandeerd zijn. De volgende diensten vallen daaronder: – het ophalen, sorteren, vervoeren en distribueren van brieven, tijdschriften (dag-, week- en maandbladen) en reclamepost (catalogi en folders) tot een gewicht van 2 kg; – het ophalen, sorteren, vervoeren en distribueren van pakketten tot 20 kg met thuisbezorging of bezorging bij een zelfbedieningspunt; pakketten die worden verzonden tussen beroepsbeoefenaren die onder een distributiecontract vallen, vallen niet onder de universele dienst; – diensten in verband met aangetekende en verzekerde zendingen; – een gratis postdienst ten behoeve van blinden, voor zendingen tot 7 kg.

5 Wat met name de universeledienstverplichting voor postzendingen van en naar internationale bestemmingen betreft, is in de universeledienstopdracht bepaald dat deze wordt geregeld door het Wereldpostverdrag.

6 Vanaf het begin van de eenentwintigste eeuw heeft het wijdverbreide gebruik van elektronische zendingen tot een daling van het aantal briefzendingen geleid, in die mate dat de omzet van Post Danmark, voornamelijk om die reden, tussen 2009 en 2016 met 38 % is gedaald. Tegen deze achtergrond heeft PostNord op 23 februari 2017 ten gunste van Post Danmark een kapitaalverhoging doorgevoerd ten bedrage van één miljard Deense kronen (DKK) (ongeveer 134 miljoen EUR) (hierna: „kapitaalverhoging van 23 februari 2017”).

7 Gelet op de gevolgen van de digitalisering van de communicatie hebben het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden voorts op 20 oktober 2017 een overeenkomst gesloten over de omvorming van het productiemodel van Post Danmark (hierna: „overeenkomst van 20 oktober 2017”), zoals opgesteld door PostNord en geformaliseerd in een voorstel van 29 september 2017 van haar raad van bestuur.

8 Volgens de overeenkomst van 20 oktober 2017 zijn de overeenkomstsluitende partijen het eens geworden over de noodzaak om dit nieuwe productiemodel vast te stellen om „de uitdagingen van de digitalisering in Denemarken aan te gaan” en om de economische levensvatbaarheid van Post Danmark te verzekeren. Volgens deze overeenkomst moet het door PostNord ontwikkelde nieuwe productiemodel gebaseerd zijn op verhogingen van het kapitaal van Post Danmark en op een personeelsinkrimping met ongeveer 4000 werknemers binnen Post Danmark, met een totale geraamde kostprijs van ongeveer 5 miljard Zweedse kroon (SEK) (ongeveer 491 miljoen EUR).

9 In het bijzonder omvatte de invoering van het nieuwe productiemodel van Post Danmark de betaling van speciale ontslagvergoedingen voor voormalige ambtenaren van Post Danmark die werknemer van Post Danmark waren geworden op het moment van de omvorming van Post Danmark van een onafhankelijk overheidsbedrijf tot een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. In dit verband werd in de overeenkomst van 20 oktober 2017 bepaald dat het Koninkrijk Denemarken deze kosten zou compenseren door middel van een kapitaalinjectie in PostNord van 1,533 miljard SEK (ongeveer 150 miljoen EUR).

10 Het nieuwe productiemodel van Post Danmark diende door middel van drie afzonderlijke maatregelen ten uitvoer te worden gelegd, te weten: – compensatie voor het verstrekken van universele diensten in Denemarken, betaald door de Deense autoriteiten aan Post Danmark, via PostNord, waarvan het bedrag zou worden gebruikt voor de financiering van een deel van de speciale ontslagvergoedingen voor voormalige ambtenaren van Post Danmark; – een kapitaalverhoging van 667 miljoen SEK (ongeveer 65 miljoen EUR) door het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden ten gunste van PostNord; – een interne bijdrage van PostNord aan Post Danmark van ongeveer 2,3 miljard DKK (ongeveer 309 miljoen EUR).

11 Op 3 november 2017 hebben de Deense autoriteiten de Europese Commissie vooraf in kennis gesteld van de eerste van deze drie maatregelen, namelijk de toekenning van een compensatie van 1,533 miljard SEK via PostNord aan Post Danmark voor het verstrekken van universele postdiensten in Denemarken tussen 2017 en 2019, en die was bestemd voor de financiering van een deel van de in punt 9 hierboven beschreven ontslagvergoedingen.

12 Op 27 november 2017 heeft ITD bij de Commissie een klacht ingediend waarin zij stelde dat de Deense en de Zweedse autoriteiten door een aantal reeds genomen of nog te nemen maatregelen onrechtmatige staatssteun hadden verleend of zouden verlenen aan Post Danmark.

13 Volgens de klacht is er sprake van steun vanwege: – ten eerste, het bestaan van een garantie op grond waarvan het Koninkrijk Denemarken zich ertoe heeft verbonden om in geval van faillissement van Post Danmark aan Post Danmark zonder tegenprestatie de kosten te betalen in verband met het ontslag van voormalige ambtenaren, ten belope van drie jaarsalarissen per ambtenaar (hierna: „betrokken garantie”); – ten tweede, een Deense administratieve praktijk die klanten van postorderbedrijven vrijstelling van belasting over de toegevoegde waarde (btw) verleende wanneer die bedrijven kozen voor bezorging door Post Danmark, hetgeen resulteerde in een grotere vraag naar Post Danmark; – ten derde, een onjuiste boekhoudkundige uitsplitsing, tussen 2006 en 2013, van de gemeenschappelijke kosten aan de activiteiten die onder de universeledienstverplichting vielen en die daar niet onder vielen, waardoor de kosten van de universeledienstverplichting kunstmatig werden verhoogd en de kosten van de commerciële activiteiten van Post Danmark kunstmatig werden verlaagd, hetgeen neerkomt op een kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten van Post Danmark door de universeledienstverplichting; – ten vierde, de kapitaalverhoging van 23 februari 2017, voor zover deze aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend en voor zover een dergelijke maatregel niet voldeed aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie; – ten vijfde, de compenserende maatregel die het Koninkrijk Denemarken op 3 november 2017 vooraf heeft aangemeld (zie punt 11 hierboven); – ten zesde, verhogingen van het kapitaal van Post Danmark door het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Zweden en PostNord, zoals bepaald in de overeenkomst van 20 oktober 2017.

14 Op 30 november 2017 heeft de Commissie de klacht van ITD doorgestuurd naar de Deense en de Zweedse autoriteiten, die op 20 december 2017 hun gezamenlijke opmerkingen hebben ingediend over bepaalde gronden waarop de klacht berust. Op 21 december 2017 hebben de Deense autoriteiten hun opmerkingen ingediend over de resterende gronden waarop de klacht berust.

15 Op 8 februari 2018 hebben de Deense autoriteiten de toekenning van compensatie aan Post Danmark ter hoogte van 1,533 miljard SEK voor het verstrekken van universele postdiensten in de periode van 2017 tot en met 2019 (hierna: „betrokken compensatie”) ter kennis van de Commissie gebracht.

16 Op 7 mei 2018 hebben de Deense autoriteiten meegedeeld dat de betrokken compensatie uiteindelijk maximaal 1,683 miljard SEK (ongeveer 160 miljoen EUR) zou bedragen.

17 Op 28 mei 2018 heeft de Commissie besluit C(2018) 3169 final betreffende steunmaatregel SA.47707 (2018/N) – Door de Staat ten gunste van PostNord verleende compensatie voor het verstrekken van universele postdiensten – Denemarken (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.

18 In het bestreden besluit heeft de Commissie in de eerste plaats gepreciseerd dat haar onderzoek betrekking had op zowel de betrokken compensatie als op de door ITD in haar klacht aangevoerde gronden, met uitzondering evenwel van de in de overeenkomst van 20 oktober 2017 voorziene kapitaalverhogingen (punt 73 van het bestreden besluit), die in een later besluit zouden worden beoordeeld.

19 Wat in de tweede plaats de betrokken compensatie betreft, heeft de Commissie zich allereerst op het standpunt gesteld dat deze compensatie niet voldeed aan het vierde criterium zoals geformuleerd in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), aangezien zij niet was toegekend in het kader van een openbare aanbesteding en het bedrag van de compensatie niet was vastgesteld op basis van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming. De Commissie concludeerde op grond daarvan dat deze maatregel staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en dat de verenigbaarheid van deze steun moest worden getoetst aan artikel 106, lid 2, VWEU, zoals ten uitvoer gelegd in de mededeling van de Commissie betreffende de kaderregeling van de Europese Unie inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (PB 2012, C 8, blz. 15; hierna: „DAEB-kaderregeling”).

20 Vervolgens heeft de Commissie, bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken compensatie met de interne markt, in het bijzonder de berekening door de Deense autoriteiten van de nettokosten die nodig zijn om de universeledienstverplichting uit te voeren, onderzocht aan de hand van de methode van de „Net Avoided Cost” (hierna: „NAC”). In hun berekeningsmethode zijn de Deense autoriteiten uitgegaan van een feitelijk scenario volgens hetwelk Post Danmark, bij het verstrekken van de universeledienstverplichting voor de periode 2017‑2019, rekening hield met, ten eerste, een aanzienlijke groei van het aantal zendingen van bedrijven aan consumenten als gevolg van de toename van de onlinehandel, ten tweede, een aanhoudende daling van de zendingen van brievenpost als gevolg van de toegenomen digitalisering, ten derde, een aanzienlijke daling van de zendingen van kranten en tijdschriften, en, ten vierde, de invoering van een nieuw productiemodel dat gepaard gaat met het ontslag van werknemers. Volgens het door de Deense autoriteiten voorgestelde contrafeitelijke scenario zou, indien Post Danmark voor dezelfde periode niet met de universeledienstverplichting was belast, dit hebben geleid tot, ten eerste, de stopzetting van onrendabele activiteiten, zoals de bezorging van kranten en tijdschriften, ongeadresseerde post en internationale postzendingen, ten tweede, de optimalisering van de bezorging van zakelijke brieven door alleen in de grotere steden thuisbezorging aan te bieden, ten derde, de afschaffing van thuisbezorging van pakketten in bepaalde plattelandsgebieden en, ten vierde, een vermindering van het aantal postkantoren.

21 De Deense autoriteiten hebben hierop enerzijds de kosten in mindering gebracht die zonder de universeledienstverplichting niet hadden hoeven te worden gemaakt, berekend op basis van onder meer personeelskosten in verband met, ten eerste, het onderhoud van een landelijk netwerk van brievenbussen en de productie van postzegels, ten tweede, de exploitatie van het internationale post- en pakketcentrum in Kopenhagen (Denemarken), dat zou worden gesloten na de stopzetting van internationale postzendingen, ten derde, de postsorteercentra en de distributiecentra, die zouden worden gesloten na de optimalisering van de distributie van zakelijke brieven, ten vierde, de thuisbezorging van postzendingen in bepaalde gebieden en ten vijfde, de exploitatie van postkantoren, die gesloten zouden worden.

22 Anderzijds hebben de Deense autoriteiten van deze vermeden kosten ten eerste de inkomsten afgetrokken uit de diensten die Post Danmark zonder de universeledienstverplichting zou hebben stopgezet of geoptimaliseerd, en ten tweede de winst die Post Danmark als universeledienstverrichter had gehaald uit een toename van de vraag dankzij de btw-vrijstelling en uit de intellectuele-eigendomsrechten in verband met de universeledienstverplichting, met name publiciteit in verband met de zichtbaarheid van de universeledienstverplichting bij verkooppunten en op brievenbussen.

23 De Commissie was van mening dat de door de Deense autoriteiten voorgestelde methode betrouwbaar was en merkte op dat volgens deze methode de NAC voor de uitvoering van de universeledienstverplichting 2,571 miljard DKK (ongeveer 345 miljoen EUR) bedroeg, hetgeen aanzienlijk hoger was dan de betrokken compensatie, die was vastgesteld op een maximum van 1,192 miljard DKK (ongeveer 160 miljoen EUR).

24 Ten slotte heeft de Commissie, na de gronden te hebben verworpen die ITD in haar klacht had aangevoerd en die specifiek tegen de betrokken compensatie waren gericht, geconcludeerd dat de compensatie verenigbaar was met de interne markt.

25 Wat in de derde plaats de andere in de klacht van ITD aangevoerde gronden betreft, heeft de Commissie zich ten eerste op het standpunt gesteld dat de betrokken garantie staatssteun kon vormen. Dienaangaande was de Commissie van mening dat deze garantie, zij het zeer indirect, een voordeel kon hebben opgeleverd voor zover Post Danmark daardoor bij de omvorming tot een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in 2002 een deel van haar personeel kon behouden. De Commissie meende evenwel dat, zelfs indien de betrokken garantie staatssteun vormde, deze steun in 2002 was verleend, aangezien zij alleen betrekking had op werknemers die op dat tijdstip afstand hadden gedaan van hun ambtenarenstatus. De betrokken garantie was dus meer dan tien jaar voordat de Commissie via de klacht van ITD van die maatregel in kennis werd gesteld, toegekend en vormt bijgevolg bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), iv), en artikel 17, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9).

26 Ten tweede was de Commissie met betrekking tot de Deense administratieve praktijk die resulteerde in een btw-vrijstelling voor de klanten van Post Danmark, van mening dat deze maatregel Post Danmark een indirect voordeel kon verschaffen. Volgens de Commissie was de betrokken vrijstelling echter gebaseerd op artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1; hierna: „btw-richtlijn”), ingevolge waarvan diensten die onder de universeledienstverplichting vallen, verplicht zijn vrijgesteld. Volgens het bestreden besluit kon de btw-vrijstelling ten gunste van Post Danmark derhalve niet aan de Deense Staat worden toegerekend en kon zij derhalve geen staatssteun vormen.

27 Ten derde heeft de Commissie, wat de toerekening van de kosten in verband met de activiteiten van Post Danmark en de mogelijke kruissubsidiëring ervan betreft, ingestemd met de uitleg van de Deense autoriteiten en geconcludeerd dat de verdeling van de gemeenschappelijke kosten over de activiteiten van Post Danmark die verband houden met de universeledienstverplichting en de activiteiten die daarmee geen verband houden, passend was. De Commissie voegde hieraan toe dat de door ITD aangevoerde onjuiste toerekening van kosten in ieder geval geen overdracht van staatsmiddelen leek in te houden. Voorts zou een dergelijke toerekening volgens het bestreden besluit niet aan de Deense autoriteiten kunnen worden toegerekend, aangezien zij weliswaar de op Post Danmark toepasselijke boekhoudregelgeving hadden vastgesteld, maar ITD evenwel niet heeft aangetoond hoe zij betrokken zijn geweest bij de vaststelling van de prijzen door Post Danmark voor haar activiteiten die geen verband hielden met de universeledienstverplichting. Ten slotte was de Commissie van mening dat de vermeende kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten van Post Danmark met de uit hoofde van de universeledienstverplichting ontvangen middelen geen voordeel vormde, aangezien Post Danmark nooit enige compensatie had ontvangen voor de uitvoering van de universeledienstverplichting, die was berekend op basis van de door ITD bekritiseerde kostenverdeling.

28 Ten vierde was de Commissie met betrekking tot de kapitaalverhoging van 23 februari 2017 van mening dat het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden, gelet op de kapitaalstructuur van PostNord en de regels voor de benoeming van de leden van haar raad van bestuur, inderdaad in staat zouden kunnen zijn om een dominerende invloed op die vennootschap uit te oefenen. Volgens de Commissie kon op grond van het door ITD ter ondersteuning van haar klacht aangevoerde bewijsmateriaal evenwel niet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Denemarken of het Koninkrijk Zweden daadwerkelijk bij een dergelijke kapitaalverhoging betrokken was geweest. De Commissie concludeerde derhalve dat de kapitaalverhoging niet aan een staat kon worden toegerekend en derhalve geen staatssteun vormde.

29 Bovendien meende de Commissie dat, in omstandigheden zoals die waarin PostNord zich bevond, een particuliere investeerder zou hebben besloten om de kapitaalverhoging van 23 februari 2017 door te voeren in plaats van zijn dochteronderneming, in dit geval Post Danmark, failliet te laten gaan.

30 Ten slotte luiden de slotoverwegingen van het bestreden besluit als volgt: „(205) De Commissie besluit […] de aangemelde steunmaatregel ten behoeve van de compensatie van de universeledienstverplichting voor de periode 2017‑2019 op grond van artikel 106, lid 2, VWEU als verenigbaar met de interne markt te beschouwen en geen bezwaar te maken tegen [deze maatregel]. (206) De Commissie besluit voorts dat: i) de [betrokken garantie] bestaande steun is; ii) de btw-vrijstelling geen staatssteun vormt; iii) de kruissubsidiëring van commerciële diensten niet feitelijk is bevestigd en in ieder geval geen staatssteun vormt; en iv) de [kapitaalverhoging van 23 februari 2017] geen staatssteun vormt.”

II. Procedure en conclusies van partijen

31 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 september 2018, hebben verzoeksters, ITD en Danske Fragtmænd, het onderhavige beroep ingesteld.

32 De Commissie heeft op 7 december 2018 haar verweerschrift ingediend.

33 Op 15 februari 2019 hebben verzoeksters hun repliek neergelegd. Op 17 april 2019 heeft de Commissie haar dupliek neergelegd.

34 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 januari 2019, heeft het Koninkrijk Denemarken verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. De president van de Negende kamer van het Gerecht heeft dit verzoek bij beschikking van 11 april 2019 ingewilligd.

35 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 januari en 21 januari 2019, hebben Dansk Distribution A/S en Jørgen Jensen Distribution A/S verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van verzoeksters. De president van de Negende kamer van het Gerecht heeft deze verzoeken bij beschikkingen van 12 april 2019 ingewilligd.

36 Op 1 juli 2019 heeft het Koninkrijk Denemarken zijn memorie in interventie ingediend. Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution hebben hun memories in interventie ingediend op 3 juli 2019. De Commissie en verzoeksters hebben op 15 november en 18 november 2019 hun opmerkingen over de memories in interventie ingediend.

37 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zevende kamer, waaraan de onderhavige zaak dan ook is toegewezen op 17 oktober 2019.

38 Verzoeksters verzoeken het Gerecht: – de argumenten van het Koninkrijk Denemarken niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren; – het verzoek ontvankelijk en gegrond te verklaren; – het bestreden besluit nietig te verklaren; – de Commissie en het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.

39 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

40 Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen.

41 Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution verzoeken het Gerecht: – het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren en het bestreden besluit nietig te verklaren; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

42 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters één middel aan, dat eraan is ontleend dat de Commissie heeft nagelaten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, ondanks de ernstige moeilijkheden die waren gerezen bij de beoordeling van de betrokken compensatie en de andere in de klacht van ITD bestreden maatregelen.

43 Vooraf zij eraan herinnerd dat de fase van het vooronderzoek van aangemelde steunmaatregelen, als bedoeld in artikel 108, lid 3, VWEU en geregeld in artikel 4 van verordening 2015/1589, bedoeld is om de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel over die maatregelen te vormen (zie in die zin arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 43).

44 Na afloop van deze fase stelt de Commissie vast dat de aangemelde maatregel hetzij geen steunmaatregel vormt, in welk geval zij krachtens artikel 4, lid 2, van verordening 2015/1589 een besluit vaststelt om geen bezwaar te maken, hetzij binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt. Indien de Commissie na het vooronderzoek tot de bevinding komt dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt, voor zover deze maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, neemt zij krachtens artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 een besluit om geen bezwaar te maken (zie in die zin arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punten 43 en 44).

45 Wanneer de Commissie een besluit om geen bezwaar te maken vaststelt, verklaart zij niet alleen dat de maatregel in kwestie geen steun vormt of steun vormt die verenigbaar is met de interne markt, maar weigert zij ook impliciet om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 in te leiden (zie in die zin arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 45).

46 Indien de Commissie na het vooronderzoek tot de bevinding komt dat er twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt, is zij op grond van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 verplicht een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van deze verordening vast te stellen (arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punt 46).

47 Voorts verleent artikel 24, lid 2, eerste volzin, van verordening 2015/1589 elke belanghebbende het recht om een klacht in te dienen om de Commissie in kennis te stellen van mogelijk onrechtmatige steun, hetgeen overeenkomstig artikel 15, lid 1, eerste volzin, van deze verordening de inleiding van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde fase van het vooronderzoek tot gevolg heeft en meebrengt dat de Commissie een besluit vaststelt op grond van artikel 4, lid 2, 3 of 4, van verordening 2015/1589.

48 Het bestaan van zodanige twijfels dat de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU gerechtvaardigd is, blijkt uit het objectieve bestaan van ernstige moeilijkheden die de Commissie heeft ondervonden bij het onderzoek naar de vraag of de betrokken maatregel steun vormde en of deze verenigbaar was met de interne markt. Uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat het criterium inzake ernstige moeilijkheden een objectief criterium is (arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 31). Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van het besluit moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich over de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de interne markt uitsprak (zie arrest van 28 maart 2012, Ryanair/Commissie, T‑123/09, EU:T:2012:164, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij eraan zij herinnerd dat de gegevens waarover de Commissie „kon beschikken” de gegevens zijn die van belang zijn voor de te verrichten beoordeling en die zij in het kader van de fase van het vooronderzoek op verzoek had kunnen laten overleggen (arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 71).

49 Daaruit volgt dat de rechtmatigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden naar haar aard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout (zie arresten van 27 september 2011, 3F/Commissie, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zouden dergelijke moeilijkheden bestaan, dan zou een besluit van de Commissie dat is genomen zonder dat de formele onderzoeksprocedure is ingeleid, alleen al daarom nietig kunnen worden verklaard op grond dat het door het VWEU voorgeschreven grondige, contradictoire onderzoek achterwege is gebleven, zelfs indien niet was aangetoond dat de inhoudelijke beoordeling door de Commissie rechtens of feitelijk onjuist was (zie in die zin arrest van 9 september 2010, British Aggregates e.a./Commissie, T‑359/04, EU:T:2010:366, punt 58).

50 Er zij aan herinnerd dat de Commissie in dat verband, overeenkomstig het oogmerk van artikel 108, lid 3, VWEU en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur, met name contact kan opnemen met de aanmeldende staat of met derden om in de loop van het vooronderzoek de eventueel gerezen moeilijkheden op te lossen. Deze mogelijkheid vooronderstelt dat de Commissie naargelang van de uitkomst van de aangegane dialoog haar standpunt kan aanpassen zonder dat deze aanpassing a priori als bewijs voor het bestaan van ernstige moeilijkheden dient te worden uitgelegd (arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 35). Alleen indien deze moeilijkheden niet kunnen worden opgelost, worden zij als ernstig beschouwd en moeten zij bij de Commissie twijfels doen rijzen, hetgeen haar er dus toe moet brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden (arresten van 2 april 2009, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punt 61, en 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 70).

51 De verzoeker dient het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, en dit bewijs kan worden geleverd op basis van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen (zie arrest van 19 september 2018, HH Ferries e.a./Commissie, T‑68/15, EU:T:2018:563, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 In het licht van de voorgaande overwegingen moet het betoog van verzoeksters worden onderzocht, die willen aantonen dat er ernstige moeilijkheden bestonden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

53 In de onderhavige zaak beroepen verzoeksters zich op een reeks aanwijzingen die volgens hen het bestaan aantonen van ernstige moeilijkheden die voortvloeien uit, ten eerste, de duur van de vooronderzoeksfase en de omstandigheden waaronder deze fase is verlopen, en, ten tweede, de inhoud van het bestreden besluit en de beoordeling door de Commissie van de verschillende in dat besluit onderzochte maatregelen.

A. Aanwijzingen betreffende de duur en het verloop van de vooronderzoeksfase

54 Ten eerste betogen verzoeksters, ondersteund door Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution, dat de duur van de vooronderzoeksfase aantoont dat de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden. In dit verband wijzen zij erop dat de Deense autoriteiten de betrokken compensatie hebben aangemeld op 8 februari 2018 en dat het bestreden besluit is vastgesteld op 28 mei 2018, dat wil zeggen na het verstrijken van de in artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 gestelde termijn van twee maanden voor het nemen van een besluit over het al dan niet inleiden van de formele onderzoeksprocedure.

55 Verzoeksters voegen daaraan toe dat de overschrijding van een dergelijke termijn des te opvallender is in het licht van de datum van vooraanmelding van de betrokken compensatie, namelijk 3 november 2017. In dat verband voeren zij in de eerste plaats aan dat het Gerecht in het arrest van 15 november 2018, Tempus Energy en Tempus Energy Technology/Commissie (T‑793/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:790), heeft vastgesteld dat de fase voorafgaand aan de aanmelding in aanmerking moest worden genomen bij de beoordeling of er sprake was van ernstige moeilijkheden. In de tweede plaats betogen verzoeksters dat het feit dat de fase voorafgaand aan de aanmelding meer dan drie maanden heeft geduurd, in strijd is met de termijn van twee maanden die is vastgelegd in punt 14 van de gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures (PB 2009, C 136, blz. 13; hierna: „gedragscode”). Volgens hen vloeit deze termijn voort uit het feit dat de Commissie met haar beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken compensatie is begonnen tijdens de fase voorafgaand aan de aanmelding.

56 Bovendien heeft de Commissie de voorgeschreven termijn overschreden door het bestreden besluit zes maanden nadat ITD haar klacht had ingediend vast te stellen.

57 Ten tweede betogen verzoeksters dat de briefwisseling tussen de Commissie en de Deense en de Zweedse autoriteiten, zowel in de fase voorafgaand aan de aanmelding als in de fase van het vooronderzoek, het bestaan van ernstige moeilijkheden lijkt aan te tonen. Zij verzoeken het Gerecht een maatregel tot organisatie van de procesgang te treffen waarbij overlegging van die briefwisseling wordt gevorderd.

58 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, bestrijdt de argumenten van verzoeksters.

59 Wat in de eerste plaats het argument van verzoeksters betreft dat het vooronderzoek te lang heeft geduurd, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een aanzienlijk langer tijdsverloop dan normalerwijs nodig is voor het vooronderzoek van een maatregel er – samen met andere gegevens – een aanwijzing voor kan vormen dat de Commissie geconfronteerd is met ernstige moeilijkheden (zie arrest van 3 december 2014, Castelnou Energía/Commissie, T‑57/11, EU:T:2014:1021, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60 Dienaangaande moet onderscheid worden gemaakt tussen de procedure naar aanleiding van een aanmelding door een lidstaat en de procedure waarin de Commissie, na de indiening van een klacht, informatie onderzoekt die, uit welke bron ook, betrekking heeft op vermeend onrechtmatige steun. Artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 bepaalt immers dat de duur van de eerstgenoemde procedure niet meer dan twee maanden bedraagt, te rekenen vanaf de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding. Het Unierecht voorziet daarentegen niet in een termijn voor de voltooiing van de tweede procedure: in artikel 12, lid 1, van verordening 2015/1589 wordt eenvoudigweg bepaald dat de Commissie „een klacht […] zo snel mogelijk [onderzoekt]” (arrest van 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 106).

61 In de onderhavige zaak is enerzijds op 27 november 2017 bij de Commissie de klacht van ITD van ingediend en heeft zij anderzijds op 8 februari 2018 de volledige aanmelding door het Koninkrijk Denemarken van de maatregel betreffende de toekenning van de betrokken compensatie ontvangen. De Commissie heeft het bestreden besluit, dat op beide procedures betrekking heeft, op 28 mei 2018 vastgesteld.

62 De vooronderzoeksfase heeft dus drie maanden en negentien dagen geduurd indien de dag na ontvangst van de aanmelding door de Deense autoriteiten als aanvangsdatum wordt genomen, of zes maanden en één dag indien de klacht van ITD als aanvangsdatum wordt genomen.

63 Aldus is in de eerste plaats, wat de periode van drie maanden en negentien dagen betreft die is verstreken tussen de indiening van de aanmelding door de Deense autoriteiten en de vaststelling van het bestreden besluit, de in artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 gestelde termijn van twee maanden met meer dan een maand overschreden. Een dergelijke overschrijding van de in deze bepaling gestelde termijn kan echter gemakkelijk worden verklaard door het feit dat de Commissie, zoals blijkt uit punt 72 van het bestreden besluit, de door de Deense autoriteiten aangemelde maatregel en vier van de vijf maatregelen die de Deense autoriteiten ten gunste van Post Danmark ten uitvoer hadden gelegd en die in de klacht van ITD worden genoemd (zie punt 13 hierboven), gelijktijdig heeft onderzocht. De Commissie heeft derhalve een grote hoeveelheid door de partijen verstrekte informatie moeten onderzoeken. Bovendien hebben de Deense autoriteiten de Commissie twee dagen voor het verstrijken van de in artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 gestelde termijn van twee maanden in kennis gesteld van hun voornemen om het bedrag van de betrokken compensatie te wijzigen van een vast bedrag van 1,533 miljard SEK in een maximale compensatie van 1,683 miljard SEK.

64 Het feit dat de vooronderzoeksfase een maand en negentien dagen langer heeft geduurd dan de in artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 gestelde termijn, wijst dus niet op het bestaan van ernstige moeilijkheden.

65 In de tweede plaats stellen verzoeksters met betrekking tot de periode van zes maanden en één dag die is verstreken tussen de indiening van de klacht van ITD en het bestreden besluit, zonder nadere precisering enkel dat een dergelijke periode „kennelijk langer is dan [de termijn] waarbinnen de Commissie haar inleidend onderzoek moet voltooien”. Zoals echter in punt 60 is opgemerkt, voorzien de relevante bepalingen niet in een bindende termijn voor de behandeling van een bij de Commissie ingediende klacht betreffende staatssteun.

66 Voorts is reeds geoordeeld dat, om te beoordelen of het tijdsverloop wijst op ernstige moeilijkheden, verwezen dient te worden naar de interne regels die de Commissie zichzelf heeft opgelegd (zie in die zin arresten van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie, T‑73/98, EU:T:2001:94, punt 94, en 9 juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen e.a./Commissie, T‑162/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:341, punt 146). Punt 47 van de gedragscode luidt in dit verband dat „[d]e Commissie zal trachten een klacht binnen een indicatieve termijn van twaalf maanden na de ontvangst ervan te onderzoeken”, dat „[d]eze termijn […] niet bindend [is]” en dat „[a]fhankelijk van de omstandigheden van elk afzonderlijk geval […] het onderzoek van een klacht [kan worden verlengd] wanneer de [klager, de lidstaat of belanghebbenden] om aanvullende informatie [moeten] worden verzocht”.

67 In de onderhavige zaak heeft de Commissie, door het bestreden besluit zes maanden en één dag na de indiening van de klacht van ITD vast te stellen, de in haar interne regels vervatte beginselen in acht genomen.

68 Het arrest van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie (T‑388/03, EU:T:2009:30), kan door verzoeksters niet met succes worden ingeroepen, aangezien uit de punten 96 tot en met 98 van dat arrest blijkt dat het Gerecht van oordeel was dat een termijn van zeven maanden na de aanmelding van een maatregel door een lidstaat, en niet na een klacht, de termijn van twee maanden die de Commissie in beginsel in acht moest nemen om haar vooronderzoek te voltooien overeenkomstig artikel 4, lid 5, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1), waarvan de inhoud identiek was aan die van artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589, aanzienlijk overschreed. Dit arrest is evenmin relevant voor de beoordeling, in het onderhavige geval, van de duur van de vooronderzoeksfase vanaf de aanmelding van de betrokken compensatie door de Deense autoriteiten, aangezien deze duur, van drie maanden en één dag, om de in punt 63 uiteengezette redenen redelijk is geacht.

69 In die omstandigheden vormt de duur van het vooronderzoek geen aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.

70 In de tweede plaats beroepen verzoeksters zich, wat de omstandigheden van de fase van het vooronderzoek betreft, op een uitgebreide briefwisseling die tussen de Commissie en de Deense en de Zweedse autoriteiten zou hebben plaatsgevonden.

71 In dit verband zij eraan herinnerd dat het feit dat tijdens het vooronderzoek een dialoog tot stand is gekomen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, en dat de Commissie in die context heeft verzocht om aanvullende inlichtingen over de maatregelen waarop zij toezicht dient te houden, op zich niet kan worden beschouwd als bewijs dat die instelling voor ernstige beoordelingsproblemen werd geplaatst (zie in die zin arrest van 15 maart 2018, Naviera Armas/Commissie, T‑108/16, EU:T:2018:145, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het kan evenwel niet worden uitgesloten dat de inhoud van de besprekingen tussen de Commissie en de aanmeldende lidstaat tijdens deze fase van de procedure in bepaalde omstandigheden het bestaan van dergelijke moeilijkheden aantoont, evenals een groot aantal verzoeken om inlichtingen van de Commissie aan de aanmeldende lidstaat (zie in die zin arresten van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie, T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029, punt 74, en 8 januari 2015, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, T‑58/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:1, punt 47).

72 In de onderhavige zaak blijkt uit de punten 1 tot en met 10 van het bestreden besluit dat de Commissie eerst op 30 november 2017 de klacht van ITD heeft doorgezonden aan de Deense en de Zweedse autoriteiten, waarna deze autoriteiten op 20 en 21 december 2017 hierover hun opmerkingen hebben ingediend. Vervolgens heeft de Commissie de Deense autoriteiten op 5 februari 2018 verzocht om inlichtingen met betrekking tot een aanvullende klacht die ITD op 2 februari 2018 had gestuurd. De Deense autoriteiten hebben op 13 februari 2018 geantwoord. Ten slotte hebben de Deense autoriteiten, na de volledige aanmelding van de betrokken compensatie op 8 februari 2018, de Commissie op 7 mei 2018 meegedeeld dat zij het maximumbedrag van de compensatie hadden gewijzigd.

73 Dergelijke contacten kunnen echter niet als bijzonder frequent of intensief worden beschouwd, aangezien de Commissie zich slechts tot de Deense autoriteiten heeft gewend om hun opmerkingen over de klacht van ITD te verkrijgen. Zij vormen derhalve geen aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.

74 In de derde en laatste plaats is, anders dan verzoeksters betogen, de periode vóór de aanmelding in beginsel niet van belang voor de beoordeling van het bestaan van ernstige moeilijkheden, aangezien het bestaan van dergelijke moeilijkheden wordt beoordeeld in het licht van de fase van het vooronderzoek, die aanvangt na de volledige aanmelding van de maatregel, zoals blijkt uit artikel 4, lid 5, van verordening 2015/1589 (zie in die zin arrest van 28 maart 2012, Ryanair/Commissie, T‑123/09, EU:T:2012:164, punt 168).

75 Alleen in bijzondere omstandigheden, zoals de complexiteit en nieuwheid van de vooraangemelde maatregel, de duur van de fase voorafgaand aan de aanmelding en de beoordeling van de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel tijdens die fase, heeft het Gerecht geoordeeld, in het arrest van 15 november 2018, Tempus Energy en Tempus Energy Technology/Commissie (T‑793/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:790), dat het verloop van de fase voorafgaand aan de aanmelding een aanwijzing kan vormen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.

76 In de onderhavige zaak kunnen verzoeksters echter niet aantonen dat er sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden.

77 Voor zover zij in de eerste plaats stellen dat de fase voorafgaand aan de aanmelding meer dan drie maanden duurt, is deze niet buitensporig, ook al overschrijdt zij de in de gedragscode vermelde termijn van twee maanden. Tijdens de fase voorafgaand aan de aanmelding heeft de Commissie de Deense en Zweedse autoriteiten immers ook verzocht hun opmerkingen te maken over de klacht van ITD en over de aanvullende opmerkingen van ITD (zie punt 14 hierboven).

78 Wat in de tweede plaats de inhoud van de briefwisseling tussen de Commissie en de Deense en de Zweedse autoriteiten betreft, gaan verzoeksters er enkel van uit dat de verenigbaarheid van de betrokken compensatie in de fase voorafgaand aan de aanmelding is besproken, zonder daarvoor enig concreet bewijs aan te dragen.

79 Zelfs indien rekening wordt gehouden met de fase voorafgaand aan de aanmelding brengen de duur en de omstandigheden van de fase van het vooronderzoek dus geen ernstige moeilijkheden aan het licht die de Commissie verplichtten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.

80 Aangezien het Gerecht zich heeft kunnen uitspreken over de argumenten van verzoeksters ten aanzien van de duur en de omstandigheden van de vooronderzoeksfase, behoeft geen gevolg te worden gegeven aan hun verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang strekkende tot opneming in het dossier van de integrale briefwisseling die tijdens de vooronderzoeksfase en de daaraan voorafgaande fase heeft plaatsgevonden tussen enerzijds de Commissie en anderzijds de Deense en de Zweedse autoriteiten. Hoe dan ook hebben verzoeksters tot staving van hun verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang geen enkel bewijs aangedragen waaruit blijkt dat een dergelijke maatregel nuttig zou zijn voor het verloop van het geding (zie in die zin arrest van 11 juli 2018, Europa Terra Nostra/Parlement, T‑13/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:428, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

81 Derhalve moeten de andere argumenten worden onderzocht die verzoeksters ter ondersteuning van het enige middel hebben aangevoerd en die erop zijn gericht aan te tonen dat de inhoud zelf van het bestreden besluit aanwijzingen bevat dat het onderzoek van de maatregelen in kwestie ernstige moeilijkheden opleverde die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

B. Aanwijzingen betreffende de inhoud van het bestreden besluit

82 Ter onderbouwing van het tweede onderdeel van het enige middel betogen verzoeksters in wezen dat de Commissie verschillende fouten heeft gemaakt die het bestaan van ernstige moeilijkheden aantonen, door in het bestreden besluit vast te stellen dat: – de betrokken compensatie verenigbaar was met de interne markt; – de betrokken garantie bestaande steun vormde; – de btw-vrijstelling ten gunste van Post Danmark niet aan de staat was toe te rekenen; – de fout bij de uitsplitsing, door de boekhoudafdeling van Post Danmark, van kosten in verband met de activiteiten die onder de universeledienstverplichting vallen en de activiteiten die daar niet onder vallen, niet was aangetoond, geen overdracht van staatsmiddelen inhield en niet aan de staat was toe te rekenen; – de kapitaalverhoging van 23 februari 2017 niet aan de staat was toe te rekenen en geen economisch voordeel vormde.

1. Betrokken compensatie

83 Verzoeksters, ondersteund door Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution, betogen dat de Commissie, door te oordelen dat de betrokken compensatie verenigbaar was met de interne markt, verschillende fouten heeft gemaakt, waaruit blijkt dat zij op dat punt met ernstige moeilijkheden werd geconfronteerd.

84 In de eerste plaats betogen verzoeksters dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Post Danmark zonder de universeledienstverplichting bepaalde activiteiten niet langer zou hebben verricht.

85 Wat ten eerste de distributie van losse brieven en pakketten, aangetekende of verzekerde verzendingen en de gratis dienst ten behoeve van blinden betreft, wijzen verzoeksters erop dat deze diensten in stedelijke gebieden rendabel zijn, zoals blijkt uit een door het bedrijf BDO opgesteld rapport dat ter ondersteuning van het verzoekschrift is overgelegd (hierna: „BDO-rapport”). Bij haar beoordeling van het contrafeitelijke scenario dat nodig is voor de berekening van de NAC, heeft de Commissie met betrekking tot deze diensten evenwel geen onderscheid gemaakt tussen stedelijke en plattelandsgebieden.

86 In repliek stellen verzoeksters dat de beslissing om bepaalde diensten al dan niet voort te zetten, gebaseerd moet zijn op een langetermijnscenario en dat de hiervoor in punt 85 bedoelde diensten op lange termijn rendabel zijn. Gelet op de economische situatie van Post Danmark en de kosten die Post Danmark in verband met haar herstructurering heeft gemaakt, kunnen de betrokken diensten volgens verzoeksters evenwel niet worden geacht op korte termijn rendabel te zijn. Aangezien de berekening van de compensatie betrekking heeft op een korte-termijnperiode, namelijk de periode van 2017 tot en met 2019, had de Commissie er dus rekening mee moeten houden dat Post Danmark die diensten ook zonder de universeledienstverplichting zou blijven verrichten, ook al zouden die diensten in de betrokken periode tot verliezen hebben geleid.

87 Ten tweede verwijten verzoeksters de Commissie dat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat Post Danmark zonder de universeledienstverplichting de internationale brief- en pakketbezorgingsdiensten zou beëindigen. In dit verband wijzen zij erop dat in een brochure van PostNord sprake is van strategische doelstellingen die gericht zijn op „globalisering” en „internationale aanwezigheid” door het „aanbieden van complete logistieke oplossingen”. Zelfs zonder de universeledienstverplichting was het derhalve onwaarschijnlijk dat Post Danmark de betrokken internationale diensten zou stopzetten.

88 Vervolgens stellen verzoeksters dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met bepaalde immateriële voordelen die Post Danmark dankzij de universeledienstverplichting heeft genoten.

89 Ten eerste heeft de Commissie ten onrechte geen rekening gehouden met de versterking van de reputatie van Post Danmark als gevolg van de uitvoering van de universeledienstverplichting. De universeledienstverplichting verleent Post Danmark een monopolie op de postdiensten en machtigt haar tot het drukken van postzegels met het woord „Danmark” en tot het gebruik van het symbool van de gouden gekroonde posthoorn in de openbare postkantoren. Volgens verzoeksters blijkt uit het BDO-rapport, waarin een studie wordt geciteerd die in 2010 door WIK Consult is verricht op verzoek van de Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) (regelgevende instantie voor elektronische communicatie en posterijen, Frankrijk) (hierna: „WIK-studie van 2010”), dat de waarde van dit immateriële voordeel kan oplopen tot 81 % van het bedrag van de universeledienstverplichting.

90 In repliek voegen verzoeksters daaraan toe dat in het algemeen wordt aangenomen dat het verrichten van postdiensten de reputatie verbetert van de onderneming waaraan deze diensten zijn toevertrouwd en dat dit ook het geval is wanneer die onderneming met financiële moeilijkheden kampt. Ter ondersteuning van dit argument leggen zij in bijlage C.2 een rapport van 28 januari 2015 van de United States Postal Service Office of Inspector General (bureau van de inspecteur-generaal van de postdienst van de Verenigde Staten) over de waarde van het merk van de exploitant US Postal (hierna: „US Postal-rapport”) over, in bijlage C.3 de WIK-studie van 2010 en in bijlage C.4, een rapport van de Commission for Communications Regulation (regelgevende commissie voor communicatie, Ierland) van 20 december 2017 over de poststrategie van de exploitant An Post voor de periode 2018‑2020. Dezelfde documenten worden door Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution overgelegd als bijlagen bij hun memories in interventie.

91 Ten tweede verleent de alomtegenwoordigheid van Post Danmark, waarvan de diensten heel Denemarken bestrijken, haar volgens verzoeksters een aanzienlijk voordeel en vormt zij een verkoopfactor, in het bijzonder ten opzichte van online handelsondernemingen. Het bestaan van een dergelijk voordeel werd erkend in het jaar- en duurzaamheidsverslag van PostNord voor 2017. In de door de Commissie aanvaarde NAC-berekening is echter geen bedrag in verband met deze alomtegenwoordigheid in mindering gebracht.

92 In repliek stellen verzoeksters dat ook het US Postal-rapport relevant is wat betreft de alomtegenwoordigheid, evenals een document dat in 2014 door de Economic and Social Research Council (economische en sociale onderzoeksraad, Verenigd Koninkrijk) is opgesteld in het kader van een openbare raadpleging over de mededinging in de postsector in het Verenigd Koninkrijk, dat is overgelegd als bijlage C.5 bij de repliek en dat ook door Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution is overgelegd als bijlage bij hun respectieve memories in interventie. Daarnaast merken Jørgen Jensen Distribution en Dansk Distribution op dat elke aanbieder die verantwoordelijk is voor de universeledienstverplichting een merkwaarde heeft die verband houdt met de alomtegenwoordigheid, aangezien „de universeledienstverplichting overal een volledige universele dienst vereist”.

93 Voorts houdt de betrokken compensatie volgens verzoeksters geen rekening met efficiëntiestimulansen, hetgeen in strijd is met de punten 39 tot en met 43 van de DAEB-kaderregeling. In dit verband wijzen verzoeksters erop dat de Commissie de kosten van de universeledienstverplichting heeft berekend op basis van de werkelijke en de geraamde kosten van Post Danmark. Post Danmark stond echter aan de rand van faillissement gedurende de periode waarop de betrokken compensatie betrekking heeft, en moest ingrijpend worden omgevormd om efficiënt te worden. Bij de berekening van die compensatie is dus niet uitgegaan van een efficiënte dienstverrichter. Verzoeksters voegen daaraan toe dat deze compensatie, die betrekking heeft op de universeledienstverplichting voor de periode van 2017 tot en met 2019, „achteraf” is toegekend voor de eerste helft van die periode, van 2017 tot de vaststelling van het bestreden besluit op 28 mei 2018. Voor die eerste helft van de betrokken periode kon dus niet worden nagegaan of de in de universeledienstopdracht vastgestelde kwaliteitsnormen in acht waren genomen.

94 Ten slotte stellen verzoeksters dat de Commissie „het recht verkeerd heeft toegepast” door de betrokken compensatie verenigbaar met de interne markt te achten, terwijl zij uitdrukkelijk heeft aanvaard dat deze compensatie werd gebruikt ter financiering van een deel van de kosten in verband met het ontslag van bepaalde werknemers van Post Danmark die niet voor de universeledienstverplichting waren ingezet, hoewel die compensatie enkel voor de uitvoering van de universeledienstverplichting had moeten worden aangewend. De Commissie moet de verenigbaarheid van steunmaatregelen immers onderzoeken in het licht van het daarmee nagestreefde doel, hetgeen zij in het onderhavige geval heeft verzuimd door niet te onderzoeken of het doel van het ontslag van werknemers van Post Danmark verenigbaar was met de interne markt. In die omstandigheden heeft de Commissie volgens verzoeksters het oneigenlijke gebruik van de betrokken compensatie goedgekeurd.

95 Verzoeksters betogen voorts dat de Commissie ten onrechte heeft aanvaard dat de kosten in verband met het ontslag van werknemers van Post Danmark in de berekening van de NAC zijn betrokken, zonder dat was aangetoond dat de betrokken werknemers in het kader van de universeledienstverplichting werkzaam waren. Hun argumenten worden huns inziens gestaafd door een rapport van augustus 2012 van de European Regulators Group for Postal Services (ERGP) (Europese Groep van regelgevende instanties voor postdiensten) over de berekening van de NAC (hierna: „ERGP-rapport”).

96 In hun opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Denemarken betogen verzoeksters dat de Commissie zich had moeten baseren op de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1; hierna: „richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun”) om het gebruik van de betrokken compensatie voor het ontslag van voormalige ambtenaren van Post Danmark toe te staan. Dit argument is tijdens de hoorzitting herhaald door zowel verzoeksters als Dansk Distribution.

97 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, betwist de argumenten van verzoeksters.

98 De Commissie betwist in de eerste plaats met name de ontvankelijkheid van de bijlagen C.2 tot en met C.5, omdat verzoeksters niet hebben gemotiveerd waarom zij deze pas voor het eerst in het kader van de repliek hebben overgelegd.

99 In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de verschillende argumenten die na de eerste memoriewisseling zijn aangevoerd, op grond van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk zijn. Dit geldt ten eerste voor het argument waarmee verzoeksters in de fase van de repliek opmerken dat het contrafeitelijke scenario moet worden vastgesteld op basis van het rendement van bepaalde activiteiten op de lange termijn. Ten tweede heeft de Commissie, in antwoord op een vraag van het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang, de ontvankelijkheid betwist van het argument dat niet was aangetoond dat de werknemers van Post Danmark die zouden worden ontslagen, in het kader van de universeledienstverplichting werkzaam waren, op grond dat een dergelijk argument door verzoeksters pas in het stadium van de repliek en vervolgens in hun opmerkingen over de door het Koninkrijk Denemarken ingediende memorie in interventie was aangevoerd. Ten derde en ten slotte heeft de Commissie tijdens de hoorzitting de ontvankelijkheid betwist van het in punt 96 samengevatte argument over de beoordeling van de betrokken compensatie in het licht van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun.

a) Ontvankelijkheid van de bijlagen C.2 tot en met C.5

100 Overeenkomstig artikel 76, onder f), van het Reglement voor de procesvoering bevat elk verzoekschrift zo nodig het bewijs en de bewijsaanbiedingen.

101 Daarnaast bepaalt artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dat het bewijs en de bewijsaanbiedingen worden overgelegd in het kader van de eerste memoriewisseling. Artikel 85, lid 2, van dat Reglement bepaalt verder dat de hoofdpartijen in de repliek en in de dupliek nog bewijs kunnen overleggen of kunnen aanbieden hun stellingen nader te bewijzen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd.

102 In dit verband volgt uit de rechtspraak dat de vervalregel van artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering niet van toepassing is op het tegenbewijs en nadere bewijsaanbiedingen na tegenbewijs in het verweerschrift van de tegenpartij. Deze bepaling betreft namelijk nieuwe bewijsaanbiedingen en moet worden gezien in het licht van artikel 92, lid 7, van dat Reglement, dat uitdrukkelijk bepaalt dat het tegenbewijs vrijstaat en nadere bewijsaanbiedingen zijn toegelaten [zie arrest van 22 juni 2017, Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl), T‑236/16, EU:T:2017:416, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

103 In de onderhavige zaak hebben verzoeksters in de bijlagen C.2 tot en met C.5 bij de repliek verschillende documenten overgelegd, waarvan de Commissie de ontvankelijkheid betwist op grond dat zij te laat zijn ingediend.

104 Dienaangaande zij erop gewezen dat de Commissie in haar verweerschrift in de eerste plaats aanvoert dat de met de universeledienstverplichting belaste postdienstexploitanten daardoor in de regel niet profiteren van een betere reputatie, en in de tweede plaats dat deze exploitanten voordelen kunnen genieten die verband houden met de alomtegenwoordigheid wanneer zij naast de eigenlijke postactiviteiten een breed scala aan commerciële activiteiten aanbieden. De in de bijlagen C.2 tot en met C.5 overgelegde documenten beogen echter in wezen aan te tonen dat, anders dan de Commissie beweert, de versterking van de reputatie en de alomtegenwoordigheid immateriële voordelen vormen die verband houden met de universeledienstverplichting en die in de postsector algemeen worden erkend. Zoals verzoeksters in antwoord op een vraag van het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang hebben uiteengezet, kan de overlegging van deze bijlagen in de fase van de repliek dus worden gerechtvaardigd om de eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor te verzekeren met betrekking tot bepaalde in het verweerschrift aangevoerde argumenten, overeenkomstig de in punt 102 hierboven genoemde rechtspraak.

105 In deze omstandigheden zijn de bijlagen C.2 tot en met C.5 ontvankelijk.

b) Bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de betrokken compensatie

106 Volgens artikel 106, lid 2, VWEU vallen ondernemingen belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert, en op voorwaarde dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (zie arrest van 1 juli 2010, M6 en TF1/Commissie, T‑568/08 en T‑573/08, EU:T:2010:272, punt 136 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

107 Door onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van de algemene regels van het Verdrag toe te staan, beoogt artikel 106, lid 2, VWEU het belang van de lidstaten om gebruik te maken van bepaalde bedrijven, met name in de overheidssector, als instrument van economisch of sociaal beleid, te verzoenen met het belang van de Europese Unie bij de naleving van de mededingingsregels en bij het behoud van de eenheid van de interne markt. Artikel 106, lid 2, VWEU beoogt met de beoordeling van de evenredigheid van de steunmaatregel te vermijden dat de met de openbare dienst belaste marktdeelnemer een financiering krijgt die hoger is dan de nettokosten van de openbare dienst (arresten van 7 november 2012, CBI/Commissie, T‑137/10, EU:T:2012:584, punt 293; 16 oktober 2013, TF1/Commissie, T‑275/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:535, punt 131, en 24 september 2015, Viasat Broadcasting UK/Commissie, T‑125/12, EU:T:2015:687, punt 87).

108 Op grond van de evenredigheidstoets die inherent is aan artikel 106, lid 2, VWEU, moet de Commissie het bedrag van de voorgenomen staatssteun dus vergelijken met de hoogte van de nettokosten van de openbaredienstopdrachten die de begunstigde van die steun op zich heeft genomen (zie naar analogie arrest van 10 juli 2012, TF1 e.a./Commissie, T‑520/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:352, punt 121).

109 Dit is het doel dat wordt nagestreefd met de NAC-methode, waarbij volgens punt 25, eerste volzin, van de DAEB-kaderregeling „de nettokosten die nodig zijn, of die naar verwachting nodig zijn, om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, [worden] berekend als het verschil tussen de nettokosten voor de dienstverrichter die onder de openbaredienstverplichting opereert, en de nettokosten of -winst indien diezelfde dienstverrichter niet met die verplichting had moeten opereren”. De NAC-methode houdt dan ook in dat een contrafeitelijk scenario wordt uitgewerkt, dat wil zeggen een hypothetische situatie waarin de aanbieder van de universele dienst er niet meer verantwoordelijk voor is, en dat dit scenario wordt vergeleken met het feitelijke scenario waarin die aanbieder met de universeledienstverplichting is belast.

110 In het licht van deze overwegingen dienen de verschillende argumenten van verzoeksters te worden onderzocht volgens welke de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken compensatie met de interne markt.

111 In de onderhavige zaak hebben verzoeksters vier reeksen aanwijzingen aangevoerd om het bestaan van ernstige moeilijkheden aan te tonen: in de eerste plaats, de onjuistheid van het staken van bepaalde activiteiten in het contrafeitelijke scenario dat aan de berekening van de NAC ten grondslag ligt; in de tweede plaats, het niet in mindering brengen van bepaalde immateriële voordelen bij de berekening van de NAC; in de derde plaats, het bij een dergelijke berekening niet in aanmerking nemen van efficiëntieprikkels in de zin van de punten 39 tot en met 43 van de DAEB-kaderregeling, en, in de vierde plaats, het gebruik van de betrokken compensatie voor andere doeleinden dan voor de uitvoering van de universeledienstverplichting.

1) Contrafeitelijk scenario

112 Verzoeksters betwisten de opstelling van het contrafeitelijke scenario, voor zover daarin met bepaalde activiteiten geen rekening is gehouden. Dienaangaande verwijten zij de Commissie dat zij het door de Deense autoriteiten aan hen toegezonden contrafeitelijke scenario heeft aanvaard, hoewel dat scenario de stopzetting inhield van bepaalde activiteiten die Post Danmark in werkelijkheid waarschijnlijk zou hebben voortgezet indien de universeledienstverplichting er niet was geweest.

113 Vooraf zij eraan herinnerd dat in de punten 21 tot en met 23 van de DAEB-kaderregeling, die zijn opgenomen in onderdeel 2.8 daarvan, met het opschrift „Compensatiebedrag”, het volgende staat: „21. Het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met een redelijke winst, te dekken. 22. Het bedrag van de compensatie kan worden vastgesteld op basis van ofwel de verwachte kosten en inkomsten, ofwel de daadwerkelijk gemaakte kosten en behaalde inkomsten, ofwel een combinatie van beide, afhankelijk van de doelmatigheidsprikkels die de lidstaat bij de aanvang, overeenkomstig de punten 40 en 41, wil geven. 23. Is de compensatie – geheel of ten dele – gebaseerd op de verwachte kosten en inkomsten, dan worden deze in het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, nader aangegeven. Deze zijn gebaseerd op geloofwaardige en waarneembare parameters met betrekking tot de economische omgeving waarin de dienst van algemeen economisch belang wordt uitgevoerd. Daarbij doen zij, waar passend, een beroep op de deskundigheid van sectorale toezichthouders of andere, van de onderneming onafhankelijke entiteiten. De lidstaten geven aan, op welke bronnen deze verwachtingen zijn gebaseerd [(publiek beschikbare informatiebronnen, de hoogte van de kosten die de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang in het verleden moest maken, het kostenpeil van concurrenten, bedrijfsplannen, rapporten over sectoren enz.)]. In de kostenraming komen de verwachte efficiëntiewinsten tot uiting die de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang behaalt gedurende de volledige periode waarvoor de onderneming met een dienst van algemeen economisch belang wordt belast.”

114 Uit de punten 21 tot en met 23 van de DAEB-kaderregeling volgt dat de lidstaten, die de Commissie in kennis moeten stellen van hun voornemen om steun te verlenen, over een zekere beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de gegevens die voor de berekening van de NAC relevant zijn, en dat de Commissie, wanneer een dergelijke berekening op voorlopige gegevens is gebaseerd, de aannemelijkheid ervan moet onderzoeken en zich ervan moet vergewissen dat deze niet hoger uitvalt dan nodig is om de nettokosten van de uitvoering van de openbare dienst te dekken, rekening houdend met een redelijke winst.

115 In dit verband is het van belang eraan te herinneren dat voorlopige gegevens naar hun aard een foutmarge bevatten en dat deze omstandigheid op zichzelf geen aanwijzing vormt voor ernstige moeilijkheden die de Commissie bij het vooronderzoek van staatssteun ondervindt (zie in die zin arrest van 10 juli 2012, TF1 e.a./Commissie, T‑520/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:352, punten 103 en 139).

116 In de onderhavige zaak heeft de Commissie in punt 148 van het bestreden besluit gesteld dat het feitelijke scenario was gebaseerd op de verwachte kosten en inkomsten voor de periode 2017 tot en met 2019, op basis van de financiële rekeningen van Post Danmark voor de eerste tien maanden van 2017, op prognoses voor de laatste twee maanden van dat jaar en op het bedrijfsplan van Post Danmark voor de jaren 2018 en 2019. In punt 151 van het bestreden besluit heeft de Commissie verduidelijkt dat het contrafeitelijke scenario was gebaseerd op de door Post Danmark geraamde kosten en inkomsten van haar handelsactiviteiten in een scenario waarin zij niet met de universeledienstverplichting was belast.

117 Uit de punten 151 en 160 van het bestreden besluit blijkt dat de Deense autoriteiten van mening waren dat Post Danmark, zonder de universeledienstverplichting, de verzending van losse brieven en pakketten, die in punt 3 van de universeledienstopdracht zijn gedefinieerd als „gefrankeerde brieven en pakketten die onder de universeledienstverplichting vallen, die occasioneel en/of in kleine hoeveelheden worden gepost en die niet onder een contract met Post Danmark vallen”, aangetekende en verzekerde zendingen, de gratis dienst ten behoeve van blinden, de distributie van kranten, tijdschriften en catalogi, en internationale brievenpost en pakketpost, zou hebben stopgezet.

118 In de eerste plaats wijzen verzoeksters erop dat de verzending van losse brieven en pakketten, aangetekende en verzekerde zendingen, de gratis dienstverlening ten behoeve van blinden, de distributie van kranten en tijdschriften en internationale brievenpost en pakketpost in stedelijke gebieden winstgevend zijn, zodat Post Danmark, zelfs indien zij niet langer met de universeledienstverplichting was belast, deze activiteiten in dergelijke gebieden zou hebben voortgezet.

119 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de vermeende winstgevendheid van de activiteiten in kwestie is gebaseerd op het BDO-rapport.

120 In dit verband dient er ten eerste aan te worden herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, het Hof en het Gerecht het beginsel van de vrije bewijswaardering toepassen, en dat het enige criterium voor de beoordeling van de waarde van het aangevoerde bewijs de geloofwaardigheid ervan is. Bij de beoordeling van de bewijswaarde van een stuk moet worden gekeken naar de plausibiliteit van de daarin vervatte informatie, moet met name rekening worden gehouden met de herkomst van het stuk, met de omstandigheden waarin het tot stand is gekomen, en met degene tot wie het is gericht, en moet worden onderzocht of het stuk, gelet op inhoud ervan, redelijk en geloofwaardig overkomt (zie arrest van 15 september 2016, Ferracci/Commissie, T‑219/13, EU:T:2016:485, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

121 Ten tweede moet, zoals in punt 48 is opgemerkt, de rechtmatigheid van een besluit inzake staatssteun worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het tijdstip waarop zij het besluit vastgestelde.

122 In het onderhavige geval is het BDO-rapport opgesteld na de vaststelling van het bestreden besluit en op verzoek van ITD. De bewijskracht van een dergelijk rapport voor het bestaan van ernstige moeilijkheden, welk bewijs verzoeksters moeten leveren, moet dus als zeer beperkt worden beschouwd.

123 Voorts zou, zoals de Commissie opmerkt, het opnemen van winstgevende activiteiten in het contrafeitelijke scenario tot gevolg hebben gehad dat de winst van Post Danmark in een dergelijk scenario zou zijn toegenomen en dat aldus het voor de berekening van de NAC noodzakelijke verschil tussen de inkomsten uit de universeledienstverplichting en de inkomsten die Post Danmark zonder de universeledienstverplichting zou hebben verworven, zou zijn vergroot. Indien het contrafeitelijke scenario de voortzetting van andere winstgevende activiteiten had omvat, zou de mogelijkheid dat de berekening van de NAC tot overcompensatie zou leiden, en dus het risico dat de betrokken compensatie onverenigbaar zou zijn met de interne markt, dus kleiner zijn geworden.

124 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument dat verzoeksters in hun repliek hebben aangevoerd, namelijk dat de activiteiten die zij winstgevend achten, in werkelijkheid slechts op lange termijn winstgevend zijn, zodat deze activiteiten voor de vaststelling van het contrafeitelijke scenario, vastgesteld voor de korte termijn van 2017 tot en met 2019, tot verliezen zouden leiden.

125 Zelfs indien wordt aangenomen dat een dergelijk argument toelaatbaar is, berust het op een onjuiste premisse. In dit verband is het van belang eraan te herinneren dat de berekening van de NAC, waarmee wordt beoogd de kosten van het verrichten van de universele dienst uit te splitsen, impliceert dat een contrafeitelijk scenario wordt uitgewerkt, dat wil zeggen een hypothetische situatie waarin de aanbieder van een dergelijke dienst daarmee niet meer is belast (zie punt 109 hierboven). Deze methode houdt ten eerste in dat wordt nagegaan of de aanvankelijk voor die openbaredienstverplichting verantwoordelijke exploitant zonder die verplichting zijn gedrag zou wijzigen en de verliesgevende diensten niet meer zou verrichten of de wijze waarop hij de verliesgevende diensten verricht, zou wijzigen, en, ten tweede, dat het effect van die gedragswijziging op zijn kosten en inkomsten wordt beoordeeld om daaruit een eventuele NAC af te leiden en te berekenen. Met andere woorden, het doel is de nettokosten van de universeledienstverplichting te ramen door na te gaan in welke mate de exploitant die verantwoordelijk is voor de universeledienstverplichting zijn winst zou verhogen indien hij niet verplicht zou zijn de universele dienst te leveren (zie in die zin arrest van 15 oktober 2020, První novinová společnost/Commissie, T‑316/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:489, punten 272 en 273).

126 Daartoe is het noodzakelijk, zoals de Commissie stelt, dat het contrafeitelijke scenario een stabiele situatie beschrijft waarin geen rekening wordt gehouden met de kosten die voor de aanbieder van de universele dienst inherent zijn aan de overgang naar de situatie waarin hij niet langer met de universeledienstverplichting is belast. Het argument van verzoeksters kan niet worden aanvaard, aangezien het veronderstelt dat de voortzetting van winstgevende activiteiten tot meer verliezen dan winsten leidt.

127 In de tweede plaats betogen verzoeksters dat het door de Deense autoriteiten voorgestelde contrafeitelijke scenario niet realistisch was, aangezien daarin werd aangenomen dat Post Danmark, zonder universeledienstverplichting, de distributie van internationale brievenpost en pakketpost zou stopzetten, terwijl in de door Post Danmark vermelde strategische doelstellingen sprake is van „een stevige internationale positie” en het aanbieden van volledige logistieke oplossingen voor de bezorging van goederen vanuit het buitenland aan de eindafnemer.

128 Zoals het Koninkrijk Denemarken echter terecht aanvoert, heeft het contrafeitelijke scenario alleen betrekking op de onder de universeledienstopdracht vallende activiteiten die Post Danmark zonder de universeledienstverplichting zou stopzetten, namelijk, volgens het in punt 2 van de universeledienstopdracht bedoelde Wereldpostverdrag (zie punt 5 hierboven), „brievenpost” en „pakketpost” tot 20 kg aan particulieren.

129 Uit het contrafeitelijke scenario blijkt derhalve niet dat de Deense autoriteiten van oordeel waren dat Post Danmark haar internationale positie zou verzwakken of niet langer in staat zou zijn goederen op internationale schaal te leveren indien zij niet langer belast zou zijn met de universeledienstverplichting. Hieruit volgt dat het contrafeitelijke scenario niet in strijd is met de doelstellingen van Post Danmark om haar internationale positie te versterken en de eindafnemer volledige logistieke oplossingen aan te bieden.

130 Gelet op het voorgaande kan uit de kritiek van verzoeksters met betrekking tot de uitwerking van het contrafeitelijke scenario niet worden afgeleid dat de Commissie op ernstige moeilijkheden is gestuit.

2) Aftrek van immateriële voordelen

131 Volgens de laatste zin van punt 25 van de DAEB-kaderregeling „[dienen] bij de berekening van de nettokosten […] de voordelen, daaronder, zoveel als mogelijk, begrepen immateriële voordelen, voor de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang te worden beoordeeld”.

132 Wat meer in het bijzonder de universele postdienst betreft, is bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 52, blz. 3) in richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), bijlage I, met als opschrift „Richtsnoeren inzake de berekening van de eventuele nettokosten van de universele diensten” opgenomen. Volgens de derde en de vierde alinea van deel B van die bijlage wordt in de berekening van de nettokosten van de universele dienst rekening gehouden met immateriële voordelen.

133 Zo moeten bij elke berekening van de NAC in beginsel de immateriële voordelen die aan de universeledienstverplichting kunnen worden toegerekend, in mindering worden gebracht (zie in die zin arrest van 25 maart 2015, Slovenská pošta/Commissie, T‑556/08, niet gepubliceerd, EU:T:2015:189, punt 373), met dien verstande dat er geen bepaling is waarin de soorten immateriële voordelen worden opgesomd die aan een dienst van algemeen economisch belang in het algemeen of aan de universeledienstverplichting in de postsector in het bijzonder kunnen worden toegerekend.

134 In de onderhavige zaak heeft de Commissie in punt 157 van het bestreden besluit eraan herinnerd dat de immateriële voordelen in de postsector onder meer bestaan in schaal- en toepassingsvoordelen, reclamevoordelen in verband met intellectuele eigendom, gevolgen aan de vraagzijde als gevolg van de btw-vrijstelling, voordelen in verband met de volledige territoriale dekking, de onderhandelingspositie en een betere klantenwerving.

135 In punt 158 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de door de Deense autoriteiten voorgestelde berekening van de NAC twee categorieën immateriële voordelen omvatte. Ten eerste is er bij die berekening rekening mee gehouden dat de vraag naar de diensten van Post Danmark onder btw-plichtige klanten die de btw niet kunnen aftrekken, is toegenomen wegens de btw-vrijstelling voor diensten die onder de universeledienstverplichting vallen. Ten tweede heeft de Commissie vastgesteld dat de Deense autoriteiten de intellectuele-eigendomsactiva in verband met de universeledienstverplichting in mindering hadden gebracht, met name de activa die voortvloeien uit de reclamevoordelen in verband met zichtbare contactpunten zoals brievenbussen en zelfbedieningspunten voor het afhalen van pakketten.

136 In punt 159 van het bestreden besluit heeft de Commissie erop gewezen dat de Deense autoriteiten bij de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichting daarentegen drie categorieën immateriële voordelen buiten beschouwing hadden gelaten, die betrekking hadden op respectievelijk schaalvoordelen, een sterkere onderhandelingspositie en een volledige territoriale dekking op de markt voor de postbezorging van kranten, tijdschriften en catalogi.

137 Verzoeksters verwijten de Commissie in wezen dat zij voor de NAC een berekeningsmethode heeft aanvaard waarbij geen enkel immaterieel voordeel in verband met de verbetering van de reputatie van Post Danmark en van haar alomtegenwoordigheid op het Deense grondgebied in mindering is gebracht.

i) Reputatieverbetering van Post Danmark

138 Verzoeksters voeren aan dat de reputatieverbetering van de aanbieder van de universele dienst in de postsector altijd als een immaterieel voordeel wordt beschouwd en tot 81 % van de kosten van de universeledienstverplichting kan uitmaken. In het geval van Post Danmark stelt de universeledienstverplichting haar in staat postzegels met het woord „Danmark” te drukken en het symbool van de gouden gekroonde posthoorn in de openbare postkantoren te gebruiken, waardoor de waarde van het merk van die onderneming, dat is ontstaan toen zij over een monopolie beschikte, wordt versterkt.

139 Vooraf zij erop gewezen dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, het door verzoeksters genoemde cijfer van 81 % van de kosten van de universeledienstverplichting afkomstig is uit een studie over telecommunicatie die WIK Consult in 1997 heeft verricht en die is overgenomen in punt 2.2 van de WIK-studie van 2010, getiteld „Immateriële voordelen in de sector voor elektronische communicatie”. Uit deze gegevens, die geen betrekking hebben op de universele postdienst, kan derhalve niet worden afgeleid dat de Commissie werd geconfronteerd met ernstige moeilijkheden doordat geen rekening is gehouden met de gevolgen van de universeledienstverplichting voor de reputatie van Post Danmark.

140 Uit de verschillende bewijsstukken die verzoeksters hebben overgelegd blijkt echter duidelijk dat de reputatieverbetering van de aanbieder van de universele dienst kan worden beschouwd als een immaterieel voordeel dat aan de universeledienstverplichting in de postsector kan worden toegerekend. Met name in de WIK-studie van 2010 en het ERGP-rapport wordt in identieke bewoordingen het volgende gesteld: „De meeste gevestigde exploitanten/[aanbieders van de universele dienst] leveren op hun hele grondgebied (in het hele land) postdiensten van hoge kwaliteit. Als gevolg daarvan hebben zij een uitstekende reputatie en dus een sterke merkwaarde. Afnemers die deze hoge kwaliteit waarnemen (terwijl zij ook beseffen dat de [aanbieder van de universele dienst] een aantal onrendabele diensten aanbiedt) zullen geneigd zijn diensten [die geen verband houden met de universeledienstverplichting] bij de [aanbieder van de universele dienst] af te nemen in plaats van bij een andere exploitant. Een verlaging van de kwaliteit van de dienstverlening tot onder het niveau van de universeledienstverplichting kan leiden tot een verslechtering van de bedrijfsreputatie en merkwaarde.”

141 In dit verband zij erop gewezen dat dit citaat is opgenomen in de delen van de WIK-studie van 2010 en het ERGP-rapport die zijn gewijd aan de inventarisatie van beschikbare literatuur en publicaties over de voordelen die de aanbieder van de universele dienst in de postsector geniet. In deze documenten staat dat de vaststelling van het voordeel in verband met de reputatieverbetering van de aanbieder van de universele dienst is gebaseerd op studies uit 2001, 2002 en 2008.

142 In de onderhavige zaak kunnen verzoeksters niet uitleggen hoe de in punt 140 uiteengezette overwegingen, die kunnen aantonen dat de universeledienstverplichting de reputatie van de ermee belaste exploitant verbetert, van toepassing zijn op Post Danmark, waarvoor het wijdverbreide gebruik van elektronische zendingen tussen 2009 en 2016 tot een omzetdaling van 38 % heeft geleid. Wat dit laatste punt betreft, hebben, zoals de Commissie opmerkt, de financiële moeilijkheden waarmee Post Danmark in die periode te kampen heeft gehad, ten eerste geleid tot een vermindering van de in het kader van de universeledienstverplichting aangeboden diensten, en ten tweede tot een verhoging van de tarieven voor die diensten, hetgeen uitsluit dat er ernstige moeilijkheden bestaan met betrekking tot het niet in mindering brengen van de voordelen die verband houden met de reputatieverbetering van Post Danmark bij de berekening van de NAC.

143 Deze conclusie wordt niet weerlegd door het US Postal-rapport, waaruit blijkt dat ondanks de financiële moeilijkheden de waarde van het bedrijfsmerk van de exploitant US Postal, die in de Verenigde Staten met de openbaredienstverplichting is belast, op een zeer hoog niveau is gebleven en gelijkstaat aan de kosten van de universeledienstverplichting. In dit verband zijn, zelfs indien zou worden aangenomen dat de context waarin US Postal actief is vergelijkbaar is met die van Post Danmark, het belang van de waarde van haar bedrijfsmerk en de vergelijking daarvan met de kosten van de universeledienstverplichting irrelevant voor de vaststelling dat de reputatie van de onderneming zonder de universeledienstverplichting zou worden aangetast. Voor de aftrek van immateriële voordelen in het kader van de berekening van de NAC moet immers niet de waarde van het bedrijfsmerk van de aanbieder van de universele dienst worden beoordeeld, maar moet worden nagegaan of de reputatie van een aanbieder van een universele dienst verbetert door het feit dat hij een dergelijke dienst aanbiedt.

144 Voorts kan de door verzoeksters aangevoerde omstandigheid dat Post Danmark op grond van de universeledienstverplichting postzegels met het woord „Danmark” mag uitgeven en het logo van de gouden gekroonde posthoorn mag gebruiken, niet worden beschouwd als een aanwijzing van ernstige moeilijkheden die verband houden met het feit dat geen rekening is gehouden met immateriële voordelen als gevolg van de reputatieverbetering van Post Danmark. Weliswaar toont een dergelijke omstandigheid aan dat er een band bestaat tussen de Deense Staat en Post Danmark, maar verzoeksters tonen niet aan dat een dergelijke band zonder de universeledienstverplichting zou worden verbroken. Aangezien het woord „Danmark” evenwel deel uitmaakt van de handelsnaam van Post Danmark, die de gevestigde Deense exploitant is en in die hoedanigheid een monopolie op het nationale grondgebied heeft gehad, en aangezien de Deense Staat een van de twee aandeelhouders van de moedervennootschap van Post Danmark is, is het waarschijnlijk dat, zelfs indien die exploitant niet langer met de universeledienstverplichting zou zijn belast, haar imago met de Deense Staat geassocieerd zal blijven.

145 Ten slotte kunnen verzoeksters zich niet met succes beroepen op de WIK-studie van 2010 met betrekking tot de Franse exploitant La Poste en op een rapport met betrekking tot de Ierse exploitant An Post.

146 In de eerste plaats werd in de WIK-studie van 2010 weliswaar geconcludeerd dat het feit dat La Poste een universele dienst levert, haar reputatie waarschijnlijk verbeterde, maar deze conclusie houdt verband met omstandigheden die specifiek zijn voor de betrokken aanbieder, zoals blijkt uit de bevinding dat „La Poste bij klanten de reputatie heeft een maatschappelijk verantwoorde onderneming te zijn”, dat „alles wat in Frankrijk met het begrip ,openbare dienst’ te maken heeft, van oudsher een zeer belangrijke plaats en rol inneemt in de ogen van het publiek”, en dat „mensen vertrouwen hebben in de post- en financiële diensten van La Poste en zeer gevoelig zijn voor wijzigingen in de dienstverlening”. Verzoeksters hebben niet aangetoond, of zelfs maar beweerd, dat er bij Post Danmark sprake is van dergelijke omstandigheden.

147 In de tweede plaats, wat het rapport over An Post betreft, komt de door verzoeksters aangehaalde passage, waarin staat dat de levering van de universele dienst de reputatie van ondernemingen verbetert, uit een gedeelte dat betrekking heeft op „brievenpost”. Alleen met betrekking tot die dienst kan uit die passage een reputatieverbetering als gevolg van de universeledienstverplichting worden afgeleid.

148 Uit de punten 151 en 160 van het bestreden besluit blijkt evenwel dat Post Danmark, zonder universeledienstverplichting, de verzending van brieven zou stopzetten, omdat die dienst onrendabel is. Daarom zou een eventueel reputatieverlies dat beperkt blijft tot de brievenpostsector, zonder de universeledienstverplichting geen invloed hebben op de situatie van Post Danmark, aangezien Post Danmark niet langer actief zou zijn in die sector.

149 Uit het voorgaande volgt dat uit geen van de door verzoeksters aangevoerde elementen kan worden afgeleid dat het feit dat de Deense autoriteiten bij de berekening van de NAC geen rekening hebben gehouden met de verbetering van de reputatie als gevolg van de universeledienstverplichting, bij de Commissie twijfels had moeten doen rijzen in het kader van haar onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken compensatie met de interne markt.

ii) Alomtegenwoordigheid

150 Volgens verzoeksters heeft de Commissie ook ten onrechte de door de Deense autoriteiten voorgestelde berekening van de NAC aanvaard, ofschoon bij die berekening geen bedrag in mindering is gebracht dat overeenkomt met de alomtegenwoordigheid.

151 Dienaangaande blijkt uit verschillende door verzoeksters overgelegde documenten, met name de WIK-studie van 2010 en het ERGP-rapport, dat in de postsector de alomtegenwoordigheid consumenten aantrekt en het klantenbindingseffect verhoogt van consumenten, die eerder geneigd zijn om voor de aanbieder van de universele dienst te kiezen dan voor zijn concurrenten, omdat zij weten dat die aanbieder als gevolg van de universeledienstverplichting diensten aanbiedt op het gehele grondgebied.

152 Zo moet om te beginnen worden vastgesteld dat, anders dan de Commissie stelt, het voordeel dat voortvloeit uit de alomtegenwoordigheid niet alleen ten goede komt aan exploitanten die bank- of verzekeringsdiensten aanbieden, hoewel een dergelijk voordeel waarschijnlijk des te belangrijker is naarmate de aangeboden diensten talrijker en gevarieerder zijn. Verder is, anders dan het Koninkrijk Denemarken stelt, het voordeel dat is verbonden aan de alomtegenwoordigheid te onderscheiden van reclame-efficiëntie, die betrekking heeft op het feit dat de territoriale aanwezigheid in verband met de universeledienstverplichting ervoor zorgt dat de aanbieder van de universele dienst op het gehele grondgebied zichtbaar is, terwijl elke andere exploitant reclamekosten moet maken om even zichtbaar te zijn.

153 Dat de alomtegenwoordigheid kan worden beschouwd als een immaterieel voordeel dat verband houdt met de universele postdienst, is echter niet in tegenspraak met de inhoud van het bestreden besluit, aangezien de Commissie in punt 157 daarvan heeft aangegeven dat tot de typische immateriële en commerciële voordelen ook de „voordelen [in verband met] universele dekking” en „betere klantenwerving” behoren.

154 Bovendien wordt, zoals het Koninkrijk Denemarken opmerkt, een immaterieel voordeel dat verband houdt met de alomtegenwoordigheid niet systematisch in mindering gebracht op de berekening van de NAC, zoals blijkt uit de door verzoeksters overgelegde WIK-studie van 2010, waarin staat dat de universeledienstverplichting de Franse exploitant La Poste geen enkel immaterieel voordeel heeft opgeleverd dat verband houdt met de alomtegenwoordigheid.

155 In de onderhavige zaak heeft de Commissie in punt 159, onder iii), van het bestreden besluit gesteld dat de bezorgers van catalogi, tijdschriften en kranten volgens de Deense autoriteiten ten volle bereid waren om bezorgers te kiezen die geen universele territoriale dekking boden. Deze vaststelling, die door verzoeksters niet wordt betwist, lijkt erop te wijzen dat Post Danmark uit hoofde van haar hoedanigheid van aanbieder van de universele dienst geen immaterieel voordeel geniet dat verband houdt met de alomtegenwoordigheid.

156 Met betrekking tot het door verzoeksters aangevoerde bewijs dat de universeledienstverplichting Post Danmark een immaterieel voordeel oplevert dat verband houdt met haar alomtegenwoordigheid, moet worden opgemerkt dat PostNord in haar jaar- en duurzaamheidsverslag voor 2017 heeft verklaard dat zij door de aanvaarding van de universeledienstverplichting in Zweden en Denemarken alle huishoudens in die twee staten konden bereiken, hetgeen een sterke factor vormde met betrekking tot de groei van de onlinehandel.

157 Deze passage is echter niet in tegenspraak met de inhoud van het bestreden besluit wat het ontbreken van aftrek van een immaterieel voordeel in verband met de alomtegenwoordigheid betreft. In de eerste plaats heeft de Commissie in punt 149, onder i), van het bestreden besluit immers opgemerkt dat Post Danmark voor de periode van 2017 tot en met 2019 uitging van een aanzienlijke toename van zendingen van bedrijven aan consumenten, gelet op de groei van de onlinehandel. In de tweede plaats volgt uit punt 151 van het bestreden besluit dat Post Danmark zonder de universeledienstverplichting zou zijn doorgegaan met de bezorging van andere pakketten dan stukpost, behoudens bepaalde aanpassingen met betrekking tot thuisbezorging, die in bepaalde bijzonder dunbevolkte plattelandsgebieden zou zijn stopgezet. Daarom zou, zoals de Commissie en het Koninkrijk Denemarken hebben opgemerkt, zelfs zonder de universeledienstverplichting de alomtegenwoordigheid van Post Danmark op het gebied van diensten in verband met onlinehandel niet fundamenteel zijn veranderd, aangezien Post Danmark in heel Denemarken de bezorging van andere dan losse pakketten zou zijn blijven aanbieden, met of zonder thuisbezorging naargelang van het gebied.

158 Zoals de Commissie terecht opmerkt hebben de passages uit het US Postal-rapport en het document van de economische en sociale onderzoeksraad waarnaar verzoeksters verwijzen, bovendien betrekking op de alomtegenwoordigheid van het bedrijfsmerk van een aanbieder van de universele dienst, dat wil zeggen de invloed van de totale territoriale dekking op de reputatie van deze aanbieder. Zoals evenwel in de punten 142 tot en met 149 is uiteengezet, was de situatie van Post Danmark van dien aard dat de Commissie kon uitsluiten dat de universeledienstverplichting haar reputatie zou versterken.

159 In die omstandigheden kan op basis van de door verzoeksters verstrekte gegevens niet worden geconcludeerd dat het ontbreken van een specifieke aftrek voor een immaterieel voordeel in verband met de alomtegenwoordigheid, in de door de Deense autoriteiten overgelegde berekening van de NAC, bij de Commissie tot ernstige moeilijkheden heeft geleid bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken compensatie met de interne markt.

3) Inachtneming van doelmatigheidsprikkels

160 Verzoeksters verwijten de Commissie dat zij de betrokken compensatie verenigbaar met de interne markt heeft geacht, terwijl de berekening van de NAC die aan deze compensatie ten grondslag ligt, volgens hen in twee opzichten in strijd is met de punten 39 tot en met 43 van de DAEB-kaderregeling, betreffende doelmatigheidsprikkels. In de eerste plaats was de berekening van de NAC niet uitgevoerd op basis van een efficiënte dienstverrichter en in de tweede plaats kon de kwaliteit van de universele dienst niet worden gecontroleerd, aangezien de betrokken compensatie ten dele achteraf werd betaald.

161 De punten 39 tot en met 43 van de DAEB-kaderregeling luiden als volgt: „39. Bij het uitwerken van de compensatiemethode nemen de lidstaten ook prikkels op, met het oog op een doelmatige verrichting van een dienst van algemeen economisch belang van hoge kwaliteit, tenzij zij naar behoren kunnen verantwoorden dat het niet doenbaar of passend is om dat te doen. 40. Doelmatigheidsprikkels kunnen op uiteenlopende wijze worden vormgegeven, zodat zij zo goed mogelijk aansluiten bij de specifieke kenmerken van iedere zaak of sector. Lidstaten kunnen bijvoorbeeld vooraf de compensatie vaststellen op een vaste hoogte, waarin de efficiëntiewinsten al zijn meegenomen en verrekend die de dienstverrichter naar verwachting gedurende de periode waarvoor de onderneming met de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, zal maken. 41. Of de lidstaten kunnen in het besluit waarbij de onderneming met de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, doelstellingen inzake productie-efficiëntie vaststellen waarbij de hoogte van de compensatie afhankelijk wordt gesteld van de mate waarin die doelstellingen worden behaald. Indien de onderneming de doelstellingen niet behaalt, dient de compensatie te worden verlaagd volgens een in het besluit waarbij die onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, aangegeven berekeningsmethode. Wanneer de onderneming de doelstellingen echter overtreft, dient de compensatie te worden verhoogd volgens een in het besluit waarbij die onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, bepaalde methode. Beloningen die zijn gekoppeld aan winst bij productie-efficiëntie, worden op een zodanig niveau vastgesteld dat die winst evenwichtig wordt verdeeld tussen de onderneming en de lidstaat en/of de gebruikers. 42. Dit soort mechanismen om efficiëntieverbeteringen te stimuleren, is gebaseerd op in het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, uiteengezette objectieve en meetbare criteria, en bevat een transparante beoordeling achteraf, die wordt uitgevoerd door een entiteit die onafhankelijk is van de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang. 43. Het behalen van efficiëntiewinsten mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de dienstverlening en daarbij dienen de normen uit de Uniewetgeving in acht te worden genomen.”

162 In de onderhavige zaak heeft de Commissie in de punten 166 tot en met 169 en punt 181, onder vi), van het bestreden besluit vastgesteld dat de Deense autoriteiten voldoende doelmatigheidsprikkels voor de universele dienst hadden ingevoerd. Ten eerste was de Commissie van mening dat een aanzienlijke doelmatigheidsprikkel kon worden afgeleid uit het feit dat de betrokken compensatie vooraf werd betaald en 46 % van de NAC vertegenwoordigde, waardoor Post Danmark alle efficiëntiewinsten mocht behouden, op voorwaarde dat dit niet tot overcompensatie zou leiden. Ten tweede merkte de Commissie op dat de kwaliteitsnormen waaraan Post Danmark ingevolge de universeledienstopdracht moest voldoen, en de sanctieregeling die was ingesteld voor het geval niet aan deze normen werd voldaan, van dien aard waren dat deze efficiëntiewinsten geen afbreuk zouden doen aan de kwaliteit van de universele dienstverlening.

163 Op grond van de door verzoeksters aangevoerde argumenten kan niet worden geconcludeerd dat dergelijke overwegingen een aanwijzing vormen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken compensatie.

164 In de eerste plaats stellen verzoeksters ten onrechte dat de betrokken compensatie geen doelmatigheidsprikkel bevatte op grond dat de begunstigde ervan, Post Danmark, op de rand van het faillissement stond en derhalve niet als een efficiënte dienstverrichter kon worden beschouwd. Dit argument verwart immers de in de punten 39 tot en met 43 van de DAEB-kaderregeling vereiste doelmatigheidsprikkels, die ervoor moeten zorgen dat het verrichten van een DAEB tot efficiëntiewinsten leidt en tegelijkertijd een kwalitatief hoogstaande dienst verzekert, met het idee dat de NAC wordt berekend op basis van een efficiënte dienstverrichter.

165 In dit verband is de vraag of de hoogte van de noodzakelijke compensatie moet worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een efficiënte dienstverrichter zou hebben gemaakt om de universeledienstverplichting uit te voeren, niet relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun in het kader van de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU. Indien rekening wordt gehouden met de economische efficiëntie van de aanbieder van de universele dienst zou dit er immers toe leiden dat wordt geëist dat een dergelijke dienst steeds onder normale marktvoorwaarden wordt verstrekt, hetgeen de vervulling, in feite of in rechte, van de bijzondere taak die aan de met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen is toevertrouwd, dreigt te verhinderen. Een dergelijke situatie beoogt artikel 106, lid 2, VWEU juist te voorkomen (zie in die zin arrest van 24 september 2015, Viasat Broadcasting UK/Commissie, T‑125/12, EU:T:2015:687, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 6 VWEU
• Artikel 15 VWEU
• Artikel 106 VWEU
• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 4 VvL
• Artikel 4

Aangehaalde uitspraken

• Gerecht EU 16 januari 2020, T-257/18, ECLI:EU:T:2020:1
• Gerecht EU 15 november 2018, T-793/14, ECLI:EU:T:2018:790
• Gerecht EU 15 november 2018, T-202/10, ECLI:EU:T:2018:795
• Gerecht EU 19 september 2018, T-68/15, ECLI:EU:T:2018:563
• Gerecht EU 15 maart 2018, T-108/16, ECLI:EU:T:2018:145
• Gerecht EU 20 november 2017, T-452/15, ECLI:EU:T:2017:822
• HvJ EU 13 september 2017, C-329/15, ECLI:EU:C:2017:671
• Gerecht EU 22 juni 2017, T-236/16, ECLI:EU:T:2017:416
• HvJ EU 21 december 2016, C-524/14, ECLI:EU:C:2016:971
• HvJ EU 21 december 2016, C-20/15, ECLI:EU:C:2016:981
• HvJ EU 21 december 2016, C-131/15, ECLI:EU:C:2016:989
• HvJ EU 26 oktober 2016, C-468/15, ECLI:EU:C:2016:803
• Gerecht EU 15 september 2016, T-219/13, ECLI:EU:T:2016:485
• Gerecht EU 24 september 2015, T-125/12, ECLI:EU:T:2015:687
• Gerecht EU 25 juni 2015, T-305/13, ECLI:EU:T:2015:435
• Gerecht EU 11 december 2014, T-251/11, ECLI:EU:T:2014:1060
• Gerecht EU 3 december 2014, T-57/11, ECLI:EU:T:2014:1021
• HvJ EU 4 september 2014, C-533/12, ECLI:EU:C:2014:2142
• HvJ EU 3 april 2014, C-559/12, ECLI:EU:C:2014:217
• HvJ EU 19 december 2013, C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851

Aangehaald in

• Gerecht EU 13 september 2023, T-525/20, ECLI:EU:T:2023:542
• Gerecht EU 10 april 2024, T-486/18, ECLI:EU:T:2024:217
• Gerecht EU 22 november 2023, T-330/20, ECLI:EU:T:2023:733
• Gerecht EU 10 november 2021, T-678/20, ECLI:EU:T:2021:780