Gerecht EU 15 november 2018, T-793/14, ECLI:EU:T:2018:790

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)

15 november 2018 ( *1 )

„Staatssteun – Capaciteitsmarkt in het Verenigd Koninkrijk – Steunregeling – Artikel 108, leden 2 en 3, VWEU – Begrip ‚twijfel’ in de zin van artikel 4, lid 3 of lid 4, van verordening (EG) nr. 659/1999 – Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 – Besluit om geen bezwaar te maken – Geen inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Procedurele rechten van de belanghebbenden”

In zaak T‑793/14,

Tempus Energy Ltd, gevestigd te Worcester (Verenigd Koninkrijk),

Tempus Energy Technology Ltd, gevestigd te Cheltenham (Verenigd Koninkrijk),

aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Derenne, J. Blockx, C. Ziegler en M. Kinsella, vervolgens door J. Derenne, J. Blockx en C. Ziegler en ten slotte door J. Derenne en C. Ziegler, advocaten,

verzoeksters,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door É. Gippini Fournier, R. Sauer, K. Herrmann en P. Němečková als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Brodie en L. Christie als gemachtigden, bijgestaan door G. Facenna, QC, vervolgens door S. Simmons, M. Holt, C. Brodie en S. Brandon als gemachtigden, bijgestaan door G. Facenna, QC, vervolgens door M. Holt, C. Brodie, S. Brandon en D. Robertson als gemachtigden, bijgestaan door G. Facenna, QC, en ten slotte door S. Brandon als gemachtigde,

interveniënt,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit C(2014) 5083 final van de Commissie van 23 juli 2014 om tegen de steunregeling ten behoeve van de capaciteitsmarkt in het Verenigd Koninkrijk geen bezwaar te maken vanwege de verenigbaarheid van die regeling met de interne markt ingevolge artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (steunmaatregel 2014/N‑2) (PB 2014, C 348, blz. 5),

wijst

HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Frimodt Nielsen, president, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak (rapporteur) en E. Perillo, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 11 juli 2017,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Verzoeksters en voorwerp van het geding

1 Verzoeksters, Tempus Energy Ltd – rechtsopvolgster van Alectrona Grid Services Ltd – en Tempus Energy Technology Ltd (hierna gezamenlijk: „Tempus”), verkopen een technologie aan particulieren en bedrijven voor het beheer van het elektriciteitsverbruik – de zogeheten „demand side response technology” (DSR; hierna: „vraagrespons”) – en hebben een vergunning voor de levering van elektriciteit in het Verenigd Koninkrijk.

2 De door Tempus aan haar klanten aangeboden diensten zijn erop gericht kostenbesparingen in de toevoerketen van elektriciteit te realiseren door vraagrespons te combineren met de diensten die door een elektriciteitsleverancier worden aangeboden. Tempus verkoopt elektriciteit en helpt haar klanten om hun niet-tijdgebonden elektriciteitsverbruik te verplaatsen naar tijdstippen waarop de groothandelsprijzen laag zijn vanwege de lage vraag of vanwege de beschikbaarheid van ruim voldoende, en dus goedkopere, uit hernieuwbare energie opgewekte elektriciteit.

3 Uit het dossier blijkt dat vraagresponsoperatoren gewoonlijk overeenkomsten sluiten met elektriciteitsverbruikers – in de regel klanten in de handel en industrie of kleine en middelgrote ondernemingen – op grond waarvan de klant instemt met een flexibel elektriciteitsverbruik gedurende een bepaalde periode. De vraagresponsoperator berekent de totale capaciteit die op een bepaald moment bij alle flexibele klanten beschikbaar is en kan die capaciteit vervolgens aanbieden aan de netbeheerder, in casu National Grid, in ruil voor een betaling die de operator uitkeert aan de flexibele klant met aftrek van een winstpercentage voor hemzelf.

4 Met haar beroep verzoekt Tempus om nietigverklaring van besluit C(2014) 5083 final van de Commissie van 23 juli 2014 om tegen de steunregeling ten behoeve van de capaciteitsmarkt in het Verenigd Koninkrijk geen bezwaar te maken vanwege de verenigbaarheid van die regeling met de interne markt ingevolge artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (steunmaatregel 2014/N‑2) (PB 2014, C 348, blz. 5; hierna: „bestreden besluit”).

B. Betrokken maatregel

5 Met de steunregeling waarop het bestreden besluit betrekking heeft (hierna: „betrokken maatregel”), voert het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland een capaciteitsmarkt in, die bestaat in centraal georganiseerde veilingen voor de levering van de capaciteit die vereist is om de leveringszekerheid te waarborgen. Op grond van die steunregeling wordt aan leveranciers van elektriciteitscapaciteit een vergoeding uitgekeerd in ruil voor hun verplichting om tijdens piekbelasting van het net elektriciteit te leveren of het elektriciteitsverbruik te beperken of te verplaatsen (overweging 4 van het bestreden besluit).

6 De rechtsgrondslagen van de betrokken maatregel zijn de UK Energy Act 2013 (energiewet van het Verenigd Koninkrijk van 2013) en de op basis van die wet vastgestelde regelgevingshandelingen, in het bijzonder de Electricity Capacity Regulations 2014 (besluit van 2014 inzake elektriciteitscapaciteit) en de Capacity Market Rules 2014 (capaciteitsmarktregels van 2014).

7 De capaciteitsmarkt werkt als volgt: de vereiste hoeveelheid capaciteit wordt centraal vastgesteld en de markt bepaalt via veilingen – waarop alle kandidaat-capaciteitsleveranciers met elkaar concurreren – de passende prijs voor de levering van die hoeveelheid capaciteit (overweging 145 van het bestreden besluit). De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt bij besluit de vereiste hoeveelheid capaciteit vast en houdt daarbij met name rekening met de aanbevelingen van de netbeheerder, National Grid (overweging 11 van het bestreden besluit).

8 Wat de veilingen betreft, voorziet de betrokken maatregel in het volgende: ieder jaar wordt op de hoofdveiling (hierna: „T‑4-veiling”) de vereiste capaciteit voor levering vier jaar later geveild; zo is de in 2014 geveilde capaciteit bestemd voor levering in 2018/2019, waarbij de leveringsperiode van 1 oktober 2018 tot 30 september 2019 loopt (overweging 43 van het bestreden besluit). In het jaar voorafgaand aan het leveringsjaar van de hoofdveiling wordt nog een veiling gehouden (hierna: „T‑1-veiling”).

9 Tijdens de T‑4-veiling zal systematisch een bepaalde hoeveelheid capaciteit worden achtergehouden en worden „gereserveerd” voor de T‑1-veiling. De hoeveelheid te reserveren capaciteit zal worden berekend op basis van een schatting van de „rendabele” vraagresponscapaciteit die aan de T‑1-veiling zal deelnemen, en zal openbaar worden gemaakt tijdens de publicatie van de vraagcurve voor de T‑4-veiling (overweging 45 van het bestreden besluit). Als de vraag tussen de T‑4-veiling en de T‑1-veiling daalt, zal de op de T‑1-veiling te veilen capaciteit worden verminderd. Het bestreden besluit preciseert evenwel dat, aangezien de T‑1-veilingen vraagresponsoperatoren meer kans bieden om tot de markt toe te treden, de regering van het Verenigd Koninkrijk zich ertoe verbindt om ten minste 50 % van de vier jaar eerder „gereserveerde capaciteit” op de T‑1-veiling te veilen. Het bestreden besluit voegt hieraan toe dat het Verenigd Koninkrijk een zekere speelruimte behoudt om op die toezegging terug te komen indien vraagrespons op de lange termijn niet rendabel blijkt of indien wordt geconstateerd dat de vraagresponssector voldoende tot wasdom is gekomen (overweging 46 van het bestreden besluit). De T‑4-veiling en de T‑1-veiling zijn reguliere veilingen.

10 De reguliere veilingen staan open voor bestaande en nieuwe producenten en voor vraagresponsoperatoren en opslagoperatoren, met – de tijdelijke – uitzondering van interconnectoren en buitenlandse capaciteitsleveranciers (overwegingen 4 en 149 van het bestreden besluit).

11 Naast het reguliere stelsel is er een transitioneel stelsel. Zo zijn voorafgaand aan de leveringsperiode 2018/2019 „transitionele” veilingen gepland, die hoofdzakelijk openstaan voor vraagresponsoperatoren. De eerste transitionele veiling was in principe gepland voor 2015, voor de leveringsperiode tussen oktober 2016 en september 2017; de tweede transitionele veiling was gepland voor 2016, voor de leveringsperiode tussen oktober 2017 en september 2018 (overweging 51 van het bestreden besluit).

12 De producenten en vraagresponsoperatoren die aan de capaciteitsmarkt deelnemen, worden „Capacity Market Units” (capaciteitsmarkteenheden; hierna: „CMU”) genoemd. De productie-CMU’s kunnen zelfstandig als CMU deelnemen of, onder bepaalde voorwaarden, collectief, door zich te bundelen met andere kandidaat-productie-eenheden. Een van die voorwaarden is dat de totale capaciteit van alle eenheden tussen de minimumdrempel van 2 megawatt (MW) en de drempel van 50 MW ligt (overweging 16 van het bestreden besluit).

13 De vraagrespons-CMU’s worden gedefinieerd op basis van een toezegging om de vraag terug te dringen. Een dergelijke toezegging veronderstelt dat de vraagresponsoperator zijn klant aanspoort om zijn elektriciteitsafname – gemeten door een meter die het elektriciteitsverbruik per half uur registreert (hierna: „halfuurmeter”) – te beperken of de elektriciteit terug te leveren die hij met productie-eenheden ter plaatse opwekt. Ieder onderdeel van een vraagrespons-CMU moet op een halfuurmeter zijn aangesloten en de totale vraagresponscapaciteit van de leverancier moet tussen de 2 en de 50 MW bedragen (overweging 17 van het bestreden besluit).

14 Alle kandidaat-capaciteitsleveranciers moeten een voorselectieprocedure doorlopen, waarvoor een algemeen dossier moet worden samengesteld en specifieke vereisten gelden naargelang de kandidaat-leverancier een bestaande of potentiële operator is (overweging 26 van het bestreden besluit). Bovendien moet waar het gaat om productiecapaciteit en niet-gecertificeerde vraagresponscapaciteit – in tegenstelling tot vraagresponscapaciteit die door de leverancier is aangemeld en na een test is gecertificeerd – een inschrijvingsgarantie worden verstrekt van 5000 pond sterling (GBP) (ongeveer 5650 EUR) per MW voor de T‑4-veilingen en de T‑1-veilingen en een inschrijvingsgarantie van 500 GBP (ongeveer 565 EUR) per MW voor de transitionele veilingen.

15 De veilingen worden georganiseerd door de netbeheerder, National Grid, teneinde de hoeveelheid capaciteit te verkrijgen die vereist is om de leveringszekerheid van elektriciteit te waarborgen.

16 Alle veilingen zijn pay-as-clear-veilingen met een teruglopende klok, waarbij aan alle geselecteerde deelnemers, de succesvolle bieders in de veiling, het laatst geaccepteerde bod wordt betaald. Bij aanvang van de veiling wordt een hoge prijs aangekondigd. Vervolgens doen de deelnemers een bod om kenbaar te maken hoeveel capaciteit zij voor die prijs bereid zijn te leveren. Dit proces wordt meerdere malen herhaald volgens een vooraf bepaalde planning totdat de laagste prijs wordt gevonden waarbij de vraag overeenstemt met het aanbod. Dit is de clearingprijs. Aan alle succesvolle bieders wordt dezelfde clearingprijs betaald („pay-as-clear-model”) (overweging 49 van het bestreden besluit).

17 Aldus wordt met de geselecteerde capaciteitsleveranciers een capaciteitsovereenkomst gesloten tegen de clearingprijs. De looptijd van de capaciteitsovereenkomsten waarop de deelnemers inschrijven, varieert. De meeste bestaande capaciteitsleveranciers komen in aanmerking voor een overeenkomst van een jaar. Capaciteitsleveranciers van wie de kapitaaluitgaven meer dan 125 GBP (ongeveer 141 EUR) per kilowatt (kW) bedragen (te renoveren centrales) komen in aanmerking voor een overeenkomst met een looptijd van maximaal drie jaar. Capaciteitsleveranciers van wie de kapitaaluitgaven meer dan 250 GBP (ongeveer 282 EUR) per kW bedragen (nieuwe centrales), komen in aanmerking voor een overeenkomst met een looptijd van maximaal vijftien jaar (overweging 57 van het bestreden besluit). Overeenkomsten met een looptijd van meer dan een jaar worden uitsluitend toegewezen tijdens de T‑4-veilingen. In alle gevallen blijven de voorwaarden van de capaciteitsovereenkomst, met inbegrip van de capaciteitsprijs, gedurende de volledige duur van de overeenkomst van kracht.

18 De succesvolle bieders ontvangen gedurende de looptijd van hun overeenkomst een vaste vergoeding, die wordt gefinancierd uit een aan elektriciteitsleveranciers opgelegde heffing. In ruil voor deze vergoeding verbinden de succesvolle bieders zich ertoe om capaciteit te leveren tijdens perioden van piekbelasting van het net. Indien een succesvolle bieder niet de in de capaciteitsovereenkomst bepaalde hoeveelheid elektriciteit levert, wordt een geldboete opgelegd (overweging 4 van het bestreden besluit). Voorts worden evaluaties van de capaciteitsmarkt uitgevoerd (overweging 6 van het bestreden besluit).

19 De kosten voor het financieren van de capaciteitsvergoedingen worden gedragen door alle elektriciteitsleveranciers met een energievergunning (hierna: „kostendekkingsmethode”). De hoogte van de aan de elektriciteitsleveranciers opgelegde heffing is afhankelijk van hun marktaandeel en wordt berekend op basis van de tussen november en februari gemeten vraag op doordeweekse dagen tussen 16.00 en 19.00 uur, teneinde de leveranciers aan te moedigen de elektriciteitsvraag van hun klanten terug te dringen op de tijdstippen waarop de vraag doorgaans het grootst is. Volgens het bestreden besluit zou dit tot een vermindering van de vereiste capaciteit moeten leiden en, bijgevolg, tot een verlaging van de kosten van de capaciteitsmarkt (overweging 69 van het bestreden besluit).

20 Volgens berekeningen zouden de brutovergoedingen die jaarlijks aan capaciteitsleveranciers worden uitgekeerd tussen de 0,9 miljard en de 2,6 miljard GBP (ongeveer 1,02 miljard tot 2,94 miljard EUR) bedragen. Voor de periode 2018‑2024 komt dit neer op 8,1 tot 23,4 miljard GBP (ongeveer 9,14 tot 26,4 miljard EUR), waarbij de hoogte van dit bedrag afhankelijk is van de vereiste hoeveelheid „nieuwbouwcapaciteit” (overweging 7 van het bestreden besluit).

C. Relevante bepalingen van de richtsnoeren

21 Er zij aan herinnerd dat de Europese Commissie op het specifieke gebied van staatssteun voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid gebruik kan maken van richtsnoeren, en dat de in richtsnoeren vervatte regels, voor zover zij niet afwijken van de Verdragsbepalingen, dwingende werking voor de instelling hebben (zie arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22 Voorts heeft Tempus in haar antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht en vervolgens ter terechtzitting uitdrukkelijk bevestigd niet de invoering van een capaciteitsmarkt als zodanig te betwisten, maar enkel, ten eerste, de beoordeling van de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte gegevens betreffende de impact van vraagrespons en, ten tweede, de verschillende manieren waarin is voorzien om de deelname van vraagresponsoperatoren aan de capaciteitsmarkt mogelijk te maken.

23 Met het oog op een situatie waarin een steunmaatregel ten behoeve van de leveringszekerheid in principe wordt aanvaard (zie punt 22 hierboven), zijn van alle bepalingen van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020, vastgesteld door de Commissie op 9 april 2014 en in werking getreden op 1 juli 2014 (PB 2014, C 200, blz. 1; hierna: „richtsnoeren”), de volgende bepalingen relevant voor de oplossing van het geding.

24 Ten eerste bepaalt onderdeel 3.9.2 „Noodzaak van overheidsmaatregelen”, punt 224, onder b), van de richtsnoeren dat de Commissie bij haar beoordeling van de door de lidstaat verstrekte elementen onder meer rekening houdt met de „inschatting van de impact van de participatie aan de vraagzijde, met inbegrip van een beschrijving van maatregelen om vraagbeheersing te bevorderen”.

25 Ten tweede is in onderdeel 3.9.3 „Is de steunmaatregel een geschikt instrument?”, punt 226, van de richtsnoeren het volgende bepaald: „De maatregel dient open te zijn en passende prikkels te geven voor zowel bestaande als nieuwe producenten en voor bedrijven die gebruikmaken van substitueerbare technologieën, zoals vraagrespons of oplossingen voor opslag. De steun dient dus te worden verschaft via een mechanisme dat de mogelijkheid biedt voor potentieel verschillende doorlooptijden, afhankelijk van de tijd die nodig is voor de uitvoering van nieuwe investeringen door nieuwe producenten die andere technologieën gebruiken. De maatregel dient ook rekening te houden met de mate waarin interconnectiecapaciteit een oplossing kan bieden voor eventuele problemen inzake leveringszekerheid.”

26 Ten derde preciseert onderdeel 3.9.5 „Evenredigheid”, punt 229, van de richtsnoeren dat een „concurrerende inschrijvingsprocedure op grond van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria, die daadwerkelijk op de afgebakende doelstelling is gericht, zal worden geacht onder normale omstandigheden redelijke rendementspercentages op te leveren”.

27 Ten vierde wordt in onderdeel 3.9.6 „Vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer”, punt 232, onder a), van de richtsnoeren onder meer benadrukt dat „[d]e maatregel [...] zodanig [dient] te zijn vormgegeven dat alle vermogen dat daadwerkelijk kan bijdragen tot het aanpakken van het probleem inzake leveringszekerheid, voor de maatregel kan worden ingezet, met name rekening houdende met [...] de participatie van producenten die verschillende technologieën gebruiken, en producenten die maatregelen met een gelijkwaardige technische prestatie aanbieden, bijvoorbeeld vraagbeheersing, interconnectoren en opslag”. Deze bepaling vermeldt bovendien dat beperkingen op deelname van deze verschillende spelers „alleen gerechtvaardigd [kunnen] worden op grond van technische prestaties die ontoereikend zijn om het probleem inzake leveringszekerheid aan te pakken”.

D. Bestreden besluit

28 De Commissie heeft in het bestreden besluit op grond van artikel 107, lid 1, VWEU geoordeeld dat de betrokken maatregel staatssteun vormde (overwegingen 109 tot en met 115 van het bestreden besluit).

29 Ten aanzien van de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt heeft de Commissie aangegeven haar oordeel te hebben gebaseerd op de in onderdeel 3.9 van de richtsnoeren neergelegde specifieke voorwaarden voor de leveringszekerheid.

30 In onderdeel 3.3.1 „Doelstelling van gemeenschappelijk belang en noodzaak van de steunmaatregel” van het bestreden besluit vermeldt de Commissie het volgende: „(118) De Commissie is van mening dat de maatregel bijdraagt tot de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang en noodzakelijk is overeenkomstig de onderdelen 3.9.1 en 3.9.2 van de richtsnoeren [...]. (119) In de eerste plaats heeft het Verenigd Koninkrijk een methodologie geïmplementeerd voor de vaststelling van het leveringszekerheidsprobleem. De door het Verenigd Koninkrijk uitgevoerde berekeningen laten zien dat de ,enduring reliability adequacy standard’ – de gekozen maatstaf voor leveringszekerheid – vanaf 2018‑2019 kritieke niveaus kan bereiken. De bevindingen komen in grote lijnen overeen met die in het meest recente leveringszekerheidsrapport van het ENTSB‑E [Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit]. [...] (120) Het rapport van NG [National Grid] over elektriciteitscapaciteit is onderzocht door een onafhankelijk panel van technische deskundigen (‚PTE’), benoemd door het DECC [Department of Energy and Climate Change, ministerie van Energie en Klimaatverandering, Verenigd Koninkrijk]. Het onderzoeksrapport van het PTE, dat op 30 juni 2014 door het DECC is gepubliceerd, onderschrijft de aanbevelingen van NG inzake de hoeveelheid op de eerste veiling in te kopen capaciteit. Het PTE concludeerde dat het algemene scenario en de modelbenadering van NG in beginsel deugdelijk zijn, en dat NG heeft gepoogd bewijsmateriaal en de standpunten van belanghebbenden in beschouwing te nemen. Niettemin was er binnen het PTE consensus dat NG naar een te behoudend standpunt neigde ten aanzien van enkele belangrijke aannames, in het bijzonder ten aanzien van interconnectiecapaciteit, waardoor de vereiste hoeveelheid in te kopen capaciteit zou worden overschat. Bovendien heeft het PTE opgemerkt dat minder behoudende aannames zouden kunnen volstaan om de noodzakelijke inkoop van nieuwe productiecapaciteit te voorkomen. (121) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben aangegeven zowel de aanbevelingen van NG als het rapport van het PTE in beschouwing te hebben genomen en de verschillen tussen beide onderzoeken zorgvuldig te hebben bestudeerd. [...] De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft op basis van het verstrekte bewijsmateriaal besloten om de aanbevelingen van NG als netbeheerder te volgen. (122) Ten aanzien van de deelname van vraagrespons heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat de eerste veiling in december 2014 cruciaal zal zijn om informatie over vraagrespons en het potentieel ervan te verkrijgen. Naar aanleiding van het rapport van het PTE heeft NG voorgesteld om samen met de Energy Networks Association [vereniging van energienetten, Verenigd Koninkrijk] (waarbij ook distributienetbeheerders zijn aangesloten) een project op te zetten om inzicht te krijgen in de bestaande en potentiële vraagresponscapaciteit. Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk maatregelen getroffen voor transitionele veilingen teneinde in 2015 en 2016 de groei van vraagrespons te stimuleren, en een pilotproject opgezet van 20 miljoen GBP voor het terugdringen van de elektriciteitsvraag [Electricity Demand Reduction pilot]. Tot slot heeft het Verenigd Koninkrijk te kennen gegeven ook de resultaten van de eerste T‑4-veiling te zullen evalueren en de vraagcurven navenant te zullen aanpassen. Een en ander zal worden meegenomen in het Future Energy Scenario-proces van NG voor elektriciteitscapaciteitsrapporten ten behoeve van toekomstige veilingen. [...] (124) De Commissie waardeert de initiatieven die het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van de aanbevelingen van het PTE heeft genomen en is van mening dat bepaalde door het PTE gesignaleerde punten van zorg ernstig zijn, in het bijzonder ten aanzien van de te voorzichtige inschatting dat de nettobijdrage van interconnectie nihil zal zijn tijdens systeemstress. [...] (125) De Commissie overweegt dat [de toezeggingen van het Verenigd Koninkrijk] tegemoetkomen aan de methodologische punten van zorg ten aanzien van de bijdrage van interconnectie tijdens systeemstress. [...] (128) In de vierde plaats kan de aangemelde maatregel tot steun voor elektriciteitsproductie uit fossiele brandstoffen leiden. Het Verenigd Koninkrijk overweegt of neemt evenwel aanvullende maatregelen om het gesignaleerde marktfalen te verhelpen, zoals aangegeven in de overwegingen 88 tot en met 94. Die maatregelen zijn gericht op het bevorderen van vraagrespons, het hervormen van de ‚cash-out arrangements’ en het stimuleren van een hogere mate van interconnectie. Deze alternatieve maatregelen zouden volgens de Commissie dan ook moeten leiden tot een vermindering van de hoeveelheid in te kopen capaciteit in het kader van de aangemelde maatregel. De Commissie merkt voorts op dat het Verenigd Koninkrijk ad‑hocmaatregelen ter ondersteuning van koolstofarme opwekking voorstelt (bijvoorbeeld ‚Contracts for Difference’), en strenge emissienormen heeft vastgesteld om koolstofintensieve opwekking te voorkomen. Dientengevolge is de Commissie van mening dat het Verenigd Koninkrijk voldoende heeft gedaan om de middelen te verkennen ter beperking van de eventuele negatieve impact van de aangemelde maatregel op de doelstelling van geleidelijke afschaffing van milieuschadelijke subsidies. De Commissie merkt bovendien op dat de jaarlijkse evaluatie van de leveringszekerheid rekening houdt met het productievolume en met de bijdrage van interconnectoren, en openstaat voor alle typen capaciteitsleveranciers, waaronder vraagresponsoperatoren. (129) Aangaande de inschrijving van vraagresponsoperatoren deelt de Commissie het standpunt van het Verenigd Koninkrijk dat capaciteitsovereenkomsten met een looptijd van vijftien jaar gerechtvaardigd kunnen zijn voor nieuwe centrales, terwijl bestaande centrales en vraagresponsoperatoren vanwege hun lagere kapitaaluitgaven – waardoor financiering minder noodzakelijk is – vrijwel niet in aanmerking zullen komen voor overeenkomsten met een langere looptijd [...]. De Commissie vindt dan ook niet dat overeenkomsten met een kortere looptijd bestaande centrales en vraagresponsoperatoren kennelijk benadelen ten opzichte van nieuwe centrales. De maatregel is technologisch neutraal en versterkt dus niet de positie van producenten die gebruikmaken van fossiele brandstoffen. De Commissie merkt voorts op dat de kostendekkingsmethode nog steeds een prikkel bevat om de vraag tijdens perioden van piekbelasting te verlagen, en tegelijkertijd voorspelbaar is voor elektriciteitsleveranciers.”

31 In onderdeel 3.3.2 „Is de steunmaatregel een geschikt instrument?” van het bestreden besluit vermeldt de Commissie het volgende: „(130) De Commissie meent dat de maatregel geschikt is, zoals vereist in onderdeel 3.9.3 van de richtsnoeren. [...] (131) Ten eerste pakt de maatregel het gesignaleerde marktfalen aan, zoals beschreven in tabel 1. Daarnaast is de maatregel zodanig vormgegeven dat hij de huidige ontwikkelingen op de markt – dat wil zeggen de ontwikkeling van een actieve vraagrespons – ondersteunt en aanvult, en verenigbaar is met de interne energiemarkt en het energiebeleid van de Europese Unie, doordat hij de mededinging en investeringen in interconnectiecapaciteit bevordert. – De capaciteitsmarkt zal de ontwikkeling van een actieve vraagrespons ondersteunen. Vraagresponsoperatoren zullen in aanmerking komen voor een capaciteitsvergoeding en er zullen specifieke maatregelen worden ingevoerd om de mogelijkheden van deze nog prille sector verder uit te bouwen. De capaciteitsmarkt zal de solvabiliteit en de mededinging bevorderen (zowel op de capaciteitsmarkt als op de elektriciteitsmarkt). [...] (134) Ten derde staat de maatregel open voor bestaande en nieuwe producenten, alsook voor opslagoperatoren en vraagresponsoperatoren. De veilingen houden rekening met de verschillende doorlooptijden die nodig zijn voor het beschikbaar stellen van capaciteit. De capaciteitsleveranciers kunnen inschrijven op doorlooptijden van één of vier jaar, waarmee tegemoet zou moeten worden gekomen aan de behoeften van nieuwe centrales en aan de renovatiebehoeften van bestaande centrales. [...] (140) Aangaande de inschrijving van vraagresponsoperatoren merkt de Commissie op dat de uitsluiting van deelname aan de transitionele veilingen van vraagresponsoperatoren die in het kader van het reguliere stelsel een capaciteitsovereenkomst hebben gesloten, in feite is bedoeld om de ontwikkeling van de vraagresponssector te stimuleren. Gelet op het doel van de maatregel vindt de Commissie het bovendien gerechtvaardigd dat er geen aanvullende vergoeding is voor dankzij vraagrespons gerealiseerde besparingen op het gebied van transmissie‑ en distributieverliezen.”

32 In onderdeel 3.3.5 „Beperking van negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer” van het bestreden besluit preciseert de Commissie het volgende: „(149) [...] [D]e maatregel staat open voor alle bestaande en nieuwe producenten en voor vraagresponsoperatoren en opslagoperatoren, onder de in de overwegingen 15 tot en met 18 vermelde voorwaarden voor deelname. [...]”

II. Procedure en conclusies van partijen

33 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 december 2014, heeft Tempus het onderhavige beroep ingesteld.

34 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 april 2015, heeft het Verenigd Koninkrijk verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Bij beschikking van 30 juni 2015 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan. Het Verenigd Koninkrijk heeft een memorie ingediend en de hoofdpartijen hebben hun opmerkingen hierover ingediend binnen de gestelde termijnen.

35 Na de wijziging van de samenstelling van het Gerecht is de zaak op 27 april 2016 toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur.

36 Na de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.

37 In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang van 20 december 2016 heeft het Gerecht de Commissie verzocht om de aan haar door het Verenigd Koninkrijk toegezonden aanmelding van de betrokken maatregel over te leggen.

38 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 februari 2017, heeft de Commissie aan het Gerecht een niet-vertrouwelijke versie overgelegd van de aan haar door het Verenigd Koninkrijk toegezonden aanmelding. Zij heeft aangevoerd dat de betrokken aanmelding een vertrouwelijk, krachtens artikel 339 VWEU beschermd document was dat niet aan Tempus kon worden verstrekt. Zij heeft verklaard dat document niet aan het Gerecht te kunnen overleggen op grond van een maatregel tot organisatie van de procesgang overeenkomstig artikel 90 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. De Commissie heeft laten weten dat zij, indien het Gerecht haar zou gelasten dat document op grond van artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering over te leggen, onmiddellijk aan een dergelijke maatregel van instructie gevolg zou geven.

39 Bij beschikking van 9 maart 2017 heeft het Gerecht de Commissie op grond van artikel 91, onder b), artikel 92, lid 1, en artikel 103, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering bij wijze van maatregel van instructie betreffende de overlegging van stukken gelast om de aan haar door het Verenigd Koninkrijk toegezonden aanmelding van de betrokken maatregel over te leggen. De Commissie heeft op 16 maart 2017 aan dit verzoek voldaan.

40 In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang van 3 april 2017 heeft het Gerecht de Commissie en het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van zijn voornemen om meerdere passages uit de aanmelding in het dossier op te nemen. Het Gerecht heeft hun verzocht hun opmerkingen over de openbaarmaking van die passages in te dienen. Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben op respectievelijk 19 en 24 april 2017 hun opmerkingen over de openbaarmaking van die passages ingediend.

41 Op 5 mei 2017 zijn bepaalde passages uit de aanmelding die als relevant en niet-vertrouwelijk zijn aangemerkt (hierna: „aanmelding”) in het dossier opgenomen en aan Tempus verstrekt.

42 In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang van 5 mei 2017 heeft het Gerecht alle partijen verzocht meerdere vragen te beantwoorden. Het Gerecht heeft de partijen in wezen vragen gesteld over bepaalde onderdelen van de richtsnoeren en over bepaalde hierin vervatte begrippen. Aan de partijen zijn in het bijzonder vragen gesteld over de bij de vaststelling van het bestreden besluit beschikbare informatie betreffende de beoordeling van vraagrespons en de mogelijke technologische ontwikkelingen ervan in het licht van de voorzieningszekerheid in het Verenigd Koninkrijk. Voorts is de Commissie verzocht haar standpunt te preciseren ten aanzien van bepaalde beweringen in het bestreden besluit en de gegevens waarover zij bij de beoordeling van de betrokken maatregel beschikte. Daarnaast heeft het Gerecht Tempus verzocht om opmerkingen te maken over de beweringen in de dupliek van de Commissie betreffende de kostendekkingsmethode. De Commissie is bovendien verzocht om aan te geven op welke gegevens haar beoordeling van de financieringsbehoeften van vraagresponsoperatoren berustte, en Tempus is verzocht om aan te geven welk bewijs van die financieringsbehoeften zij aan het Verenigd Koninkrijk en de Commissie had verstrekt.

43 Op 22 mei 2017 hebben de partijen gevolg gegeven aan deze maatregel.

44 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 mei en 9 juni 2017, heeft Tempus opmerkingen ingediend over het rapport ter terechtzitting.

45 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 juni 2017, heeft Tempus het Gerecht uit hoofde van de processuele gelijkheid verzocht om bijlage B bij de aanmelding, die de Commissie en het Verenigd Koninkrijk hadden aangevoerd in hun antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van 5 mei 2017, opnieuw te onderzoeken en vast te stellen of er andere, nog niet openbaargemaakte passages van die bijlage aan haar moesten worden verstrekt.

46 Bij beschikking van 3 juli 2017 heeft het Gerecht de Commissie op grond van artikel 91, onder b), artikel 92, lid 1, en artikel 103, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering bij wijze van maatregel van instructie betreffende de overlegging van stukken gelast om die bijlage B bij de aanmelding over te leggen. De Commissie heeft op 4 juli 2017 aan dit verzoek voldaan. Op 6 juli 2017 is die bijlage, die door het Gerecht als relevant en niet-vertrouwelijk is aangemerkt, in het dossier opgenomen en aan Tempus verstrekt.

47 Tempus verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit nietig te verklaren; – de Commissie in de kosten te verwijzen.

48 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren; – Tempus in de kosten te verwijzen.

49 Het Verenigd Koninkrijk ondersteunt de conclusies van de Commissie en concludeert tot verwerping van het beroep.

III. In rechte

A. Ontvankelijkheid

50 In het verweerschrift herinnert de Commissie eraan dat een beroep van een belanghebbende slechts ontvankelijk is indien het ertoe strekt de procedurele rechten te doen eerbiedigen die hij ontleent aan artikel 108, lid 2, VWEU en aan artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1). De argumenten van Tempus met betrekking tot het eerste middel dienen dus slechts in beschouwing te worden genomen voor zover zij hiermee daadwerkelijk wil aantonen dat de Commissie er niet in is geslaagd de tijdens het eerste onderzoek gerezen twijfel weg te nemen, en hiermee inbreuk heeft gemaakt op haar procedurele rechten.

51 In dat verband moet worden opgemerkt dat de Commissie met haar argument niet de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel beoogt te betwisten, maar enkel van dat deel van het beroepschrift dat geen betrekking heeft op de verdediging van de procedurele rechten van Tempus. Ter terechtzitting heeft de Commissie bovendien beaamd dat de partijen het eens waren over de ontvankelijkheid van Tempus om haar procedurele rechten te verdedigen. Overigens zij opgemerkt dat de Commissie niet heeft gepreciseerd welke argumenten volgens haar niet in beschouwing zouden moeten worden genomen op grond dat zij geen betrekking hebben op de procedurele rechten van Tempus.

52 Gelet op het voorgaande kan het betoog van de Commissie aangaande de ontvankelijkheid van het eerste middel niet slagen.

B. Ten gronde

53 Als belanghebbende en teneinde de eerbiediging af te dwingen van de procedurele rechten die zij ontleent aan artikel 108, lid 2, VWEU en aan artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, voert Tempus ter ondersteuning van haar beroep twee middelen aan, waarvan het eerste betrekking heeft op de schending van artikel 108, lid 2, VWEU en van meerdere andere rechtsregels, en het tweede op een ontoereikende motivering.

1. Eerste middel: schending van artikel 108, lid 2, VWEU, schending van het non-discriminatiebeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, en onjuiste beoordeling van de feiten

a) Opmerkingen vooraf

54 Zoals het Verenigd Koninkrijk in de aanmelding en de Commissie in het bestreden besluit uiteenzetten, is er in die lidstaat in de nabije toekomst mogelijk onvoldoende elektrische energie beschikbaar om tijdens piekperioden aan de vraag te voldoen. De oudste productiecentrales zullen op korte termijn worden gesloten en de elektriciteitsmarkt geeft producenten mogelijk onvoldoende prikkels om ter compensatie van die sluitingen nieuwe productiecapaciteit te ontwikkelen. De elektriciteitsmarkt spoort mogelijk ook verbruikers onvoldoende aan om hun vraag te verminderen om dit probleem op te lossen. Teneinde de voorzieningszekerheid te waarborgen, achtte het Verenigd Koninkrijk daarom de invoering van een capaciteitsmarkt noodzakelijk.

55 Het belangrijkste doel van die capaciteitsmarkt was capaciteitsleveranciers stimuleren om in te spelen op de problemen die zich tijdens perioden van piekvraag kunnen voordoen. Capaciteitsleveranciers zijn in beginsel zowel elektriciteitsproducenten – elektriciteitscentrales, waaronder op fossiele brandstoffen gestookte centrales – als vraagresponsoperatoren, die verbruikers aansporen om hun verbruik te verplaatsen of te beperken. Zowel producenten als vraagresponsoperatoren zijn dus onmisbaar voor de samenstelling en het functioneren van de door het Verenigd Koninkrijk beoogde capaciteitsmarkt, ook al interveniëren zij op verschillende niveaus – de producenten aan de aanbodzijde en de vraagresponsoperatoren aan de vraagzijde.

56 Volgens Tempus kon de Commissie na afloop van een eerste onderzoek en gelet op de informatie die bij de vaststelling van het bestreden besluit beschikbaar was evenwel niet overwegen dat de voorgenomen capaciteitsmarkt geen twijfel deed rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Als vraagresponsoperator vestigt Tempus hier de aandacht op zeven aspecten van de capaciteitsmarkt die stuk voor stuk twijfel in de zin van artikel 4 van verordening nr. 659/1999 doen rijzen. Zij voert in wezen aan dat de capaciteitsmarkt productie bevoordeelt ten opzichte van vraagrespons op een wijze die discriminerend en onevenredig is en verder gaat dan noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de steunregeling en voor de eerbiediging van de toepasselijke regels van Unierecht.

b) Begrip „twijfel” en besluit van de Commissie om al dan niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden

57 Zoals blijkt uit artikel 108, lid 3, VWEU vangt de Commissie onverwijld de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure aan indien zij, na op de hoogte te zijn gebracht van een voornemen tot invoering van steunmaatregelen, meent dat zulk een voornemen onverenigbaar is met de interne markt. In het kader van de in die laatstgenoemde bepaling neergelegde procedure is de Commissie vervolgens verplicht om de belanghebbenden aan te manen om opmerkingen te maken.

58 Voor zover de door de betrokken lidstaat aangemelde maatregel inderdaad steun vormt, bepaalt artikel 4 van verordening nr. 659/1999 in dat verband in de volgende bewoordingen dat de Commissie na afloop van haar eerste onderzoek, al naargelang er wel of geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de voorgenomen maatregel met de interne markt, kan besluiten om al dan niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden: „1. De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. [...] 2. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij [besluit] vast. 3. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [107], lid 1, [VWEU] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de [interne] markt, [neemt zij een besluit] houdende dat de maatregel verenigbaar is met de [interne] markt (‚[besluit] om geen bezwaar te maken’). In [het besluit] wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het [VWEU] is toegepast. 4. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de [interne] markt, [neemt zij een besluit dat] ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [108, lid 2, VWEU] in te leiden [‚(besluit) tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’].”

59 In artikel 6 van verordening nr. 659/1999 zijn de nadere regels voor de formele onderzoeksprocedure neergelegd: „1. [Het besluit] om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de [interne] markt. In [het besluit] worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. [...] 2. De ingekomen opmerkingen worden aan de betrokken lidstaat medegedeeld. [...] Deze lidstaat kan op de ingediende opmerkingen reageren [...].”

60 In het kader van de staatssteunprocedure moet dus een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde, en met name in artikel 4 van verordening nr. 659/1999 geregelde, inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel, en anderzijds de onderzoeksfase van artikel 108, lid 2, VWEU, die met name wordt geregeld door artikel 6 van verordening nr. 659/1999 en de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak (zie arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61 De Commissie kan volstaan met het in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde inleidende onderzoek om een gunstig besluit ten aanzien van een steunmaatregel te nemen, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat de voorgenomen steunmaatregel verenigbaar is met het VWEU. Indien de Commissie na dit eerste onderzoek echter tot de tegenovergestelde conclusie is gekomen of niet in staat was alle bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met de interne markt gerezen moeilijkheden uit de weg te ruimen, moet zij alle noodzakelijke informatie inwinnen en daartoe de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU inleiden (zie arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62 Ten aanzien van het in artikel 4, leden 3 en 4, van verordening nr. 659/1999 genoemde begrip „twijfel” over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt zijn in de rechtspraak drie vereisten vastgesteld waaraan de beoordeling van de Commissie moet voldoen.

63 Ten eerste sluit dit begrip andere overwegingen uit. De Commissie kan dus niet weigeren de formele onderzoeksprocedure in te leiden met een beroep op andere omstandigheden, zoals het belang van derden, overwegingen van proceseconomie of welke andere administratieve of politieke opportuniteitsoverweging dan ook (zie in die zin arresten van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie, T‑388/03, EU:T:2009:30, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 78).

64 Ten tweede is de Commissie met name op grond van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 verplicht om de formele onderzoeksprocedure in te leiden indien zij er niet in slaagt iedere twijfel in de zin van die bepaling weg te nemen. Zij beschikt daartoe niet over een discretionaire bevoegdheid (zie in die zin arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Ten derde is het in artikel 4, leden 3 en 4, van verordening nr. 659/1999 vermelde begrip „twijfel” objectief. Of een dergelijke twijfel is gerezen, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van het besluit moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie kon beschikken toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de interne markt. Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van twijfel uiteraard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout (zie in die zin arresten van 2 april 2009, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punt 63, en 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 In die omstandigheden staat het aan het Gerecht om in het kader van de wettigheidstoetsing van het besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken de argumenten te onderzoeken die door Tempus zijn aangevoerd om aan te tonen dat de aangemelde maatregel na een eerste onderzoek twijfel in de zin van artikel 4, leden 3 en 4, van verordening nr. 659/1999 deed rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, wat tot de vaststelling van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure had moeten leiden. Een dergelijke toetsing is des te belangrijker voor Tempus omdat die argumenten in wezen overeenkomen met die welke zij als belanghebbende had kunnen aanvoeren door tijdens de in artikel 108, lid 2, VWEU neergelegde formele onderzoeksprocedure – ware die procedure ingeleid – haar procedurele rechten in te roepen, waarvan zij in casu de schending aanvoert.

67 Daartoe rust op Tempus de bewijslast, welk bewijs zij kan leveren aan de hand van een reeks van onderling overeenstemmende aanwijzingen betreffende de omstandigheden en de duur van de inleidende onderzoeksprocedure, enerzijds, en de inhoud van het bestreden besluit, anderzijds (zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie, T‑388/03, EU:T:2009:30, punt 93). In het bijzonder een door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verricht ontoereikend of onvolledig onderzoek is een aanwijzing dat er twijfel bestaat in de zin van artikel 4 van verordening nr. 659/1999 (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Als belanghebbende beschikt Tempus evenwel niet over de onderzoeksbevoegdheden en in beginsel evenmin over een soortgelijke onderzoekscapaciteit als die waarover de Commissie beschikt om de aangemelde maatregel naar behoren te onderzoeken – waar nodig door de betrokken lidstaat om medewerking te verzoeken.

68 Zoals blijkt uit de navolgende punten 79 tot en met 82 volstaat het in casu dan ook dat Tempus, in een stadium van de procedure waarin de belanghebbenden nog niet middels een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zijn aangemaand om hun opmerkingen in te dienen, de redenen aangeeft waarom zij ten aanzien van het bestreden besluit meent dat de Commissie had moeten twijfelen aan de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt. Zij is dus niet verplicht om alle gegevens over te leggen waarmee de onverenigbaarheid van de aangemelde steunregeling kan worden bewezen.

69 In dat verband zij eraan herinnerd dat de Commissie, teneinde een toereikende toetsing aan de staatssteunregels te kunnen verrichten, niet gehouden is om haar onderzoek te beperken tot de gegevens in de aanmelding van de betrokken maatregel. Zij kan, en moet in voorkomend geval, de relevante informatie vaststellen zodat zij bij het nemen van het bestreden besluit over de beoordelingsgegevens beschikt die redelijkerwijs als toereikend en duidelijk voor haar beoordeling kunnen worden beschouwd. Zo is reeds geoordeeld dat de Commissie een „actief en zorgvuldig” onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel had uitgevoerd omdat zij vraagtekens had geplaatst bij de gegrondheid van de door de lidstaat aangevoerde argumenten (zie in die zin arrest van 10 december 2008, Kronoply en Kronotex/Commissie, T‑388/02, niet gepubliceerd, EU:T:2008:556, punt 127), terwijl is overwogen dat dit onderzoek „ontoereikend” was, omdat zij niet de informatie had verkregen waarmee zij een maatregel had kunnen beoordelen (zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie, T‑388/03, EU:T:2009:30, punten 109 en 110).

70 Teneinde het bestaan van twijfel in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 te bewijzen, volstaat het dan ook dat Tempus aantoont dat de Commissie niet op zorgvuldige en onpartijdige wijze alle voor dit onderzoek relevante gegevens heeft vastgesteld of onderzocht, dan wel die gegevens niet naar behoren in beschouwing heeft genomen teneinde iedere twijfel over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt weg te nemen.

71 Voorts is het vaste rechtspraak dat de wettigheid van een besluit inzake staatssteun moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit nam (zie in die zin arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De gegevens waarover de Commissie „kon beschikken”, omvatten die gegevens die relevant leken voor de beoordeling die die instelling krachtens artikel 108, leden 2 en 3, VWEU en artikel 4, lid 3 of lid 4, van verordening nr. 659/1999 moest uitvoeren.

72 Teneinde het bestaan van twijfel over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt te bewijzen, kan Tempus derhalve alle relevante informatie aanvoeren waarover de Commissie beschikte of kon beschikken op de datum waarop zij het bestreden besluit heeft genomen. Evenzo kan het Gerecht, ten behoeve van de in dat verband te verrichten wettigheidstoetsing, alle gegevens in beschouwing nemen die in het bestreden besluit worden vermeld ter ondersteuning van de hierin door de Commissie uitgevoerde beoordeling.

73 In casu moet dus worden onderzocht of de door Tempus aan het Gerecht overgelegde gegevens ten aanzien van de bij de vaststelling van het bestreden besluit beschikbare informatie twijfel konden doen rijzen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt, waardoor de Commissie dus verplicht zou zijn geweest de formele onderzoeksprocedure in te leiden, onverminderd de uitoefening naderhand – na de inleiding van de genoemde procedure – door die instelling van haar bevoegdheid om de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt te beoordelen.

c) Duur van de besprekingen tussen de lidstaat en de Commissie en omstandigheden waarin het bestreden besluit is vastgesteld

74 Tempus benadrukt het belang van de kwesties waarmee de Commissie in deze zaak – waarin zij voor het eerst een capaciteitsmarkt onderzocht en de richtsnoeren toepaste – werd geconfronteerd. In casu hebben de besprekingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie voorafgaand aan de aanmelding langer geduurd dan noodzakelijk is voor de vaststelling van een besluit om geen bezwaar te maken, wat op zichzelf al een aanwijzing is dat er twijfel bestaat. Bovendien is het volgens Tempus paradoxaal dat de Commissie overweegt dat, enerzijds, het niet noodzakelijk is om een formele onderzoeksprocedure in te leiden naar de eerste aangemelde capaciteitsmarkt, en anderzijds vervolgens het allereerste sectoronderzoek ooit naar staatssteun op dit gebied moet worden uitgevoerd teneinde „meer inzicht te krijgen in die maatregelen, en de eerbiediging van de Unieregels te waarborgen” en „de belanghebbenden [te bereiken] die niet gehoord zijn in het kader van de gewone staatssteunprocedures” [zie besluit C(2015) 2814 final van de Commissie van 29 april 2015 tot het openen van een onderzoek naar capaciteitsmechanismen in de energiesector krachtens artikel 20 bis van verordening nr. 659/1999, en het bijbehorende perscommuniqué].

75 De Commissie brengt hiertegen in dat bij het ontbreken van klachten uitsluitend de datum van de aanmelding telt om vast te stellen of de duur van het eerste onderzoek als zodanig twijfel doet rijzen. Aangezien die procedure minder dan twee maanden heeft geduurd, is die niet lang genoeg om het bestaan van twijfel aan te tonen, maar wijst zij eerder op het ontbreken ervan. De eventuele contacten die het Verenigd Koninkrijk voorafgaand aan de aanmelding met de Commissie heeft gehad, zijn hoe dan ook per definitie niet relevant voor de vaststelling of de Commissie kon twijfelen aan de uiteindelijk aangemelde maatregel, aangezien het idee voor de capaciteitsmarkt is uitgewerkt in het kader van een nationale openbare raadpleging, die kort voor de aanmelding is voltooid. Wat betreft de door Tempus aangevoerde paradox stelt de Commissie dat de wettigheid van het bestreden besluit moet worden beoordeeld in het licht van de informatie die beschikbaar is op het moment dat de Commissie zich uitspreekt, zonder dat, voor een „psychologisch effect”, rekening kan worden gehouden met latere besluiten. Afgezien daarvan had het latere besluit om een sectoronderzoek te openen naar de capaciteitsmechanismen in andere lidstaten dan het Verenigd Koninkrijk tot doel om „meer inzicht te krijgen in het bestaan en de werking van [die] mechanismen”. Wat betreft de capaciteitsmarkt van het Verenigd Koninkrijk was een dergelijk inzicht al verkregen na afloop van haar afzonderlijke onderzoek van de aangemelde maatregel, aldus de Commissie.

76 Het Verenigd Koninkrijk stelt op zijn beurt dat de duur van de besprekingen voorafgaand aan de aanmelding als zodanig geen twijfel doet rijzen.

77 Ingevolge artikel 108, lid 3, VWEU wordt „[d]e Commissie [...] van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken”. Deze verplichte aanmelding stelt de Commissie in staat om iedere voorgenomen maatregel vooraf te controleren. Uit artikel 4, lid 1, van verordening nr. 659/1999 blijkt immers dat „[d]e Commissie [...] de aanmelding onverwijld na ontvangst [onderzoekt]”. Artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 preciseert eveneens dat de Commissie over een termijn van „twee maanden” ingaande „[...] op de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding” beschikt om in het kader van het in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde eerste onderzoek van de aanmelding een besluit te nemen teneinde in voorkomend geval de in artikel 108, lid 2, VWEU neergelegde formele onderzoeksprocedure in te leiden indien de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt.

78 In dat verband zij eraan herinnerd dat de omvang van de materie die de Commissie tijdens het inleidende onderzoek diende te bestuderen, en de ingewikkeldheid van het betrokken dossier erop kunnen wijzen dat de betrokken procedure duidelijk verder is gegaan dan wat een eerste onderzoek in het kader van de bepalingen van artikel 108, lid 3, VWEU normaliter impliceert. Deze omstandigheid is een steekhoudende aanwijzing voor het bestaan van twijfel in de zin van artikel 4, lid 3 of lid 4, van verordening nr. 659/1999 (zie arrest van 7 november 2012, CBI/Commissie, T‑137/10, EU:T:2012:584, punt 285 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

79 In casu moet worden vastgesteld dat de aangemelde maatregel omvangrijk, ingewikkeld en nieuw is.

80 Ten eerste heeft de Commissie in het bestreden besluit immers haar goedkeuring verleend aan de uitvoering van een steunregeling voor een periode van tien jaar (zie de overwegingen 6 en 162 van het bestreden besluit). De met die regeling gemoeide geldbedragen zijn bijzonder hoog, aangezien zij tussen de 0,9 miljard en de 2,6 miljard GBP per jaar schommelen (zie overweging 7 van het bestreden besluit), wat neerkomt op 8,1 tot 23,4 miljard GBP voor een periode van tien jaar, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd. Zo had het Verenigd Koninkrijk voor het eerste geplande leveringsjaar (2018‑2019) van de capaciteitsmarkt zijn voornemen kenbaar gemaakt om een totale capaciteit van 53,3 gigawatt (GW) te veilen.

81 Ten tweede blijken zowel de definitie als de uitvoering van die steunregeling ingewikkeld. De ter rechtvaardiging ervan aangevoerde beweringen zijn talrijk en berusten op waarschijnlijkheden (zie de overwegingen 79 tot en met 82 van het bestreden besluit). De steunregeling raakt meerdere categorieën operatoren, die kunnen deelnemen volgens voorschriften die per categorie kunnen verschillen en voor wie bepaalde voorwaarden voor deelname gelden (zie de overwegingen 15 tot en met 27 van het bestreden besluit). Er is voorzien in verschillende veilingmechanismen, met meerdere rondes (zie met name de overwegingen 28 tot en met 51 van het bestreden besluit). Deze maatregel kan aanzienlijke en langdurige gevolgen hebben, die mogelijk nog lang na de periode van tien jaar waarvoor de maatregel is goedgekeurd, merkbaar zullen zijn, aangezien hij bepaalde capaciteitsleveranciers de mogelijkheid biedt om op iedere jaarlijkse T‑4-veiling een overeenkomst van maximaal vijftien jaar te sluiten (zie overweging 57 van het bestreden besluit). De maatregel heeft in het bijzonder directe en indirecte langetermijngevolgen voor bestaande en nieuwe producenten en voor vraagresponsoperatoren.

82 Ten derde is dit de eerste keer dat de Commissie een capaciteitsmarkt in het licht van de richtsnoeren beoordeelt, zoals Tempus aangeeft en zoals de vicevoorzitter van de Commissie belast met mededinging in een samenvatting van het bestreden besluit in een perscommuniqué heeft uiteengezet. De betrokken maatregel is dus nieuw, zowel wat betreft het voorwerp als de toekomstige gevolgen ervan.

83 Zoals Tempus heeft opgemerkt en enkel teneinde te benadrukken hoe ingewikkeld en nieuw de in de onderhavige zaak aan de Commissie voorgelegde kwesties waren, kan bovendien worden gewezen op het openen van een sectoronderzoek naar de capaciteitsmarkten, alsook op het naderhand in bepaalde gevallen en om per zaak verschillende redenen inleiden van formele onderzoeksprocedures betreffende de door andere lidstaten voorgenomen capaciteitsmarkten. Aangezien al die gebeurtenissen evenwel van latere datum zijn dan de vaststelling door de Commissie van het bestreden besluit, kunnen zij niet van invloed zijn op de wettigheidstoetsing ervan door het Gerecht.

84 In casu blijkt niettemin dat de Commissie op 23 juli 2014, na afloop van een eerste onderzoek van een maand, heeft overwogen dat de door het Verenigd Koninkrijk op 23 juni 2014 aangemelde maatregel geen twijfel deed rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, en zij ten aanzien van die maatregel een besluit om geen bezwaar te maken kon nemen. De verschillende capaciteitsleveranciers is tijdens die procedure niet verzocht om opmerkingen in te dienen, omdat de Commissie dit niet nodig achtte.

85 Gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak en anders dan de Commissie stelt, kan het feit dat het eerste onderzoek slechts een maand heeft geduurd als zodanig geen steekhoudende aanwijzing vormen voor het ontbreken van twijfel na afloop van het eerste onderzoek van de betrokken maatregel. Zoals Tempus opmerkt, moet immers ook rekening worden gehouden met de duur en de inhoud van de contacten tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie voorafgaand aan de aanmelding van de maatregel. Hoewel dergelijk contacten niet ongebruikelijk zijn, maar juist door de Commissie worden aangemoedigd, zijn zij in casu in bepaalde opzichten van dien aard dat zij de ingewikkeldheid en nieuwheid van de betrokken maatregel benadrukken.

86 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de contacten voorafgaand aan de aanmelding, zoals die voortvloeien uit de ervaring van de Commissie met staatssteunprocedures, zijn neergelegd in de gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures, vastgesteld door de Commissie op 16 juni 2009 (PB 2009, C 136, blz. 13; hierna: „gedragscode”). Hoewel die gedragscode, zoals overigens in punt 8 ervan is verwoord, niet leidt tot wijziging van de rechten en verplichtingen die zijn vervat in het VWEU en in de verschillende verordeningen op het gebied van staatssteunprocedures, kunnen aan de hand van die gedragscode het voorwerp, de duur en de concrete uitwerking van dergelijke informele contacten worden gepreciseerd.

87 Overeenkomstig punt 10 van de gedragscode bieden de contacten voorafgaand aan de aanmelding de diensten van de Commissie en de lidstaat aldus de mogelijkheid om de juridische en economische aspecten van een voorgenomen steunmaatregel voorafgaand aan de aanmelding informeel te bespreken teneinde de kwaliteit en de volledigheid van de aanmelding te bevorderen. Deze fase maakt derhalve de weg vrij voor een snellere behandeling van aanmeldingen zodra zij formeel bij de Commissie zijn ingediend.

88 Zoals vermeld in de gedragscode is de fase voorafgaand aan de aanmelding bedoeld om de aanmelding van de voorgenomen maatregel te bespoedigen, zodat de Commissie het eerste onderzoek zo goed mogelijk kan doen zodra de aanmelding wordt ontvangen. Blijkens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 659/1999 moet in de aanmelding immers alle informatie worden verstrekt die de Commissie nodig heeft om overeenkomstig de artikelen 4 en 7 van die verordening een besluit te nemen (respectievelijk tot inleiding van het eerste onderzoek van de aanmelding en tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure).

89 De fase voorafgaand aan de aanmelding is dus vooral bedoeld om het risico te beperken dat de aanmelding als onvolledig kan worden beschouwd, wat tot een navenante vertraging van de onderzoeksprocedure van de aangemelde maatregel zou leiden. Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 659/1999 kan de Commissie om alle aanvullende informatie verzoeken die zij tijdens de eerste onderzoeksfase nodig heeft, indien zij van mening is dat de verstrekte informatie onvolledig is.

90 Daarentegen is de fase voorafgaand aan de aanmelding, vooral wanneer het bijzonder nieuwe of complexe gevallen betreft, niet bedoeld om de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt te beoordelen. In punt 16 van de gedragscode geeft de Commissie bovendien aan dat haar diensten in een dergelijk geval aan het eind van de fase voorafgaand aan de aanmelding in beginsel geen „informele eerste beoordeling” geven inzake de volledigheid van de ontwerpaanmelding en inzake de vraag of de voorgenomen maatregel prima facie verenigbaar met de interne markt kan worden geacht. Een dergelijke door de Commissie gegeven beoordeling in het kader van de informele contacten voorafgaand aan de aanmelding kan in elk geval niet worden beschouwd als een officieel door de Commissie ingenomen standpunt in het kader van het onderzoek van de aanmelding.

91 Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 659/1999 begint de Commissie haar onderzoek immers pas na ontvangst van de aanmelding. Een eerdere uitspraak over de mate van volledigheid van de aangemelde voorgenomen maatregel kan in het licht van de toepasselijke regels dus niet worden gelijkgesteld met een beoordeling in het kader van de in het VWEU en in verordening nr. 659/1999 neergelegde staatssteunprocedures. De Commissie kan de eventueel aan de aanmelding voorafgaande voorbereidingsfase niet verwarren met de fase van het – in eerste instantie eerste en, in voorkomend geval, vervolgens formele – onderzoek indien die onderzoeksfase noodzakelijk blijkt om alle informatie in te winnen die zij nodig heeft voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel, en te dien einde de opmerkingen van de belanghebbenden te verzamelen.

92 Dienaangaande blijkt ten eerste uit de aanmelding dat de hieraan voorafgaande fase, waarin de informele contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat hebben plaatsgevonden, aanmerkelijk langer heeft geduurd dan de in de gedragscode beoogde gebruikelijke periode van twee maanden.

93 Het Verenigd Koninkrijk is immers al in 2010 begonnen met de werkzaamheden voor de invoering van een capaciteitsmarkt. Al in december 2012, dus ongeveer achttien maanden voordat de Commissie krachtens artikel 4 van verordening nr. 659/1999 het eerste onderzoek van de aanmelding aanving, heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie ingelicht over de inhoud van de voorgenomen maatregel.

94 In het kader van die informele contacten heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een eerste reeks vragen over die maatregel toegestuurd, die het Verenigd Koninkrijk in juli 2013 heeft beantwoord.

95 Bovendien blijkt uit de aanmelding dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk op 25 maart 2014 een tweede reeks vragen heeft toegestuurd. In die 47 vragen verzocht de Commissie het Verenigd Koninkrijk onder meer informatie te verstrekken over de rol van interconnectie, over de mogelijke deelname van vraagrespons aan de capaciteitsmarkt en over de verschillende aan de producenten voorgestelde looptijden van de overeenkomsten. In vraag 32 vroeg de Commissie het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld of vraagresponsoperatoren toestemming zouden krijgen om aan de capaciteitsmarkt deel te nemen en hoe zij zouden worden behandeld. Evenzo wenste de Commissie met vraag 33 te vernemen in welke mate rekening zou worden gehouden met interconnectiecapaciteit. Op 31 maart 2014 heeft het Verenigd Koninkrijk die vragen beantwoord en de Commissie een bijgewerkte versie van de maatregel toegezonden.

96 Volgens een door de Commissie aan het Gerecht overgelegde brief van het Verenigd Koninkrijk van 27 juni 2014 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk op 17 juni 2014„na afloop van een eerste beoordeling” – die heeft plaatsgevonden buiten het in artikel 4 van verordening nr. 659/1999 neergelegde formele kader, aangezien het eerste onderzoek pas op de datum van ontvangst van de aanmelding begint – te kennen gegeven dat de capaciteitsmarkt ten aanzien van de richtsnoeren volgens haar prima facie verenigbaar was met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

97 Op diezelfde 17e juni 2014 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een derde reeks vragen toegestuurd over onder meer het stimulerende effect van de voorgenomen maatregel, de evenredigheid ervan en de mogelijke discriminatie van capaciteitsleveranciers. Het Verenigd Koninkrijk heeft die vragen rechtstreeks in de aanmelding beantwoord, onder meer in bijlage H hierbij, en heeft een overzicht van die antwoorden opgenomen in zijn voornoemde brief van 27 juni 2014.

98 Niettemin moet worden opgemerkt dat ingevolge de richtsnoeren (zie met name de onderdelen 3.9.4, 3.9.5 en 3.9.6) de vragen over het stimulerende effect, de evenredigheid en het bestaan van mogelijke discriminatie, elementen zijn die noodzakelijkerwijs moeten worden beoordeeld in het kader van het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel inzake leveringszekerheid zoals de betrokken maatregel. De Commissie overwoog met andere woorden, terwijl in punt 16 van de gedragscode niet in een dergelijke „informele [en niet bindende] eerste beoordeling” was voorzien voor bijzonder nieuwe en complexe gevallen, reeds in dat stadium, nog vóór haar eerste onderzoek in het kader van verordening nr. 659/1999, dat de voorgenomen maatregel prima facie verenigbaar was met de toepasselijke regels, maar vond het paradoxaal genoeg nodig om tegelijkertijd informatie in te winnen over de belangrijkste punten van een dergelijk onderzoek.

99 Ten tweede heeft het Verenigd Koninkrijk tussen 10 oktober en 24 december 2013, parallel aan de hierboven vermelde besprekingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, een nationale openbare raadpleging gehouden over de voorgenomen capaciteitsmarkt. Die raadpleging ging echter niet over de vraag of die maatregel verenigbaar was met de toepasselijke staatssteunregels. Zij vermeldde enkel dat de uitvoering van de voorgenomen maatregel vooraf door de Commissie moest worden goedgekeurd.

100 In dat verband kan niet worden overwogen dat een dergelijke nationale raadpleging, zoals het Verenigd Koninkrijk en de Commissie op bepaalde punten in hun betoog beweren, kan worden gelijkgesteld met een procedure die de belanghebbenden in staat stelt hun opmerkingen in te dienen, zoals zij dat hadden kunnen doen indien de Commissie de formele onderzoeksprocedure had ingeleid. In het kader van staatssteunprocedures kan de betrokken lidstaat, als verlener van de steun, immers niet op de stoel van de Commissie gaan zitten, die als hoedster van de verdragen en overeenkomstig artikel 108 VWEU ieder voornemen tot invoering van steunmaatregelen moet controleren. Het staat aan de Commissie en niet aan de lidstaat om in voorkomend geval en in het kader van de daartoe bestemde procedure alle informatie te verzamelen die zij nodig heeft om de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen. Evenzo moeten de belanghebbenden hun opmerkingen bij de Commissie indienen en niet bij de lidstaat die de steun verleent, indien zij menen dat dit nodig is voor een geïnformeerd besluit van de Commissie over de verenigbaarheid van de steunmaatregel.

101 Ten derde blijkt uit de aanmelding en uit het bestreden besluit dat, hoewel de Commissie meent geen klachten te hebben ontvangen (zie punt 75 hierboven), drie operatoren ten aanzien van de informatie waarvan zij op het moment van hun tussenkomst op de hoogte waren de behoefte hadden om rechtsreeks en spontaan opmerkingen in te dienen bij de Commissie over de verenigbaarheid van de steunmaatregel.

102 Zo heeft de Commissie op 30 mei en op 26 juni 2014 opmerkingen ontvangen van een aanbieder van balanceringsdiensten, die beweerde dat de steunmaatregel onverenigbaar was met de richtsnoeren (zie de overwegingen 96 en 97 van het bestreden besluit).

103 Evenzo heeft de Commissie op 9 juni 2014 opmerkingen ontvangen van de UK Demand Response Association (UKDRA, vereniging van vraagresponsoperatoren in het Verenigd Koninkrijk), die eveneens meende dat de voorgenomen maatregel in strijd was met de richtsnoeren. De UKDRA noemde in het bijzonder het verschil in looptijd tussen de overeenkomsten van vraagresponsoperatoren en die van producenten, de wederzijdse uitsluiting van deelname aan transitionele en reguliere veilingen, de kostendekkingsmethode van de capaciteitsmarkt en het buiten beschouwing laten van de impact van vraagrespons op de transmissie‑ en distributiekosten van elektriciteit. De UKDRA vermeldde bovendien dat er sinds de door het Verenigd Koninkrijk gehouden nationale raadpleging belangrijke wijzigingen in de voorgenomen maatregel waren aangebracht, in het bijzonder om de elektriciteitsproductie uit fossiele brandstoffen te steunen (zie de overwegingen 101 en 102 van het bestreden besluit).

104 Tot slot heeft de Commissie op 25 juni en 3 juli 2014 brieven ontvangen van een operator die bestaande centrales had aangekocht. Die operator beweerde dat het verschil in behandeling tussen bestaande en nieuwe centrales niet verenigbaar was met het Unierecht, met name omdat bestaande centrales in tegenstelling tot nieuwe centrales slechts in aanmerking kwamen voor overeenkomsten van een jaar (zie de overwegingen 98 tot en met 100 van het bestreden besluit).

105 In reactie op deze bezwaren heeft het Verenigd Koninkrijk in bijlage I bij de aanmelding zijn opmerkingen aan de Commissie kenbaar gemaakt. In dat verband heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt antwoord te geven op de beweringen in de eerste twee, op 30 mei en op 9 juni 2014 ingediende, „klachten”, die door de Commissie waren toegevoegd aan de op 17 juni 2014 gestelde derde reeks vragen, alsook op de beweringen in een „andere klacht”, die volgens het Verenigd Koninkrijk binnenkort bij de Commissie zou worden ingediend door een operator die bestaande centrales had aangekocht (zie de overwegingen 103 tot en met 107 van het bestreden besluit, onder het kopje „Opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk”). Voorts heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie op 28 juni 2014 een e‑mail gestuurd met daarin ten eerste – als onderdeel van de gegevens over de looptijd van de overeenkomsten, het beheer van een opslagnetwerk en kernenergie – een overzichtstabel van het verschil in behandeling van de capaciteitsleveranciers en ten tweede de opmerking dat „de aanmelding [...] aanvullende informatie per klacht [bevatte], hoofdzakelijk in bijlage I”.

106 Uit al het voorgaande blijkt dat de fase voorafgaand aan de aanmelding aanmerkelijk langer heeft geduurd dan de in de gedragscode neergelegde gebruikelijke periode van twee maanden.

107 Voorts blijkt dat de voorgenomen maatregel van meet af aan al meerdere moeilijkheden opleverde, die tijdens de fase voorafgaand aan de aanmelding door de Commissie zijn vermeld en die bovendien aan het eind van die fase nog steeds bestonden. Na ruim een jaar van informele contacten heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk immers vragen gesteld over de rol van interconnectie, de status van vraagrespons en het verschil in behandeling tussen producenten. Evenzo heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk na afloop van die informele procedure om preciseringen gevraagd over meerdere in de richtsnoeren vermelde punten, die het kader vormden voor het onderzoek van de voorgenomen in te voeren maatregel.

108 Terwijl de Commissie op het punt stond het eerste onderzoek van de aanmelding te openen en drie verschillende typen operatoren hun bezorgdheid bij haar hadden geuit over de verenigbaarheid van de voorgenomen maatregel, heeft zij evenwel in dat stadium van de procedure overwogen dat zij geen twijfel koesterde en daarom niet genoodzaakt was om de belanghebbenden te verzoeken opmerkingen in te dienen over de verschillende door het Verenigd Koninkrijk in de aanmelding gemaakte afwegingen.

109 In die omstandigheden kunnen noch de duur en de omstandigheden van de fase voorafgaand aan de aanmelding, die getuigen van moeilijkheden als gevolg van de noodzakelijke inwinning van de relevante informatie waarmee de Commissie de aangemelde steunregeling kon toetsen aan de relevante bepalingen van het VWEU, verordening nr. 659/1999 en de richtsnoeren, noch de diverse door drie verschillende typen operatoren ingediende opmerkingen over die steunregeling tot de overweging leiden dat de korte duur van het eerste onderzoek een aanwijzing vormt voor het ontbreken van twijfel over de verenigbaarheid van die regeling met de interne markt, maar kunnen zij daarentegen juist een aanwijzing vormen dat dergelijke twijfel bestaat.

110 Bovendien blijkt niet uit het dossier dat de Commissie in de maand van het eerste onderzoek van de aanmelding bijzonder onderzoek in het kader van het dossier heeft verricht naar de rol van vraagrespons op de capaciteitsmarkt. Het enige document dat de Commissie op dit punt aan het Gerecht heeft overgelegd, is immers de e‑mail van het Verenigd Koninkrijk van 28 juni 2014 (zie punt 105 hierboven). In die e‑mail verstrekt het Verenigd Koninkrijk met name een overzichtstabel van het verschil in behandeling tussen de capaciteitsleveranciers, als reactie op de punten van zorg hieromtrent, die waarschijnlijk zijn geuit door de operator die de bestaande centrales heeft aangekocht. Het bestreden besluit verwijst niet concreet naar deze uitwisseling en bevat evenmin aanwijzingen dat de Commissie, na de ontvangst van die tabel of van andere gegevens in die e‑mail, opnieuw vragen heeft gesteld aan het Verenigd Koninkrijk of vragen heeft gesteld aan de belanghebbenden over de in die e‑mail vervatte informatie betreffende de rol van vraagrespons op de capaciteitsmarkt. De betrokken tabel geeft hoe dan ook slechts een samenvatting van de verschillen die er op de aangemelde capaciteitsmarkt bestaan tussen de volgende drie typen operatoren: 1) bestaande en gerenoveerde centrales, 2) nieuwe centrales en 3) vraagresponsoperatoren. Dat document bevat geen informatie op basis waarvan de Commissie een autonome beoordeling kan uitvoeren ten aanzien van de in de richtsnoeren vermelde criteria (zie in dat verband de punten 117 en verder hierna).

111 Dientengevolge blijkt uit al het voorgaande dat de aangemelde maatregel, gelet op de duur van de besprekingen tussen de lidstaat en de Commissie en de omstandigheden waarin het bestreden besluit is vastgesteld, omvangrijk, ingewikkeld en nieuw is en tot langdurige contacten voorafgaand aan de aanmelding heeft geleid, in het kader waarvan de Commissie een groot aantal vragen aan het Verenigd Koninkrijk heeft gesteld teneinde belangrijke ophelderingen te verkrijgen, in het bijzonder over de beoordeling van die maatregel in het licht van de richtsnoeren. Bovendien blijkt uit de voorgaande overwegingen dat die maatregel op drie punten werd betwist door verschillende operatoren die voor die maatregel in aanmerking kwamen.

112 Evenzo blijkt niet uit het dossier dat de Commissie in die situatie tijdens het eerste onderzoek bijzonder onderzoek heeft verricht naar de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte informatie over de rol van vraagrespons op de capaciteitsmarkt.

113 Gelet op de kenmerken van de betrokken steunregeling en de bijzonderheden van de fase voorafgaand aan de aanmelding bevond de Commissie zich niet in een situatie waarin zij genoegen kon nemen met de door de betrokken lidstaat verstrekte gegevens, zonder de voor haar beoordeling relevante informatie zelf te onderzoeken en, indien nodig, in te winnen, in voorkomend geval bij de andere belanghebbenden (zie punt 69 hierboven).

114 Aangezien de Commissie van een dergelijk onderzoek geen bewijs heeft overgelegd, kan dan ook worden overwogen dat zij in de onderhavige zaak heeft volstaan met het opvragen en overnemen van de door de betrokken lidstaat verstrekte gegevens zonder dienaangaande haar eigen onderzoek te verrichten.

115 Zoals Tempus aanvoert, vormen dergelijke omstandigheden een aanwijzing dat twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt.

116 Daarom moet, rekening houdend met de opmerkingen die Tempus dienaangaande in de onderhavige zaak heeft ingediend, worden onderzocht of ook de gegevens betreffende de inhoud van het bestreden besluit een aanwijzing kunnen vormen dat de Commissie na afloop van het eerste onderzoek van de aangemelde maatregel twijfel had moeten koesteren.

d) Beoordeling van de rol van vraagrespons op de capaciteitsmarkt door de Commissie tijdens de eerste onderzoeksfase en op basis van de beschikbare gegevens

117 Tempus stelt dat de Commissie de rol van vraagrespons op de capaciteitsmarkt onjuist heeft beoordeeld, met name ten aanzien van de richtsnoeren, die tot doel hebben om vraagrespons te „bevorderen” of te „stimuleren”. Voorts verwijst zij naar documenten van de Commissie waarin de noodzaak wordt genoemd om „de potentiële deelname van spelers aan de vraagzijde van het systeem” te erkennen, teneinde „vergeefse investeringen in de productie” te voorkomen. Derhalve had de Commissie een adequate beoordeling moeten verlangen van het potentieel van vraagrespons of had zij hiertoe zelf moeten overgaan, in plaats van te volstaan met de goedkeuring van het standpunt van het Verenigd Koninkrijk dat „de eerste veiling in december 2014 cruciaal zal zijn om informatie over vraagrespons en het potentieel ervan te verkrijgen” en transitionele veilingen toereikend zouden moeten zijn (zie overweging 122 van het bestreden besluit). Dit onderzoek zou al op de eerste T‑4-veiling tot een beperking van de „hoeveelheid [beschikbare] productiecapaciteit” hebben geleid en had de verspilling van publieke middelen voor rekening van de consument kunnen voorkomen. De deelname van vraagresponsoperatoren aan de T‑1-veilingen vormt geen oplossing voor deze situatie vanwege de geringe hoeveelheid capaciteit die voor die veiling wordt gereserveerd en de toezegging van het Verenigd Koninkrijk om, indien mogelijk, de „hoeveelheid te veilen capaciteit op de één jaar eerder geplande veiling in 2017” te verminderen. In die omstandigheden profiteert de opwekking uit fossiele brandstoffen van meet af aan van een „afscherming”, waardoor een jarenlange insluiting van capaciteit dreigt die door de vraagzijde had kunnen worden geleverd.

118 Bovendien kunnen de andere in het verweerschrift van de Commissie genoemde maatregelen niet worden gelijkgesteld met maatregelen ter ondersteuning van vraagrespons in het kader van de steunregeling, noch met maatregelen die speciaal in het leven zijn geroepen om tegemoet te komen aan het probleem inzake leveringszekerheid. Evenzo is, anders dan de Commissie in het verweerschrift stelt, de minimumdrempel van 2 MW voor deelname van vraagresponsoperatoren aan de reguliere veilingen niet „laag”, zoals blijkt uit voorbeelden van andere systemen, zoals de capaciteitsmarkten Pennsylvania Jersey Maryland (hierna: „PJM”) en New York Independent System Operator (hierna: „NYISO”), waarvoor de minimumdrempel twintig keer zo laag is, namelijk 100 kW.

119 De Commissie merkt op dat vraagrespons op zichzelf ontoereikend is om een capaciteitstekort te voorkomen. Bovendien bewijst Tempus niet dat de Commissie de mogelijke rol van vraagrespons niet goed heeft onderzocht, en zij daarom twijfel had moeten koesteren en bijgevolg verplicht was om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Zo verwijst Tempus niet naar de algemene maatregelen die het Verenigd Koninkrijk, los van de capaciteitsmarkt, ter ondersteuning van vraagrespons heeft ingevoerd. Evenzo gaat Tempus voorbij aan de aspecten van de capaciteitsmarkt van het Verenigd Koninkrijk die zijn bedoeld om vraagrespons te bevorderen, zoals de „lage drempel van 2 MW”, die is vereist voor deelname aan de reguliere veilingen en de mogelijkheden van bundeling voor operatoren van wie de CMU’s zich onder die drempel bevinden. Tot slot wordt vraagrespons niet uitgesloten van deelname aan de T‑4-veilingen en kunnen vraagresponsoperatoren inschrijven op overeenkomsten met dezelfde looptijd als bestaande producenten. Het risico op „afscherming” van capaciteit is tot een minimum beperkt en het eventuele resterende risico wordt gecompenseerd door de positieve impact van het stimuleren van nieuwe investeringen, die de uitdagingen op het gebied van de leveringszekerheid het hoofd moeten bieden.

120 Het Verenigd Koninkrijk stelt dat Tempus hem verwijt niet meer te hebben gedaan om vraagrespons te stimuleren en te bevorderen, zonder evenwel het bestaan van twijfel over de verenigbaarheid van de capaciteitsmarkt met de interne markt te bewijzen. Vraagrespons alleen is niet toereikend om de voorzieningszekerheid te waarborgen. Hoewel het belangrijk is dat vraagresponsoperatoren volwaardig aan de capaciteitsmarkt kunnen deelnemen, is die markt dus niet primair bedoeld om vraagrespons te stimuleren. Het Verenigd Koninkrijk betwist dat de toewijzing van capaciteitsovereenkomsten aan bestaande dan wel nieuwe producenten een verspilling van middelen is, aangezien die overeenkomsten belangrijk zijn om de beoogde voorzieningszekerheid te waarborgen.

1) Gelijkwaardigheid en voordelen van productie en vraagrespons

121 In de antwoorden op de op 5 mei 2017 door het Gerecht gestelde schriftelijke vragen erkent de Commissie dat, ten behoeve van de uitvoering van met name punt 232, onder a), van de richtsnoeren, zowel de door producenten als de door vraagresponsoperatoren aangeboden capaciteit kan bijdragen aan de oplossing van het door het Verenigd Koninkrijk gesignaleerde probleem inzake leveringszekerheid. De Commissie heeft in antwoord op een vraag over dit punt immers benadrukt dat „beide capaciteitstypen met hun technische prestaties in beginsel kunnen bijdragen aan de aanpak van het door het Verenigd Koninkrijk gesignaleerde resterende marktfalen” (waaronder het in overweging 85 van het bestreden besluit genoemde „missing money”-probleem).

122 De Commissie is het bovendien met Tempus eens dat het begrip technische gelijkwaardigheid niet betekent dat beide identiek zijn.

123 Zo heeft de Commissie in haar antwoord het volgende benadrukt: „Niettemin zij opgemerkt dat beide capaciteitstypen specifieke mogelijkheden en voordelen bieden. (Nieuwe) productiecapaciteit (met name hernieuwbare energie) is noodzakelijk als basis voor de invoeding van elektriciteit in het net, terwijl het via vraagrespons tijdens perioden van piekbelasting aftoppen en verplaatsen van de vraag de behoefte kan verminderen aan productiecapaciteit die slechts gedurende een beperkt aantal uur per jaar nodig zou zijn (waardoor het bouwen van nieuwe productiecapaciteit voor dit doeleinde dus te duur zou zijn).”

124 Tempus voert op haar beurt het volgende aan ten aanzien van dit punt: „[V]raagrespons heeft bewezen ruimschoots aan de minimale technische prestatie-eisen voor de levering van capaciteit te kunnen voldoen, met name wanneer de wetgevers de tijd nemen om de aard ervan te begrijpen en het regelgevingskader invoeren om vraagrespons optimaal te bevorderen en te stimuleren. Vraagrespons is en moet niet hetzelfde zijn als productie. ‚Oplossingen met gelijkwaardige technische prestaties’ betekent niet ‚dezelfde prestaties’, maar slechts de technische capaciteit om dezelfde resultaten of producten te verwezenlijken [...]. Voor een veilig en betrouwbaar energiesysteem is een variëteit aan bronnen met diverse voordelen nodig. Vraagrespons is een flexibele en rendabele capaciteitsbron, die bovendien tot lagere kosten leidt door de druk op de infrastructuur voor distributie en transmissie te verlichten en de noodzaak van kostbare verbeteringen van de infrastructuur te beperken. Vraagrespons verbetert de betrouwbaarheid van het netwerk, stimuleert de inventiviteit en de betrokkenheid van verbruikers, bevordert innovatie en de mededinging op de toeleveringsmarkt, verhoogt de waarde en verbetert de levensvatbaarheid van de opwekking van variabele hernieuwbare energie door het op elkaar afstemmen van de leveringsmodellen – zonder dat verdubbeling van de productie middels een op fossiele brandstof gestookte back-upcentrale nodig is – en speelt over het geheel genomen een unieke en belangrijke rol door het waarborgen van de voorzieningszekerheid tegen minimale kosten voor verbruikers.”

125 Uit het voorgaande blijkt dat productie en vraagrespons beide kunnen bijdragen aan de oplossing van het door het Verenigd Koninkrijk gesignaleerde probleem inzake leveringszekerheid, maar ieder hun eigen voordelen hebben. Productiecapaciteit levert elektriciteit aan het net, terwijl vraagresponscapaciteit tijdens perioden van piekbelasting de vraag aftopt en verplaatst, zodat er minder behoefte is aan productiecapaciteit die slechts gedurende een beperkt aantal uur per jaar nodig zou zijn, en dus geen nieuwe productiecapaciteit hoeft te worden gebouwd, die in die omstandigheden te kostbaar zou zijn.

126 Ingevolge punt 232, onder a), van de richtsnoeren had de Commissie derhalve moeten nagaan of de steunmaatregel zodanig was vormgegeven dat vraagresponsoperatoren en producenten op gelijke voet aan de maatregel konden deelnemen, omdat hun respectieve capaciteit op doeltreffende wijze het probleem inzake leveringszekerheid kon verhelpen.

127 Zoals met name blijkt uit punt 226 van die richtsnoeren zouden steunmaatregelen in die omstandigheden open moeten staan voor en passende prikkels moeten geven aan de betrokken operatoren.

128 De centrale vraag in de onderhavige zaak is dus niet zozeer of vraagrespons een rol kan spelen bij het waarborgen van een goede werking van de capaciteitsmarkt, wat wel degelijk het geval is, noch, zoals de Commissie en het Verenigd Koninkrijk beweren, of vraagrespons als zodanig en op korte termijn een oplossing kan zijn voor het probleem inzake leveringszekerheid, wat niet door Tempus wordt beweerd. De kernvraag is veeleer of de mogelijke rol van vraagrespons voldoende is onderzocht ten aanzien van de in de richtsnoeren neergelegde uitgangspunten.

129 Gelet op voorgaande overwegingen moeten de argumenten van Tempus worden onderzocht waarmee zij de Commissie verwijt de betrokken maatregel na een eerste onderzoek van een maand te hebben goedgekeurd zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, die is bedoeld om de Commissie in staat te stellen alle informatie te verzamelen die zij nodig heeft om de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen en de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen in te dienen.

2) Positieve rol van vraagrespons

130 Uit het document van de Commissie van 5 november 2013 met de titel „Commission Staff Working Document, Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions” [SWD(2013) 438 final], dat in punt 219 van de aanmelding door het Verenigd Koninkrijk wordt geciteerd, blijkt dat „[b]ij het ontwerpen van capaciteitsmechanismen [...] ten volle rekening [moet] worden gehouden met de specifieke kenmerken van vraagrespons, in plaats van producten te definiëren ervan uitgaande dat hierin zal worden voorzien door nieuwe productiecapaciteit”.

131 In dat verband heeft het Verenigd Koninkrijk in punt 220 van de aanmelding benadrukt dat „vraagrespons [...] de potentie [had] om betrouwbare capaciteit te leveren en de voorzieningszekerheid op een meer rendabele manier te waarborgen”. In ditzelfde punt heeft het Verenigd Koninkrijk vraagrespons gepresenteerd als een alternatief voor investeringen in productiecapaciteit, dat minder kosten voor verbruikers meebrengt. Voor die lidstaat is de verdere uitbreiding van vraagrespons een belangrijke stap naar een efficiëntere elektriciteitsmarkt, waarop deelnemers beter op prijssignalen reageren door hun verbruik te verminderen wanneer elektriciteit schaars is en de prijzen hoog zijn, dan wel door elektriciteit te verbruiken wanneer de productie groter is dan de vraag.

132 Overigens heeft het Verenigd Koninkrijk in de punten 61 en 188 van de aanmelding aangegeven dat de deelname van vraagresponsoperatoren aan de capaciteitsmarkt bevorderlijk was voor de mededinging op de capaciteitsmarkt, maar ook op de energiemarkt in ruime zin.

133 Evenzo benadrukt het Verenigd Koninkrijk in de aanmelding dat hoe groter de rol van vraagrespons, des te kleiner de noodzaak van de capaciteitsmarkt is. Het Verenigd Koninkrijk geeft immers aan dat de capaciteitsmarkt zal worden afgeschaft zodra die niet meer nodig zal zijn, wat zich zou moeten voltrekken met de geleidelijke uitbreiding van vraagrespons (zie de bladzijden 7, 8, 45 en 46 van de aanmelding).

134 Deze analyse is in wezen dezelfde als die van Tempus in het verzoekschrift, waarin zij opmerkt dat vraagrespons klanten concreet helpt om hun niet-tijdgebonden verbruik te verplaatsen en zo de druk ten tijde van piekbelasting te verlichten. Een geoptimaliseerd, snel reagerend verbruik komt aldus in de plaats van een gewoonteverbruik. Vraagrespons, die pieken in de vraag kan beperken of de vraag kan verminderen wanneer de productie beperkt is, is in die context een alternatief voor productie, met name voor de productie die vanuit milieuoogpunt het duurst is.

135 Deze beweringen van het Verenigd Koninkrijk en Tempus wijzen op het daadwerkelijke potentieel dat vraagrespons in het kader van een capaciteitsmarkt vertegenwoordigt. Hoe sneller en nauwkeuriger dit onderdeel van gecombineerde technologieën dus in aanmerking zal worden genomen, des te geringer de noodzaak voor het Verenigd Koninkrijk zal zijn om zijn toevlucht te nemen tot productiecapaciteit voor de oplossing van het probleem inzake leveringszekerheid.

3) Beschikbare gegevens over het potentieel van vraagrespons

136 Opgemerkt moet worden dat het Verenigd Koninkrijk in bijlage B bij de aanmelding, met de titel „UK Checklist against the Commission Staff Working Document on Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions”, als volgt heeft geantwoord op de vraag of „het potentieel van vraagrespons en een realistische datum voor de invoering ervan [waren] meegenomen in het onderzoek [van de capaciteitsbehoefte]”: „Vraagrespons zal naar verwachting in aanmerking komen voor directe deelname aan de capaciteitsmarkt en voor deelname aan de transitionele veilingen. [...] National Grid zal jaarlijks – in het kader van het onderzoek dat richting geeft aan de besluitvorming over de te veilen capaciteit – de op dat moment beschikbare vraagrespons evalueren en een inschatting maken van de potentiële vraagrespons die zich gedurende die periode zal aandienen. Op de capaciteitsmarkt PJM in de Verenigde Staten heeft vraagrespons in tien jaar tijd ongeveer 15 GW kunnen leveren [uit de tabel blijkt dat dit cijfer in de leveringsperiode 2015/2016 is bereikt]. De vraag op de capaciteitsmarkt PJM is evenwel ongeveer het drievoudige van de vraag op de markt in het Verenigd Koninkrijk. National Grid denkt dat vraagrespons in 2018/2019 ongeveer 3 GW capaciteit zou kunnen leveren. De ontwikkeling van vraagrespons is uiterst onzeker en moeilijk te voorspellen. Niettemin zullen de transitionele veilingen de ontwikkeling van die sector ondersteunen en een grotere deelname van vraagrespons aan de reguliere capaciteitsmarkt stimuleren.”

137 In punt 221 van de aanmelding verwijst ook het Verenigd Koninkrijk naar de in de Verenigde Staten geobserveerde resultaten en merkt op dat „de uit de Verenigde Staten afkomstige gegevens hebben laten zien dat de capaciteitsmarkten met centraal georganiseerde veilingen er bijzonder goed in zijn geslaagd om vraagrespons te bevorderen”. Uit de door het Verenigd Koninkrijk in de aanmelding opgenomen grafiek blijkt immers dat op de capaciteitsmarkt PJM sinds 2012/2013 in het kader van de jaarlijkse veilingen meer dan 5 GW capaciteit door vraagrespons is geleverd, en in 2015/2016 voor 15 GW aan overeenkomsten met vraagresponsoperatoren was gesloten.

138 Bovendien verwijst Tempus, in antwoord op vragen over de verschillende beschikbare gegevens betreffende de beoordeling van het potentieel van vraagrespons, met name naar de rapporten van Sustainability First, die in september 2012 en januari 2014 in opdracht van grote spelers op de elektriciteitsmarkt, onder wie National Grid, zijn gepubliceerd en waarin volgens Tempus werd aangegeven dat nu al 4 tot 5 GW van de door vraagrespons geleverde capaciteit kon worden verplaatst dankzij klanten in de industrie. Volgens andere door Tempus verstrekte gegevens – afkomstig uit het rapport „Demand side response in the non-domestic sector” van juli 2012 van Element Energy, De Montfort University Leicester – kon op een winterse piekdag in 2012 1,2 GW tot 4,4 GW worden verplaatst vanuit niet voor industrie en bewoning gebruikte gebouwen. Voor Tempus betekent dit dat ten minste 5 GW door vraagrespons geleverde capaciteit, en zelfs meer, beschikbaar zou kunnen zijn en zou kunnen worden gebruikt voor de capaciteitsmarkt.

139 Tot slot blijkt uit het bestreden besluit dat de Commissie, toen zij zich uitsprak over de aangemelde steunmaatregel, op de hoogte was van het rapport van het panel van technische deskundigen (hierna: „PTE”), dat in opdracht van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk onderzoek had gedaan naar de aanbevelingen van National Grid ten aanzien van de op de veiling van december 2014 in het kader van de capaciteitsmarkt te veilen capaciteit, welk rapport op 30 juni 2014 is gepubliceerd door het ministerie van Energie en Klimaatverandering van het Verenigd Koninkrijk (hierna: „DECC”). De Commissie citeert in overweging 120 van het bestreden besluit overigens de conclusies van het rapport van het PTE.

140 Volgens dit rapport, dat verslag doet van de door die technische deskundigen sinds februari 2014 verrichte werkzaamheden, konden meerdere kanttekeningen worden geplaatst bij de in december 2014 te houden eerste T‑4-veiling voor de periode 2018/2019.

141 Ten eerste vermeldt het PTE in punt 19 van zijn rapport, waarin het zijn aanpak beschrijft om de schattingen van National Grid te onderzoeken, het volgende, met name om nogmaals het belang te onderstrepen van de ervaringen van andere capaciteitsmarkten, en in het bijzonder van die van PJM, met de integratie van vraagrespons in de praktijk: „Het panel heeft zich tevens gebaseerd op de ervaringen van zijn leden op andere markten met een capaciteitsmechanisme, zoals die van PJM en New England, alsook op zijn ervaring op andere belangrijke terreinen waar, voor de noodzakelijke inkoop van capaciteit, rekening wordt gehouden met de vraag. Het panel is enigszins gerustgesteld door het feit dat het DECC [zich heeft] gebaseerd op de ervaring van PJM, maar het ontbreken van bewijs voor de mogelijke bijdrage van de vraag blijft het panel zorgen baren, in het bijzonder ten aanzien van de mate waarin ingebedde opwekking, na een zekere mate van aanpassing en bundeling, in de toekomst beschikbaar zou kunnen zijn, en de mate waarin [warmtekrachtkoppeling] extra elektriciteit aan het systeem kan leveren in een hoeveelheid die zijn eigen vraag tijdens systeemstress overstijgt.”

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 339 VWEU
• Artikel 4
• Artikel 6

Aangehaalde uitspraken

• Gerecht EU 12 december 2014, T-487/11, ECLI:EU:T:2014:1077
• HvJ EU 26 november 2013, C-58/12, ECLI:EU:C:2013:770
• Gerecht EU 7 november 2012, T-137/10, ECLI:EU:T:2012:584
• HvJ EU 2 april 2009, C-431/07, ECLI:EU:C:2009:223
• Gerecht EU 10 februari 2009, T-388/03, ECLI:EU:T:2009:30
• HvJ EU 22 december 2008, C-487/06, ECLI:EU:C:2008:757
• Gerecht EU 10 december 2008, T-388/02, ECLI:EU:T:2008:556
• HvJ EU 15 april 2008, C-390/06, ECLI:EU:C:2008:224
• HvJ EU 13 juni 2002, C-382/99, ECLI:EU:C:2002:363

Aangehaald in

• HvJ EU 2 september 2021, C-57/19, ECLI:EU:C:2021:663
• Gerecht EU 5 mei 2021, T-561/18, ECLI:EU:T:2021:240
• Gerecht EU 6 oktober 2021, T-167/19, ECLI:EU:T:2021:645