Gerecht EU 13 mei 2020, T-8/18, ECLI:EU:T:2020:182

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)

13 mei 2020 ( *1 )

„Staatssteun – Luchtvaartsector – Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens – Besluit waarbij de steun deels verenigbaar en deels onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Toerekenbaarheid aan de staat – Begunstigden – Voordeel voor de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht”

In zaak T‑8/18,

easyJet Airline Co. Ltd, gevestigd te Luton (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door P. Willis, solicitor, en J. Rivas Andrés, advocaat,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati en S. Noë als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1861 van de Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1),

wijst

HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, J. Svenningsen (rapporteur), V. Valančius, Z. Csehi en P. Nihoul, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 oktober 2019,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Litigieuze maatregelen

1 Het eiland Sardinië (Italië) telt vijf luchthavens, waaronder Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.

2 De luchthaven van Alghero wordt geëxploiteerd door So.Ge.A.Al SpA (hierna: „SOGEAAL”) – waarvan het volledige geplaatste kapitaal is verschaft door plaatselijke overheidsinstellingen – en is grotendeels in handen van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië; hierna: „autonome regio”), ook indirect via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „SOGAER”), een vennootschap waarvan de aandelen overwegend in handen zijn van de kamer van koophandel van Cagliari. De luchthaven van Olbia wordt geëxploiteerd door GEASAR SpA, een in Olbia geregistreerde vennootschap waarvan de meeste aandelen in handen zijn van een particuliere onderneming, Meridiana SpA.

1. Door de autonome regio vastgestelde bepalingen

a) Artikel 3 van wet nr. 10/2010

3 Op 13 april 2010 heeft de autonome regio de legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) vastgesteld (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).

4 Artikel 3 van wet nr. 10/2010, met als opschrift „Stimulansen om de luchtverbindingen met het eiland minder seizoensgebonden te maken” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), luidt als volgt: „1. Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19700000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24500000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013. 2. De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen, die rekening houden met de in artikel 2 bedoelde maatregelen inzake territoriale continuïteit, worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, op voorstel van het lid van de regionale uitvoerende macht dat bevoegd is voor transport en in overleg met de leden van de regionale uitvoerende macht die bevoegd zijn voor planning, begroting, krediet en regionale ontwikkeling, toerisme, ambacht en handel, landbouw en landbouw‑ en veeteelthervorming, cultuurgoederen, informatie, recreatie en sport. 3. De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”

b) Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010

5 Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 heeft de uitvoerende macht van de autonome regio verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van de maatregelen waarin dit artikel 3 voorziet (hierna: „uitvoeringshandelingen”), met name het deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), het deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37 van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en het deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).

6 Deze uitvoeringshandelingen omschrijven in wezen drie soorten „activiteiten” waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio voor de jaren 2010 tot en met 2013 een compensatie konden krijgen, namelijk: – opvoering van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 1”); – promotie van het eiland Sardinië als een toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 2”); – verdere promotieactiviteiten die namens de autonome regio door luchthavenexploitanten aan externe dienstverleners (die geen luchtvaartmaatschappijen zijn) worden toegewezen (hierna: „activiteit 3”).

7 Regionaal besluit nr. 29/36 preciseerde dat, bij de uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, de doelstelling om de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken moest worden nagestreefd door de frequentie van de vluchten tijdens het middenseizoen en de wintermaanden te vergroten en nieuwe vliegverbindingen te openen. Daarnaast hadden de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 ter bevordering van een regionaal luchtvervoerbeleid luidens dit besluit uiteindelijk tot doel de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken, alsmede de plaatselijke economieën, het toerisme en de cultuur op het eiland Sardinië te ontwikkelen.

8 In dit verband bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 de criteria, de aard en de duur van de vervoersdiensten waarvoor tijdens de periode 2010‑2013 een compensatie kon worden verleend en stelde het richtsnoeren vast voor de opstelling en de beoordeling van de „activiteitenplannen” van de luchthavenexploitanten.

9 Concreet moest een luchthavenexploitant een gedetailleerd activiteitenplan ter goedkeuring voorleggen aan de autonome regio om financiering krachtens wet nr. 10/2010 te ontvangen. Dit plan moest aangeven welke van de activiteiten 1 tot en met 3 de luchthavenexploitant voornemens was uit te voeren om de doelstellingen van wet nr. 10/2010 te verwezenlijken. Dit plan diende eventueel te worden geconcretiseerd door specifieke overeenkomsten tussen de luchthavenexploitant en de luchtvaartmaatschappijen.

10 Wanneer een luchthavenexploitant financiering wenste voor activiteit 1, moest het activiteitenplan dat hij bij de autonome regio indiende vermelden welke (binnenlandse en internationale) „routes van strategisch belang” waren, en jaarlijkse doelstellingen met betrekking tot de frequentie van de vluchten, nieuwe routes en het aantal passagiers vaststellen.

11 Volgens de Italiaanse autoriteiten vormde de exploitatie van deze routes van strategisch belang aldus de dienst van algemeen economisch belang die de luchtvaartmaatschappijen leverden in ruil voor een compensatie.

12 Een activiteitenplan ter uitvoering van activiteit 2 moest specifieke marketing‑ en reclameactiviteiten definiëren om het aantal passagiers te doen toenemen en het verzorgingsgebied van de luchthaven te promoten.

13 Regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde dat de activiteitenplannen moesten worden gestaafd met winstprognoses voor de activiteiten die zij vaststelden.

14 Uit regionaal besluit nr. 29/36 blijkt dat de activiteitenplannen bepaalde principes moesten eerbiedigen: – de in de plannen bepaalde routes van strategisch belang mochten niet overlappen met de routes die al werden geëxploiteerd in het kader van een regeling inzake openbaredienstverplichtingen; – de financiering voor elke gesubsidieerde route moest met de tijd afnemen; – de financiële overeenkomst die met de luchtvaartmaatschappijen werd gesloten, moest een plan bevatten voor de promotie van het gebied.

15 Mocht de autonome regio constateren dat de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen in strijd waren met het bepaalde in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen ervan, kon zij eisen dat deze activiteitenplannen werden gewijzigd.

16 Nadat de autonome regio de verschillende aan haar door de luchthavenexploitanten voorgelegde activiteitenplannen had goedgekeurd, verdeelde zij de financiële middelen die voor elk van de jaren 2010 tot en met 2013 beschikbaar waren, onder de luchthavenexploitanten.

17 Het bedrag van deze compensaties was berekend op basis van het verschil tussen enerzijds de geraamde kosten voor de luchtvaartmaatschappijen om op de strategische routes te vliegen en de passagiersdoelstellingen voor elk jaar te behalen, en anderzijds de daadwerkelijke of veronderstelde opbrengsten van de verkoop van tickets aan passagiers.

18 Wanneer de som van de door de luchthavenexploitanten gevraagde compensaties het door wet nr. 10/2010 bepaalde bedrag oversteeg, voorzag regionaal besluit nr. 29/36 in prioritaire gunningscriteria.

19 Ten slotte bepaalden de uitvoeringshandelingen dat de luchthavenexploitanten moesten toezien op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen. In het bijzonder vereisten zij dat in de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten specifieke overeenkomsten werd opgenomen dat de luchtvaartmaatschappijen geldboeten werden opgelegd in het geval de vooraf bepaalde doelstellingen, met name wat betreft de vluchtfrequenties en aantallen passagiers, niet werden behaald.

2. Uitvoering van de litigieuze maatregelen

20 Verzoekster, easyJet Airline Co. Ltd, is een luchtvaartmaatschappij met een in Engeland en Wales (Verenigd Koninkrijk) geregistreerde vergunning, die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert vanuit en naar luchthavens in de Europese Unie, met inbegrip van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.

a) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Olbia betreft

21 De exploitant van de luchthaven van Olbia heeft op zijn website een oproep geplaatst tot het indienen van blijken van belangstelling voor het sluiten van marketing‑ en reclameovereenkomsten.

22 In antwoord op die oproep heeft verzoekster een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Olbia, en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. De luchtvaartmaatschappij verzocht daarin GEASAR om deel te nemen aan de investeringen die nodig waren om het marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren.

23 GEASAR heeft verzoeksters ondernemingsplan bestudeerd en haar eigen ondernemingsplan opgesteld, waaruit naar voren kwam dat een deelname aan de investering zoals verzoekster had voorgesteld, voor de luchthavenexploitant rendabel zou zijn.

24 GEASAR heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsverzoeken. Bij regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en de bedragen vastgesteld die GEASAR moesten worden toegekend voor 2010 en voor de periode 2011‑2013.

25 GEASAR en verzoekster hebben vervolgens drie overeenkomsten gesloten op grond waarvan verzoekster zich er tegen betaling toe verbond om ten eerste rechtstreekse vluchten in stand te houden of aan te bieden tussen Olbia en de Europese luchthavens van Bristol (Verenigd Koninkrijk), Bazel (Zwitserland), Genève (Zwitserland), Londen Gatwick (Verenigd Koninkrijk), Milaan Malpensa (Italië), Berlijn-Schönefeld (Duitsland), Lyon (Frankrijk), Parijs-Orly (Frankrijk) en Madrid-Barajas (Spanje) en de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede een marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren om het eiland Sardinië te promoten.

26 De eerste overeenkomst werd op 17 maart 2011 ondertekend en bestreek de periode van 28 maart 2010 tot 27 maart 2011. De tweede overeenkomst werd op 25 januari 2012 ondertekend en bestreek de periode van 27 maart 2011 tot en met 30 maart 2013. Een laatste overeenkomst met GEASAR werd op 1 maart 2013 ondertekend en bestreek de periode van 27 maart 2013 tot en met 30 maart 2014.

b) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft

27 SOGAER, de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, heeft op haar website een aankondiging geplaatst waarbij luchtvaartmaatschappijen werden uitgenodigd om ondernemingsplannen bij haar in te dienen voor luchtverbindingen van en naar deze luchthaven alsook om marketingovereenkomsten te sluiten om het eiland Sardinië te promoten.

28 Verzoekster heeft bij SOGAER een driejarig ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Cagliari alsook een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. In een economischeffectbeoordeling, waartoe opdracht werd gegeven aan een externe adviseur, werd ter ondersteuning van dat plan geconcludeerd dat een investering in de marketingactiviteiten waarin dat plan voorzag, rendabel zou zijn voor verzoekster. Volgens deze studie zou deze investering ook zorgen voor de ontwikkeling van de economie op het eiland Sardinië en rendabel zijn voor SOGAER.

29 SOGAER heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de bijbehorende financieringsverzoeken. Deze plannen werden goedgekeurd en de aan SOGAER toegekende bedragen voor 2010 en voor de periode 2011‑2013 werden vastgesteld bij respectievelijk regionaal besluit nr. 43/37 en nr. 52/117.

30 Verzoekster en SOGAER hebben een overeenkomst gesloten, met nummer 25/2011, voor de periode van 29 maart 2010 tot en met 28 maart 2013 (hierna: „overeenkomst nr. 25/2011”). Daarin verbond verzoekster zich ertoe om ten eerste rechtstreekse vluchten in stand te houden of aan te bieden tussen Cagliari-Elmas en Londen-Stansted (Verenigd Koninkrijk), Genève, Bazel en Berlijn-Schönefeld, alsook de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede marketing‑ en reclameactiviteiten te verrichten. Deze diensten vielen onder de activiteiten 1 en 2.

31 Artikel 5 van de overeenkomst bepaalde dat deze was onderworpen aan de voorwaarde dat de autonome regio de financiering van SOGAER zou voortzetten en vernieuwen.

c) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Alghero betreft

32 Wat de luchthaven van Alghero betreft, heeft een Italiaanse luchtvaartmaatschappij een klacht ingediend tegen overeenkomsten die reeds in 2003 waren gesloten tussen SOGEAAL en de vennootschap Ryanair Ltd en sindsdien waren verlengd. Deze klacht heeft ertoe geleid dat de Europese Commissie op 12 september 2007 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft ingeleid met betrekking tot vermeende aan en door de luchthaven van Alghero ten gunste van Ryanair en andere luchtvervoerders toegekende staatssteun (PB 2008, C 12, blz. 7). Op 27 juni 2012 is deze procedure uitgebreid tot door de Italiaanse Republiek genomen extra maatregelen, waarop de aanvankelijke klacht geen betrekking had (PB 2013, C 40, blz. 15), waaronder „alle maatregelen ten behoeve van Ryanair en [haar] dochteronderneming AMS, evenals voor de andere luchtvaartmaatschappijen die vanaf 2000 de luchthaven hebben gebruikt[, waaronder] met name de toekenning van financiële bijdragen die rechtstreeks door SOGEAAL dan wel indirect via SOGEAAL zijn verleend op grond van diverse, met Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen vanaf 2000 gesloten overeenkomsten op het gebied van luchthavendiensten en marketingdiensten”.

33 Deze procedure heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van besluit (EU) 2015/1584 van 1 oktober 2014 betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Alghero actief zijn (PB 2015, L 250, blz. 38; hierna: „‚Alghero’-besluit”), waarin de Commissie met name van mening was dat, overeenkomstig het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, de door de autonome regio uitgevoerde maatregelen, met name de overeenkomsten tussen de door deze regio gecontroleerde SOGEAAL en bepaalde luchtvaartmaatschappijen betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe routes van en naar de luchthaven van Alghero alsmede marketing‑ en reclameactiviteiten, geen steun inhielden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

34 Wat de periode van 2010 tot en met 2013 betreft, heeft verzoekster echter geen overeenkomst gesloten met SOGEAAL die onder de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde steunregeling valt.

B. Bestreden besluit

35 Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie wet nr. 10/2010 aangemeld, die is onderzocht overeenkomstig hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).

36 Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de aangemelde regeling (hierna: „litigieuze steunregeling”) de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet (hierna: „inleidingsbesluit”). Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 30 mei 2013 (PB 2013, C 152, blz. 30) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de vermeende steunregeling.

37 De Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden, waaronder verzoekster en de exploitanten van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgezonden aan de Italiaanse autoriteiten, die daarover opmerkingen hebben kunnen indienen.

38 De Commissie heeft de belanghebbenden er per brieven van 24 februari 2014 van op de hoogte gesteld dat op 20 februari 2014 een mededeling was aangenomen met als titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”), en dat deze richtsnoeren vanaf de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van toepassing zouden zijn op deze zaak. Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad een mededeling bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden ertoe werden opgeroepen om binnen een termijn van één maand na de bekendmaking van de richtsnoeren van 2014 opmerkingen over de toepassing van deze richtsnoeren op deze zaak te maken (PB 2014, C 113, blz. 30). Op 4 juli 2014 heeft verzoekster opmerkingen ingediend.

39 Op 25 maart 2015 heeft de Commissie verzoekster verzocht bepaalde stukken over te leggen. Op 31 maart 2015 heeft verzoekster deze ingediend, samen met aanvullende opmerkingen.

40 Op 1 en 14 mei 2015 hebben verzoekster en een adviesbureau dat namens haar optreedt, bij de Commissie nieuwe aanvullende opmerkingen ingediend.

41 Na een bijeenkomst met de diensten van de Commissie heeft verzoekster op 1 juni 2015 nog nieuwe opmerkingen ingediend. Na te zijn uitgenodigd hun eventuele opmerkingen daarover te maken, hebben de Italiaanse autoriteiten op 17 september 2015 bij de Commissie opmerkingen ingediend.

42 Op 29 juli 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1861 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) vastgesteld (PB 2017, L 268, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”), waarvan het dispositief luidt als volgt: „Artikel 1 1. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van SOGEAAL […], SOGAER […] en GEASAR […]. 2. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet [nr.] 10/2010 behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van Ryanair/AMS, [verzoekster], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic en Vueling, in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia. 3. De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU]. 4. De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt. Artikel 2 1. Italië vordert de in artikel 1, lid 2, bedoelde staatssteun van de begunstigden terug. 2. Gelet op het feit dat Ryanair en AMS één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van dit besluit, zijn zij hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van de staatssteun die door elk van hen ontvangen is. 3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop ze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. […] 5. Italië annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld. Artikel 3 1. De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk. 2. Italië zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd. Artikel 4 1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de volgende inlichtingen: – de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat ieder van hen in het kader van de regeling heeft ontvangen; – het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente); – een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen; – documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen. 2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 2 bedoelde terugvordering van de steun is voltooid. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Tevens verstrekt het uitvoerige informatie over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente. Artikel 5 Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”

43 Wat de strekking van het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 344 tot en met 346 ervan erop gewezen dat het geen betrekking had op de steunmaatregelen die reeds het voorwerp uitmaakten van het afzonderlijke onderzoek zoals bedoeld in punt 32 hierboven. Hoewel niet alle betalingen door SOGEAAL voor de krachtens wet nr. 10/2010 in de uitvoeringshandelingen vastgestelde activiteiten 1 en 2 waren verricht op grond van overeenkomsten die in het afzonderlijke onderzoek betreffende uitsluitend de luchthaven van Alghero werden onderzocht, was de Commissie van mening dat de overgrote meerderheid van die betalingen in die zaak wel was beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat „het niet in alle gevallen eenvoudig [was] om een duidelijk onderscheid te maken, omdat de financiële relatie tussen SOGEAAL en een bepaalde luchtvaartmaatschappij in de relevante periode door meerdere contracten geregeld [kon] worden, waarvan slechts sommige [in deze andere zaak] in beschouwing [waren] genomen”. Zij achtte het daarom passend om alle overeenkomsten die SOGEAAL in het kader van de litigieuze steunregeling met luchtvaartmaatschappijen had gesloten, met andere woorden het gedeelte van de litigieuze maatregelen met betrekking tot de luchthaven van Alghero, uit te sluiten van de werkingssfeer van het bestreden besluit.

44 Ten slotte was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat de in casu ingeleide procedure geen betrekking had op de mogelijke steun die door luchthavenexploitanten aan andere dienstverleners dan luchtvaartmaatschappijen was toegekend en onder activiteit 3 viel. Zij heeft in overweging 346 van het bestreden besluit dan ook verklaard dat zij over dit punt geen standpunt kon innemen.

45 Op 1 augustus 2016 hebben de Italiaanse autoriteiten verzoekster een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit meegedeeld en haar verzocht om aan te geven welke gegevens moesten worden geschrapt in de versie van het Publicatieblad, die daarin is bekendgemaakt op 18 oktober 2017.

II. Procedure en conclusies van partijen

46 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 januari 2018, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

47 Na een dubbele uitwisseling van memories en op voorstel van de rechter-rapporteur, heeft het Gerecht beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan. Met het oog op die mondelinge behandeling is verzoekster en de Commissie verzocht om stukken over te leggen, schriftelijk te antwoorden op vragen die het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, en een standpunt in te nemen over de wenselijkheid om de onderhavige zaak te voegen met de zaak Volotea/Commissie (T‑607/17). Uiteindelijk heeft het Gerecht beslist om deze zaken niet te voegen om redenen in verband met de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens. Verzoekster en de Commissie hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan deze maatregelen.

48 Op 19 juni 2019 heeft het Gerecht tijdens zijn voltallige vergadering, op voorstel van de Eerste kamer en de vicepresident, beslist om de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar de Eerste kamer in uitgebreide samenstelling van vijf rechters.

49 Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 2 oktober 2019, na afloop waarvan de mondelinge behandeling is gesloten.

50 Bij beschikking van 7 november 2019 heeft het Gerecht beslist om de mondelinge behandeling te heropenen. Op 12 november 2019 heeft het de Commissie verzocht bepaalde stukken over te leggen, aan welk verzoek zij binnen de gestelde termijn gevolg heeft gegeven. Verzoekster heeft daarop de gelegenheid gehad om haar opmerkingen over deze stukken in te dienen op 20 december 2019, waarin zij evenwel erop heeft gewezen dat die niet in de procestaal, maar in het Italiaans waren overgelegd. Op de vraag van het Gerecht of verzoekster met deze opmerking het Gerecht wilde verzoeken om de Commissie te gelasten deze stukken in de procestaal over te leggen overeenkomstig artikel 46 van het Reglement voor de procesvoering, heeft zij op 29 januari 2020 evenwel geantwoord dat zij niet om een dergelijke regularisatie verzocht. Bijgevolg heeft het Gerecht op 4 februari 2020 de mondelinge behandeling gesloten.

51 Naar aanleiding van het verzoek van de Commissie om opmerkingen te mogen maken over die van verzoekster van 20 december 2019, heeft het Gerecht bij beschikking van 25 februari 2020 beslist de mondelinge behandeling te heropenen. Nadat de Commissie deze opmerkingen binnen de gestelde termijn had ingediend, is de mondelinge behandeling opnieuw gesloten.

52 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit in zijn geheel nietig te verklaren, en in elk geval nietig te verklaren wat de aan haar verleende beweerdelijk onrechtmatige staatssteun betreft; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

53 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

A. Ontvankelijkheid

54 In haar verweerschrift voert de Commissie aan dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van ten eerste artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en ten tweede artikel 1, lid 2, van dit besluit, voor zover dit lid 2 andere luchtvaartmaatschappijen dan verzoekster betreft.

55 De Commissie erkent weliswaar dat verzoekster nietigverklaring kan vorderen van het bestreden besluit voor zover het haar betreft en uit dien hoofde kan opkomen tegen de verschillende passages van het besluit die het betwiste dispositief ondersteunen, met name die welke betrekking hebben op artikel 1, lid 2, van dit besluit – zoals die van punt 7.2.1 –, maar zij betwist dat verzoekster dit besluit in zijn geheel kan laten nietig verklaren. Verzoekster heeft immers niet uiteengezet om welke redenen zij dit besluit nietig wil laten verklaren ten gunste van andere entiteiten, zoals concurrerende maatschappijen.

56 Volgens de Commissie kan verzoekster bovendien geen rechtstreeks beroep tot nietigverklaring instellen tegen de vaststelling in artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit dat de luchthavens geen staatssteun hadden ontvangen. Deze vaststelling is immers ondersteund met de overwegingen in punt 7.2.2 van het bestreden besluit, die verzoekster als luchtvaartmaatschappij niet rechtstreeks en individueel raken.

57 Verzoekster meent, op basis van met name punt 31 van het arrest van 17 september 1992, NBV en NVB/Commissie (T‑138/89, EU:T:1992:95), dat zij het recht heeft om niet alleen het dispositief te betwisten, maar ook de motivering die noodzakelijk is ter onderbouwing ervan. In casu is duidelijk dat de vaststelling dat er sprake is van steun op het niveau van de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster, die worden beschouwd als de daadwerkelijke begunstigden van de litigieuze steunregeling, afhing van de onlosmakelijk daarmee verbonden vaststelling dat er geen sprake was van steunelementen op het niveau van de luchthavenexploitanten, die door de Commissie werden gekwalificeerd als loutere „tussenpersonen” die de door de autonome regio verstrekte financiële voordelen hebben doorgegeven. Verzoekster heeft dus het recht deze vaststelling te betwisten om te kunnen aantonen dat zij niet de daadwerkelijke begunstigde van die maatregelen was en dat de Commissie bijgevolg niet van haar kon eisen dat zij bedragen aan de autonome regio zou terugbetalen.

58 Daarnaast stelt verzoekster dat zij kan verzoeken om nietigverklaring van het bestreden besluit in zijn geheel, met inbegrip dus van de passages waarin zij niet bij name wordt genoemd, en herinnert zij eraan dat zij hoe dan ook een subsidiaire vordering tot nietigverklaring van dit besluit heeft ingesteld voor zover het uitsluitend haar betreft.

59 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU, iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van dit artikel vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.

60 Aangezien het bestreden besluit alleen gericht is tot de Italiaanse Republiek, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak andere personen dan de adressaten van een besluit enkel kunnen stellen dat zij door dit besluit individueel worden geraakt indien het hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat [arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 41].

61 Inzake staatssteun heeft het Hof gepreciseerd dat een onderneming in beginsel niet kan opkomen tegen een besluit van de Commissie houdende verbod van een sectorale steunregeling, wanneer dit besluit haar enkel betreft vanwege het feit dat zij tot de bedoelde sector behoort en wegens haar hoedanigheid van potentieel begunstigde van die regeling. Een dergelijk besluit vormt ten opzichte van een dergelijke onderneming immers een maatregel van algemene strekking, die op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen [zie arresten van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie, C‑15/98 en C‑105/99, EU:C:2000:570, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 43].

62 Wanneer het besluit echter een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, kunnen deze personen door deze handeling individueel zijn geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers [zie arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 44].

63 Aldus worden de daadwerkelijke begunstigden van uit hoofde van een steunregeling toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast, daardoor individueel geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU [arresten van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 53, en 28 juni 2018, Andres (faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 45; zie ook in die zin arrest van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie, C‑15/98 en C‑105/99, EU:C:2000:570, punten 34 en 35].

64 Voorts is erkend dat een besluit van de Commissie tot beëindiging van de krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingeleide procedure niet alleen de begunstigde onderneming(en) individueel raakt, maar ook de hiermee concurrerende ondernemingen die in het kader van die procedure een actieve rol hebben gespeeld, voor zover hun marktpositie merkbaar is aangetast door de steunmaatregel waarop het bestreden besluit betrekking heeft (arresten van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, EU:C:1986:42, punt 25; 22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 55, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 98).

65 In casu heeft het dispositief van het bestreden besluit betrekking op zowel de Italiaanse Republiek als de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen. Aangezien de vordering tot nietigverklaring betrekking heeft op zowel dit besluit in zijn geheel als dit besluit voor zover het verzoekster betreft, dient te worden bepaald in hoeverre zij nietigverklaring van dit besluit kan vorderen.

66 In dit verband wordt verzoekster in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit vermeld als begunstigde van de litigieuze steunregeling. Bovendien moet zij overeenkomstig artikel 2 van dit besluit de bedragen die zij op grond van de litigieuze steunregeling heeft ontvangen terugbetalen aan de Italiaanse autoriteiten.

67 Bijgevolg is het beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring van deze twee bepalingen wat verzoekster betreft, ontvankelijk in het licht van artikel 263, vierde alinea, VWEU, en kan verzoekster in het kader van dit beroep ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van deze twee bepalingen elk middel aanvoeren dat aannemelijk kan maken dat zij geen begunstigde van de litigieuze steunregeling was, met inbegrip – binnen dat kader – van argumenten die moeten aantonen dat de luchthavenexploitanten de daadwerkelijke begunstigden van deze litigieuze steunregeling waren en niet de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster.

68 In het kader van dit beroep kan het Gerecht echter alleen oordelen over de onderdelen van het besluit die verzoekster betreffen. De onderdelen die andere personen dan de adressaat betreffen, zijn dus geen voorwerp van het geding dat de rechter moet beslechten (arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 53). In het kader van het onderhavige beroep kan het Gerecht zich dus alleen uitspreken over de rechtmatigheid van artikel 1, lid 2, en artikel 2 van het bestreden besluit voor zover deze bepalingen verzoekster betreffen. Voor zover de vordering strekt tot nietigverklaring van deze bepalingen wat andere in deze bepalingen bedoelde luchtvaartmaatschappijen betreft, is zij derhalve niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbevoegdheid van verzoekster.

69 Bovendien kan verzoekster, anders dan zij stelt, geen rechtstreeks beroep tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit instellen. Deze bepaling betreft immers alleen de luchthavenexploitanten en de Commissie was van mening dat de litigieuze steunregeling geen staatssteun behelsde ten gunste van hen. Aangezien verzoekster als luchtvaartmaatschappij geen concurrent is van die luchthavenexploitanten, heeft zij geen procesbevoegdheid om beroep tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit in te stellen.

70 Bijgevolg moet de vordering tot nietigverklaring enkel ontvankelijk worden verklaard voor zover zij strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover dit verzoekster betreft, en voor het overige niet-ontvankelijk worden verklaard.

B. Vordering tot nietigverklaring

71 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zes middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit aan: – ten eerste, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de kwalificatie van de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster verrichte betalingen als „staatsmiddelen” waarvan de toekenning aan de Italiaanse Staat was toe te rekenen; – ten tweede, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de verkrijging van een voordeel door de luchtvaartmaatschappijen; – ten derde, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het feit dat de litigieuze maatregelen de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden; – ten vierde, een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de onmogelijkheid om de litigieuze maatregelen verenigbaar met de interne markt te verklaren op grond van artikel 107, lid 3, VWEU; – ten vijfde, schending van het vertrouwensbeginsel met betrekking tot het bevel tot terugvordering van de steun van verzoekster; – ten zesde, ontoereikende en tegenstrijdige motivering in het bestreden besluit.

1. Eerste middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de kwalificatie van de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster verrichte betalingen als staatsmiddelen waarvan de toekenning aan de Italiaanse staat was toe te rekenen

72 In het kader van het eerste middel betwist verzoekster de volgens haar in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vervatte analyse van de Commissie dat, ten eerste, de autonome regio controle uitoefende op de luchthavenexploitanten, hetgeen inhoudt dat de besluiten van SOGAER en GEASAR om financiering toe te kennen aan de luchtvaartmaatschappijen met staatsmiddelen waren bekostigd en aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen, en dat, ten tweede, de luchthavenexploitanten als tussenpersonen voor de autonome regio optraden, in die zin dat hun gedragingen waren bepaald door wet nr. 10/2010 en de door de autonome regio goedgekeurde activiteitenplannen, hetgeen inhoudt dat hun besluiten om contractueel de betreffende financiering aan de luchtvaartmaatschappijen toe te kennen, uiteindelijk aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen.

73 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van dit middel.

74 De twee onderdelen van dit eerste middel dienen na elkaar te worden onderzocht.

a) Eerste onderdeel van het eerste middel: bestaan van controle door de autonome regio op de luchthavenexploitanten

75 Onder verwijzing naar de overwegingen 55 en 58 van het bestreden besluit voerde verzoekster aanvankelijk in haar verzoekschrift aan dat de conclusie van de Commissie dat de door de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia aan verzoekster betaalde financiering staatssteun vormde op grond dat de twee betrokken luchthavens onder controle stonden van de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio, onjuist was en de rechtmatigheid van het bestreden besluit aantastte. Deze exploitanten kunnen immers niet als publieke bedrijven worden beschouwd. Hun besluiten, met name om met verzoekster overeenkomsten te sluiten, zijn dus niet aan de Italiaanse Staat toe te rekenen, net zomin als de door hen gebruikte financiële middelen ter vergoeding van verzoekster als staatsmiddelen kunnen worden aangemerkt.

76 De Commissie concludeert tot afwijzing van dit onderdeel en stelt, anders dan verzoekster, dat zij in het bestreden besluit niet op basis van het feit dat de luchthavenexploitanten in handen van de staat waren tot de conclusie is gekomen dat de door de luchthavenexploitanten aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen met staatsmiddelen waren bekostigd en aan de Italiaanse Staat waren toe te rekenen. Verzoekster vergist zich aldus over de inhoud van de overwegingen 52 tot en met 58 van het bestreden besluit en over het feit dat de Commissie in het gedeelte van het bestreden besluit waarin dit aspect wordt behandeld, namelijk punt 7.2.1.2 ervan, uitsluitend tot deze conclusie is gekomen op basis van de vaststelling dat die exploitanten uitvoering gaven aan de door de autonome regio uitgewerkte litigieuze steunregeling. In werkelijkheid heeft de vraag of de luchthavenexploitanten al dan niet in handen waren van de overheid bij deze beoordeling geen enkele rol gespeeld, temeer daar de steunregeling zonder onderscheid voor alle Sardijnse luchthavens was ingesteld, ongeacht of de aandelen in hun respectieve kapitaalstructuren in handen waren van publieke dan wel particuliere actoren.

77 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Derhalve moeten voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

78 Wat betreft de eerste voorwaarde, namelijk dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, kunnen voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij deze twee subvoorwaarden cumulatief zijn (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 48 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

79 In casu heeft de Commissie in overweging 52 van het bestreden besluit inderdaad opgemerkt dat de luchthavenexploitanten van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waren, dat Alghero en Cagliari-Elmas in handen waren van de publieke sector en dat Olbia onder zeggenschap stond van een luchtvaartmaatschappij.

80 Vastgesteld moet echter worden dat, anders dan verzoekster betoogt, de Commissie zich in het bestreden besluit niet heeft gebaseerd op een van deze elementen betreffende de publieke of particuliere kapitaalstructuur van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia om de door verzoekster van deze exploitanten ontvangen financiering aan de autonome regio toe te rekenen volgens de in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), gestelde voorwaarden om financiering door een openbaar bedrijf, die in beginsel onder het begrip „staatsmiddelen” valt, aan de staat te kunnen toerekenen.

81 In het relevante gedeelte van het bestreden besluit, en meer bepaald in de overwegingen 355 tot en met 361 onder het opschrift „7.2.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat”, heeft de Commissie zich voor haar conclusie dat de door de luchtvaartmaatschappijen ontvangen financiering afkomstig was van de middelen van de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio, en aan die Staat was toe te rekenen, immers hoofdzakelijk gebaseerd op de omschrijving van het door deze autonome regio ingevoerde mechanisme waarmee deze staatsentiteit financiering verstrekte aan de luchthavenexploitanten die deze hadden aangevraagd, op voorwaarde dat deze exploitanten haar ter goedkeuring activiteitenplannen voorlegden waarin zij moesten uiteenzetten hoe zij deze financiering wilden gebruiken, met name om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden.

82 In deze omstandigheden moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard, aangezien het berust op een onjuiste premisse, namelijk dat de Commissie de door verzoekster van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia ontvangen financiering aan de Italiaanse Staat zou hebben toegerekend op basis van het feit dat deze exploitanten in handen van de overheid zouden zijn.

83 In repliek stelt verzoekster evenwel dat, ook al zou de Commissie de betreffende steun niet aan de Italiaanse Staat hebben toegerekend op basis van het feit dat de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia onder zeggenschap van de staat stonden, het bestreden besluit incoherent is, aangezien de steun die is verleend aan de exploitant van de luchthaven van Alghero dan weliswaar onder de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde litigieuze steunregeling viel, maar toch anders is behandeld op grond dat de exploitant in handen was van de autonome regio. In het bijzonder verwijt verzoekster de Commissie dat zij in het besluit betreffende de luchthaven van Alghero niet heeft onderzocht of de exploitant van deze luchthaven in casu als tussenpersoon voor de autonome regio was opgetreden.

84 In haar schriftelijke antwoord op een vraag van het Gerecht hierover, heeft de Commissie toegelicht dat het overgrote deel van de betalingen die door de exploitant van de luchthaven van Alghero in het kader van de litigieuze steunregeling waren verricht, betrekking had op overeenkomsten die vóór de invoering van deze regeling met luchtvaartmaatschappijen waren gesloten en die reeds in het „Alghero”-besluit waren beoordeeld. Onder verwijzing naar overweging 345 van het bestreden besluit heeft zij er in haar antwoord ook aan herinnerd dat zij, wegens de moeilijkheid om de financiële transacties uit hoofde van de overeenkomsten vóór de litigieuze steunregeling te onderscheiden van die welke daadwerkelijk uit hoofde van deze regeling waren verricht, had besloten alle overeenkomsten tussen de exploitant van de luchthaven van Alghero en de luchtvaartmaatschappijen die op deze luchthaven actief waren, van de werkingssfeer van het bestreden besluit uit te sluiten.

85 Aldus blijkt dat de Commissie in het bestreden besluit geen formeel onderzoek heeft gedaan naar de betalingen die de luchthavenexploitant van Alghero aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen had verricht door middel van de financiering die de autonome regio in het kader van de litigieuze steunregeling aan deze exploitant had toegekend. Voorts is het juist dat de Commissie in het „Alghero”-besluit de betalingen heeft onderzocht die deze luchthavenexploitant, die in handen is van de autonome regio, had verricht op grond van het criterium van de particuliere investeerder. Deze betalingen hielden echter in hoofdzaak verband met overeenkomsten die waren gesloten vóór de vaststelling door de autonome regio van de litigieuze steunregeling, waarin het mechanisme was bepaald waarmee deze regio de financiering die zij aan de luchthavenexploitanten toekende kon controleren.

86 Hieruit volgt dat verzoeksters betoog inzake een vermeende incoherente benadering van de Commissie moet worden afgewezen.

87 Hoe dan ook kan verzoekster met haar betoog de rechtmatigheid van het „Alghero”-besluit niet indirect in twijfel trekken op grond dat de Commissie in dit besluit zou hebben nagelaten de betalingen te onderzoeken die de luchthavenexploitant van Alghero had verricht aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen door middel van de financiering die hem door de autonome regio uit hoofde van de litigieuze steunregeling was toegekend. Los van de vraag of verzoekster bevoegd is om op te komen tegen dat besluit in haar hoedanigheid van luchtvaartmaatschappij, moet immers worden vastgesteld dat het „Alghero”-besluit definitief is geworden omdat binnen de gestelde termijnen geen beroep krachtens artikel 263 VWEU is ingesteld.

88 Voorts dient wat betreft de rechtmatigheid van het bestreden besluit, voor zover daarin geen onderzoek is gedaan naar de betalingen die de luchthavenexploitant van Alghero door middel van de uit hoofde van de litigieuze steunregeling verstrekte financiering had verricht aan de luchtvaartmaatschappijen waarmee hij handelsovereenkomsten had gesloten, te worden vastgesteld dat verzoekster als luchtvaartmaatschappij actief is op de markt van het luchtvervoer en niet op die van luchthavendiensten en ‑infrastructuur. Aangezien zij niet in concurrentie staat met de luchthavenexploitant van Alghero, is verzoekster niet bevoegd om tegen dit onderdeel van het bestreden besluit op te komen.

89 Ten slotte en ten overvloede kunnen de redenen waarom de Commissie in een vroeger besluit, in casu het „Alghero”-besluit, de betreffende situatie anders heeft beoordeeld hoe dan ook geen invloed hebben op de rechtmatigheid van het bestreden besluit (zie in die zin arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 95, en 16 januari 2018, EDF/Commissie, T‑747/15, EU:T:2018:6, punt 238).

90 Gelet op een en ander moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.

b) Tweede onderdeel van het eerste middel: rol van de luchthavenexploitanten als tussenpersonen

91 In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel betwist verzoekster ten eerste dat het door de luchthavenexploitanten gebruikte geld om haar te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig was van de staat, en ten tweede dat de betalingen door de luchthavenexploitanten in het kader van de nakoming van de overeenkomsten inzake luchtverkeersdoelstellingen en levering van marketingdiensten die zij hadden gesloten met luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster, konden worden toegerekend aan de autonome regio.

92 Wat betreft de vraag of de betreffende financiering afkomstig was van de staat, dient in herinnering te worden gebracht dat een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel hoeft te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit, zoals de autonome regio. Een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel kan immers een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere, gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (arresten van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑92/00 en T‑103/00, EU:T:2002:61, punt 57, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 108).

93 In casu staat in het kader van de litigieuze steunregeling vast dat de autonome regio de luchthavenexploitanten over een periode van meerdere jaren financiering ter beschikking heeft gesteld om acties te ondernemen ter promotie van de regio Sardinië als toeristische bestemming, hetgeen inhield dat zij doelstellingen met betrekking tot de luchtverbindingen van en naar de verschillende luchthavens op het eiland moesten behalen en marketingdiensten moesten leveren. Verzoekster betwist niet dat deze financiering, die afkomstig was van de autonome regio en in eerste instantie aan de luchthavenexploitanten was betaald, bestaat in staatsmiddelen en dat het besluit om dergelijke financiering aan deze luchthavenexploitanten toe te kennen aan de Italiaanse Staat kon worden toegerekend. De vraag rijst echter of – hetgeen verzoekster betwist – de bedragen die zij van die exploitanten heeft ontvangen ter nakoming van de overeenkomsten die zij met hen had gesloten, (nog steeds) als „staatsmiddelen” konden worden beschouwd, en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

1) Bekostiging met staatsmiddelen

94 In dit verband blijkt zowel uit het door de autonome regio via de litigieuze steunregeling ingevoerde mechanisme als uit de uitvoering ervan in de praktijk dat de luchthavenexploitanten de door deze regio aan hen betaalde financiering hebben gebruikt om de medecontracterende maatschappijen te vergoeden.

95 Ten eerste moet immers worden opgemerkt dat de litigieuze steunregeling in een soort controlemechanisme voorzag. Meer in het bijzonder bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 dat de uitgekozen luchthavenexploitanten een voorschot van 20 % zouden ontvangen op de voor het referentiejaar verschuldigde financiering, gevolgd door een gespreide betaling van een tweede tranche van 60 % onder de voorwaarde dat er kwartaalverslagen waren overgelegd, en ten slotte een laatste tranche van 20 % onder de voorwaarde dat de documenten werden overgelegd waarmee de autonome regio kon nagaan of de activiteit correct was uitgevoerd, de doelstellingen waren bereikt en de kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Dit controlemechanisme had derhalve tot doel te beletten dat de luchthavenexploitanten andere bedragen kregen terugbetaald dan die welke zij hadden besteed om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en die onder de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit vallen. Het bestaan van dit mechanisme bevestigt ook dat de diensten van deze luchtvaartmaatschappijen door deze regio werden gefinancierd, aangezien de bedragen die de luchthavenexploitanten hadden voorgeschoten ter vergoeding van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen overeenstemden met de financiering die die exploitanten na afloop van het proces van de autonome regio zouden ontvangen.

96 Ten tweede blijkt uit de overwegingen 242 tot en met 246 en 313, 314 en 317 van het bestreden besluit, waarin de opmerkingen zijn opgenomen die de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas in het kader van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend, dat zij zelf hebben toegelicht dat zij in feite de bedragen hadden voorgeschoten die overeenkwamen met de betaling aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de door de autonome regio gewenste diensten ter promotie van het Sardijnse toerisme verleenden en dat zij vervolgens hun boekhoudverslagen met de werkelijk gemaakte kosten aan deze autonome regio hadden overgelegd om deze kosten door de autonome regio terugbetaald te krijgen. In dat kader heeft de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas zelfs bevestigd dat de autonome regio van hem had geëist dat hij aantoonde dat de dienstverlenende luchtvaartmaatschappijen alle regionale bijdragen hadden ontvangen en dat hij derhalve slechts een tussenpersoon was die de van de autonome regio ontvangen bedragen aan hen had overgemaakt. Voorts heeft de Italiaanse Republiek zelf aangevoerd, zoals blijkt uit overweging 340 van het bestreden besluit, dat de luchthavenexploitant van Olbia de bijdragen die hij van de autonome regio had ontvangen volledig aan verzoekster had overgemaakt.

97 Bijgevolg blijkt duidelijk dat de door de luchthavenexploitanten gebruikte middelen om verzoekster te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en dus staatsmiddelen vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Al hebben zij in bepaalde gevallen de kosten moeten dragen van de kasvoorschotten, ook via SFIRS, op de later door de autonome regio terugbetaalde bedragen, dit doet niet af aan het feit dat de luchthavenexploitanten, volgens hun eigen verklaringen en zoals de litigieuze steunregeling bepaalde, alle door deze autonome regio aan hen toegekende middelen hebben gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en dat uitsluitend deze middelen het voorwerp uitmaken van de bij artikel 2 van het bestreden besluit voorgeschreven verplichting tot terugbetaling.

98 Derhalve moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat het niet zeker was dat de middelen van de autonome regio na overdracht ervan aan de luchthavenexploitanten zouden hebben gediend om haar te vergoeden. De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat niet in wet nr. 10/2010 was vermeld op welke wijze de door de luchthavenexploitanten ontvangen middelen aan de luchtvaartmaatschappijen werden overgedragen is evenmin relevant, aangezien het bij de litigieuze steunregeling ingevoerde stelsel bestond in de financiering van de acties die door de luchthavenexploitanten werden ondernomen door middel van overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen, hetgeen uiteindelijk feitelijk is vastgesteld en erop neerkwam dat middelen aan die luchtvaartmaatschappijen werden doorgegeven via de luchthavenexploitanten.

99 Het feit dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten verstrekte middelen overeenkomen met de middelen die door deze exploitanten zijn gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, wordt niet alleen ondersteund door de verklaringen van de Italiaanse regering en de luchthavenexploitanten zelf in het kader van de aan de vaststelling van het bestreden besluit voorafgegane administratieve procedure, alsmede door de tabellen in dit bestreden besluit, maar in het specifieke geval van verzoekster ook door de inhoud zelf van de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft gesloten.

100 De preambule van overeenkomst nr. 25/2011, die zij met SOGAER heeft gesloten, vermeldde immers uitdrukkelijk dat de autonome regio had besloten meer te investeren in marketing in de transport‑ en toeristische sector; dat zij SOGAER daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om dat doel te bereiken, en dat SOGAER in het licht van de wil van de autonome regio een advertentie op zijn website had geplaatst om te investeren in marketingactiviteiten ter promotie van de toeristische bezienswaardigheden van Zuid-Sardinië. De op 17 maart 2011 tussen verzoekster en GEASAR gesloten overeenkomst vermeldde dat verzoekster, om haar luchtvaartactiviteiten uit te breiden, een marketing‑ en reclameprogramma had ontwikkeld om de regio Sardinië te promoten, dat moest worden uitgevoerd met de financiële bijdrage van de partijen die belang hadden bij de ontwikkeling van het toerisme van het eiland, in casu hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend de autonome regio.

101 Bovendien bevatte overeenkomst nr. 25/2011 een ontbindingsclausule voor het geval de door de autonome regio toegekende financiering zou worden opgeheven of ingetrokken, hetgeen de door de Commissie in het bestreden besluit vastgestelde rol van de luchthavenexploitanten als financiële tussenpersonen bevestigt. Die luchthavenexploitanten hadden volgens hun eigen verklaringen tijdens de administratieve procedure, en met name die van de exploitant van Cagliari-Elmas, slechts luchtvaartmaatschappijen geselecteerd die in staat waren om de jaarlijkse doelstellingen voor de frequentie en de passagiersaantallen op de strategische routes van en naar de betrokken luchthavens te behalen.

102 Verzoekster brengt daartegen in dat, zoals overigens in overweging 74 van het bestreden besluit is vermeld, in regionaal besluit nr. 29/36 uitdrukkelijk was bepaald dat in de activiteitenplannen moest worden aangeven hoeveel eigen middelen werden geïnvesteerd door elke luchthavenexploitant alsook hoeveel werd bijgedragen door eventuele andere particuliere investeerders die van de toename van het luchtverkeer profiteerden, zoals die uit de toeristische, handels-, landbouw‑ en culturele sector.

103 Zoals de Commissie betoogt, doet dit argument echter niet ter zake. Ten eerste was verzoekster, toen zij hierover werd ondervraagd, immers niet in staat uit te leggen welke andere particuliere investeerder zich zou hebben aangesloten bij het budgettaire initiatief van de autonome regio om het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten door de financiering van activiteiten via de luchthavenexploitanten.

104 Ten tweede en in ieder geval, gesteld dat de aan de luchthavenexploitanten geleverde diensten gedeeltelijk en zelfs maar marginaal zijn medegefinancierd door andere investeerders, waaronder die exploitanten zelf, doet dat hoe dan ook niet af aan het feit dat de middelen die door deze luchthavenexploitanten zijn gebruikt om de luchtvaartmaatschappijen in het kader van de litigieuze steunregeling te vergoeden afkomstig waren van de staat, en dat, ter uitvoering van het bestreden besluit, alleen deze middelen door deze luchtvaartmaatschappijen moeten worden terugbetaald aan de Italiaanse Staat. Zou verzoeksters redenering worden gevolgd, dan zou een lidstaat overigens slechts actoren uit de particuliere sector te hoeven verzoeken om medefinanciering van zijn maatregelen om deze laatste aan de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU te onttrekken.

105 Met betrekking tot de middelen die de autonome regio ter uitvoering van de litigieuze steunregeling aan de luchthavenexploitanten had toegekend, voert verzoekster nog aan dat de betrokken exploitanten deze middelen enkel hebben gebruikt om hun winsten te verhogen, maar deze niet in het algemeen belang hebben beheerd. Zodra deze fungibele middelen van de overheid aan die exploitanten waren toegekend, zijn zij volgens verzoekster zonder onderscheid in hun cashflow gestort, waardoor zij een particulier karakter kregen en voor zuiver winstgevende doeleinden werden gebruikt.

106 In dit verband zij eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).

107 Aangezien er bij het onderzoek van een maatregel voor de Commissie aanleiding kan zijn om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 61 en 62), moet worden aangenomen dat, voor zover kan worden aangetoond, zoals in casu, dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, het van geen belang is of deze overdracht door de ontvanger is verricht volgens een commerciële logica of daarentegen beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang.

108 Dat wordt bevestigd in de rechtspraak volgens welke een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie, T‑445/05, EU:T:2009:50, punt 127, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233). In de zaken die hebben geleid tot deze arresten, maakte de overdracht van het voordeel door natuurlijke of rechtspersonen – onmiddellijke ontvangers van staatsmiddelen – immers deel uit van een commerciële betrekking, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een commerciële reden die aan de overdracht ten grondslag ligt, van geen belang is voor de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU van de financiële stroom van de staat tot de eindbegunstigde.

109 De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat de autonome regio geen overheidsorgaan of instantie had aangewezen met als enige taak de betreffende middelen te beheren, is evenmin van invloed op de kwalificatie van de litigieuze betalingen aan verzoekster als „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

110 Het is inderdaad reeds vastgesteld dat het begrip „met staatsmiddelen bekostigde maatregel” niet alleen de voordelen omvat die rechtstreeks door de staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek‑ of privaatrechtelijke beheersorganen (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Steinike en Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punt 21; 17 maart 1993, Sloman Neptun, C‑72/91 en C‑73/91, EU:C:1993:97, punt 19, en 30 mei 2013, Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE, C‑677/11, EU:C:2013:348, punt 26). Het Hof heeft aldus gerechtvaardigd dat voordelen die worden toegekend via instanties die losstaan van de staat, binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU vallen, omdat het noodzakelijk is de nuttige werking te behouden van de regels inzake de in de artikelen 107 tot en met 109 VWEU omschreven „steunmaatregelen van de staten” en te voorkomen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 23).

111 Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat enkel de voordelen die rechtstreeks door de staat worden uitgekeerd, dat wil zeggen zonder tussenpersoon, en de voordelen die worden toegekend via instanties met bevoegdheden van openbaar gezag of taken van algemeen belang die zijn ingesteld of aangewezen om de steun te beheren, binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU vallen. Integendeel, zoals hierboven reeds in herinnering is gebracht, kan zelfs een rechtstreeks aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen toegekend voordeel een indirect voordeel en dus staatssteun vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie punt 108 hierboven), zonder dat de betreffende voordelen hoeven te zijn toegekend via een specifiek van overheidswege aangewezen of ingesteld beheersorgaan.

112 Met betrekking tot verzoeksters verwijzing naar de arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50), en 15 januari 2013, Aiscat/Commissie (T‑182/10, EU:T:2013:9, punt 104), dient te worden benadrukt dat deze zaken betrekking hadden op situaties waarin moest worden uitgemaakt of de middelen verkregen door particuliere ondernemingen die handelden in het kader van een concessie of monopolie, staatsmiddelen konden vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, ook al waren zij nooit formeel bijgeboekt op de rekeningen van de betrokken lidstaten.

113 In de context van deze zaken is het begrip „staatsmiddelen” in die zin verruimd dat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Aldus is geoordeeld dat, ook al zijn de bedragen niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog het feit volstaat dat zij voortdurend door de staat worden gecontroleerd en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50, en 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37).

114 In de eveneens door verzoekster aangehaalde zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a. (C‑262/12, EU:C:2013:851), rees ook de vraag of een regeling strekkende tot volledige compensatie, ten laste van de eindverbruiker, van de meerkosten die ondernemingen werden opgelegd door de afnameverplichting van door windkracht opgewekte elektriciteit tegen een hogere prijs dan de marktprijs, onder artikel 107, lid 1, VWEU kon vallen. Meer in het bijzonder rees de vraag naar de kwalificatie als „staatsmiddelen” van middelen die waren geïnd door een orgaan dat specifiek voor het beheer ervan was aangewezen, terwijl zij niet noodzakelijkerwijs volledig via dat orgaan werden uitgekeerd. In punt 33 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat al deze middelen onder staatscontrole bleven, hetgeen rechtvaardigde dat zij als „staatsmiddelen” werden aangemerkt.

115 Zelfs al betreffen deze arresten zaken waarin de betrokken middelen, anders dan in het onderhavige geval, niet rechtstreeks uit de staatsbegroting afkomstig waren of niet via die begroting waren uitgekeerd, zij bevestigen, wat betreft de voorwaarde van artikel 107, lid 1, VWEU inzake het bestaan van een rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen bekostigd voordeel, dat het beslissende criterium de mate is waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van het voordeel, met name op het kanaal waarlangs dit voordeel wordt overgemaakt (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50; 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37, en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 33), en dat dit zelfs geldt wanneer bij de toekenning van dit voordeel formeel geen staatsmiddelen worden overgedragen (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

116 Wat betreft verzoeksters betoog in verband met de arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, EU:C:2000:248), 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a. (C‑262/12, EU:C:2013:851), dat betrekking heeft op zowel de subvoorwaarde inzake „staatsmiddelen” als die inzake de toerekenbaarheid aan de staat, moet echter ook worden bepaald of in het onderhavige geval de bedragen die afkomstig waren uit de begroting van de Italiaanse Staat, in casu die van de autonome regio, en door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, zijn betaald, nog konden worden gekwalificeerd als „staatsmiddelen” en of de door de luchthavenexploitanten aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen ter uitvoering van de overeenkomsten konden worden toegerekend aan de Italiaanse Staat, in casu de autonome regio.

2) Toerekenbaarheid aan de autonome regio van de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen

117 Net zoals op basis van de mate waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van een voordeel kan worden beoordeeld of dat kan worden beschouwd als bekostigd met „staatsmiddelen”, moet voor de toetsing van de bij artikel 107, lid 1, VWEU voorgeschreven subvoorwaarde inzake de toerekenbaarheid van de betreffende maatregel aan de staat ook rekening worden gehouden met die mate van controle bij het onderzoek van de vraag of de overheid moet worden geacht betrokken te zijn geweest bij de vaststelling van deze maatregel (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 52, en 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die betrokkenheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen, en in het bijzonder de omvang van de maatregel, de inhoud ervan of de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52‑56, en 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punten 31‑33).

118 In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit vastgesteld dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde middelen moesten worden – en feitelijk zijn – gebruikt volgens de richtsnoeren van deze regio, in casu als vergoeding voor de door de luchtvaartmaatschappijen verleende diensten, te weten de opening van nieuwe vliegverbindingen, de verhoging van de vluchtfrequenties en de verlenging van de exploitatieperioden van bestaande routes, de verwezenlijking van doelstellingen inzake passagiersaantallen en de levering van marketingdiensten.

119 Verzoeksters argument dat de Commissie in punt 75 van het inleidingsbesluit had erkend dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten niet verplichtte om een bepaald gedeelte van de compensatie over te maken aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, waardoor zij in het bestreden besluit niet tot de tegenovergestelde conclusie kon komen, moet meteen worden afgewezen. Aangezien de formele onderzoeksprocedure tot doel heeft de door de lidstaat aangemelde maatregel nader te onderzoeken, sluit het immers aan bij de geest en de doelstelling van dat nader onderzoek van de maatregel dat de Commissie na afloop daarvan tot andere conclusies kan komen dan de naar hun aard voorlopige conclusies die zij in het inleidingsbesluit van de formele onderzoeksprocedure had uiteengezet om de inleiding van de procedure te rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 4 maart 2009, Italië/Commissie, T‑424/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:49, punt 69).

120 Wat vervolgens verzoeksters betwisting van de vaststellingen van de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 359 van het bestreden besluit betreft, namelijk dat het gedrag van de luchthavenexploitanten door de autonome regio is bepaald door middel van wet nr. 10/2010 en de activiteitenplannen, die door de regio moesten worden goedgekeurd voordat zij in werking konden treden, moet worden vastgesteld dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten noemde als formele begunstigden van de in deze wet bepaalde betalingen.

121 Artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 bepaalde echter uitdrukkelijk dat de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van de activiteitenplannen, door de luchthavenexploitanten moesten worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, terwijl artikel 3, lid 3, van die wet – eveneens uitdrukkelijk – bepaalde dat de door de luchthavenexploitanten opgestelde activiteitenplannen vergezeld moesten gaan van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten en dat zij slechts zouden worden gefinancierd als zij waren opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod en de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren, en enkel als zij vooraf aan de bevoegde commissie voor een bindend advies waren voorgelegd.

122 Anders dan verzoekster betoogt, met name dat wet nr. 10/2010 geen specifieke richtsnoeren of bindende instructies voor de luchthavenexploitanten bevat met betrekking tot het gebruik van de door de autonome regio aan hen krachtens de litigieuze maatregelen toe te kennen middelen, blijkt uit de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling dat de bepalingen van deze wet noodzakelijkerwijs moeten worden gelezen in samenhang met de teksten die volgens deze wet door de regionale uitvoerende macht moesten worden vastgesteld en die voorwaarden moesten stellen voor de betalingen door de autonome regio aan de in casu aan de orde zijnde luchthavenexploitanten. Deze teksten, in het bijzonder regionaal besluit nr. 29/36, bepaalden uitdrukkelijk dat de luchthavenexploitanten hun activiteitenplannen ter goedkeuring aan de autonome regio moesten voorleggen en dat die plannen, om in aanmerking te komen voor financiering door deze autonome regio, moesten worden opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren.

123 Daarnaast kon de autonome regio door middel van het mechanisme voor de terugbetaling van de door de luchthavenexploitanten voorgeschoten kosten de initiatieven van de luchthavenexploitanten controleren, aangezien alleen de initiatieven die waren opgezet overeenkomstig haar richtsnoeren en waren gestaafd door de overlegging van de relevante contractuele en boekhoudkundige stukken, in aanmerking konden komen voor de financiering waarin de litigieuze steunregeling voorzag. In dit verband voert verzoekster aan dat, in het kader van het door de autonome regio ingevoerde systeem, de luchthavenexploitanten pas werden gecontroleerd wanneer zij reeds 80 % van de voorziene financiering hadden ontvangen. Evenwel moet worden vastgesteld dat, naast het feit dat de activiteitenplannen in het beginstadium van de procedure ter goedkeuring aan de autonome regio moesten worden voorgelegd, de luchthavenexploitanten ook kwartaalverslagen moesten overleggen met het oog op de betaling van 60 % van de steun, en dat zij de laatste tranche van 20 % pas konden verkrijgen na dat zij hadden aangetoond de richtsnoeren van de autonome regio te hebben nageleefd.

124 Op dit punt is het ontbreken van precieze regels voor de toekenning van de door elk van de luchthavenexploitanten verkregen middelen irrelevant, aangezien ten eerste deze exploitanten zich hoe dan ook slechts contractueel met de luchtvaartmaatschappijen hebben verbonden met de garantie van de autonome regio dat zij de overeenkomstige middelen van deze regio zouden ontvangen, en ten tweede verzoekster niet uitlegt welke in deze context gesloten overeenkomst niet heeft geleid tot financiering door de autonome regio omdat het oorspronkelijk door die autonome regio vastgestelde budget was opgebruikt.

125 De invloed van de autonome regio op de inhoud en de strekking van de initiatieven van de luchthavenexploitanten wordt door deze exploitanten zelf bevestigd. Zoals blijkt uit overweging 237 van het bestreden besluit, heeft GEASAR immers aangegeven dat hij over de voorstellen voor marketingactiviteiten had onderhandeld met de luchtvaartmaatschappijen die hadden gereageerd op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling die deze luchthavenexploitant op zijn website had geplaatst, waarbij rekening was gehouden met het marketingplan voor toerisme dat de autonome regio had opgesteld als een van haar planningsinstrumenten. Zoals blijkt uit overweging 313 van het bestreden besluit, heeft SOGAER betoogd dat de autonome regio op grond van de litigieuze steunregeling een compensatie verstrekte die eenvoudigweg via de luchthavenexploitant werd doorgeleid „als onderdeel van een plan dat door de [autonome] regio [was] vastgesteld, gefinancierd en gecontroleerd”.

126 Zoals verzoekster benadrukt, is het juist dat wet nr. 10/2010 niet vermeldde welke specifieke acties de luchthavenexploitanten moesten voorstellen in de activiteitenplannen, en evenmin welke luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangezocht. Verzoekster leidt hieruit af dat de in regionaal besluit nr. 29/36 vastgestelde algemene beginselen die bij de voorbereiding van de activiteitenplannen in acht moesten worden genomen, niet kunnen worden beschouwd als „gedetailleerde specificaties” betreffende de overmaking van specifieke middelen aan luchtvaartmaatschappijen.

127 Op dit punt moet worden vastgesteld dat het initiatief tot het indienen van activiteitenplannen bij de autonome regio met het oog op de aanvraag van de in het kader van de litigieuze steunregeling voorziene middelen formeel gezien inderdaad bij de luchtvaartexploitanten lag en dat deze exploitanten de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen moesten selecteren, met name omdat, zoals verzoekster benadrukt, wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan niet bij name luchtvaartmaatschappijen vermeldden waarmee zij noodzakelijkerwijs een commerciële relatie dienden aan te gaan. Niettemin werd, zodra de luchthavenexploitanten hadden besloten deel te nemen aan het financieringsprogramma dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling had opgezet, hun beoordelingsmarge bij de vaststelling van hun ondernemingsplannen en de selectie van de medecontractanten aanzienlijk beperkt door de criteria en richtsnoeren die de autonome regio had vastgesteld.

128 Anders dan verzoekster stelt, bevestigen in het bijzonder de verwijzing in artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 naar de door de luchthavenexploitanten over te leggen overeenkomsten en de verwijzing in regionaal besluit nr. 29/36 naar het geval waarin de activiteitenplannen door luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, dat de autonome regio de luchthavenexploitanten ertoe aanzette om een beroep te doen op luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze exploitanten de enige entiteiten zijn die verbintenissen kunnen aangaan met luchtvaartmaatschappijen voor het openen of in stand houden van vliegverbindingen, vluchtfrequenties en passagiersdoelstellingen, en dat deze regio besliste welke luchtverbindingen in aanmerking zouden komen. Voorts heeft de autonome regio wat de marketingactiviteiten betreft een onderscheid gemaakt tussen die welke zouden worden aangeboden door luchtvaartmaatschappijen, hetgeen bevestigt dat de luchthavenexploitanten noodzakelijkerwijs een beroep moesten doen op dergelijke maatschappijen, en die welke zouden worden aangeboden door andere dienstverrichters dan luchtvaartmaatschappijen. Deze laatste zijn, zoals de Commissie stelt, in casu niet aan de orde en kunnen hoe dan ook geen invloed hebben op de vraag of de door verzoekster ontvangen middelen afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en daaraan konden worden toegerekend.

129 Door in een vroeg stadium nauwgezet controle uit te oefenen op de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen, met name de betreffende vliegverbindingen en de voorgenomen marketingdiensten, alsook, in een later stadium, op de door de luchthavenexploitanten vastgelegde bedragen als vergoeding voor die door de luchtvaartmaatschappijen aangeboden diensten in het kader van de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming, heeft de autonome regio zich dusdanig voldoende controle toegeëigend op de contractuele gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten de financieringsmaatregelen in het kader van de litigieuze steunregeling aan te vragen, dat die gedragingen aan haar konden worden toegerekend.

130 In de besluiten nrs. 300 en 322 van de autonome regio van respectievelijk 16 juni 2014 en 13 juni 2013 tot vaststelling van de definitieve jaarlijkse bedragen heeft de autonome regio overigens overwogen dat „de in wet [nr. 10/2010] bedoelde maatregel [was] gerealiseerd via de luchthavenexploitanten, die de rol van tussenpersonen en operationele voorlopers van de overmaking van middelen aan de luchtvaartmaatschappijen [vervulden], op de wijze die de regio zelf had vastgesteld en uitgestippeld in de voormelde wet [nr. 10/2010] en de toepassingsmaatregelen” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) en dat „de luchtvaartmaatschappijen [moesten] worden beschouwd als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de financiële stromen op grond van wet [nr. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).

131 Zoals de Commissie benadrukt, blijkt de omvang van de door de autonome regio uitgeoefende controle bovendien duidelijk uit de preambule van overeenkomst nr. 25/2011, aangezien daarin wordt gepreciseerd dat „SOGAER overeenkomstig de door de [autonome] regio gepubliceerde richtsnoeren een activiteitenplan [had] opgesteld met daarin een beschrijving van de strategie en de acties die [moesten] worden uitgevoerd om de doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van het verkeer te bereiken” en dat „[d]e financiering van het activiteitenplan [was] onderworpen aan de goedkeuring van het comité van de regionale raad overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet [nr. 10/2010]”.

132 Gelet op een en ander moet verzoeksters betoog betreffende de gestelde beslissingsautonomie van de luchthavenexploitanten bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de in het kader van de litigieuze steunregeling medecontracterende luchtvaartmaatschappijen ongegrond worden verklaard.

133 De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat bepaalde door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen gedetailleerde berekeningen bevatten van het evenwicht tussen de compensatie die moest worden betaald aan derden, in casu de luchtvaartmaatschappijen, en de verwachte economische voordelen van de door de luchtvaartmaatschappijen geleverde diensten, toont niet aan dat zij zouden hebben gehandeld met het oog op een maximaal rendement van hun investeringen. De betreffende compensatie, waarvoor de terugbetalingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit geldt, was immers geen investering van die luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen, maar enkel een investering die uiteindelijk is gedaan in naam en voor rekening van de autonome regio, die handelde met het oog op de economische ontwikkeling van Sardinië, met name door een verhoging van de frequentie van de luchtverbindingen naar het eiland en van het aantal passagiers.

134 Het is juist dat de luchthavenexploitanten er belang bij hebben gehad als tussenpersonen deel te nemen aan de uitvoering van de litigieuze steunregeling, aangezien het gebruik van de betrokken luchthavens, en noodzakelijkerwijs de luchthaven‑ en niet-luchthaveninkomsten van de exploitanten daarvan, zijn toegenomen door de nakoming door de luchtvaartmaatschappijen van hun verplichtingen inzake de frequentie van de luchtverbindingen en de passagiersdoelstellingen alsook door de levering van hun marketingdiensten. Dat doet echter niet af aan het feit dat de contractuele prijs voor deze diensten van de luchtvaartmaatschappijen, waarvoor de terugbetalingsverplichting krachtens artikel 2 van het bestreden besluit geldt, financieel is gedragen door de autonome regio en niet door de luchthavenexploitanten. In dit verband is het van geen belang dat sommige luchthavenexploitanten voor bepaalde overeenkomsten zonder ontbindende voorwaarde als die in overeenkomst nr. 25/2011, mogelijk een restbedrag aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen hadden moeten betalen wanneer de voorgeschoten bedragen niet volledig aan hen werden terugbetaald omdat de autonome regio tijdens de nakoming van die overeenkomsten had besloten de uitvoering van de litigieuze steunregeling op te schorten. Ten eerste is een zeer groot deel van de overeenkomsten immers gefinancierd door de autonome regio en ten tweede maakten deze restbedragen hoe dan ook geen deel uit van de bedragen die de Commissie als een voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen heeft berekend.

135 Ook moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster overigens stelt, artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 uitdrukkelijk verwees naar de overlegging van overeenkomsten door de luchthavenexploitanten, terwijl regionaal besluit nr. 29/36 verwees naar de overlegging van kwartaalverslagen en stukken met betrekking tot de activiteiten. Bijgevolg mocht de Commissie in het bestreden besluit ervan uitgaan dat de autonome regio had kunnen nagaan of de door de luchthavenexploitanten met de luchtvaartmaatschappijen gesloten dienstverleningsovereenkomsten die door die luchthavenexploitanten aan de autonome regio moesten worden overgelegd, althans om de laatste tranche van de financiering te verkrijgen, in overeenstemming waren met de vereisten van deze regio, zoals die zijn gesteld in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan.

136 Wat betreft de met name in regionaal besluit nr. 29/36 neergelegde verplichting voor de luchthavenexploitanten om voor de door de luchtvaartmaatschappijen opgestelde activiteitenplannen een sanctiesysteem in te voeren om te voorkomen dat deze maatschappijen hun verplichtingen jegens de luchthavenexploitanten niet zouden nakomen, in het bijzonder met betrekking tot de naleving van de frequenties van de luchtverbindingen, het aantal passagiers en het aantal aangeboden zitplaatsen, moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster stelt, uit deze door de luchthavenexploitanten in de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen opgenomen clausules niet naar voren komt dat er een commercieel risico bestond waartegen deze exploitanten zich probeerden te wapenen om hun investeringen te beschermen. Zoals de luchthavenexploitanten zelf hebben bevestigd, zijn de betreffende investeringen immers slechts gedaan met het oog op de latere volledige terugbetaling ervan door de autonome regio.

137 Die boetebedingen zijn dus vooral in de overeenkomsten met de partnerluchtvaartmaatschappijen opgenomen omdat de luchthavenexploitanten hun in regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde verplichtingen wilden nakomen, om zich ervan te verzekeren dat zij daadwerkelijk de bij de autonome regio aangevraagde financiering die zij ter nakoming van die overeenkomsten hadden voorgeschoten, zouden verkrijgen. Vanuit het oogpunt van het belang van de autonome regio en zoals de Commissie stelt, had de aan de luchthavenexploitanten opgelegde verplichting om te voorzien in een sanctiemechanisme tot doel de openbare investering te beschermen door te garanderen dat de toegekende middelen correct zouden worden gebruikt en zouden leiden tot de verwachte diensten om het toerisme in Sardinië te promoten. Dat geldt ook voor het controlemechanisme met betrekking tot de overlegging door de luchthavenexploitanten aan de autonome regio van zowel kwartaalverslagen als alle boekhoudkundige en contractuele bewijsstukken om de laatste tranches van de door deze regio aangeboden financiering te verkrijgen.

138 Gelet op een en ander heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast en in het bijzonder geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, omdat zij de van de autonome regio ontvangen middelen volledig hadden overgemaakt aan de luchtvaartmaatschappijen en aldus hadden gehandeld overeenkomstig de instructies die zij van deze regio hadden ontvangen via de door die regio goedgekeurde activiteitenplannen.

139 Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door te concluderen dat de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen voor de activiteiten 1 en 2 verrichte betalingen overeenkwamen met staatsmiddelen en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend.

140 Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel, en daarmee het eerste middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.

2. Tweede middel: kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de verkrijging van een voordeel door de luchtvaartmaatschappijen

141 In het kader van het tweede middel zet verzoekster in wezen vier onderdelen uiteen waarmee zij het bestreden besluit wil aanvechten voor zover de Commissie ten onrechte zou hebben geconcludeerd, ten eerste, dat de litigieuze steunregeling een „steunregeling” vormde in de zin van artikel 1, onder d), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9); ten tweede, dat de autonome regio niet had gehandeld overeenkomstig het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie; ten derde, dat het niet mogelijk was het beginsel van de particuliere investeerder ook toe te passen op de financiële betrekking tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen, en, ten vierde, dat de luchthavenexploitanten geen enkel ongerechtvaardigd voordeel van de autonome regio hadden ontvangen ingevolge wet nr. 10/2010.

142 Eerst dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden onderzocht en vervolgens het tweede en het derde onderdeel ervan gezamenlijk, voordat het vierde en laatste onderdeel van dit middel wordt beoordeeld.

a) Eerste onderdeel van het tweede middel: schending van de definitie van „steunregeling” van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589

143 In het kader van het eerste onderdeel van het tweede middel betwist verzoekster de kwalificatie door de Commissie van de litigieuze maatregelen als „steunregeling” op grond dat deze kwalificatie is gebaseerd op een onjuiste toepassing van de in het eerste geval van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 bedoelde definitie van steunregeling als „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”. Volgens verzoekster mocht de Commissie in casu geen rekening houden met de uitvoeringsmaatregelen van wet nr. 10/2010 als onderdelen van die regeling, aangezien dat zou erop neerkomen dat zij het probleem kon omzeilen dat deze wet nog uitvoeringsmaatregelen vereiste om te kunnen worden uitgevoerd. Bij de toepassing van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 mag de Commissie dus geen rekening houden met de door de betrokken lidstaat vastgestelde uitvoeringsmaatregelen en is met name de conclusie in overweging 349 van het bestreden besluit onjuist.

144 Verzoekster is van mening dat in casu des te minder is voldaan aan de voorwaarde dat er niet „nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”, daar de Italiaanse Republiek, na de aanmelding van de litigieuze maatregelen, uitvoeringsmaatregelen is blijven vaststellen, zoals regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012, besluit nr. 649 van 2 oktober 2012 en besluit nr. 4/34 van 5 februari 2014, die worden vermeld in de overwegingen 40 en 41 van het bestreden besluit en door de Commissie niet zijn onderzocht als onderdelen van de litigieuze steunregeling.

145 Voorts benadrukt verzoekster dat, anders dan artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 vereist, wet nr. 10/2010 luchtvaartmaatschappijen niet „op algemene en abstracte wijze” omschrijft als potentiële begunstigden van individuele steun, aangezien noch deze wet noch de uitvoeringsmaatregelen de term „luchtvaartmaatschappij” vermelden. Alleen regionaal besluit nr. 29/36 vermeldt de begunstigden van de financiering, te weten de Sardijnse luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas, Olbia, Oristano en Tortoli, hetgeen bevestigt dat zij de enige begunstigden van de litigieuze maatregelen waren.

146 Verzoekster concludeert dat, aangezien er geen sprake was van een door de autonome regio vastgestelde steunregeling, de Commissie de litigieuze maatregelen had moeten toetsen aan het criterium van de particuliere investeerder. Hoe dan ook heeft de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte geconcludeerd dat het bestaan van een steunregeling – dat verzoekster betwist – haar belette de overeenkomsten tussen de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen individueel te toetsen, ook aan het criterium van de particuliere investeerder. De toepassing van het criterium van de particuliere investeerder is immers onderzocht in verschillende zaken waarin steunregelingen aan de orde werden gesteld, zoals de Italiaanse wettelijke regeling „Prodi” tot invoering van een procedure van buitengewoon beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden in de zaken die hebben geleid tot de arresten van 1 december 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), en 17 juni 1999, Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313).

147 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het eerste onderdeel van het tweede middel, op grond dat verzoekster zich vergist over de definitie van een steunregeling. Het is namelijk van wezenlijk belang dat de begunstigden van een dergelijke regeling op algemene en abstracte wijze worden omschreven. Zodra dit niet meer het geval is, is dat echter enkel omdat, volgens de Commissie, deze regeling op dat moment daadwerkelijk wordt toegepast. In casu bestond de steunregeling uit zowel wet nr. 10/2010 als de verschillende uitvoeringshandelingen. De Commissie erkent dat een steunregeling in bepaalde uitzonderlijke gevallen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie kan worden getoetst. Dit is het geval wanneer de staat alle begunstigden van een dergelijke regeling in handen heeft en controleert. In casu is dit echter kennelijk niet het geval, temeer daar de litigieuze steunregeling uitdrukkelijk doelstellingen van openbaar beleid nastreeft.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 109 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 345 VWEU

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 28 maart 2019, C-405/16, ECLI:EU:C:2019:268
• Gerecht EU 14 februari 2019, T-131/16, ECLI:EU:T:2019:91
• Gerecht EU 13 december 2018, T-53/16, ECLI:EU:T:2018:943
• Gerecht EU 13 december 2018, T-165/16, ECLI:EU:T:2018:952
• Gerecht EU 13 december 2018, T-165/15, ECLI:EU:T:2018:953
• HvJ EU 28 juni 2018, C-203/16, ECLI:EU:C:2018:505
• Gerecht EU 16 januari 2018, T-747/15, ECLI:EU:T:2018:6
• HvJ EU 13 september 2017, C-329/15, ECLI:EU:C:2017:671
• Gerecht EU 26 november 2015, T-461/13, ECLI:EU:T:2015:891
• HvJ EU 17 september 2015, C-33/14, ECLI:EU:C:2015:609
• HvJ EU 16 juli 2015, C-39/14, ECLI:EU:C:2015:470
• HvJ EU 9 oktober 2014, C-522/13, ECLI:EU:C:2014:2262
• HvJ EU 17 september 2014, C-242/13, ECLI:EU:C:2014:2224
• HvJ EU 27 februari 2014, C-132/12, ECLI:EU:C:2014:100
• HvJ EU 19 december 2013, C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851
• HvJ EU 24 oktober 2013, C-214/12, ECLI:EU:C:2013:682
• HvJ EU 30 mei 2013, C-677/11, ECLI:EU:C:2013:348
• Gerecht EU 27 september 2012, T-328/09, ECLI:EU:T:2012:498
• HvJ EU 5 juni 2012, C-124/10, ECLI:EU:C:2012:318
• Gerecht EU 20 september 2011, T-394/08, ECLI:EU:T:2011:493

Aangehaald in

• HvJ EU 17 november 2022, C-331/20, ECLI:EU:C:2022:886