Gerecht EU 13 december 2018, T-165/15, ECLI:EU:T:2018:953

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid)

13 december 2018 ( *1 )

„Staatssteun – Overeenkomsten tussen de Chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn en Ryanair en haar dochteronderneming Airport Marketing Services – Luchthavendiensten – Marketingdiensten – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Begrip staatssteun – Toerekenbaarheid aan de staat – Kamer van koophandel en industrie – Voordeel – Criterium van de particuliere investeerder – Terugvordering – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten – Recht van toegang tot het dossier – Recht om te worden gehoord”

In zaak T‑165/15,

Ryanair DAC, voorheen Ryanair Ltd, gevestigd te Dublin (Ierland),

Airport Marketing Services Ltd, gevestigd te Dublin,

vertegenwoordigd door G. Berrisch, E. Vahida, I.‑G. Metaxas-Maranghidis, advocaten, en B. Byrne, solicitor,

verzoeksters,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en S. Noë als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU om gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2015/1227 van de Commissie van 23 juli 2014 betreffende de steunmaatregel SA.22614 (C 53/07), ten uitvoer gelegd door Frankrijk ten gunste van de Chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn, Ryanair, Airport Marketing Services en Transavia (PB 2015, L 201, blz. 109),

wijst

HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: G. Berardis, president, S. Papasavvas, D. Spielmann (rapporteur), Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 oktober 2017,

het navolgende

Arrest ( 1 )

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Betrokken maatregel

1 Verzoeksters, Ryanair DAC, voorheen Ryanair Ltd, en Airport Marketing Services Ltd (hierna: „AMS”), zijn, wat de eerste betreft, een in Ierland gevestigde luchtvaartmaatschappij die dagelijks meer dan 1600 vluchten naar 189 bestemmingen in 30 landen in Europa en Noord-Afrika exploiteert en, wat de tweede betreft, een dochteronderneming van Ryanair die oplossingen op het gebied van marketingstrategie aanbiedt, waarbij het grootste deel van haar activiteiten bestaat in het verkopen van advertentieruimte op de website van Ryanair.

2 De luchthaven van Pau-Pyrénées (hierna: „luchthaven van Pau”) bevindt zich in het departement Pyrénées-Atlantiques in Frankrijk. Zij wordt geëxploiteerd door de Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Pau-Béarn (kamer van koophandel en industrie van Pau-Béarn, Frankrijk; hierna: „CCIPB”). Op 1 januari 2007 heeft de Franse Republiek de eigendom van de luchthaven van Pau overgedragen aan een intergemeentelijk samenwerkingsverband, het syndicat mixte de l’aéroport Pau-Pyrénées, met als leden de conseil régional Nouvelle-Aquitaine (regionale raad van Nieuw-Aquitanië, Frankrijk), de conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques (departementale raad van Pyrénées-Atlantiques, Frankrijk), de communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées (agglomeratie Pau Béarn Pyrénées, Frankrijk) en meer dan 10 gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Doordat het syndicat mixte eigenaar was geworden van de luchthaven van Pau, heeft het de Staat vervangen als concessieverlenende instantie en heeft het de met de CCIPB gesloten concessieovereenkomst overgenomen. De CCIPB is na de eigendomsoverdracht aan het syndicat mixte dus exploitant van de luchthaven gebleven.

3 Ryanair is in april 2003 met haar activiteiten op de luchthaven van Pau van start gegaan. In de onderzochte periode, van 2003 tot en met 2011, heeft Ryanair meerdere luchtroutes verzorgd, met name naar Londen (Verenigd Koninkrijk), Charleroi (België), Bristol (Verenigd Koninkrijk) en Beauvais (Frankrijk).

4 Daartoe heeft de CCIPB op 28 januari 2003 een overeenkomst met Ryanair gesloten (hierna: „overeenkomst van 2003”), die als basis diende voor de lancering van een dagelijkse luchtverbinding tussen Pau (Frankrijk) en de luchthaven van Londen Stansted, tegen betaling door de CCIPB van een eenmalig bedrag van 80000 EUR. De CCIPB verbond zich er voorts toe een maandelijks bedrag per vertrekkende passagier te betalen, tot een maximum van 400000 EUR per jaar, rekening houdend met de promotie waarvan de luchthaven van Pau had geprofiteerd dankzij de weblinks op de website van Ryanair en bepaalde andere reclamevormen. Bovendien leverde de CCIPB tegen betaling van luchthavengelden grondafhandelingsdiensten en bijbehorende diensten die voor de door Ryanair verzorgde vluchten golden.

5 Nadat de overeenkomst van 2003 nietig was verklaard door de tribunal administratif de Pau (bestuursrechter in eerste aanleg Pau, Frankrijk), is deze vervangen door twee nieuwe overeenkomsten die op 30 juni 2005 zijn gesloten door de CCIPB, de ene met Ryanair en de andere met AMS (hierna: „overeenkomsten van 2005”). Deze overeenkomsten hadden een aanvankelijke looptijd van vijf jaar.

6 Op basis van de eerste van deze overeenkomsten, „Airport Services Agreement” genaamd (overeenkomst inzake luchthavendiensten; hierna: „ASA 2005”), heeft Ryanair zich ertoe verbonden om op dagelijkse basis een eerste vluchtschema te verzorgen op één enkele lijn, Pau-Londen Stansted. Ryanair diende al het mogelijke te doen om [vertrouwelijk] ( 2 ). De CCIPB ontving op haar beurt de op de luchthaven toepasselijke gereguleerde luchthavengelden voor de toegang tot de luchthaveninfrastructuur (met name de passagiersheffing en de landingsheffing) en een niet-gereguleerde vergoeding voor haar grondafhandelingsdiensten (grondafhandelingsheffing).

7 Bij de tweede overeenkomst die deel uitmaakte van de overeenkomsten van 2005, „Marketing Services Agreement” genaamd (overeenkomst inzake marketingdiensten; hierna: „MSA van 2005”), heeft AMS zich ertoe verbonden reclamediensten op de website van Ryanair te verlenen, die met name betrekking hadden op de bij de bestemming Pau behorende pagina, in ruil waarvoor de CCIPB 437000 EUR per jaar diende te betalen.

8 Vervolgens zijn de partijen via aanhangsels overeengekomen hoe de ASA 2005 zou worden toegepast op de aanvullende routes die Ryanair op de luchthaven van Pau heeft geopend. Ook hebben zij aanvullende overeenkomsten inzake marketingdiensten en aanhangsels gesloten.

9 Zo zijn bij een aanhangsel bij de ASA 2005 dat op 25 september 2007 tussen de CCIPB en Ryanair is overeengekomen, de voorwaarden van die ASA uitgebreid tot de lijn Pau-Charleroi, waarop driemaal per week zou worden gevlogen. Diezelfde dag hebben de CCIPB en AMS een overeenkomst inzake marketingdiensten met een aanvankelijke looptijd van vijf jaar gesloten, waarbij AMS zich ertoe verbond een link naar een door de CCIPB te specificeren website op te nemen op de Belgische en de Nederlandse startpagina van de website van Ryanair, in ruil waarvoor de CCIPB jaarlijks [vertrouwelijk] betaalde.

10 Vervolgens hebben de CCIPB en Ryanair op 17 maart 2008 overeenstemming bereikt over een aanhangsel bij de ASA 2005 waarbij de voorwaarden van die ASA voor een jaar werden uitgebreid tot de lijn Pau-Bristol, waarop driemaal wekelijks zou worden gevlogen. Op 31 maart 2008 hebben de CCIPB en AMS een overeenkomst inzake marketingdiensten gesloten voor de periode 16 mei tot en met 13 september 2008, waarbij AMS zich ertoe verbond om gedurende acht dagen een link naar een door de CCIPB te specificeren website op te nemen op de Engelse startpagina van de website van Ryanair, in ruil waarvoor de CCIPB jaarlijks [vertrouwelijk] diende te betalen.

11 Bovendien is op 16 juni 2009 een aanhangsel bij de ASA 2005 overeengekomen tussen de CCIPB en Ryanair waarbij de voorwaarden van die ASA voor het zomerseizoen 2009 werden uitgebreid tot de lijn Pau-Bristol. Diezelfde dag hebben de CCIPB en AMS een overeenkomst inzake marketingdiensten betreffende die lijn gesloten voor de periode 1 april tot en met 24 oktober 2009, waarbij AMS zich ertoe verbond om gedurende negen dagen een link naar een door de CCIPB te specificeren website op te nemen op de Engelse startpagina van de website van Ryanair, in ruil waarvoor de CCIPB [vertrouwelijk] diende te betalen.

12 Op 16 juni 2009 is door de CCIPB en AMS overeenstemming bereikt over twee andere aanhangsels bij de eerder gesloten overeenkomsten inzake marketingdiensten. Ten eerste werd de jaarlijks door de CCIPB te verrichten betaling bij het aanhangsel bij de MSA van 2005 betreffende de lijn Pau-Londen Stansted beperkt tot [vertrouwelijk] in 2009, gelet op een verlaging van het aantal door Ryanair geplande vluchten. Ten tweede is de jaarlijks door de CCIPB te verrichten betaling bij het aanhangsel bij de overeenkomst inzake marketingdiensten van 25 september 2007 betreffende de lijn Pau-Charleroi bepaald op [vertrouwelijk] vanaf 1 januari 2009, zonder wijziging van de prestaties.

13 Tot slot is op 28 januari 2010 een nieuwe overeenkomst inzake marketingdiensten ondertekend door de CCIPB en AMS voor een aanvankelijke looptijd die bij de ondertekening inging en een jaar na de lancering van de luchtroutes eindigde. De promotiecampagnes waartoe AMS zich verbond, hielden verband met de lijn Pau-Londen Stansted vanaf 30 maart 2010 met een frequentie van drie vluchten per week met een minimum van 220 vluchten, de lijn Pau-Charleroi vanaf dezelfde datum met een frequentie van drie vluchten per week met een minimum van 100 vluchten en de lijn Pau-Beauvais vanaf april 2010 met een frequentie van drie vluchten per week met een minimum van 100 vluchten. Als tegenprestatie voor een link op de Engelse, de Belgische, de Nederlandse en de Franse startpagina van de website van Ryanair naar de door de CCIPB gespecificeerde website, gedurende 25 of 45 dagen, betaalde de CCIPB een bedrag van [vertrouwelijk].

14 Omdat zij van mening was dat de vier lijnen in kwestie niet meer levensvatbaar waren, heeft Ryanair haar activiteiten op de luchthaven van Pau in februari 2011 beëindigd. [omissis]

C. Bestreden besluit

25 Na afloop van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie besluit (EU) 2015/1227 van 23 juli 2014 vastgesteld, betreffende de steunmaatregel SA.22614 (C 53/07), ten uitvoer gelegd door Frankrijk ten gunste van de CCIPB, Ryanair, AMS en Transavia (PB 2015, L 201, blz. 109; hierna: „bestreden besluit”).

26 In het bestreden besluit heeft de Commissie een gedetailleerde beschrijving gegeven van de maatregelen die in het inleidings- en het uitbreidingsbesluit zijn onderzocht. Die maatregelen bestonden in ten eerste financiële steun aan de luchthaven van Pau, namelijk uitrustingssubsidies en de financiering van de kosten van de opdrachten die tot het takenpakket van de overheid behoren (overwegingen 88‑107 van het bestreden besluit), en ten tweede in de overeenkomsten die de CCIPB met verzoeksters had gesloten, meer bepaald de overeenkomst van 2003, de overeenkomsten van 2005 en de verschillende aanhangsels en overeenkomsten die na 2005 zijn gesloten, zoals hierboven beschreven (overwegingen 38‑82 van het bestreden besluit).

27 De Commissie heeft vastgesteld dat de uitrustingssubsidies van 2004 en 2009 ten behoeve van de luchthaven van Pau steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden, die op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niettemin verenigbaar waren met de interne markt. Bovendien was zij van oordeel dat de subsidies voor de financiering van de kosten van de opdrachten die tot het takenpakket van de overheid behoren, geen staatssteun vormden (overwegingen 581 en 582 van het bestreden besluit).

28 De overeenkomsten inzake marketing- en luchthavendiensten die de CCIPB met verzoeksters had gesloten en de aanhangsels daarbij, leverden volgens de Commissie staatssteun in zin van artikel 107, lid 1, VWEU op.

29 De Commissie was in dat verband van oordeel dat de verschillende door de CCIPB gesloten overeenkomsten toerekenbaar waren aan de Franse Republiek (overwegingen 265 en 281 van het bestreden besluit). Om te beoordelen of er sprake was van een voordeel, heeft de Commissie onderzocht of een hypothetische marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen en door het uitzicht op rendement zou worden geleid, soortgelijke overeenkomsten zou hebben gesloten.

30 De Commissie heeft in een eerste fase geoordeeld dat ten eerste de overeenkomsten inzake marketingdiensten en die inzake luchthavendiensten als één enkele maatregel moesten worden onderzocht (overwegingen 286‑313 van het bestreden besluit), ten tweede de CCIPB moest worden geacht als beheerder van de luchthaven van Pau te hebben gehandeld, en niet als een overheidsorgaan dat met een dienst van openbaar belang is belast (overwegingen 314‑331 van het bestreden besluit), ten derde alleen rekening diende te worden gehouden met het mogelijke positieve effect van de marketingdiensten op het aantal passagiers dat gebruikmaakt van de routes waarop de overeenkomsten in kwestie zien voor de duur van de exploitatie van die routes, met uitsluiting van andere voordelen, die te onzeker werden geacht (overwegingen 332‑358 van het bestreden besluit), ten vierde moest worden afgeweken van de methode die in een vergelijking met het „markttarief” (hierna: „vergelijkende analyse”) bestaat en dat ex ante een analyse van de incrementele winstgevendheid moest worden verricht (hierna: „analyse van de incrementele winstgevendheid”) (overwegingen 359‑372 van het bestreden besluit) en ten vijfde het gedrag van de CCIPB als geheel en dat van beheerder van de luchthaven van Pau gezamenlijk moest worden beoordeeld (overwegingen 373‑376 van het bestreden besluit).

31 In een tweede fase heeft de Commissie voor elke combinatie van een overeenkomst inzake marketingdiensten en een overeenkomst inzake luchthavendiensten haar eigen analyse van de incrementele winstgevendheid verricht, waarna zij heeft vastgesteld dat de jaarlijkse incrementele stromen (opbrengsten min kosten) voor elk van de overeenkomsten en voor het aanhangsel van 16 juni 2009 bij de MSA van 2005 voor de lijn Pau-Londen Stansted negatief waren. Zij heeft daaruit afgeleid dat de overeenkomsten en dit aanhangsel verzoeksters een economisch voordeel verschaften (overwegingen 354‑432 van het bestreden besluit).

32 De Commissie was van oordeel dat de aan verzoeksters toegekende staatssteun exploitatiesteun vormde die met de interne markt onverenigbaar was (overwegingen 446‑481 van het bestreden besluit).

33 In een derde fase heeft de Commissie voor elk van de transacties, die in voorkomend geval uit een overeenkomst inzake luchthavendiensten en een overeenkomst inzake marketingdiensten bestonden, het terug te vorderen steunbedrag bepaald door voor elk jaar waarin de van de transactie deel uitmakende overeenkomsten waren toegepast, uit te gaan van het negatieve gedeelte van de verwachte incrementele stroom op het ogenblik waarop de transactie tot stand was gekomen. De Commissie heeft dit geraamd op het indicatieve bedrag van 1500000 tot 2199999 EUR aan kapitaal. [omissis]

II. Procedure en conclusies van partijen

35 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 april 2015, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.

36 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 oktober 2015, hebben verzoeksters om maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht, waarbij zij de Commissie hebben gevraagd bepaalde documenten over te leggen.

37 De Commissie heeft haar opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend.

38 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht partijen in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht te antwoorden op bepaalde vragen en de Commissie verzocht bepaalde documenten over te leggen. Partijen hebben hier binnen de gestelde termijn aan voldaan.

39 Bij beslissing van 17 mei 2017 heeft het Gerecht besloten de zaak naar de Zesde kamer (uitgebreid) te verwijzen.

40 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.

41 Bij beslissing van de president van de Zesde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 28 augustus 2017 zijn de zaken T‑111/15, T‑165/15 en T‑53/16, partijen gehoord, op grond van artikel 68, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling.

42 Partijen hebben ter terechtzitting van 25 oktober 2017 pleidooi gehouden.

43 Verzoeksters concluderen tot: – nietigverklaring van artikel 1, leden 1 en 2, en, voor zover zij hen betreffen, de artikelen 2 tot en met 5 van het bestreden besluit; – verwijzing van de Commissie in de kosten.

44 De Commissie concludeert tot: – verwerping van het beroep; – verwijzing van verzoeksters in de kosten.

III. In rechte

45 Verzoeksters voeren in hun verzoekschrift vijf middelen ter ondersteuning van het beroep aan.

46 In antwoord op een vraag die het Gerecht hun schriftelijk had gesteld, hebben verzoeksters afgezien van het vijfde middel, inzake schending van artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 108, lid 2, VWEU doordat de Commissie een kennelijke fout had begaan bij de bepaling van het bedrag van de terug te vorderen steun.

47 Bijgevolg hoeft het onderzoek zich alleen te richten op de vier middelen inzake ten eerste schending van het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest en van de rechten van de verdediging, ten tweede de onterechte toerekening van de overeenkomsten in kwestie aan de Franse Republiek, ten derde schending van artikel 107, lid 1, VWEU doordat de Commissie de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd heeft toegepast en ten vierde schending van artikel 107, lid 1, VWEU doordat de Commissie niet heeft aangetoond dat aan de voorwaarde van selectiviteit was voldaan.

A. Eerste middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest en van de rechten van de verdediging

48 Verzoeksters stellen dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41, lid 1 en lid 2, onder a) en b), van het Handvest heeft geschonden door hun geen toegang tot het onderzoeksdossier te verlenen, hen niet in kennis te stellen van de feiten en overwegingen waarop zij haar besluit wilde baseren en hen derhalve niet in de gelegenheid te stellen om hun standpunt naar behoren kenbaar te maken. Volgens verzoeksters leveren deze procedurele onregelmatigheden ook schending van hun rechten van verdediging op en moeten zij tot de nietigverklaring van het bestreden besluit leiden.

49 Verzoeksters benadrukken meer bepaald dat artikel 41 van het Handvest sedert de inwerkingtreding van het VWEU op 1 december 2009 onderdeel is van het primaire recht van de Europese Unie en dat het primeert op elke daarmee strijdige bepaling van afgeleid recht van de Unie, zoals verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).

50 Ter onderbouwing van dit middel betogen verzoeksters dat zij zich mogen beroepen op het recht op behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest, aangezien het staatssteunonderzoek dat de Commissie heeft ingesteld naar de commerciële overeenkomsten die met de CCIPB zijn gesloten, hun „zaak” in de zin van artikel 41, lid 1, van het Handvest is. Zij menen dat zij de procedurele rechten in artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest kunnen genieten, omdat deze bepalingen verder gaan dan de rechten die bij verordening nr. 659/1999 zijn toegekend. Ten eerste verleent artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest eenieder het recht om inzage te krijgen in het „hem betreffende” dossier, wat in casu het staatssteundossier van de Commissie betreffende de tussen verzoeksters en de CCIPB gesloten overeenkomsten is. Ten tweede verlangt het recht om te worden gehoord in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest dat verzoeksters in de gelegenheid worden gesteld om hun standpunt naar behoren kenbaar te maken, wat impliceert dat zij toegang tot het dossier van de Commissie dienen te krijgen en dat zij voorafgaand in kennis worden gesteld van de feiten en overwegingen waarop de Commissie haar eindbesluit wil baseren.

51 De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.

52 In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat in artikel 41 van het Handvest is voorzien in het recht op behoorlijk bestuur. Ingevolge lid 1 van dit artikel heeft eenieder er recht op dat zijn zaak onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen van de Unie wordt behandeld. Luidens artikel 41, lid 2, van het Handvest behelst dit recht met name het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen en het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van de rechtmatige belangen van de vertrouwelijkheid en het beroeps‑ en het zakengeheim.

53 In de toelichtingen bij het Handvest die op 14 december 2007 in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt (PB 2007, C‑303, blz. 17), wordt verduidelijkt dat artikel 41 van het Handvest is gebaseerd op het bestaan van de Unie als een rechtsgemeenschap waarvan de kenmerken zijn ontwikkeld door de jurisprudentie, die behoorlijk bestuur heeft erkend als algemeen rechtsbeginsel. Voorts worden die toelichtingen volgens artikel 52, lid 7, van het Handvest naar behoren in acht genomen door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten.

54 Verder is in de rechtspraak verduidelijkt dat de bevoegde instelling alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken (arrest van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punt 14).

55 Bovendien is de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure tegen een persoon die tot een voor hem bezwarend besluit kan leiden, volgens vaste rechtspraak te beschouwen als een grondbeginsel van Unierecht. Dit beginsel verlangt dat de persoon tegen wie de Commissie een administratieve procedure heeft ingeleid, in deze procedure in staat wordt gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de juistheid en de relevantie van de gestelde feiten en omstandigheden, alsmede over de documenten waarmee de Commissie de door haar gestelde schending van het Unierecht heeft gestaafd (zie arrest van 30 april 2014, Tisza Erőmű/Commissie, T‑468/08, niet gepubliceerd, EU:T:2014:235, punt 204 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56 In de tweede plaats moet de vaste rechtspraak in herinnering worden gebracht dat de in artikel 108 VWEU geregelde controleprocedure inzake staatssteun uitsluitend tegen de voor de steunverlening verantwoordelijke lidstaat wordt ingeleid. Derhalve kan alleen de betrokken lidstaat zich als adressaat van het toekomstige besluit van de Commissie beroepen op echte rechten van de verdediging. De steunontvangende ondernemingen en hun concurrenten worden in de procedure slechts als belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU beschouwd. Geen enkele bepaling kent aan de ontvanger van de steun tussen de belanghebbenden een bijzondere rol toe. Laatstgenoemden kunnen zich niet op zulke uitgebreide rechten als de rechten van de verdediging als dusdanig beroepen en zij kunnen geen aanspraak maken op een contradictoir debat met de Commissie (zie in die zin arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 81‑83, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punten 71 en 78).

57 Anders dan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de verlening van de steun, hebben de belanghebbenden in het kader van de controleprocedure inzake staatssteun geen recht om de documenten in het administratieve dossier van de Commissie in te zien (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 58).

58 De belanghebbenden is vooral de rol van informatiebron voor de Commissie in het kader van de controleprocedure inzake staatssteun toegekend. Hieruit volgt dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de rechten van verdediging van degenen jegens wie een procedure wordt ingeleid, doch enkel het recht hebben om op adequate wijze, rekening houdend met de concrete omstandigheden van het geval, bij de administratieve procedure te worden betrokken (zie arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59 In het licht van deze beginselen moet verzoeksters’ eerste middel worden onderzocht.

60 Benadrukt moet worden dat verzoeksters belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU zijn, zodat zij er recht op hebben dat het onderzoek van de Commissie met betrekking tot hun overeenkomsten met de CCIPB onpartijdig en billijk wordt gevoerd in de zin van artikel 41, lid 1, van het Handvest, temeer daar de vaststelling dat hun commerciële overeenkomsten met de luchthaven van Pau staatssteun vormen, voor hen financiële gevolgen kan hebben in die zin dat de ontvangen bedragen kunnen worden teruggevorderd.

61 Verzoeksters kunnen echter niet worden gevolgd in hun betoog dat artikel 41, lid 2, van het Handvest hun het recht verleent op toegang tot het administratieve staatssteundossier van de Commissie alsook het recht om te worden gehoord over de elementen waarop de Commissie haar eindbesluit wil baseren.

62 Het recht op behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41, lid 1, van het Handvest is een weerspiegeling van de verplichting om alle aspecten van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. In artikel 41, lid 2, van het Handvest is een lijst van rechten opgenomen die het bestuur van de Unie in acht moet nemen, waaronder de rechten van de verdediging, die het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot het dossier omvatten.

63 In de controleprocedure inzake staatssteun kunnen verzoeksters zich, als steunbegunstigden, echter niet op echte rechten van de verdediging beroepen.

64 Zo is reeds geoordeeld dat het Handvest niet tot doel heeft om de aard van het toezicht op staatssteun als ingevoerd bij het VWEU te wijzigen of om aan derden een recht van controle te verlenen waarin artikel 108 VWEU niet voorziet (zie in die zin arresten van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie, T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029, punt 60, en 6 juli 2017, SNCM/Commissie, T‑1/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:470, punt 86). Verzoeksters’ argument dat het Handvest zinledig zou worden indien een recht waarin dit voorziet, eenvoudigweg terzijde zou kunnen worden geschoven omdat het niet expliciet is overgenomen in het VWEU, moet bijgevolg worden afgewezen.

65 Het Hof heeft in dat verband reeds geoordeeld dat indien de belanghebbenden in het kader van een controleprocedure inzake staatssteun toegang tot de stukken in het administratieve dossier van de Commissie konden verkrijgen, afbreuk zou worden gedaan aan het stelsel van controle op staatssteun. Ongeacht de rechtsgrondslag voor verlening ervan, zouden de belanghebbenden door de toegang tot het dossier alle bij de Commissie ingediende opmerkingen en documenten kunnen verkrijgen en in voorkomend geval een standpunt over deze elementen innemen in hun eigen opmerkingen, hetgeen de aard van de controleprocedure inzake staatssteun kan wijzigen (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punten 58 en 59).

66 In diezelfde zin zou de verplichting voor de Commissie om verzoeksters voorafgaand mededeling te doen van alle gegevens waarop zij haar besluit wil baseren, erop neerkomen dat een contradictoir debat tot stand komt, zoals het debat dat voor de voor steunverlening verantwoordelijke lidstaat openstaat, terwijl aan verzoeksters, als begunstigden, slechts een rol als informatiebron toekomt in de procedure (arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk, C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punten 180 en 181).

67 Bijgevolg moet verzoeksters’ argument dat de artikelen 107 en 108 VWEU niet uitsluiten dat aanvullende procedurele rechten inzake de toegang tot het dossier en het worden gehoord worden uitgeoefend, zoals die waarop op grond van artikel 41 van het Handvest aanspraak wordt gemaakt, worden afgewezen.

68 Bijgevolg heeft de Commissie, door het bestreden besluit vast te stellen zonder toegang tot het dossier te hebben verleend en zonder kennis te hebben gegeven van de feiten en overwegingen waarop zij dat besluit wilde baseren, niet in strijd gehandeld met het beginsel van behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest, of met de rechten van verdediging van verzoeksters, onverminderd echter de inachtneming van hun procedurele rechten als belanghebbenden, die door artikel 108, lid 2, VWEU worden gewaarborgd.

69 Geen van de door verzoeksters aangevoerde argumenten kan aan die conclusie afdoen.

70 In de eerste plaats kunnen verzoeksters zich niet met succes beroepen op het arrest van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (70/72, EU:C:1973:87, punt 19), inzake het doel van de bij artikel 108, lid 2, VWEU vereiste mededeling, voor hun betoog dat die bepaling niet uitsluit dat de belanghebbenden boven op het recht om hun opmerkingen in de loop van de administratieve procedure in te dienen aanvullende rechten worden toegekend. In deze rechtspraak wordt de belanghebbenden juist in essentie de rol van informatiebron toegekend. Volgens de rechtspraak is de Commissie evenmin op basis van de opzet van de artikelen 107 en 108 VWEU verplicht om derden in ruime mate aan de administratieve procedure te laten deelnemen (arrest van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T‑266/94, EU:T:1996:153, punt 258). Uit deze rechtspraak kan bijgevolg niet worden afgeleid dat de door verzoeksters opgeëiste ruime deelname verenigbaar is met de algemene opzet van de controleprocedure inzake staatssteun die bij artikel 108 VWEU is ingevoerd.

71 In de tweede plaats stellen verzoeksters dat de inachtneming van het recht op toegang tot het dossier en van het recht om te worden gehoord als opgenomen in artikel 41 van het Handvest bijdraagt tot de verwezenlijking van het doel van artikel 108, lid 2, VWEU, dat erin bestaat dat de Commissie zo relevant en gedetailleerd mogelijke informatie verzamelt. De inachtneming van de procedurele rechten van de belanghebbenden is bijzonder belangrijk in staatssteunprocedures, waarin de voor de steunverlening verantwoordelijke lidstaat en de begunstigde vaak tegengestelde belangen hebben, wat wordt aangetoond door het bestaan van een belangenconflict van de Franse Republiek als belangrijke aandeelhouder van Air France, die de hoofdgebruiker van de luchthaven is, en door de minimale, en zelfs schadelijke, deelname van de Franse Republiek aan het door de Commissie gevoerde onderzoek.

72 Wat dat aangaat, moet eraan worden herinnerd dat de belanghebbenden zich volgens de rechtspraak niet op echte rechten van de verdediging, vergelijkbaar met die van de lidstaat, kunnen beroepen, zelfs wanneer die staat, die de staatssteun heeft toegekend, en de betrokken belanghebbenden, als begunstigden daarvan, uiteenlopende belangen kunnen hebben in het kader van een dergelijke procedure (zie in die zin arresten van 15 december 2009, EDF/Commissie, T‑156/04, EU:T:2009:505, punt 104, en 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie, T‑103/14, EU:T:2016:152, punt 54).

73 Het feit dat de betrokken lidstaat de belangen van de ontvanger van de steun niet verdedigt, kan de rol van die steunontvanger in de administratieve procedure of de aard van zijn deelname aan die procedure echter niet zodanig wijzigen dat aan die steunontvanger, wat de rechten van de verdediging betreft, dezelfde garanties worden geboden als aan die lidstaat (arrest van 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie, T‑103/14, EU:T:2016:152, punt 77).

74 Voor zover verzoeksters in de derde plaats de geldigheid van verordening nr. 659/1999 ter discussie stellen omdat die strijdig zou zijn met het Handvest, moet dit argument in elk geval worden afgewezen, aangezien dit is gebaseerd op de onjuiste premisse dat het Handvest recht op toegang tot het staatssteundossier van de Commissie aan de steunbegunstigden verleent alsook het recht om voorafgaand in kennis te worden gesteld van de feiten en overwegingen waarop de Commissie haar eindbesluit wil baseren.

75 Om dezelfde redenen, en anders dan verzoeksters beweren, kan het feit dat zij geen kennis hebben kunnen nemen van de relevante gegevens in het inleidings- en het uitbreidingsbesluit niet als zodanig een aantasting van hun rechten vormen.

76 In de vierde plaats hoeft ten aanzien van verzoeksters’ argument dat het arrest van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie (T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029), irrelevant is omdat de verzoekende partij in die zaak een klager was, enkel in herinnering te worden gebracht dat aan de steunbegunstigden volgens vaste rechtspraak geen bijzondere rol toekomt in het kader van de controle van staatssteun (zie punt 56 hierboven). Daarnaast heeft het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), weliswaar betrekking op een staatssteunprocedure die was afgesloten voordat het Handvest onderdeel van het primaire recht van de Unie is geworden, maar is dit arrest in die zin nog steeds relevant dat daarin wordt benadrukt dat de toekenning aan de steunbegunstigden van een recht op toegang tot het dossier van de Commissie afbreuk zou doen aan het stelsel van controle van staatssteun.

77 In de vijfde plaats is het in licht van het feit dat uit het voorgaande volgt dat de Commissie noch artikel 41 van het Handvest noch verzoeksters’ rechten van verdediging heeft geschonden, niet dienstig om verzoeksters’ stelling te onderzoeken dat de procedure een andere uitkomst had kunnen hebben indien de Commissie hun toegang tot het dossier had verleend en hen in kennis had gesteld van de feiten en overwegingen waarop zij haar besluit wilde baseren.

78 Hieruit volgt dat de hierboven in de punten 70 tot en met 77 vermelde argumenten van verzoeksters moeten worden afgewezen.

79 Omdat in het kader van het onderhavige middel schending van de rechten van de verdediging wordt aangevoerd, dient het onderzoek zich echter ook te richten op het recht van de belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU om op adequate wijze, rekening houdend met de concrete omstandigheden van het geval, bij de administratieve procedure te worden betrokken (zie de rechtspraak die hierboven in punt 58 is aangehaald).

80 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat de Commissie tijdens de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde onderzoeksfase de belanghebbenden moet aanmanen hun opmerkingen in te dienen (zie arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie, C‑49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met betrekking tot deze verplichting heeft het Hof geoordeeld dat de bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad van de Europese Unie een doeltreffend middel is om alle belanghebbenden van de inleiding van een procedure in kennis te stellen (arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 17), maar tegelijk verduidelijkt dat deze mededeling er uitsluitend toe strekt bij de belanghebbenden alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te winnen (zie arrest van 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie, T‑103/14, EU:T:2016:152, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

81 Bovendien volgt uit de rechtspraak dat de Commissie, wanneer zij besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, in dit besluit kan volstaan met het geven van een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, met inbegrip van een eerste beoordeling van het steunkarakter van de betrokken overheidsmaatregel en een uiteenzetting van de redenen waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt (arrest van 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commissie, T‑269/99, T‑271/99 en T‑272/99, EU:T:2002:258, punt 104).

82 Het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure moet de belanghebbenden dus in staat stellen doeltreffend deel te nemen die procedure, waarin zij hun argumenten zullen kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het dat de belanghebbende partijen weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de interne markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel kon vormen (arrest van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T‑195/01 en T‑207/01, EU:T:2002:111, punt 138).

83 In de onderhavige zaak staat vast dat de Commissie opmerkingen van verzoeksters heeft ontvangen na de bekendmaking van de brieven waarbij de Franse Republiek in kennis is gesteld van het inleidings- en het uitbreidingsbesluit, vergezeld van een samenvatting van die besluiten, waarbij alle belanghebbenden zijn verzocht hun opmerkingen in te dienen. Zo heeft Ryanair haar opmerkingen over het inleidingsbesluit bij brief van 31 augustus 2011 ingediend. Bovendien hebben verzoeksters bij afzonderlijke brieven van 30 april 2012 beide opmerkingen over het uitbreidingsbesluit ingediend. Voorts hebben zij tijdens de formele onderzoeksprocedure meerdere aanvullende documenten overgelegd.

84 De Commissie heeft in het inleidings- en uitbreidingsbesluit voldoende duidelijk de redenen uiteengezet waarom zij tot het voorlopige oordeel was gekomen dat verzoeksters steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU werd verleend bij de overeenkomsten waarop het onderzoek zich richtte en waarom die steun met de interne markt onverenigbaar was.

85 De Commissie heeft in het inleidingsbesluit immers de overeenkomsten van 2005 beschreven en de potentieel uit de overeenkomsten voortvloeiende steun voorlopig aan de steuncriteria in artikel 107, lid 1, VWEU getoetst, om tot slot te onderzoeken of die met de interne markt verenigbaar was.

86 Voorts heeft de Commissie in het uitbreidingsbesluit eerst een algemene schets van de luchthaven van Pau en een beschrijving van de tussen 2003 en 2008 tussen de CCIPB en verzoeksters gesloten overeenkomsten gegeven. Vervolgens heeft zij de potentiële steun voor verzoeksters voorlopig getoetst aan de steuncriteria, daaronder begrepen het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie, om vervolgens te onderzoeken of die met de interne markt verenigbaar was. Wat meer bepaald de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder betreft, is de Commissie op basis van de haar ter beschikking staande informatie tot het oordeel gekomen dat de twee soorten overeenkomsten, namelijk de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten, gezamenlijk moesten worden beoordeeld.

87 Ten aanzien van verzoeksters’ grief dat zij geen toegang tot het verslag van de consultant van 30 maart 2011 hebben gehad, moet worden vastgesteld dat de Commissie voldoende nauwkeurig in het uitbreidingsbesluit heeft samengevat welke twijfels in dit verslag waren geuit ten aanzien van het belang van de luchthaven van Pau om de door verzoeksters voorgestelde marketingdiensten in kwestie in te kopen. Bovendien blijkt niet uit het bestreden besluit dat de Commissie zich op dit verslag heeft beroepen om de betrokken maatregelen te beoordelen, aangezien die beoordeling is gebaseerd op de redenering in dat besluit.

88 Daarnaast staat vast dat Ryanair na de brieven van de Commissie van 24 februari en 13 maart 2014 en de bekendmaking van de mededeling van 15 april 2014 in het Publicatieblad, met name bij brief van 2 mei 2014 opmerkingen heeft ingediend over de in de richtsnoeren van 2014 uiteengezette benadering van de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie, namelijk de vergelijkende analyse en de analyse van de incrementele winstgevendheid.

89 Wat hun loutere recht om op adequate wijze bij de administratieve procedure te worden betrokken betreft, hebben verzoeksters niets aangevoerd dat kan aantonen dat zij onvoldoende op de hoogte waren van de voorlopig gevolgde redenering hadden en zij derhalve niet naar behoren hun opmerkingen daarover hebben kunnen indienen. [omissis]

B. Tweede middel: geen toerekenbaarheid van de betrokken maatregelen aan de Franse Republiek

92 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie de sluiting van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten door de CCIPB ten onrechte aan de Franse Republiek heeft toegerekend. Ten eerste heeft de Commissie een fout begaan door tot de slotsom te komen dat de CCIPB een overheidsorgaan was waarvan de beslissingen automatisch aan de Staat konden worden toegerekend en door geen rekening te houden met haar rol als onderneming. Ten tweede is de motivering van het bestreden besluit op het punt van de aard van de CCIPB tegenstrijdig.

1. Eerste grief: aard van de CCIPB

93 Verzoeksters erkennen dat de beslissingen van een overheidsorgaan steeds aan de betrokken lidstaat kunnen worden toegerekend, maar zetten uiteen dat de beslissingen van overheidsorganen alleen dan aan die lidstaat toerekenbaar kunnen worden geacht, wanneer bepaalde aanwijzingen voorhanden zijn dat de lidstaat controle op de beslissing in kwestie heeft uitgeoefend, zoals is opgemerkt in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294). In de onderhavige zaak heeft de Commissie een fout begaan door te oordelen dat de CCIPB moest worden beschouwd als een overheidsorgaan waarvan alle beslissingen noodzakelijkerwijs aan de Franse Republiek konden worden toegerekend, terwijl CCI’s hybride entiteiten zijn die een statutaire en werkelijke rol als vertegenwoordiger van ondernemingen en als volwaardige onderneming vervullen. De Commissie was van oordeel dat de commerciële activiteiten slechts ondergeschikt waren de uitoefening van haar taken van algemeen belang, zonder op enigerlei wijze het bewijs te leveren dat die taken voorrang hadden op die activiteiten. De commerciële activiteiten van de CCI’s hebben in het algemeen echter de bovenhand, worden beheerst door het privaatrecht en zijn onderworpen aan de rechtsmacht van de civiele en handelsrechtbanken. Zelfs wanneer de commerciële activiteit van de CCIPB als ondergeschikt zou moeten worden beschouwd, betreft het niettemin het beheer van de luchthaven van Pau, waarbij de CCIPB een duidelijke economische rol vervult, zodat zij als een onderneming had moeten worden beschouwd. Bijgevolg heeft de Commissie de CCIPB ten onrechte als overheidsorgaan aangemerkt en heeft zij haar conclusie dat de CCIPB alleen, of op zijn minst hoofdzakelijk, een overheidsorgaan en geen onderneming was, niet naar behoren gemotiveerd. Wegens dit motiveringsgebrek hebben verzoeksters niet kunnen nagaan of het gerechtvaardigd was dat de Commissie heeft geweigerd om de aanwijzingen in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), te volgen.

94 De Commissie is het niet eens met deze argumenten.

95 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, volgens artikel 107, lid 1, VWEU onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

96 Voordelen kunnen enkel als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien zij rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a., C‑345/02, EU:C:2004:448, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

97 Bovendien moet worden benadrukt dat een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel hoeft te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit. Volgens vaste rechtspraak kan een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere (gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere) lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (zie arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punten 108 en 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

98 In de onderhavige zaak moet er meteen op worden gewezen dat vaststaat dat de luchthaven van Pau tot 1 januari 2007 eigendom van de Franse Republiek was en daarna van een gemeentelijk samenwerkingsverband, het syndicat mixte. Het beheer van de luchthaven wordt verzorgd door de CCIPB, met name door een gespecialiseerde dienst binnen de CCIPB.

99 Daarnaast blijkt uit het bestreden besluit dat de basisbeginselen van de Franse wettelijke regeling van de CCI’s in het onderzoekstijdvak ongewijzigd zijn gebleven. Zij zijn bijgevolg bij wet ingestelde openbare instellingen, waarvan het bestuur in handen is van verkozen managers die onder toezicht van de Staat staan. Bovendien worden de CCI’s door het Franse handelswetboek aangemerkt als intermediaire instanties van de Staat, met als voornaamste doelstelling het vervullen van taken van algemeen belang die hun bij wet zijn toevertrouwd, voornamelijk het vertegenwoordigen van de belangen van industrie, handel en diensten bij de overheid, het verlenen van steun aan plaatselijke ondernemingen en het ontwikkelen van de aantrekkingskracht van de regio en van de ruimtelijke ordening. In het bestreden besluit is tevens uitgelegd dat de industriële en commerciële activiteiten van de CCI’s, zoals het beheer van luchthavenuitrustingen, samenhangen met hun taken van algemeen belang en zo zijn opgezet dat zij aan de verwezenlijking van die taken bijdragen. Bovendien voorziet de nationale wetgeving in specifieke financieringsmodaliteiten voor de CCI’s. Zo bestaan de middelen waarover zij beschikken uit belastingontvangsten, subsidies en middelen die afkomstig zijn uit opleidingsactiviteiten en uit het beheer van vervoersinfrastructuur, waarin de bevestiging kan worden gevonden dat hun industriële en commerciële activiteiten ondergeschikt zijn aan hun taken van algemeen belang (overwegingen 265‑270 van het bestreden besluit).

100 Wat de CCIPB betreft, waaraan het beheer van de luchthaven van Pau werd toevertrouwd, is in het bestreden besluit afgegaan op de stelling van de Franse autoriteiten dat een commerciële activiteit als het beheer van de luchthaven van Pau, door de CCIPB niet wordt verricht met het oog op rentabiliteit, maar wel met het doel om een bijdrage te leveren aan de taken van algemeen belang die de CCIPB zijn toevertrouwd, namelijk de economische ontwikkeling en de aantrekkingskracht van de streek te bevorderen (overwegingen 271‑273 van het bestreden besluit).

101 In die context kon de Commissie terecht op grond van de feitelijke gegevens tot het oordeel komen dat CCI’s, zoals de CCIPB, moeten worden beschouwd als overheidsorganen waarvan de beslissingen, op dezelfde wijze als die van het centrale bestuur van de Staat of de lokale en regionale overheden, noodzakelijkwijs toerekenbaar waren aan de Staat, zulks overeenkomstig de rechtspraak die hierboven in punt 97 is aangehaald (overweging 274 van het bestreden besluit).

102 Dit resultaat is niet in tegenspraak met de argumenten die verzoeksters ontlenen aan de hybride aard van de CCI’s en de economische aard van de activiteit van de CCIPB als luchthavenbeheerder. Ten eerste zorgt laatstgenoemde binnen haar organisatie weliswaar voor het beheer van de luchthaven van Pau en heeft zij besloten om met verzoeksters commerciële overeenkomsten te sluiten over de exploitatie van luchtroutes en moet zij dus vanuit die invalshoek worden geacht economische activiteiten te verrichten (arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punt 93), maar niettemin staat vast dat het beheer van de luchthaven van Pau is ingebed in de structuren van de CCIPB, die de Commissie op basis van een geheel van aanwijzingen als een overheidsorgaan heeft beschouwd. Het is niet uitgesloten dat een economische activiteit door een overheidsorgaan wordt verricht (zie in die zin arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21), ongeacht overigens de positie die dit orgaan binnen het staatsbestel inneemt, met andere woorden ongeacht of het tot de centrale overheid behoort of een gedecentraliseerd lichaam is, zoals bij de CCIPB.

103 Ten tweede zijn de overeenkomsten in kwestie gesloten door de CCIPB, een overheidsorgaan, zodat er voor de Commissie geen reden was om de toerekenbaarheid aan de staat aan de hand van de criteria in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), na te gaan. Die rechtspraak heeft het Hof immers gebaseerd op de vaststelling in punt 52 van genoemd arrest dat een openbaar bedrijf in meer of mindere mate onafhankelijk kan optreden, naargelang van de autonomie die daar door de staat aan is verleend, en dus dat in een concreet geval niet automatisch kan worden vermoed dat de staat effectief zeggenschap uitoefent. De situatie van de CCIPB is echter anders, aangezien die entiteit, afgaand op de factoren die hierboven in de punten 99 en 100 zijn genoemd, een staatsorgaan is, dat tegelijkertijd ook een economische activiteit uitoefent en de overeenkomsten in kwestie heeft gesloten.

104 Bovendien zijn de factoren die de Commissie in aanmerking heeft genomen om tot het besluit te komen dat de CCIPB een staatsorgaan was, namelijk haar status als openbare instelling, haar taken van algemeen belang en haar onderwerping aan het staatstoezicht, factoren die overeenstemmen met de aanwijzingen die in de rechtspraak relevant zijn geacht om door een openbaar bedrijf genomen maatregelen aan de staat toe te rekenen (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 56, en 27 februari 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Commissie, T‑387/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:98, punten 63‑65).

105 Tot slot heeft de Commissie, weliswaar ten overvloede, in het bestreden besluit vastgesteld dat er geen reden was om een onderscheid te maken tussen de CCIPB en de specifieke dienst van de CCIPB die als economische activiteit het beheer van de luchthaven van Pau heeft, aangezien deze dienst geen eigen, van de CCIPB onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en slechts een onderdeel van de interne diensten van de CCIPB is, dat geen besluitvormingsautonomie geniet, behalve wanneer het gaat om het dagelijkse beheer van de luchthaven van Pau. Zo heeft de Commissie vastgesteld dat de verschillende overeenkomsten inzake luchthaven- en marketingdiensten door de voorzitter van de CCIPB zijn ondertekend na goedkeuring te hebben verkregen van de algemene vergadering van de CCIPB. Ook de Franse autoriteiten hebben niet betoogd dat de sluiting van de overeenkomsten met verzoeksters uitsluitend aan die dienst moest worden toegerekend (overweging 280 van het bestreden besluit).

106 De Commissie kon dan ook op goede gronden tot het oordeel komen dat de door de CCIPB genomen maatregelen, waaronder de sluiting van de overeenkomsten in kwestie, aan de Staat waren toe te rekenen.

107 Geen van de andere door verzoeksters aangevoerde argumenten kan deze conclusie weerleggen.

108 Wat in de eerste plaats verzoeksters’ argument betreft dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom zij, gezien de commerciële activiteiten die de bovenhand hadden, voorrang aan haar publiekrechtelijke taken had gegeven, moet immers worden opgemerkt dat de Commissie haar vaststelling dat aan de taken van algemeen belang van de CCI’s een overheersende rol en aan hun commerciële activiteiten een ondergeschikte rol toekwamen, heeft gebaseerd op zowel het wettelijk kader rond de CCI’s als de verklaringen van de Franse autoriteiten, zoals blijkt uit het bestreden besluit (overwegingen 26‑210). Verzoeksters voeren niets aan dat aan die analyse kan afdoen.

109 In de tweede plaats moet ten aanzien van verzoeksters’ argument dat de CCI’s worden beheerst door het privaatrecht en aan de rechtsmacht van de civiele en handelsrechtbanken zijn onderworpen, worden benadrukt dat die vaststelling, zo zij juist is, weliswaar een relevante factor kan zijn om aan de CCIPB de kwalificatie als overheidsorgaan te onthouden, maar dat dit slechts één van de factoren is om de aard van de entiteit in kwestie te beoordelen, die op zich niet kan afdoen aan de kwalificatie als overheidsorgaan op basis van alle andere in het bestreden besluit genoemde factoren (zie punten 99 en 100 hierboven).

110 In de derde plaats moet ten aanzien van verzoeksters’ argument dat de Commissie in een andere passage van het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de CCIPB als luchthavenbeheerder had gehandeld en niet als overheidsorgaan in het kader van haar opdracht tot plaatselijke economische ontwikkeling (overweging 328 van het bestreden besluit), worden opgemerkt dat deze passage, die betrekking heeft op de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie, te plaatsen is in de context van de redenering van de Commissie dat het gedrag van de CCIPB als luchthavenbeheerder in het kader van een eerste door haar gekozen benadering moest worden vergeleken met dat van een hypothetische particuliere luchthavenbeheerder (overwegingen 315 en 320 van het bestreden besluit). Volgens de Commissie diende echter niet van de tweede benadering te worden uitgegaan, namelijk dat de CCIPB had gehandeld als een overheidsorgaan dat met een taak van algemeen belang is belast, in casu de ontwikkeling van de regio Pau (overwegingen 316 en 320 van het bestreden besluit). Uit die passage kan niet worden afgeleid dat de Commissie, door voor de eerste benadering te kiezen, heeft erkend dat de CCIPB geen overheidsorgaan was (zie overwegingen 314‑331 van het bestreden besluit). Volgens vaste rechtspraak moet in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder een vergelijking worden gemaakt tussen het gedrag van een overheidsorgaan dat in zijn hoedanigheid van marktdeelnemer handelt en dat van een particuliere marktdeelnemer (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 78, 81, 92 en 103, en 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie, T‑103/14, EU:T:2016:152, punten 95, 115 en 118), wat de Commissie in de onderhavige zaak heeft gedaan.

111 In de vierde plaats moet verzoeksters’ argument inzake een ontbrekende rechtvaardiging of motivering worden afgewezen volgens hetwelk zij niet hebben kunnen nagaan of het gerechtvaardigd was dat de Commissie heeft geweigerd de aanwijzingen in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), te volgen. De Commissie heeft in de overwegingen 269 tot en met 276 van het bestreden besluit immers voldoende duidelijk uiteengezet hoe de situatie van de CCI’s, die taken van algemeen belang en de uitoefening van economische activiteiten combineren, zich onderscheidde van die van de overheidsbedrijven ten aanzien waarvan het hierboven bedoelde arrest is gewezen.

112 Gelet op het voorgaande moet de eerste grief van het tweede middel worden afgewezen.

2. Tweede grief: tegenstrijdige motivering van het bestreden besluit

113 Verzoeksters werpen een tweede grief op, in het kader waarvan zij stellen dat het bestreden besluit niet juist is gemotiveerd, aangezien het een tegenstrijdigheid bevat met betrekking tot de aard van de CCIPB. De Commissie heeft immers geoordeeld dat de CCIPB deel uitmaakte van het openbaar bestuur en tegelijkertijd, met betrekking tot dezelfde activiteit, een onderneming was die staatssteun heeft ontvangen (overwegingen 487 en 488 en artikel 2 van het bestreden besluit). Hiermee heeft de Commissie ook een juridische fout gemaakt. Dezelfde entiteit kan niet tegelijkertijd deel uitmaken van de overheid en een onderneming zijn die steun ontvangt voor een en dezelfde activiteit, aangezien die twee kwalificaties elkaar uitsluiten.

114 Verzoeksters erkennen in dat verband dat een en dezelfde entiteit tegelijkertijd steun kan toekennen en ontvangen, maar zetten uiteen dat deze entiteit in de twee gevallen als een onderneming moet worden beschouwd. De beoordeling of de beslissing om steun te verlenen aan de staat kan worden toegerekend, moet derhalve op basis van de aanwijzingen in arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), worden verricht. Door het verzuim om de CCIPB hetzij als onderneming hetzij als een andere entiteit in te delen, kunnen verzoeksters niet aan de hand van het bestreden besluit bepalen welk criterium voor de toerekenbaarheid aan de staat op de CCIPB van toepassing is, namelijk de aanwijzingen in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), of het loutere feit dat zij tot het openbaar bestuur behoort. Het bestreden besluit is derhalve gebrekkig gemotiveerd op het punt van de kwalificatie van de CCIPB.

115 De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.

116 In dat verband moet er om te beginnen op worden gewezen dat de Commissie in het kader van het onderzoek van de maatregelen die van de CCIPB als beheerder van de luchthaven van Pau zijn uitgegaan, heeft vastgesteld dat de CCIPB de luchthaveninfrastructuur en ‑uitrustingen commercieel exploiteerde en dat de haar in 2004 en 2009 toegekende uitrustingssubsidies staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden (overwegingen 488 en 531 van het bestreden besluit).

117 Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in het kader van het onderzoek van de aan verzoeksters toegekende steun heeft gebaseerd op vele factoren, zoals de status van de bij wet ingestelde openbare instellingen, de vervulling van taken van algemeen belang, de ondergeschiktheid van de economische activiteiten en het staatstoezicht, om daaruit af te leiden dat de CCIPB deel uitmaakte van het overheidsbestuur en een overheidsorgaan was waarvan de gedragingen aan de Staat konden worden toegerekend (overwegingen 269‑276 van het bestreden besluit). De sluiting van de commerciële overeenkomsten in kwestie is onderdeel van die gedragingen.

118 Vastgesteld moet worden dat de Commissie heeft geoordeeld dat de CCIPB, via haar economische activiteit, de begunstigde van steun was, in dit geval uitrustingssubsidies, maar ook dat zij een entiteit was die, in haar hoedanigheid van overheidsorgaan, had ingestemd met de verlening van steun aan verzoeksters, in casu door de sluiting van de commerciële overeenkomsten in kwestie.

119 Aangezien het bij de betrokken steunmaatregelen van de Staat om afzonderlijke maatregelen ging en zij voorts los van elkaar in het bestreden besluit zijn onderzocht, kan evenwel niet ervan worden uitgegaan dat de kwalificaties als steunbegunstigde en entiteit die als overheidslichaam wordt beschouwd, in casu onverenigbaar zijn, zoals verzoeksters beweren. Een overheidslichaam kan namelijk begunstigde van een steunmaatregel van de staat zijn, wanneer het een op een markt werkzame onderneming betreft. Niets sluit echter uit dat de openbare instelling die onder staatstoezicht is belast met taken van algemeen belang en die in dat kader een economische activiteit uitoefent, niet alleen als overheidsorgaan kan worden beschouwd, maar in het kader van een afzonderlijke maatregel ook steun kan verlenen aan ondernemingen zoals verzoeksters (zie in die zin arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punten 143 en 145).

120 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat niets belet dat de uitoefening van een economische activiteit wordt ingebed in structuren die tot het openbare bestuur behoren (arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21). Ook het feit dat een entiteit tegelijk economische en niet-economische activiteiten verricht, staat er niet aan in de weg dat zij voor eerstgenoemde activiteiten als onderneming in de zin van de staatssteunregels wordt aangemerkt (zie in die zin arrest van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 74).

121 Bovendien staat het feit dat een entiteit, zoals de exploitant van een luchthaven, deel uitmaakt van het openbaar bestuur er niet aan in de weg dat deze entiteit de begunstigde van staatssteun kan zijn. De vraag of een orgaan dat economische activiteiten verricht, naar nationaal recht eigen rechtspersoonlijkheid heeft die onderscheiden is van die van de staat, is immers niet van invloed op het bestaan van financiële betrekkingen tussen de staat en dat orgaan, en derhalve op de mogelijkheid voor dat orgaan om in aanmerking te komen voor staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie in die zin arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punten 128 en 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

122 Hieruit volgt dat het bestreden besluit, anders dan verzoeksters stellen, geen tegenstrijdigheid bevat, dat daarin het recht niet verkeerd is toegepast en dat het niet gebrekkig is gemotiveerd voor zover de CCIPB daarin tegelijkertijd als steunbegunstigde en als overheidsorgaan is gekwalificeerd.

123 Bijgevolg moet de tweede grief van het tweede middel worden afgewezen.

124 Gelet op het voorgaande dient het tweede middel in zijn geheel te worden afgewezen.

C. Derde middel: verkeerde toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie

125 Met haar derde middel stellen verzoeksters dat de Commissie de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd heeft toegepast en daardoor artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden.

126 Dit middel bestaat uit twee onderdelen. In de eerste plaats heeft de Commissie ten onrechte geweigerd om een vergelijkende analyse uit te voeren, terwijl zij aan de hand van een dergelijke analyse tot de conclusie zou zijn gekomen dat er geen sprake was van steun. Bovendien is het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd op dit punt. In de tweede plaats heeft zij in het kader van haar analyse van de incrementele winstgevendheid kennelijke beoordelingsfouten begaan en heeft zij die ontoereikend gemotiveerd.

127 De Commissie wijst dit betoog af.

128 Alvorens de twee onderdelen van dit middel te onderzoeken, moet eraan worden herinnerd dat het begrip staatssteun zoals omschreven in het VWEU, volgens vaste rechtspraak van het Hof een juridisch begrip is dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om die reden moet de Unierechter in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als de technische aard of de complexiteit van de door de Commissie verrichte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt (zie arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

129 Het Hof heeft niettemin geoordeeld dat met betrekking tot de vraag of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, slechts een beperkte rechterlijke toetsing mag worden verricht wanneer de door de Commissie verrichte beoordelingen technisch of complex zijn (arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 88).

130 Wanneer de Commissie bij het onderzoek of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie moet toepassen, vergt de aanwending van dit criterium doorgaans een ingewikkelde economische beoordeling van de Commissie (arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 89).

131 Hoewel het Gerecht zijn eigen economische beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de Commissie, blijkt uit inmiddels vaste rechtspraak van het Hof dat de Unierechter met name niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijzen en de betrouwbaarheid en samenhang ervan dient te controleren, maar ook moet nagaan of die bewijzen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (zie in die zin arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

1. Eerste onderdeel: beoordelingsfouten en motiveringsgebreken van de Commissie, doordat zij heeft geweigerd een vergelijkende analyse met betrekking tot de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten uit te voeren

[omissis]

a) Afwijzing van de vergelijkende analyse als methode voor de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie

138 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de vergelijkende analyse de belangrijkste beoordelingsmethode voor de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie is, teneinde te bepalen of de particuliere partij een voordeel bij een regeling wordt toegekend, welke methode overigens in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zich baserend op het arrest van 3 juli 2003, Chronopost e.a./Ufex e.a. (C‑83/01 P, C‑93/01 P en C‑94/01 P, EU:C:2003:388, punten 38 en 39), betogen zij dat het een algemeen beginsel van Unierecht is dat de Commissie zich alleen op een analyse van de incrementele winstgevendheid mag baseren wanneer een vergelijkende analyse, met name in het kader van een vergelijking met een particuliere investeerder, niet mogelijk zou zijn.

139 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat uit vaste rechtspraak volgt dat een maatregel niet voldoet aan de voorwaarden om onder het begrip „steun” in de zin van artikel 107 VWEU te vallen, wanneer de begunstigde onderneming onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden hetzelfde voordeel had kunnen genieten als het voordeel dat haar met staatsmiddelen ter beschikking is gesteld (arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 78, en 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 70). Deze beoordeling wordt in beginsel aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie verricht (zie in die zin en naar analogie arrest van 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 71).

140 Om te bepalen of een maatregel van de staat steun vormt, moet worden beoordeeld of een marktdeelnemer in een markteconomie die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, in soortgelijke omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht de overeenkomsten in kwestie te sluiten (zie in die zin en naar analogie arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 29, en 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punten 40 en 42).

141 Wanneer moet worden bepaald of een marktdeelnemer in een markteconomie tot een regeling als hier aan de orde zou zijn overgaan, betekent dit echter niet per se dat de Commissie verplicht is de methode van de vergelijkende analyse te hanteren. Deze methode is immers slechts één van de analytische instrumenten aan de hand waarvan kan worden bepaald of de begunstigde onderneming een economisch voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie in die zin en naar analogie arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punten 250 en 254, en 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punten 43 en 44).

142 Het is immers aan de Commissie om het geschikte instrument te kiezen in het kader van haar verplichting om een volledig onderzoek uit te voeren van alle relevante aspecten van de litigieuze transactie en haar context, met inbegrip van de situatie van de begunstigde onderneming en de betrokken markt, om na te gaan of de begunstigde onderneming een economisch voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie in die zin en naar analogie arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punten 251 en 258, en 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punt 45).

143 In de onderhavige zaak moet, zonder dat het noodzakelijk is om in dit stadium een beoordeling te verrichten van de gegrondheid van de door de Commissie aangevoerde redenen waarom de vergelijkende analyse in de onderhavige zaak moest worden afgewezen, worden geoordeeld dat zij, zonder een fout te begaan, in de overwegingen 359 tot en met 372 van het bestreden besluit een omstandige analyse mocht verrichten van de beoordelingsmethode die het meest geschikt was om de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen. Omdat zij twijfelde of het in de huidige stand van zaken mogelijk was een passende benchmark te bepalen om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten vast te stellen, heeft de Commissie, rekening houdend met overwegingen die verband hielden met de verschillen in kosten en opbrengsten tussen luchthavens, de geringe vergelijkbaarheid van de transacties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, de problemen om een steekproef met vergelijkbare luchthavens en transacties te vinden en de verrichting van diensten tegen tarieven die tot een incrementeel verlies leidden, voor de analyse van de incrementele winstgevendheid gekozen en geen vergelijkende analyse verricht.

144 Aan deze benadering van de Commissie wordt niet afgedaan door de rechtspraak die door verzoeksters is aangevoerd, namelijk het arrest van 3 juli 2003, Chronopost e.a./Ufex e.a. (C‑83/01 P, C‑93/01 P en C‑94/01 P, EU:C:2003:388, punten 38 en 39), waarin is vastgesteld dat wanneer het volstrekt onmogelijk is de situatie van het overheidsbedrijf te vergelijken met die van een particuliere onderneming die niet in een gereserveerde sector werkzaam is, de normale marktvoorwaarden, die noodzakelijkerwijs hypothetisch zijn, moeten worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare objectieve en controleerbare elementen, zoals de kosten die het overheidsbedrijf heeft moeten dragen. Deze rechtspraak moet immers worden gelezen binnen de context van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, namelijk de onmogelijkheid om een vergelijkende analyse toe te passen en daarmee het ontbreken van een keuze tussen een dergelijke analyse en andere methoden. Anders dan verzoeksters in wezen stellen, heeft het Hof zich in voornoemd arrest bijgevolg niet uitgesproken over het bestaan van een hiërarchie tussen de vergelijkende analyse en andere methoden, maar alleen vastgesteld dat het in die casus niet mogelijk was om een vergelijkende analyse te verrichten.

145 Hieruit volgt dat verzoeksters’ argument inzake het bestaan van een vermeend in het arrest van 3 juli 2003, Chronopost e.a./Ufex e.a. (C‑83/01 P, C‑93/01 P en C‑94/01 P, EU:C:2003:388), genoemd algemeen beginsel van Unierecht dat een hiërarchie tussen de vergelijkende analyse en andere methoden schept, niet kan slagen.

146 Ook kunnen verzoeksters zich niet met succes beroepen op het feit dat de arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie (T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57), en 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie (T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604), betrekking hebben op het analytische instrument van het gemiddelde rendement in de sector, aangezien het Gerecht in die arresten heeft geoordeeld dat het gebruik van het gemiddelde rendement in de sector slechts één van de analytische instrumenten was in het kader van de toepassing van artikel 107, lid 2, VWEU.

147 Verzoeksters kunnen zich evenmin met succes beroepen op de rechtspraak dat het feit dat de litigieuze transactie voor het overheidsorgaan redelijk is, de Commissie niet ontslaat van haar verplichting om na te gaan of de betrokken maatregel de begunstigde onderneming een economisch voordeel heeft verschaft dat zij onder normale markvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 315, en 13 september 2010, Griekenland e.a./Commissie, T‑415/05, T‑416/05 en T‑423/05, EU:T:2010:386, punt 213). De analyse van de incrementele winstgevendheid is er immers juist op gericht dat wordt nagegaan of het overheidsorgaan dat handelt als een marktdeelnemer in een markteconomie die zich zo veel als mogelijk in dezelfde situatie bevindt, zijn medecontractant door sluiting van de overeenkomst een economisch voordeel heeft verschaft dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

148 Wat tot slot verzoeksters’ argument betreft dat de sluiting van een overeenkomst die voor een openbare luchthaven niet winstgevend is wegens haar eigen inefficiëntie, de luchtvaartmaatschappij in vergelijking met de normale marktvoorwaarden geen voordeel toekent, moet worden benadrukt dat de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie volgens de rechtspraak (punt 140 hierboven en punt 181 hieronder), niet bedoeld is om een minimale efficiëntie bij het verrichten van een activiteit te eisen, maar om te bepalen of een vergelijkbare particuliere investeerder er in soortgelijke omstandigheden toe had kunnen worden gebracht de betrokken maatregel te nemen. Daarbij moet rekening worden gehouden met de structuur van de kosten en inkomsten van het overheidsorgaan waarvan het gedrag wordt vergeleken met dat van een marktdeelnemer in een markteconomie. Bijgevolg moet verzoeksters’ argument worden afgewezen.

149 Hieruit volgt dat verzoeksters’ betoog dat de Commissie een vergelijkende analyse had moeten verrichten met het oog op de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie moet worden afgewezen.

b) Gronden die de Commissie in het bestreden besluit heeft aangevoerd om in de onderhavige zaak geen vergelijkende analyse te verrichten

150 Verzoeksters komen op tegen de specifieke gronden die de Commissie in de overwegingen 360 tot en met 369 van het bestreden besluit heeft aangevoerd om in de onderhavige zaak geen vergelijkende analyse te verrichten.

151 Meer bepaald voeren zij in wezen vijf grieven aan die inhouden dat beoordelingsfouten zijn gemaakt en de motivering gebrekkig is.

1) Eerste grief: de Commissie heeft ten onrechte geoordeeld dat de diversiteit van de luchthavens de vergelijkende analyse ongeldig maakte

152 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie een fout heeft begaan door te verklaren dat de diversiteit van de voorwaarden op Europese luchthavens de vergelijkende analyse ongeldig maakte.

153 Wat in de eerste plaats de grond inzake het verschil in structuur van de kosten, opbrengsten en andere voorwaarden tussen de luchthavens betreft (overweging 362 van het bestreden besluit), voeren verzoeksters aan dat de Commissie geen gegevens of voorbeelden heeft verstrekt om het niveau of het belang van die verschillen toe te lichten. Het was echter aan de Commissie om voor de zaak specifieke argumenten aan te dragen als rechtvaardiging voor de afwijzing van de vergelijkende analyse, die de belangrijkste beoordelingsmethode is om het criterium van de particuliere investeerder toe te passen.

154 In dat verband volstaat het dat erop wordt gewezen dat de Commissie in overweging 362 van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat de structuur van de kosten en de opbrengsten per luchthaven sterk verschilden en dat zij ter onderbouwing van die vaststelling heeft verwezen naar een reeks indicatoren waaruit die verschillen bleken. Bovendien hebben verzoeksters geen concreet argument geformuleerd op grond waarvan kan worden geoordeeld dat een kennelijke beoordelingsfout is begaan bij de uiteenzetting van die indicatoren.

155 Wat in de tweede plaats de grond inzake de geringe vergelijkbaarheid van de transacties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen betreft (overweging 363 van het bestreden besluit), voeren verzoeksters aan dat de Commissie ten onrechte heeft gesteld dat de luchthavengelden van de verschillende luchthavens in het algemeen niet onderling konden worden vergeleken.

156 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat verzoeksters er een onjuiste lezing van het bestreden besluit op na houden wanneer zij aanvoeren dat de Commissie van oordeel was dat de luchthavengelden van de verschillende luchthavens niet onderling konden worden vergeleken. De Commissie heeft in overweging 363 van het bestreden besluit immers toegelicht dat de commerciële relaties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, zoals ook de onderhavige zaak liet zien, niet noodzakelijk berustten op een lijst met openbare tarieven betreffende individuele diensten, maar heel uiteenlopend van aard waren, zodat zij moeilijk op basis van een tarief per retourvlucht of per passagier onderling te vergelijken waren. Bovendien blijkt uit de stukken dat de overeenkomsten tussen de luchthaven van Pau en verzoeksters veel verder gingen dan een eenvoudige toepassing van de algemene tarieven die op de luchthaven golden voor de luchthavengelden en bestonden in de sluiting van overeenkomsten inzake luchthavendiensten en overeenkomsten inzake marketingdiensten.

157 Ook verzoeksters’ argument dat de Commissie in overweging 363 van het bestreden besluit een fout heeft begaan door te stellen dat de openbare tarieflijsten niet noodzakelijkerwijs de door de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen gesloten commerciële overeenkomsten vertegenwoordigden, kan niet worden aanvaard.

158 Anders dan verzoeksters beweren, volstaat het niveau van de vergoedingen die uit de individuele onderhandelingen tussen de luchthavens en bepaalde luchtvaartmaatschappijen is voortgekomen, dat lager is dan dat van de openbare tarieven, op zich niet voor het oordeel dat een vergelijkende analyse op basis van de openbare tarieflijsten een geldige benadering is. In dat verband moet erop worden gewezen dat de Commissie in overweging 366 van het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de transacties in kwestie meerdere tarieven omvatten, namelijk luchthavengelden, de tarieven voor grondafhandelingsdiensten en de tarieven voor marketingdiensten, wat verzoeksters niet betwisten. Zoals blijkt uit overweging 367 van het bestreden besluit, kunnen dergelijke transacties niet zinvol onderling worden vergeleken door zich tot de vergoedingen op de openbare tarieflijsten te beperken, en dus met name de vergoeding voor de marketingdiensten buiten beschouwing te laten.

159 Daarenboven moet ten aanzien van verzoeksters’ argument dat de Commissie de liberalisering van de luchtvaartsector in Europa niet mocht aanvoeren als rechtvaardiging voor de afwijzing van de vergelijkende analyse zonder gegevens ter onderbouwing daarvan aan te dragen, worden benadrukt dat de Commissie de liberalisering in overweging 363 van het bestreden besluit heeft genoemd om de heterogeniteit van de handelspraktijken op de verschillende luchthavens uit te leggen, die elke zuiver vergelijkende analyse ingewikkeld maakte. Anders dan verzoeksters stellen, is het bestreden besluit niet gericht op de uitsluiting van de vergelijkende analyse om te bepalen of een marktdeelnemer in een markteconomie tot een bepaalde regeling in de geliberaliseerde, of zelfs alle, sectoren zou zijn gekomen.

160 In de derde plaats moet met betrekking tot verzoeksters’ argument dat de afwijzing van de vergelijkende analyse van de luchthavens in tegenspraak is met de benadering van de Commissie in andere sectoren, in herinnering worden gebracht dat het begrip staatssteun een juridisch begrip is en uitsluitend op grond van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden uitgelegd, en niet op grond van een of andere administratieve praktijk die de Commissie vroeger heeft gevolgd, zo die al zou komen vast te staan (zie arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

161 Bovendien doet het enkele feit dat de Commissie geen gebruik heeft gemaakt van de gegevens die zij met haar verzoeken om inlichtingen over de vergelijking van luchthavens heeft verzameld, niet af aan de geloofwaardigheid van het bestreden besluit. Zoals de Commissie toelicht, kan haar immers niet het verwijt worden gemaakt dat zij niet is uitgegaan van gegevens die zij uiteindelijk niet relevant achtte voor de gekozen benadering. Zij heeft in overweging 365 van het bestreden besluit vastgesteld dat geen andere belanghebbende haar een steekproef had voorgesteld van luchthavens die, afgaand op bepaalde parameters, voldoende met de luchthaven van Pau vergelijkbaar waren.

162 Gelet op een en ander moet derhalve worden vastgesteld dat verzoeksters’ betoog dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de diversiteit van de situaties op de luchthavens de „vergelijkende analyse van Ryanair” in de onderhavige zaak ongeldig maakte, moet worden afgewezen.

2) Tweede grief: onterechte verwijzing naar de overeenkomsten inzake marketingdiensten die met AMS zijn gesloten

163 Om te beginnen moet erop worden gewezen dat verzoeksters zich beroepen op een rapport dat door hun economische consultant is opgesteld en dat zij aan de Commissie hebben overgelegd in het kader van de administratieve procedure (hierna: „studie van 31 augustus 2011”). Allereerst zijn in deze studie aan de hand van een vooraf gedefinieerde methodologie drie referentieluchthavens geïdentificeerd. Vervolgens zijn daarin de door Ryanair aan de luchthaven van Pau betaalde bedragen vergeleken met de bedragen die deze vennootschap aan die luchthavens heeft betaald. Tot slot wordt in de studie de conclusie getrokken dat het niveau van de door Ryanair aan de luchthaven van Pau betaalde bedragen aanzienlijk hoger was dan dat van de bedragen die aan die referentieluchthavens zijn betaald, zowel op basis van een tarief per retourvlucht als op basis van een tarief per passagier. Volgens die studie wijzen deze resultaten erop dat de bedragen die Ryanair aan de luchthaven van Pau heeft betaald, zich op een niveau bevonden dat overeenstemt met dat van de bedragen die haar in vergelijkbare omstandigheden zouden zijn voorgesteld door een particuliere investeerder in een markteconomie die een luchthaven bezit. Bovendien is in de studie van 31 augustus 2011 vermeld dat bij de analyse geen rekening is gehouden met de marketingovereenkomsten, dat wil zeggen de overeenkomsten inzake marketingdiensten tussen de luchthaven van Pau en AMS.

164 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie de studie van 31 augustus 2011 ten onrechte heeft afgewezen omdat die onbruikbaar zou zijn, op grond dat die beperkt was tot de betalingen die uit overeenkomsten inzake luchthavendiensten zijn voortgevloeid, zonder rekening te houden met de betalingen die uit de overeenkomsten inzake marketingdiensten zijn voortgevloeid. Volgens verzoeksters is het tarief voor de marketingdiensten een afspiegeling van een onafhankelijke handelswaarde, zoals wordt aangetoond door meerdere economische studies die in de loop van de administratieve procedure zijn overgelegd, en compenseert dat tarief die waarde volledig, waardoor het netto resultaat nul is. Op basis van het feit dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en die inzake marketingdiensten op dezelfde datum zijn ondertekend door vennootschappen die tot dezelfde groep behoren, mag de Commissie niet afleiden dat de betalingen uit hoofde van de overeenkomsten inzake marketingdiensten als een korting op de luchthavengelden als bepaald in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten moeten worden beschouwd.

165 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de Commissie rekening moet houden met de context waarbinnen een specifieke transactie plaatsvindt wanneer zij nagaat of die transactie steunelementen omvat (zie in die zin arrest van 13 december 2011, Konsum Nord/Commissie, T‑244/08, niet gepubliceerd, EU:T:2011:732, punt 57). Wanneer een transactie buiten haar context wordt onderzocht, zou dat immers kunnen leiden tot strikt formele resultaten die niet met de economische realiteit overeenstemmen (arrest van 8 januari 2015, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, T‑58/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:1, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

166 In het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder dient de handelstransactie in haar geheel te worden beschouwd om uit te maken of de overheid zich als een rationele ondernemer in een markteconomie heeft gedragen. De Commissie moet immers bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen rekening houden met alle relevante elementen en hun context (zie arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie, T‑196/04, EU:T:2008:585, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

167 In de onderhavige zaak was de Commissie in het bestreden besluit van oordeel dat de overeenkomst inzake marketingdiensten onlosmakelijk was verbonden met de onderliggende overeenkomst inzake luchthavendiensten. Bijgevolg moest elke overeenkomst inzake marketingdiensten samen met de tegelijkertijd gesloten overeenkomst inzake luchthavendiensten als één enkele maatregel worden onderzocht (overwegingen 286‑313 van het bestreden besluit). Om tot die conclusie te komen, heeft zij in de overwegingen 289 en 290 van het bestreden besluit met name geconstateerd dat elke overeenkomst inzake marketingdiensten en elke daarmee corresponderende overeenkomst inzake luchthavendiensten vrijwel op hetzelfde ogenblik waren gesloten door dezelfde partijen, die één enkele economische eenheid vormden. Bovendien heeft de Commissie in de overwegingen 291 tot en met 313 van het bestreden besluit een aantal factoren genoemd die wezen op nog andere nauwe banden tussen de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de tegelijk daarmee gesloten overeenkomsten inzake luchthavendiensten. Zo heeft de Commissie na onderzoek van de inhoud van de verschillende overeenkomsten inzake marketingdiensten in overweging 305 van het bestreden besluit vastgesteld dat de marketingdiensten zowel qua looptijd als qua aard nauw verbonden waren met de luchtvervoersdiensten van Ryanair die voorwerp van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten waren. Zij heeft in dat verband opgemerkt dat in de overeenkomsten inzake marketingdiensten was aangegeven dat zij hun oorsprong vonden in de toezegging van Ryanair om de betrokken luchtvervoersdiensten te exploiteren. Ook heeft zij vastgesteld dat de marketingdiensten helemaal niet bedoeld waren om toeristen en zakenlui in het algemeen en zonder onderscheid meer naar Pau en omgeving te laten reizen, maar wel specifiek gericht waren op potentiële gebruikers van de in de contracten inzake marketingdiensten bedoelde vervoersdiensten van Ryanair, en in wezen tot doel hadden reclame voor deze diensten te maken. Voorts heeft de Commissie in overweging 306 van het bestreden besluit vastgesteld dat uit de hierboven beschreven feitelijke elementen bleek dat de overeenkomsten inzake marketingdiensten niet zouden zijn gesloten indien de betrokken luchtroutes en dus de daarop betrekking hebbende overeenkomsten inzake luchthavendiensten niet zouden hebben bestaan. Tot slot heeft de Commissie uit de verklaringen van de Franse autoriteiten afgeleid dat de sluiting van de overeenkomsten inzake marketingdiensten voor al de overeenkomsten inzake luchthavendiensten een voorwaarde voor sluiting daarvan was (zie overwegingen 309‑311 van het bestreden besluit).

168 Verzoeksters slagen er niet in om deze analyse te weerleggen. De Commissie heeft zich niet alleen gebaseerd op het feit dat elke overeenkomst inzake marketingdiensten op vrijwel dezelfde dag was ondertekend als een overeenkomst inzake luchthavendiensten, door partijen die tot dezelfde groep entiteiten toebehoorden. Zij heeft niet alleen met die factoren rekening gehouden, maar ook met andere factoren, zoals de gelijke bewoordingen van de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de vaststelling dat de overeenkomsten inzake marketingdiensten niet zouden zijn gesloten indien de luchtroutes in kwestie niet hadden bestaan. In dat verband moet erop worden gewezen dat de overeenkomsten inzake marketingdiensten in kwestie er uitdrukkelijk bepaalden dat zij hun oorsprong vonden in de toezegging van Ryanair om een luchtroute vanaf de luchthaven van Pau te exploiteren.

169 Daarnaast voeren verzoeksters niets aan dat kan afdoen aan de analyse van de Commissie dat elke overeenkomst inzake marketingdiensten nauw verbonden was met een overeenkomst inzake luchthavendiensten en de luchtvervoersdiensten waarop die zagen.

170 Bijgevolg mocht de Commissie zich, zonder een fout te begaan, op het standpunt stellen dat elke overeenkomst inzake marketingdiensten samen met de tegelijkertijd gesloten overeenkomst inzake luchthavendiensten als één enkele maatregel moest worden onderzocht.

171 Bijgevolg heeft de Commissie geen fout begaan door te oordelen dat de te analyseren transacties complexe gehelen waren, dat wil zeggen samengesteld uit een overeenkomst inzake luchthavendiensten en een overeenkomst inzake marketingdiensten, en dat een vergelijkende analyse van alleen de door de CCIPB aan de luchtvaartmaatschappijen aangerekende luchthavengelden met de door de andere luchthavens aangerekende luchthavengelden geen nuttige aanwijzing zou opleveren over de vraag of is voldaan aan het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie (overweging 367 van het bestreden besluit). De studie van 31 augustus 2011 beperkte zich immers tot een vergelijking van de luchthavengelden, terwijl een juiste toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie impliceerde dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en die inzake marketingdiensten in casu als één enkele transactie in aanmerking dienden te worden genomen.

172 Verzoeksters’ argument dat het tarief voor de marketingdiensten de waarde van die diensten compenseerde, moet worden afgewezen. Dit argument gaat immers uit van de onjuiste veronderstelling dat de marketingdiensten en de luchthavendiensten onderscheiden en los van elkaar staande diensten waren (zie punten 165-170 hierboven) en dus dat het tarief voor de inkoop van de marketingdiensten niet kon worden afgeleid uit de luchthavengelden die voortvloeiden uit de door Ryanair geëxploiteerde luchtroute en voorwerp waren van de overeenkomst inzake luchthavendiensten die tegelijkertijd met de overeenkomst inzake marketingdiensten in kwestie was gesloten.

173 Hieruit volgt dat verzoeksters’ stelling dat het tarief dat voor de marketingdiensten is betaald, de waarde van die diensten volledig compenseerde, moet worden afgewezen.

174 Derhalve moet verzoeksters’ argument inzake een onterechte verwijzing naar de met AMS gesloten overeenkomsten inzake marketingdiensten worden afgewezen.

3) Derde grief: afwijzing van de vergelijkende analyse op grond dat de onderzochte overeenkomsten incrementele kosten veroorzaakten die hoger waren dan de incrementele inkomsten

175 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie een fout heeft begaan door de vergelijkende analyse af te wijzen op grond dat het te verwachten was dat de onderzochte overeenkomsten incrementele kosten zouden veroorzaken die hoger waren dan de incrementele inkomsten. De benadering van de Commissie betekent dat in het kader van de vergelijkende analyse een analyse van de incrementele winstgevendheid wordt verricht, zodat de twee analyses cumulatief worden toegepast, wat in tegenspraak is met de rechtspraak.

176 In dat verband heeft de Commissie in het bestreden besluit geoordeeld dat, ervan uitgaand dat op grond van een geldige vergelijkende analyse kon worden vastgesteld dat de tarieven waarvan sprake was in de verschillende onderzochte transacties, die voorwerp van dit onderzoek zijn, gelijkwaardig aan of hoger waren dan het markttarief dat was vastgesteld met behulp van de steekproef van vergelijkbare transacties, zij daarom nog niet kon concluderen dat die transacties in overeenstemming waren met het markttarief als bleek dat de luchthavenbeheerder op het ogenblik waarop de transacties werden aangegaan, kon verwachten dat die tarieven incrementele kosten zouden veroorzaken die hoger waren dan de incrementele inkomsten. Volgens de Commissie zou een marktdeelnemer in een markteconomie er immers geen enkel belang bij hebben om goederen of diensten tegen markttarief aan te bieden wanneer dat tot incrementeel verlies leidt (overweging 368 van het bestreden besluit).

177 In herinnering dient echter te worden gebracht dat de vergelijkende analyse slechts één van de analytische instrumenten is voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en dat het gebruik van die methode de Commissie niet ontslaat van haar verplichting om een volledige analyse van alle relevante elementen van de litigieuze transactie en de context ervan te verrichten. De Commissie mag derhalve rekening houden met het feit dat in het kader van een bepaalde transactie een negatief rendement te verwachten is (zie in die zin arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punten 44 en 45).

178 Bijgevolg heeft de Commissie in de onderhavige zaak geen fout begaan door het negatieve rendement van de overeenkomsten in kwestie te vermelden in het kader van haar onderzoek of de vergelijkende analyse afdoende was. [omissis]

c) Grief dat de vergelijkende analyse laat zien dat bij de overeenkomsten inzake marketingdiensten en de overeenkomsten inzake luchthavendiensten geen voordeel is toegekend

228 Verzoeksters voeren onder verwijzing naar de economische rapporten en andere bewijzen in het administratieve dossier aan dat de vergelijkende analyse laat zien dat bij de overeenkomst inzake marketingdiensten en de overeenkomst inzake luchthavendiensten geen economisch voordeel is toegekend. Ten eerste blijkt uit meerdere economische rapporten dat het tarief dat is vermeld in de overeenkomst inzake marketingdiensten in overeenstemming is met het markttarief dat AMS van particuliere klanten kreeg of met het markttarief dat particuliere klanten voor vergelijkbare diensten betaalden aan andere dienstverleners. Ten tweede blijkt uit de studie van 31 augustus 2011 dat de luchthavengelden die Ryanair aan de luchthaven van Pau heeft betaald, zich op een niveau bevonden dat in overeenstemming was met de vergoedingen die haar in vergelijkbare omstandigheden zijn aangeboden door een marktdeelnemer in een markteconomie met een luchthaven.

229 In dat verband moet met de Commissie worden opgemerkt dat verzoeksters’ betoog, dat op eerdergenoemde economische rapporten en de studie van 31 augustus 2011 is gebaseerd, niet ter zake dienend is, aangezien zij van het onjuiste postulaat vertrekt dat de marketingdiensten en de luchthavendiensten onderscheiden en opzichzelfstaande diensten zijn. Wat de overeenkomsten in kwestie betreft, moest juist elke overeenkomst inzake marketingdiensten samen met de daarmee corresponderende overeenkomst inzake luchthavendiensten als één enkele maatregel worden onderzocht om te bepalen of zij een voordeel opleverden (zie punten 165-170 hierboven).

230 Ten aanzien van de overeenkomsten inzake marketingdiensten moet eraan worden herinnerd dat in de economische rapporten in kwestie geen rekening is gehouden met het feit dat de marketingdiensten van AMS door de luchthaven van Pau zijn ingekocht om de exploitatie van de luchtroutes die Ryanair op die luchthaven verzorgde te promoten. Zo wordt in twee economische rapporten een vergelijking gemaakt tussen het tarief voor advertentieruimte en marketing op de website van Ryanair met de tarieven die door de websites van andere luchtvaartmaatschappijen of andere reiswebsites in rekening worden gebracht voor reclame op internet. In diezelfde zin wordt in een ander economisch rapport een vergelijking gemaakt tussen de prijzen in de tarieflijsten van AMS en de prijzen in de tarieflijst voor reclamediensten op een grote waaier van andere Europese reiswebsites. In de rapporten wordt met name niet gesteld dat de adverteerders op andere reiswebsites vergelijkbaar zijn met de luchthavens die marketingdiensten inkopen in verband met de luchtvervoersdiensten van een luchtvaartmaatschappij.

231 Bovendien wordt met de overgelegde economische rapporten in kwestie, die uitgaan van de veronderstelling dat de marketingdiensten en de luchthavendiensten onderscheiden en op zichzelf staande diensten zijn, geenszins afgedaan aan de analyse van de Commissie dat de overeenkomsten inzake marketingdiensten onlosmakelijk verbonden zijn met overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de luchtvervoersdiensten die daar het voorwerp van zijn. Verzoeksters kunnen zich dus niet met succes op deze economische rapporten beroepen om deze analyse te weerleggen.

232 Wat betreft de voorbeelden van overeenkomsten inzake marketingdiensten waarmee bepaalde particuliere luchthavens diensten bij AMS hebben ingekocht, volstaat de vaststelling dat verzoeksters niet aantonen dat de particuliere luchthavens zich in een vergelijkbare situatie bevonden als de luchthaven van Pau toen zij die overeenkomsten sloten.

233 Wat betreft de luchthavendiensten wordt in de studie van 31 augustus 2011 slechts een vergelijking gemaakt tussen de door de luchthaven van Pau opgelegde luchthavengelden en de luchthavengelden die door de referentieluchthavens worden opgelegd, zonder rekening te houden met de corresponderende overeenkomst inzake marketingdiensten, terwijl de twee soorten overeenkomsten als één enkele maatregel moeten worden beschouwd.

234 Verzoeksters’ grief moet derhalve worden afgewezen. [omissis]

2. Tweede onderdeel: beoordelingsfouten en ontoereikende motivering wat de analyse van de incrementele winstgevendheid betreft

[omissis]

a) De Commissie heeft geen passende waarde aan de marketingdiensten van AMS toegekend in de analyse van de incrementele winstgevendheid

250 Verzoeksters voeren aan dat de Commissie het totaal van de kosten die door de overeenkomsten inzake marketingdiensten werden veroorzaakt aan de overeenkomsten inzake luchthavendiensten heeft toegerekend. Tegelijk heeft zij gesteld dat het enige voordeel dat de CCIPB van de overeenkomsten inzake marketingdiensten kon verwachten, de toename van het verkeersvolume (in dit geval tot een bezetting van de vluchten met 85 %) was gedurende de periode waarin Ryanair de routes exploiteerde, aangezien de andere voordelen te onzeker waren om in aanmerking te kunnen worden genomen bij de berekening van de winstgevendheid van de overeenkomsten. De Commissie heeft dus het totaal van de kosten van de marketingdiensten over de looptijd van de onderzochte overeenkomsten gespreid, zonder de overige voordelen van de overeenkomsten inzake marketingdiensten mee te nemen.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 263 VWEU

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 21 december 2016, C-524/14, ECLI:EU:C:2016:971
• HvJ EU 30 november 2016, C-486/15, ECLI:EU:C:2016:912
• HvJ EU 26 oktober 2016, C-211/15, ECLI:EU:C:2016:798
• HvJ EU 30 juni 2016, C-270/15, ECLI:EU:C:2016:489
• Gerecht EU 16 maart 2016, T-103/14, ECLI:EU:T:2016:152
• HvJ EU 4 juni 2015, C-15/14, ECLI:EU:C:2015:362
• HvJ EU 14 januari 2015, C-518/13, ECLI:EU:C:2015:9
• Gerecht EU 9 september 2014, T-461/12, ECLI:EU:T:2014:758
• HvJ EU 24 januari 2013, C-73/11, ECLI:EU:C:2013:32
• HvJ EU 5 juni 2012, C-124/10, ECLI:EU:C:2012:318
• Gerecht EU 13 december 2011, T-244/08, ECLI:EU:T:2011:732
• HvJ EU 15 november 2011, C-106/09, ECLI:EU:C:2011:732
• Gerecht EU 12 mei 2011, T-267/08, ECLI:EU:T:2011:209
• Gerecht EU 24 maart 2011, T-443/08, ECLI:EU:T:2011:117
• Gerecht EU 13 september 2010, T-415/05, ECLI:EU:T:2010:386
• HvJ EU 29 juni 2010, C-139/07, ECLI:EU:C:2010:376
• Gerecht EU 15 december 2009, T-156/04, ECLI:EU:T:2009:505
• Gerecht EU 17 december 2008, T-196/04, ECLI:EU:T:2008:585
• HvJ EU 8 mei 2008, C-49/05, ECLI:EU:C:2008:259
• HvJ EU 6 september 2006, C-88/03, ECLI:EU:C:2006:511

Aangehaald in

• Gerecht EU 6 april 2022, T-508/19, ECLI:EU:T:2022:217
• Gerecht EU 7 september 2022, T-642/19, ECLI:EU:T:2022:503
• Gerecht EU 13 mei 2020, T-8/18, ECLI:EU:T:2020:182
• Gerecht EU 13 mei 2020, T-716/17, ECLI:EU:T:2020:181
• Gerecht EU 13 mei 2020, T-607/17, ECLI:EU:T:2020:180
• Gerecht EU 16 juli 2025, T-183/23, ECLI:EU:T:2025:735
• Gerecht EU 10 april 2024, T-486/18, ECLI:EU:T:2024:217