Gerecht EU 20 september 2011, T-394/08, ECLI:EU:T:2011:493
Tekst
Zaken T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08
Regione autonoma della Sardegna (Italië) e.a.
tegen
Europese Commissie
„Staatssteun – Steun ten gunste van hotelbedrijf in regio Sardinië – Beschikking die steun gedeeltelijk verenigbaar en gedeeltelijk onverenigbaar met gemeenschappelijke markt verklaart en terugvordering ervan gelast – Nieuwe steun – Motiveringsplicht – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Stimulerend effect – De‑minimisregel”
Samenvatting van het arrest
1. Procedure – Interventie – Andere middelen dan die van hoofdpartij die wordt ondersteund – Ontvankelijkheid – Voorwaarde – Verband met voorwerp van geschil
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 40, vierde alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 116, lid 4)
2. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Beschikking tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG – Beschikking gebaseerd op onvolledige feitelijke gegevens of op onjuiste juridische kwalificatie van feiten
(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 6, lid 1, en 7)
3. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Beschikking van Commissie waarbij in artikel 88, lid 2, EG bedoelde formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun wordt afgesloten
(Art. 88, lid 2, EG en 230 EG)
4. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Onderzoek van steunregeling in haar geheel – Toelaatbaarheid – Gevolg
(Art. 87 EG en 88, lid 3, EG)
5. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Inleiding van formele onderzoeksprocedure – Maximumtermijn van twee maanden – Niet-toepasselijkheid indien steun niet is aangemeld – Bezit door Commissie van informatie met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun – Onverwijld onderzoek – Draagwijdte
(Art. 87 EG en 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 10, lid 1)
6. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Verplichting om naar aanleiding van klacht geopend inleidend onderzoek binnen redelijke termijn af te sluiten
(Art. 87 EG en 88 EG)
7. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van Commissie inzake staatssteun
(Art. 87 EG, 88 EG en 253 EG)
8. Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verenigbaarheid van steun met gemeenschappelijke markt – Bewijslast rustend op verstrekker en op potentieel begunstigde van steun
(Art. 88, lid 2, EG)
9. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Tenuitvoerlegging zonder voorafgaande aanmelding bij Commissie – Beschikking van Commissie tot terugvordering van steun – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 88, lid 3, EG en 253 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)
10. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun en nieuwe steun – Maatregel houdende wijziging van bestaande steunregeling – Kwalificatie van nieuwe steun – Criteria – Beoordeling
(Art. 87 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, sub b en c)
11. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Beoordelingsbevoegdheid
(Art. 87 EG en 88 EG)
12. Exceptie van onwettigheid – Draagwijdte – Handelingen ten aanzien waarvan exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen – Richtsnoeren van Commissie voor regionale staatssteun – Daaronder begrepen – Voorwaarden
(Art. 87, lid 3, sub a en c, EG, 230 EG en 241 EG; mededeling 98/C 74/06 van de Commissie)
13. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Regionale staatssteun – Criteria
(Art. 87 EG en 88 EG; mededeling 98/C 74/06 van de Commissie, punt 4.2)
14. Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verenigbaarheid van steun met gemeenschappelijke markt – Bewijslast rustend op verstrekker en op potentieel begunstigde van steun
(Art. 88, lid 2, EG)
15. Steunmaatregelen van de staten – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Eventueel gewettigd vertrouwen bij belanghebbenden – Bescherming – Voorwaarden en grenzen
(Art. 88 EG)
16. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Steun van geringe omvang – Opsplitsing van steun die toepasselijk maximum overstijgt opdat de‑minimisregel op gedeelte ervan kan worden toegepast – Ontoelaatbaarheid
(Art. 88, lid 3, EG; verordeningen van de Commissie nr. 69/2001, art. 2, leden 1 en 2, en nr. 1998/2006, art. 2, lid 2, tweede alinea)
1. Artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 116, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verlenen de interveniënt het recht om niet alleen argumenten, maar ook middelen zelfstandig voor te dragen, voor zover deze de vorderingen van een der partijen ondersteunen en niet volkomen losstaan van de overwegingen waarop het geschil is gebaseerd, zoals dat is ontstaan tussen de verzoekende en de verwerende partij, hetgeen zou leiden tot een wijziging van het voorwerp ervan.
Het Gerecht moet dus bij de beslissing over de ontvankelijkheid van de door een interveniënt aangevoerde middelen nagaan of deze verband houden met het voorwerp van het geschil zoals dit door de partijen is afgebakend.
(cf. punten 42‑43)
2. In het kader van de procedure waarin wordt onderzocht of door de lidstaten verleende steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kan de eindbeschikking van de Commissie op verschillende punten afwijken van de inleidingsbeschikking, zonder dat dit echter afdoet aan de geldigheid van de eindbeschikking. In dit opzicht hoeft de Commissie de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dus niet te corrigeren. Niettemin is het logisch en bovendien in het belang van de potentiële begunstigden van een steunregeling dat de Commissie, wanneer zij na de vaststelling van een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure inzake door een lidstaat verleende steun opmerkt dat deze beschikking op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten is gebaseerd, haar standpunt door middel van de vaststelling van een correctiebeschikking moet kunnen aanpassen. Een dergelijke correctiebeschikking, vergezeld van een nieuwe uitnodiging aan de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen, biedt hun immers de mogelijkheid om te reageren op de wijziging van de voorlopige beoordeling door de Commissie van de betrokken maatregel en om hun standpunt daaromtrent kenbaar te maken.
In dit verband kan de Commissie er ook voor opteren om eerst een beschikking tot sluiting van de procedure zonder gevolg vast te stellen, en vervolgens een nieuwe beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, gebaseerd op haar gewijzigde juridische beoordeling, met in wezen dezelfde inhoud als de correctiebeschikking. In die omstandigheden lijkt de vaststelling van een correctiebeschikking, in het licht van de procedurele economie en het beginsel van behoorlijk bestuur, te verkiezen boven de sluiting van de procedure en de inleiding van een nieuwe procedure.
Wat de juridische kwalificatie van een dergelijke correctiebeschikking betreft, moet worden geoordeeld dat zij dezelfde juridische aard als het inleidingsbesluit heeft, aangezien zij samen met dit besluit een gewijzigd inleidingsbesluit vormt. De mededeling inzake de inleiding van de formele onderzoeksprocedure strekt er immers uitsluitend toe bij de belanghebbenden alle inlichtingen in te winnen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig optreden.
(cf. punten 70‑73)
3. De eindbeschikking van de Commissie die de in artikel 88, lid 2, EG bepaalde formele onderzoeksprocedure inzake een steunmaatregel afsluit vormt een krachtens artikel 230 EG voor beroep vatbare handeling. Een dergelijke beschikking roept immers bindende rechtsgevolgen in het leven die de belangen van de betrokken partijen beïnvloeden, aangezien zij de betrokken procedure beëindigt en een definitieve uitspraak doet over de verenigbaarheid van de onderzochte maatregel met de regels inzake staatssteun. De belanghebbende partijen kunnen dus steeds de eindbeschikking, die de formele onderzoeksprocedure afsluit, aanvechten; daarvoor moeten zij de verschillende elementen waarop de Commissie haar definitieve standpunt baseert, kunnen aanvechten.
Deze mogelijkheid staat los van de vraag of de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure al dan niet rechtsgevolgen in het leven roept waarvan de nietigverklaring kan worden gevorderd. Tegen de inleidingsbeschikking kan beroep worden ingesteld wanneer zij definitieve rechtsgevolgen heeft die niet achteraf door de eindbeschikking kunnen worden rechtgezet. Dit is het geval wanneer de Commissie de formele onderzoeksprocedure inleidt ten aanzien van een maatregel die zij voorlopig als nieuwe steun kwalificeert, daar deze beschikking tot inleiding van de procedure ten opzichte van de eindbeschikking autonome rechtsgevolgen in het leven roept. De opschorting van de uitvoering van de betrokken maatregel als gevolg van de voorlopige kwalificatie ervan als nieuwe steun ingevolge artikel 88, lid 3, EG, is ten opzichte van de eindbeschikking immers een autonome beschikking, die slechts geldt tot de beëindiging van de formele procedure.
Deze mogelijkheid om een inleidingsbeschikking aan te vechten, kan evenwel niet tot gevolg hebben dat de procedurele rechten van de belanghebbenden worden gekort, doordat hun wordt belet de eindbeschikking aan te vechten en zich in hun verzoekschrift te beroepen op gebreken in alle fasen van de procedure die tot deze beschikking heeft geleid.
Dat de verzoekende en de interveniërende partijen niet binnen de vereiste termijn een beroep tegen een correctiebeschikking van de Commissie instellen, belet hun dus niet om ten aanzien van de eindbeschikking van de Commissie middelen inzake de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking op te werpen.
(cf. punten 77‑79)
4. Wanneer er sprake is van een steunregeling is de Commissie in beginsel niet gehouden om een onderzoek te verrichten van de in individuele gevallen toegekende steun, maar kan zij zich ertoe beperken de kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken. De bijzondere omstandigheden waarin een van de begunstigden van een steunregeling zich bevindt, kunnen overigens pas bij de terugvordering van de steun door de betrokken lidstaat worden beoordeeld. Anders zou op de Commissie immers een meer uitgebreide onderzoeksplicht rusten in het geval van een regeling die in strijd met artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig ten uitvoer is gelegd, dan in het geval waarin de betrokken lidstaat de bij deze bepaling opgelegde aanmeldingsplicht heeft nageleefd, aangezien de bijzondere omstandigheden van de potentiële begunstigden in dit laatste geval per definitie niet bekend zijn in de fase van het onderzoek.
De Commissie kan er zich dus toe beperken de steunregeling als zodanig te onderzoeken. Zij hoeft geen rekening te houden met de verhouding tussen de begunstigden van de steun en de betrokken staat, de verschillen tussen de diverse betrokken ondernemingen of het eventuele gewettigde vertrouwen waarop bepaalde van deze ondernemingen zich zouden kunnen beroepen. Deze omstandigheden kunnen slechts in aanmerking worden genomen bij de terugvordering van de individuele steun.
(cf. punten 91‑92)
5. Volgens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG onderwerpt de Commissie, wanneer zij uit welke bron ook over informatie met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun beschikt, deze informatie onverwijld aan een onderzoek. Deze bepaling refereert niet aan de afsluiting van de inleidende onderzoeksfase, maar verwijst veeleer naar het begin van het inleidend onderzoek. Deze stelling vindt steun in de omstandigheid dat de Commissie niet door de gebruikelijke termijn is gebonden wanneer een inleidend onderzoek naar aanleiding van een klacht wordt geopend.
De termijn van twee maanden waarbinnen de Commissie de inleidende onderzoeksfase moet afsluiten geldt immers uitsluitend wanneer de steun door de lidstaten is aangemeld en niet wanneer de inleidende onderzoeksfase bijvoorbeeld naar aanleiding van een klacht is geopend.
(cf. punten 97‑98)
6. Aangezien de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, is zij in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, en mag zij het inleidend onderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht inzake staatssteun is ingediend, niet eindeloos laten aanslepen.
Of de duur van een dergelijke administratieve procedure redelijk is, moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen.
(cf. punt 99)
7. De motiveringsplicht van de Commissie geldt niet voor de duur van de procedure van onderzoek van een steunmaatregel, maar uitsluitend voor de inhoud van de beschikking. De door artikel 253 EG vereiste motivering moet immers beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben.
De duur van een procedure is evenwel niet het resultaat van een redenering van de betrokken instelling, die deze duur zou kunnen rechtvaardigen, maar vormt een zuiver feitelijke omstandigheid die uitsluitend afhangt van de tijd die deze instelling nodig heeft om deze procedure te voltooien. Zij maakt dus geen deel uit van de inhoud van de beschikking, die kan worden gemotiveerd. Zij vereist enkel de zuiver feitelijke opsomming van de verschillende fasen van de procedure, tot op het tijdstip van de vaststelling van de betrokken beschikking.
(cf. punten 120‑122)
8. Aangezien de beslissing om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden een voorafgaand, toereikend onderzoek van de Commissie bevat waarin zij uiteenzet waarom zij aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt twijfelt, staat het aan de lidstaat en aan de potentieel begunstigde om het bewijs te leveren dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
Deze regel heeft evenwel uitsluitend betrekking op de bewijslast en niet op de motiveringsplicht, zodat de Commissie in voorkomend geval in haar beschikking moet vermelden waarom zij, ondanks de door de lidstaat of de begunstigden aangereikte elementen, toch meent dat de betrokken steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(cf. punt 132)
9. Ter zake van staatssteun geldt dat wanneer de steun in strijd met artikel 88, lid 3, EG reeds is verleend, de Commissie, die bevoegd is om de nationale autoriteiten te gelasten de steun terug te vorderen, niet verplicht is specifieke redenen te geven voor de uitoefening van die bevoegdheid. Deze regel, die dateert van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, blijft ook in het kader van artikel 14, lid 1, van deze verordening van toepassing.
De beschikking waarbij het bevel tot terugvordering van de steun wordt gegeven volgt dus vrijwel automatisch uit de vaststelling van de onrechtmatigheid en onverenigbaarheid ervan – onder het in de tweede volzin van voornoemde bepaling gemaakte uitsluitende voorbehoud dat een bevel tot terugvordering niet mag ingaan tegen een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht. De Commissie beschikt in dit verband dus niet over een beoordelingsmarge. In dergelijke omstandigheden hoeft zij, wanneer zij heeft uiteengezet waarom zij de betrokken steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, de beschikking waarbij de terugvordering ervan wordt gelast niet meer te motiveren.
(cf. punt 152)
10. Op het gebied van staatssteun vormen maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen nieuwe steun. In het bijzonder wordt de initiële regeling in nieuwe steun omgezet, wanneer de wijziging de kern van deze regeling raakt. Is de wijziging daarentegen niet substantieel, dan kan enkel de wijziging zelf als nieuwe steun worden aangemerkt.
Wanneer in een goedkeuringsbeschikking van de Commissie uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van de voorwaarde dat elke steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject moet zijn ingediend en de betrokken lidstaat op basis van een na de goedkeuringsbeschikking vastgestelde wettelijke regeling steun toekent voor regionale projecten waarvan de uitvoering reeds vóór de indiening van de steunaanvragen is gestart, is sprake van nieuwe steun in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG. Een dergelijke wijziging kan immers niet als onbelangrijk of als onbeduidend worden aangemerkt. Aangezien de Commissie aan haar goedkeuring van regionale steunmaatregelen regelmatig de voorwaarde verbindt dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend, spreekt het voor zich dat de weglating van die voorwaarde de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt kan beïnvloeden.
(cf. punten 176‑179)
11. De verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt moet uitsluitend aan de hand van de kenmerken van deze regeling worden beoordeeld, getoetst aan het beleid dat de Commissie ten tijde van deze beoordeling voert. De beoordeling van de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt mag daarentegen niet worden beïnvloed door het feit dat voordien mogelijkerwijs andere regelingen golden, ten aanzien waarvan de Commissie bepaalde modaliteiten heeft aanvaard. Anders zou de Commissie de criteria aan de hand waarvan zij de verenigbaarheid van staatssteun beoordeelt, immers niet kunnen wijzigen, terwijl zij deze wijzigingsmogelijkheid nochtans nodig heeft om te kunnen reageren op de evolutie van de praktijken van de lidstaten inzake steunverlening en op de evolutie van de gemeenschappelijke markt.
(cf. punt 190)
12. In artikel 241 EG komt een algemeen beginsel tot uitdrukking, krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een beschikking die haar rechtstreeks en individueel raakt, de rechtsgeldigheid van eerdere handelingen van de instellingen mag aanvechten die, hoewel zij geen verordening in formele zin zijn, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggen, wanneer zij niet krachtens artikel 230 EG rechtstreeks tegen die handelingen beroep mocht instellen, zodat zij, zonder nietigverklaring te mogen vorderen, de gevolgen ervan heeft te dragen.
Wat de richtsnoeren voor regionale staatssteun betreft, volgt uit de aanhef ervan dat zij op algemene en abstracte wijze de criteria vastleggen die de Commissie toepast bij de beoordeling of regionale steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub a en c, EG, en dat zij derhalve de rechtszekerheid van de lidstaten die deze steun verlenen, waarborgen. In het bijzonder is de in punt 4.2 van deze richtsnoeren neergelegde voorwaarde van toepassing op elke in deze richtsnoeren bedoelde steun, ongeacht de doelstelling, de vorm of het bedrag ervan.
Aangezien de Commissie zich in haar eindbeschikking uitdrukkelijk op punt 4.2 van de richtsnoeren beroept in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van bepaalde steun met de gemeenschappelijke markt, kan de daarin neergelegde voorwaarde, ook al vormt dit punt 4.2 niet de rechtsgrondslag van deze beschikking, worden geacht de manier waarop de Commissie de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt heeft beoordeeld, op algemene en abstracte wijze te beïnvloeden. In dat geval bestaat er een rechtstreeks juridisch verband tussen de eindbeschikking van de Commissie en de richtsnoeren, en kan een partij, aangezien zij onmogelijk de nietigverklaring kon vorderen van deze richtsnoeren als handeling van algemene strekking, wel een exceptie van onwettigheid van deze richtsnoeren opwerpen.
(cf. punten 206, 208‑210)
13. Het criterium van punt 4.2 van de richtsnoeren voor regionale staatssteun, volgens hetwelk de steunregelingen moeten bepalen dat de steunaanvraag vóór het begin van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend, strekt ertoe vast te stellen of een steunmaatregel een stimulerend effect heeft, wanneer het niet mogelijk is om een volledig onderzoek uit te voeren van alle economische aspecten van de investeringsbeslissing van de toekomstige begunstigden van de steun.
In dit verband volgt uit punt 2, tweede tot en met vierde alinea, van de richtsnoeren dat de Commissie regionale steunmaatregelen in beginsel enkel in de vorm van steunregelingen goedkeurt, aangezien zij meent dat individuele ad‑hocsteunmaatregelen niet voldoen aan de voorwaarde dat het evenwicht tussen de uit deze maatregelen voortvloeiende concurrentiedistorsies en de voordelen van de steun wat de ontwikkeling van een achtergebleven regio aangaat, moet worden gewaarborgd.
Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een aangemelde steunregeling met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, is zij echter per definitie niet op de hoogte van de specifieke omstandigheden van de verschillende potentiële begunstigden van de regeling en van de concrete projecten waarvoor deze subsidies zouden kunnen aanvragen. Om de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, moet zij zich dus baseren op criteria die ofwel losstaan van de specifieke omstandigheden van de toekomstige begunstigden, ofwel eenvormig zijn voor alle toekomstige begunstigden.
Door te vereisen dat de steunaanvraag wordt ingediend vóór met de uitvoering van het gesubsidieerde project wordt begonnen, kan worden verzekerd dat de betrokken onderneming, vóór zij met de uitvoering van dit project is begonnen, duidelijk haar wil heeft geuit om van de betrokken steunregeling gebruik te maken. Op die manier kan dus worden vermeden dat achteraf aanvragen worden ingediend voor projecten waarvan de uitvoering reeds, los van het bestaan van een steunregeling, was aangevangen. Gelet op deze overwegingen, vormt de eenvoudige vaststelling dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject is ingediend, een eenvoudig, relevant en geschikt criterium, op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat sprake is van een stimulerend effect.
(cf. punt 215)
14. Wanneer de Commissie op het gebied van staatssteun besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, staat het aan de betrokken lidstaat en aan de begunstigden van de betrokken maatregel om argumenten aan te voeren ten bewijze dat de betrokken maatregel geen steun vormt of dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, aangezien de formele procedure juist tot doel heeft de Commissie over alle gegevens van de zaak in te lichten. De Commissie is immers weliswaar gehouden haar twijfel over de verenigbaarheid van de steunmaatregel duidelijk te formuleren wanneer zij een formele procedure inleidt, teneinde de lidstaat en de belanghebbenden in staat te stellen deze zo goed mogelijk te beantwoorden, maar dit neemt niet weg dat het aan laatstbedoelden staat om deze twijfel weg te nemen en aan te tonen dat de betrokken maatregel wel aan de voorwaarden voor een afwijking voldoet. In het bijzonder staat het aan de betrokken lidstaat om, teneinde goedkeuring van steunmaatregelen in afwijking van de verdragsregels te verkrijgen, krachtens zijn verplichting tot samenwerking met de Commissie alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.
(cf. punt 246)
15. Een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van staatssteun kan in beginsel, en behoudens uitzonderlijke omstandigheden, slechts worden aangevoerd wanneer de steun met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend. Behoedzame ondernemers moeten namelijk normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen dat deze procedure is gevolgd.
Aldus kunnen begunstigden van steun die niet voldoet aan de in de goedkeuringsbeschikking van de Commissie neergelegde voorwaarden, zich in beginsel niet beroepen op een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van deze steun. Het is niet uitgesloten dat de ontvangers van onrechtmatig toegekende steun zich in het kader van de terugvorderingsprocedure kunnen beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die hun vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden rechtvaardigen, om zich tegen de terugbetaling ervan te verzetten. Deze begunstigden kunnen dergelijke uitzonderlijke omstandigheden, op basis van de relevante nationale bepalingen, echter alleen aanvoeren in het kader van de terugvorderingsprocedure voor de nationale rechter, die als enige bevoegd is om de omstandigheden van het geval te beoordelen, eventueel na het Hof prejudiciële uitleggingsvragen te hebben gesteld.
Aangezien in artikel 87, lid 1, EG het beginsel is neergelegd dat staatssteun verboden is en afwijkingen van dit verbod eng dienen te worden uitgelegd, heeft een beschikking om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling enkel betrekking op de daadwerkelijke toekenning van onder die regeling vallende steun en kan zij bijgevolg bij de potentiële begunstigden van vergelijkbare toekomstige steunmaatregelen geen gewettigd vertrouwen in de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt doen ontstaan.
(cf. punten 274‑277, 283)
16. De de‑minimisregel op het gebied van staatssteun strekt ertoe de administratieve procedures te vereenvoudigen, zowel in het belang van de begunstigden van steun waarvan het bedrag vrij gering is en die de mededinging dus niet kan vervalsen, als in het belang van de Commissie, die haar middelen moet kunnen richten op gevallen die voor de Gemeenschap werkelijk van belang zijn.
In dit verband zou aan de verwezenlijking van voornoemde doelstelling niet worden bijgedragen wanneer wordt aanvaard dat steun kan worden opgesplitst zodat de de‑minimisregel op een gedeelte ervan wordt toegepast. Ook wanneer van het bedrag van de voorgenomen steun ten gunste van een bedrijf, een bedrag ten belope van het de‑minimisplafond wordt afgetrokken, dient de Commissie immers, voor het bedrag boven dit plafond, nog steeds de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken, en dient de betrokken onderneming nog steeds het einde van het onderzoek af te wachten om te weten of zij de steun kan gebruiken, dan wel of zij, in het geval van onrechtmatige steun, deze steun moet terugbetalen.
Bovendien geeft het begrip de‑minimissteun aan dat het moet gaan om steun waarvan het bedrag gering is. Dat achteraf de opsplitsing wordt toegestaan van steun die het in dit verband toepasselijke plafond overstijgt, houdt echter in dat steun waarvan het bedrag ten tijde van de toekenning niet gering was, toch gedeeltelijk onder de de‑minimisregel zou kunnen vallen.
Het is juist dat de betrokken lidstaat na de terugvordering van het volledige bedrag van de onrechtmatig toegekende steun in beginsel onmiddellijk nieuwe de‑minimissteun aan de onderneming kan verlenen tot het maximumbedrag van 100 000 EUR. Hiervoor is evenwel vereist dat de lidstaat een nieuwe beschikking tot toekenning van overheidsmiddelen vaststelt. De lidstaat blijft op dit punt echter vrij, zodat het verbod van opsplitsing niet als een louter vormvoorschrift kan worden aangemerkt.
Bijgevolg moet artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 69/2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op de‑minimissteun aldus worden uitgelegd dat de vrijstelling van de aanmeldingsplicht van artikel 88, lid 3, EG niet kan gelden voor bedragen die deel uitmaken van een steunmaatregel waarvan het totale bedrag het plafond van 100 000 EUR over een periode van drie jaar overstijgt. Dat deze restrictieve uitlegging uitdrukkelijk is ingeschreven in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1998/2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op de-minimissteun, moet dus in elk geval worden opgevat als een verduidelijking en niet als de toevoeging van een nieuwe voorwaarde voor de toepassing van de de‑minimisregel.
(cf. punten 304‑305, 308‑311)
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
20 september 2011 (*)
„Staatssteun – Steun ten gunste van hotelbedrijf in regio Sardinië – Beschikking die steun gedeeltelijk verenigbaar en gedeeltelijk onverenigbaar met gemeenschappelijke markt verklaart en terugvordering ervan gelast – Nieuwe steun – Motiveringsplicht – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Stimulerend effect – De‑minimisregel”
In de zaken T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08,
Regione autonoma della Sardegna (Italië), vertegenwoordigd door A. Fantozzi, P. Carrozza en G. Mameli, advocaten,
verzoekster in zaak T‑394/08,
ondersteund door
Selene di Alessandra Cannas Sas, gevestigd te Cagliari (Italië),
HGA Srl, gevestigd te Golfo Aranci (Italië),
Gimar Srl, gevestigd te Sassari (Italië),
Coghene Costruzioni Srl, gevestigd te Alghero (Italië),
Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, gevestigd te Quartu Sant’Elena (Italië),
Immobiliare 92 Srl, gevestigd te Arzachena (Italië),
Gardena Srl, gevestigd te Santa Teresa di Gallura (Italië),
Hotel Stella 2000 Srl, gevestigd te Olbia (Italië),
Vadis Srl, gevestigd te Valledoria (Italië),
Macpep Srl, gevestigd te Sorso (Italië),
San Marco Srl, gevestigd te Alghero,
Due Lune SpA, gevestigd te Milaan (Italië),
Nicos Residence Srl, gevestigd te Santa Teresa di Gallura,
Rosa Murgese, wonende te Iglesias (Italië),
Mavi Srl, gevestigd te Arzachena,
Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, gevestigd te Alghero,
L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, gevestigd te San Teodoro (Italië),
Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc, gevestigd te Villasimius (Italië),
Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc, gevestigd te Arbus (Italië),
vertegenwoordigd door G. Dore, F. Ciulli en A. Vinci, advocaten,
interveniëntes in zaak T‑394/08,
SF Turistico Immobiliare Srl, gevestigd te Orosei (Italië), vertegenwoordigd door L. Marcialis, advocaat,
verzoekster in zaak T‑408/08,
Timsas Srl, gevestigd te Arezzo (Italië), vertegenwoordigd door D. Dodaro, S. Pinna en S. Cianciullo, advocaten,
verzoekster in zaak T‑453/08,
Grand Hotel Abi d’Oru SpA, gevestigd te Olbia, vertegenwoordigd door D. Dodaro, S. Cianciullo en R. Masuri, advocaten,
verzoekster in zaak T‑454/08,
tegen
Europese Commissie, in de zaken T‑394/08 en T‑454/08 vertegenwoordigd door E. Righini, D. Grespan en C. Urraca Caviedes, in zaak T‑408/08 door E. Righini en D. Grespan en in zaak T‑453/08 door D. Grespan en C. Urraca Caviedes, als gemachtigden,
verweerster in de zaken T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van beschikking 2008/854/EG van de Commissie van 2 juli 2008 betreffende de steunregeling „Regionale wet nr. 9 van 1998 – Onrechtmatige toepassing van steunmaatregel N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 en CP 15/2003) (PB L 302, blz. 9) waarbij de Regione autonoma della Sardegna subsidies heeft verleend ten gunste van initiële investeringen in het hotelbedrijf in Sardinië,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová (rapporteur), president, K. Jürimäe en M. van der Woude, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 februari 2011,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 11 maart 1998 heeft de Regione autonoma della Sardegna (hierna: „regio Sardinië”) Legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (regionale wet nr. 9 houdende maatregelen tot stimulering van de renovatie en de aanpassing van hotelinfrastructuur en tot wijziging en aanvulling van regionale wet nr. 40 van 14 september 1993, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr. 9 van 21 maart 1998; hierna: „wet nr. 9/1998”) vastgesteld. Deze wet is op 5 april 1998 in werking getreden.
2 Artikel 2 van deze wet voorziet ten gunste van ondernemingen in de hotelsector in steun voor initiële investeringen in de vorm van subsidies en leningen tegen gunstige voorwaarden, en in de-minimisbedrijfssteun (hierna: „regeling voor initiële steun” of „initiële regeling”).
3 Bij brief van 6 mei 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten wet nr. 9/1998 bij de Commissie aangemeld en hebben zij zich ertoe verbonden de regeling voor initiële steun slechts uit te voeren na de goedkeuring ervan.
4 Bij brief van 22 juni 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten op een verzoek van de Commissie om bijkomende inlichtingen geantwoord dat de uitvoeringsbepalingen van de regeling voor initiële steun slechts zouden worden vastgesteld na de eventuele goedkeuring van de regeling.
5 Bij brief van 28 september 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie ook meegedeeld dat de bij wet nr. 9/1998 bepaalde steun slechts zou worden verleend aan projecten die „later” dienden te worden gerealiseerd en dat deze voorwaarde in de uitvoeringsbepalingen van deze wet zou worden bevestigd.
6 Bij beschikking SG(98) D/9547 van 12 november 1998 heeft de Commissie de bij wet nr. 9/1998 ingevoerde steunregeling „N 272/98 – Italië – steun ten gunste van het hotelbedrijf” goedgekeurd (hierna: „goedkeuringsbeschikking”). In deze beschikking is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de regeling voor initiële steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 92, lid 3, sub a, EG (thans artikel 87, lid 3, sub a, EG).
7 Op 29 april 1999 heeft de Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (adviseur voor toerisme, ambacht en handel) van de regio Sardinië Decreto n° 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 del 22.12.1998 come modificata dalla deliberazione n° 16/20 del 16.03.1999 che approva la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della LR 14.9.1993 n. 40 (decreet nr. 285 tot uitvoering van wet nr. 9/1998, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr. 15 van 8 mei 1999; hierna: „decreet nr. 285/1999”) vastgesteld.
8 Krachtens artikel 2 van decreet nr. 285/1999 diende de regeling voor initiële steun te worden toegepast in het kader van een procedure waarin tot het indienen van aanvragen wordt opgeroepen. De artikelen 4 en 5 van dit decreet bepaalden respectievelijk dat de verleende steun betrekking diende te hebben op projecten die na indiening van de steunaanvragen zouden worden uitgevoerd en dat kosten slechts in aanmerking werden genomen indien zij na deze aanvragen waren gemaakt. Artikel 17 van decreet nr. 285/1999, met het opschrift „Overgangsbepaling”, bepaalde niettemin dat bij de eerste toepassing van het decreet ook kosten en tussenkomsten in aanmerking werden genomen die gemaakt of uitgevoerd waren na 5 april 1998, de datum van inwerkingtreding van wet nr. 9/1998.
9 Op 27 juli 2000 heeft de regio Sardinië deliberazione n° 33/3 (resolutie nr. 33/3) tot intrekking van decreet nr. 285/1999 wegens vormgebreken, en deliberazione n° 33/4 (resolutie nr. 33/4) tot vaststelling van nieuwe uitvoeringsbepalingen van de regeling voor initiële steun, vastgesteld.
10 Op diezelfde dag heeft de regio Sardinië ook deliberazione n° 33/6 (resolutie nr. 33/6) vastgesteld, waarin is bepaald dat voor zover de bekendmaking van decreet nr. 285/1999, dat bepalingen bevatte die niet met de gemeenschapsregels in overeenstemming waren, bij de potentiële begunstigden van de steun de verwachting kon hebben gewekt dat alle na 5 april 1998 uitgevoerde werken in aanmerking zouden worden genomen, bij de eerste toepassing van wet nr. 9/1998 rekening diende te worden gehouden met de na deze datum uitgevoerde werken, voor zover voor deze werken steun is aangevraagd in het kader van de eerste jaarlijkse oproep tot het indienen van aanvragen.
11 In antwoord op een vraag van de Commissie inzake de dienstige maatregelen die werden vastgesteld om te waarborgen dat de bestaande steunregelingen vanaf 1 januari 2000 in overeenstemming zouden zijn met de richtsnoeren voor regionale staatssteun van 10 maart 1998 (PB C 74, blz. 9; hierna: „richtsnoeren van 1998”), hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie bij brief van 2 november 2000 op de hoogte gesteld van de uitvoeringsbepalingen van wet nr. 9/1998, door haar een afschrift van deliberazione n° 33/4 te bezorgen, zonder echter melding te maken van deliberazione n° 33/6.
12 Op 29 december 2000 heeft de regio Sardinië de eerste oproep tot het indienen van aanvragen, waarmee de regeling voor initiële steun werd uitgevoerd, bekendgemaakt.
13 Bij brief van 28 februari 2001 heeft de Commissie aan de Italiaanse autoriteiten bijkomende inlichtingen gevraagd over de toepassing van wet nr. 9/1998, alsook over het systeem van oproepen en de wijze waarop de bepaling, krachtens welke de aanvraag vóór het begin van de uitvoering van het project moest worden ingediend, in het kader van dit systeem was nageleefd.
14 Bij brief van 25 april 2001, waarbij opnieuw deliberazione n° 33/4 was gevoegd, hebben de Italiaanse autoriteiten bevestigd dat de steunregeling, zoals zij werd toegepast, met de richtsnoeren van 1998 in overeenstemming was.
15 Op 21 februari 2003 heeft de Commissie een klacht over misbruik van de regeling voor initiële steun ontvangen. Naar aanleiding van deze klacht heeft zij de Italiaanse autoriteiten op 26 februari 2003 om bijkomende informatie gevraagd.
16 Bij brief van 22 april 2003 hebben de Italiaanse autoriteiten geantwoord op het verzoek van de Commissie om bijkomende informatie, waarbij zij voor het eerst gewag hebben gemaakt van deliberazione n° 33/6.
17 Bij besluit van 3 februari 2004 heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid op grond van misbruik (van de regeling voor initiële steun) (PB C 79, blz. 4; hierna: „inleidingsbesluit”). In dit besluit heeft de Commissie gepreciseerd dat de Italiaanse autoriteiten de in de goedkeuringsbeschikking neergelegde verplichting en de in de richtsnoeren van 1998 vermelde voorwaarden hadden geschonden, doordat zij steunverlening hadden toegestaan voor investeringsprojecten waarmee reeds vóór de datum van de steunaanvraag was begonnen. De Commissie kwam tot de conclusie dat er mogelijkerwijs sprake was van misbruik van de regeling voor initiële steun in de zin van artikel 16 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1), en twijfelde aan de verenigbaarheid van de steun die was verleend voor projecten waarmee vóór de datum van de steunaanvraag was begonnen.
18 Op 19 april 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten hun opmerkingen aan de Commissie meegedeeld. Op 30 april 2004 heeft de Commissie de opmerkingen van verweerster in zaak T‑454/08, Grand Hotel Abi d’Oru SpA, ontvangen. Op 25 juni 2005 heeft zij van de Italiaanse autoriteiten bijkomende informatie gekregen.
19 Op 22 november 2006 heeft de Commissie een beschikking houdende correctie en uitbreiding van de hangende procedure C 1/2004 overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG (PB 2007, C 32, blz. 2; hierna: „correctiebeschikking”) vastgesteld. Daarin heeft zij onder de titel „Redenen voor het corrigeren en uitbreiden van de procedure” met name aangegeven dat deliberazione n° 33/6 in het inleidingsbesluit niet was vermeld, hoewel op grond van deze deliberazione – en niet op grond van deliberazione n° 33/4, zoals ten onrechte in het inleidingsbesluit was aangegeven – in 28 gevallen steun was verleend ten gunste van investeringsprojecten waarmee reeds vóór de datum van de steunaanvraag was begonnen. Bovendien heeft de Commissie opgemerkt dat het begrip misbruik van steun, in de zin van artikel 16 van verordening nr. 659/1999, waaraan het inleidingsbesluit refereert, betrekking heeft op gevallen waarin de begunstigde van goedgekeurde steun deze steun gebruikt in strijd met de voorwaarden van het steunverleningsbesluit en niet op gevallen waarin een lidstaat, door een bestaande steunregeling te wijzigen, nieuwe onrechtmatige steun doet ontstaan (artikel 1, sub c en f, van verordening nr. 659/1999).
Bestreden beschikking
20 Op 2 juli 2008 heeft de Commissie beschikking 2008/854/EG betreffende de steunregeling „Regionale wet nr. 9 van 1998 – Onrechtmatige toepassing van steunmaatregel N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 en CP 15/2003) (PB L 302, blz. 9; hierna: „bestreden beschikking”) vastgesteld.
21 In die beschikking heeft de Commissie met name opgemerkt dat deliberazione n° 33/6 aan de aangemelde maatregel wijzigingen heeft aangebracht die onverenigbaar zijn met de formulering van de goedkeuringsbeschikking. Deliberazione n° 33/6 is, in strijd met artikel 88, lid 3, EG en met de krachtens artikel 10 EG op de Italiaanse Republiek rustende verplichting tot samenwerking, niet bij de Commissie aangemeld. Bijgevolg is de steunregeling, zoals zij in de praktijk is toegepast, volgens de Commissie niet in overeenstemming met de goedkeuringsbeschikking, zodat de steunprojecten waarvan de uitvoering was gestart voordat enige steunaanvraag was ingediend, als onrechtmatig moeten worden aangemerkt.
22 Wat de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt betreft, herinnert de Commissie aan de evaluatie die zij in het inleidingsbesluit en in de correctiebeschikking heeft uitgevoerd en concludeert zij tot onverenigbaarheid van de individuele steun die is toegekend voor projecten waarvan de subsidiabele kosten waren gemaakt voordat een steunaanvraag was ingediend, op basis van de relevante uitvoeringsmaatregelen die van kracht waren toen de aanvraag werd ingediend, steun die groter is dan de de-minimissteun waarvoor de begunstigde in aanmerking had kunnen komen op het betreffende tijdstip, berekend in overeenstemming met verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 [EG] en 88 [EG] op de‑minimissteun (PB L 10, blz. 30).
23 Het dispositief van de bestreden beschikking luidt als volgt:
„Artikel 1
De overheidssteun die is toegekend in overeenstemming met Regionale wet nr. 9 van 1998, en die door [de Italiaanse Republiek] onrechtmatig ten uitvoer is gelegd in resolutie (deliberazione) nr. 33/6 en in de eerste oproep tot het indienen van aanvragen, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, tenzij de begunstigde van de steun een aanvraag tot steun in het kader van de regeling heeft ingediend vóór het begin van de uitvoering van een initieel investeringsproject.
Artikel 2
1. De Italiaanse Republiek vordert de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun die is toegekend in het kader van de regeling van de begunstigden terug.
2. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop het ter beschikking stond van de begunstigden tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. [...]
4. De Italiaanse Republiek annuleert alle voorgenomen betalingen van steun in het kader van de regeling zoals bedoeld in artikel 1 vanaf de datum waarop deze beschikking is gegeven.
Artikel 3
1. De terugvordering van de steun die is toegekend in het kader van de in artikel 1 bedoelde regeling geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. De Italiaanse Republiek legt deze beschikking ten uitvoer binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan.
[...]
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.”
Procesverloop
24 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 september 2008, heeft de regio Sardinië het beroep in zaak T‑394/08 ingesteld.
25 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 september 2008, heeft SF Turistico Immobiliare Srl het beroep in zaak T‑408/08 ingesteld.
26 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 oktober 2008, heeft Timsas Srl het beroep in zaak T‑453/08 ingesteld.
27 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 oktober 2008, heeft Grand Hotel Abi d’Oru SpA het beroep in zaak T‑454/08 ingesteld.
28 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 december 2008, hebben Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc en Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc (hierna: „interveniëntes”) verzocht om toelating tot interventie in de procedure betreffende zaak T‑394/08 aan de zijde van de regio Sardinië. Bij beschikking van 15 juni 2009 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht dit verzoek ingewilligd.
29 Bij beschikking van 25 juni 2009 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht, de partijen gehoord, de zaken T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08 gevoegd voor de mondelinge behandeling, overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
30 Op 27 juli 2009 hebben interveniëntes een memorie in interventie in zaak T‑394/08 ingediend. Op 21 september 2009 heeft de Commissie haar opmerkingen over deze memorie ingediend. De regio Sardinië heeft binnen de door de griffie van het Gerecht bepaalde termijn geen opmerkingen ingediend.
31 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vierde kamer, waaraan de onderhavige zaken bijgevolg zijn toegewezen.
32 Op 7 december 2010 heeft het Gerecht, in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang, schriftelijk vragen gesteld aan de Commissie en aan Grand Hotel Abi d’Oru, verzoekster in zaak T‑454/08, waarop zij binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.
Conclusies van partijen
33 In zaak T‑394/08 concludeert de regio Sardinië, ondersteund door interveniëntes, dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
34 In zaak T‑408/08 concludeert SF Turistico Immobiliare dat het het Gerecht behage:
– primair,
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten;
– subsidiair, de bestreden beschikking gedeeltelijk nietig te verklaren, voor zover zij de volledige steunregeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart en de terugvordering gelast van de bedragen die binnen de door de regels inzake de‑minimissteun bepaalde grenzen vallen;
– meer subsidiair,
– enerzijds, punt 4.2 van de richtsnoeren van 1998 nietig te verklaren, voor zover het bepaalt dat het volledige bedrag van de aan de begunstigden verleende steun niet in aanmerking komt, zonder een uitzondering te maken voor het gedeelte van de steun betreffende de investeringen die na indiening van de aanvraag zijn uitgevoerd en die functioneel of structureel zelfstandig zijn, en
– anderzijds, de bestreden beschikking gedeeltelijk nietig te verklaren voor zover zij de terugvordering van de door de Italiaanse Republiek uitgekeerde bedragen gelast, zonder een uitzondering te maken voor de steun betreffende de kosten die de begunstigde na de indiening van de steunaanvraag heeft gemaakt en die betrekking hebben op gedeelten van het aangevangen project die functioneel of structureel zelfstandig zijn.
35 In zaak T‑453/08 concludeert Timsas dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
36 In zaak T‑454/08 concludeert Grand Hotel Abi d’Oru dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
37 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– de beroepen te verwerpen;
– verzoeksters te verwijzen in de kosten;
– interveniëntes te verwijzen in hun eigen kosten en in de kosten die hun interventie voor de Commissie meebrengt.
In rechte
38 Na partijen op dit punt te hebben gehoord, is het Gerecht van oordeel dat de onderhavige zaken overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering voor het arrest moeten worden gevoegd.
1. Ontvankelijkheid van bepaalde door interveniëntes in zaak T‑394/08 aangevoerde middelen
39 De Commissie merkt op dat interveniëntes bepaalde middelen hebben aangevoerd die de regio Sardinië, verzoekster in zaak T‑394/08, niet heeft aangevoerd en die dus het kader van het geschil in de onderhavige zaak, zoals afgebakend door de middelen die de regio Sardinië in haar verzoekschrift heeft aangevoerd, te buiten gaan.
40 Volgens de Commissie betreft het de volgende middelen:
– de Commissie heeft zich voor de inleiding van de formele onderzoeksprocedure gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat een ouder voorwaardelijk besluit was geschonden;
– schending van artikel 9 van verordening nr. 659/1999, aangezien de Commissie de goedkeuringsbeschikking had moeten intrekken alvorens de bestreden beschikking vast te stellen;
– schending van artikel 16 van verordening nr. 659/1999, dat niet voorziet in de correctie en de uitbreiding van een reeds opgestarte procedure;
– schending van artikel 87, lid 3, sub a en c, EG, aangezien de Commissie ten onrechte de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt heeft uitgesloten, en ontoereikende motivering van de bestreden beschikking in dit opzicht, aangezien zij in strijd was met eerdere beschikkingen;
– schending van een aantal bepalingen van verordening nr. 659/1999 inzake proceduretermijnen en het beginsel van de redelijke termijn van de procedure;
– schending van de beginselen van onpartijdigheid en bescherming van de mededinging;
– schending van de de-minimisregel, aangezien de Commissie heeft nagelaten het bedrag van 100 000 EUR of 200 000 EUR in mindering te brengen op de steun waarvan zij de terugvordering heeft gelast.
41 Volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen conclusies van het verzoek tot interventie slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen. Artikel 116, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat de memorie in interventie met name de conclusies van de interveniënt, strekkende tot gehele of gedeeltelijke ondersteuning of verwerping van de conclusies van een der partijen, alsmede de door de interveniënt aangevoerde middelen en argumenten bevat.
42 Deze bepalingen verlenen de interveniënt het recht om niet alleen argumenten, maar ook middelen zelfstandig voor te dragen, voor zover deze de vorderingen van een der partijen ondersteunen en niet volkomen losstaan van de overwegingen waarop het geschil is gebaseerd, zoals dat is ontstaan tussen de verzoekende en de verwerende partij, hetgeen zou leiden tot een wijziging van het voorwerp ervan (zie arrest Gerecht van 15 juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie, T‑171/02, Jurispr. blz. II‑2123, punt 152 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Het Gerecht moet dus bij de beslissing over de ontvankelijkheid van de door een interveniënt aangevoerde middelen nagaan of deze verband houden met het voorwerp van het geschil zoals dit door de partijen is afgebakend.
44 Blijkt evenwel dat een beroep waarvan de ontvankelijkheid wordt betwist, hoe dan ook ten gronde moet worden verworpen, dan staat het de rechter om redenen van proceseconomie vrij om zich meteen over de gegrondheid daarvan uit te spreken (zie in die zin arresten Hof van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, Jurispr. blz. I‑1873, punt 52, en 23 maart 2004, Frankrijk/Commissie, C‑233/02, Jurispr. blz. I‑2759, punt 26). Blijkt evenzo dat een middel waarvan het verband met het voorwerp van het geschil twijfelachtig is, hoe dan ook om een andere reden niet-ontvankelijk of ongegrond moet worden verklaard, dan staat het de rechter vrij om dit middel af te wijzen zonder uitspraak te doen over de vraag of de interveniënt buiten het kader is getreden van zijn rol van ondersteuning van de conclusies van een der partijen (arrest Hof van 24 januari 2002, Frankrijk/Commissie, C‑118/99, Jurispr. blz. I‑747, punten 64 en 65, en arrest Regione autonoma della Sardegna/Commissie, punt 42 supra, punt 155).
45 In casu zij enerzijds vastgesteld dat het grootste deel van de middelen die wel door interveniëntes, maar niet door de regio Sardinië zijn aangevoerd, door een der verzoeksters in de zaken T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08 zijn aangevoerd. Anderzijds zijn deze middelen, om de hieronder uiteengezette redenen, hoe dan ook ongegrond.
46 In die omstandigheden en om redenen van proceseconomie, behoeft de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid niet te worden onderzocht.
2. Ontvankelijkheid van bepaalde in repliek aangevoerde grieven
47 De Commissie betoogt dat verzoeksters eerst in repliek nieuwe middelen hebben aangevoerd, die bijgevolg niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Zaak T‑394/08
48 In zaak T‑394/08 meent de Commissie dat er drie nieuwe middelen zijn aangevoerd: kennelijke onjuiste beoordeling van het stimulerend effect van de steun, schending van de onderzoeksplicht van de Commissie, en het feit dat de schending van het beginsel van noodzaak van de steun door de betrokken regeling slechts schijn is.
49 Wat het eerste en het derde door de Commissie betwiste middel betreft, blijkt dat de betogen die de Commissie als nieuwe middelen aanmerkt, er in feite slechts op zijn gericht de reeds als eerste middel van het verzoekschrift ingediende grieven uiteen te zetten.
50 Het klopt dat het eerste door de regio Sardinië aangevoerde middel het opschrift „Schending van wezenlijke vormvoorschriften door tegenstrijdigheid van motieven: gesteld gebrek aan relevantie van het vertrouwen in de beoordeling van het ‚stimulerend effect’ bij de begunstigden en dus in de beoordeling van de voorwaarde van ‚noodzakelijkheid van de steun’” draagt. Deze titel lijkt de draagwijdte van het middel te beperken tot schending van de motiveringsplicht. De op deze titel volgende tekst bevat evenwel ook passages die duidelijk betrekking hebben op onjuistheden bij de beoordeling van het stimulerend effect van de steun, zoals in punt 17, vierde streepje, en de punten 18, 20 en 23 van het verzoekschrift. Het criterium van het stimulerend effect van een steunregeling wordt door de regio Sardinië echter gelijkgesteld met het noodzakelijkheidscriterium, aangezien de steunverlening de begunstigde ertoe moet aanzetten een bepaald project uit te voeren dat anders niet zou worden gerealiseerd. Het eerste door de regio Sardinië aangevoerde middel bevat dus in feite twee middelen: onjuiste beoordeling van het stimulerend effect van de steun, en ontoereikende motivering op dit punt.
51 Wat het tweede door de Commissie betwiste middel betreft, stelt deze dat de regio Sardinië in repliek weliswaar beweerde haar redenering inzake de gestelde schending van de motiveringsplicht betreffende de beoordeling van het stimulerend effect te staven, maar eigenlijk bekritiseerde dat de Commissie omtrent de bestreden beschikking geen afdoende onderzoek had gevoerd.
52 Gelet op de betreffende passages van de repliek blijkt dat de regio Sardinië, die geenszins een nieuw middel inzake gebrekkig onderzoek heeft willen aanvoeren, slechts haar eerste middel, dat – zoals in punt 50 hierboven is opgemerkt – zowel betrekking heeft op de onjuiste beoordeling van het stimulerend effect van de steun als op de ontoereikende motivering daaromtrent, heeft willen staven.
53 Bijgevolg heeft de regio Sardinië in repliek geen nieuwe middelen aangevoerd, zodat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient te worden afgewezen.
Zaak T‑408/08
54 In zaak T‑408/08 meent de Commissie dat het middel inzake de ontoereikende motivering van de gevolgen van de betrokken regeling voor de interstatelijke handel, nieuw is.
55 Deze door de Commissie aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid berust echter op een onjuist begrip van de geschriften van SF Turistico Immobiliare, die inderdaad verwarrend zijn. Laatstbedoelde heeft in haar verzoekschrift reeds gesproken over „een zodanige verandering van de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, in het kader van haar negende middel, dat schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG en de richtsnoeren van 1998 betreft. Daarmee heeft zij evenwel slechts dit middel inzake schending van de bepalingen betreffende de verenigbaarheid van de steun willen schragen, en heeft zij geen onderscheiden middel willen aanvoeren waarmee zij klaagt dat artikel 87, lid 1, EG is geschonden aangezien de Commissie ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van staatssteun.
56 De door SF Turistico Immobiliare in repliek aangegeven vermelding dat zij „bovendien [in het verzoekschrift] het wezenlijke gebrek aan een afdoende motivering inzake de gevolgen van de steun voor de interstatelijke handel heeft aangevoerd” moet dus in dezelfde zin worden uitgelegd, namelijk ter ondersteuning van het middel inzake schending van de bepalingen inzake de verenigbaarheid van de steun.
57 Hieruit volgt dat SF Turistico Immobiliare in repliek geen nieuwe middelen heeft aangevoerd, zodat de door de Commissie aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid dient te worden afgewezen.
Zaak T‑453/08
58 In deze zaak meent de Commissie dat het middel inzake schending van artikel 253 EG betreffende de toepassing van de de-minimisregel nieuw is.
59 Zij betoogt in dit verband dat het in het verzoekschrift aangevoerde middel de precieze toepassing van de de‑minimisdrempel betreft en niet de afdoende motivering van deze toepassing.
60 Deze stelling is echter onjuist, gelet op de formulering van de betrokken punten van het verzoekschrift, waarin sprake is van „ontoereikende motivering ten aanzien van het bestaan van het stimulerend effect van de steun in verband met het feit dat het gedeelte van de subsidie dat betrekking heeft op de vóór de aanvraag gemaakte kosten lager ligt dan de de‑minimisdrempel” en een „tegenstrijdigheid” tussen de bestreden beschikking en hetgeen de Commissie bij andere contacten met de regio Sardinië over het de-minimisplafond heeft verklaard.
61 Derhalve moet worden vastgesteld dat Timsas het middel inzake ontoereikende motivering van de toepassing van de de-minimisregel in haar verzoekschrift reeds had aangevoerd, zodat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient te worden afgewezen.
Zaak T‑454/08
62 In deze zaak meent de Commissie dat het middel inzake schending van het recht van verdediging, waarvan zij stelt dat Grand Hotel Abi d’Oru het in repliek heeft aangevoerd, nieuw is.
63 Zij betoogt in dit verband dat Grand Hotel Abi d’Oru, inzake het feit dat de Commissie haar bepaalde documenten niet heeft meegedeeld, in haar verzoekschrift slechts schending van artikel 254 EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 heeft aangevoerd.
64 In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft Grand Hotel Abi d’Oru echter bevestigd dat zij met de door de Commissie bedoelde passage van de repliek geen nieuw middel inzake schending van het recht van verdediging heeft willen opwerpen, aangezien deze passage uitsluitend was bedoeld ter ondersteuning van het in het verzoekschrift aangevoerde middel inzake schending van artikel 254 EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999. Bijgevolg bestaat er geen reden om een door Grand Hotel Abi d’Oru aangevoerd middel niet-ontvankelijk te verklaren.
3. Ontvankelijkheid van de middelen inzake onrechtmatigheid van de correctiebeschikking
65 Interveniëntes en SF Turistico Immobiliare hebben zich beroepen op de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking om aan te tonen dat ook de bestreden beschikking onrechtmatig is.
66 Zonder in dit verband formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, stelt de Commissie dat de betreffende middelen niet-ontvankelijk zijn, omdat de correctiebeschikking definitief is geworden. Zij is immers bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 14 februari 2007 en is niet binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bepaalde termijn aangevochten.
67 SF Turistico Immobiliare betoogt dat de correctiebeschikking haar geen schade toebracht, aangezien enkel de bestreden beschikking haar belangen in de praktijk schaadde. Enkel jegens deze laatste beschikking beschikt zij dus over een procesbelang.
68 In dit verband moet in de eerste plaats de juridische aard van de correctiebeschikking worden vastgesteld. Daarna moet in voorkomend geval worden geoordeeld of verzoeksters de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking nog kunnen aanvoeren in het kader van een beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, nu zij tegen deze correctiebeschikking niet binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bepaalde termijn in rechte zijn opgekomen.
Juridische aard van de correctiebeschikking
69 De teksten die de procedure inzake staatssteun beheersen, voorzien niet uitdrukkelijk in een beschikking tot correctie en uitbreiding van een hangende procedure.
70 In dit verband volgt uit punt 8 van de considerans van verordening nr. 659/1999 en uit artikel 6, lid 1, van dezelfde verordening dat de beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel en de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt moet behelzen, teneinde de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen kenbaar te maken en daarbij de Commissie de informatie aan te reiken die zij nodig heeft om te beoordelen of de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De formele onderzoeksprocedure biedt de mogelijkheid om de in het inleidingsbesluit opgeworpen kwesties grondig te onderzoeken en hierover klaarheid te scheppen. Uit artikel 7 van verordening nr. 659/1999 blijkt dat de beoordeling van de Commissie aan het einde van deze procedure geëvolueerd kan zijn, aangezien zij uiteindelijk kan beslissen dat de maatregel geen steun vormt of dat de twijfels over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt zijn weggenomen. De eindbeschikking kan dus op verschillende punten afwijken van de inleidingsbeschikking, zonder dat dit echter afdoet aan de geldigheid van de eindbeschikking (arrest Gerecht van 4 maart 2009, Italië/Commissie, T‑424/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 69). In dit opzicht hoefde de Commissie de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dus niet te corrigeren.
71 Niettemin is het logisch en bovendien in het belang van de potentiële begunstigden van een steunregeling dat de Commissie, wanneer zij na de vaststelling van een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure opmerkt dat deze beschikking op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten is gebaseerd, haar standpunt door middel van de vaststelling van een correctiebeschikking moet kunnen aanpassen. Een dergelijke correctiebeschikking, vergezeld van een nieuwe uitnodiging aan de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen, biedt deze immers de mogelijkheid om te reageren op de wijziging van de voorlopige beoordeling door de Commissie van de betrokken maatregel en om hun standpunt daaromtrent kenbaar maken.
72 Overigens moet worden opgemerkt dat de Commissie er ook voor had kunnen opteren om eerst een beschikking tot sluiting van de procedure zonder gevolg vast te stellen, en vervolgens een nieuwe beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, gebaseerd op haar gewijzigde juridische beoordeling, maar met in wezen dezelfde inhoud als de correctiebeschikking. In die omstandigheden lijkt de vaststelling van een correctiebeschikking, in het licht van de procedurele economie en het beginsel van behoorlijk bestuur, te verkiezen boven de sluiting van de procedure en de inleiding van een nieuwe procedure. In die context moet worden opgemerkt dat de Commissie, doordat zij het voorwerp van de procedure heeft gecorrigeerd, voor de bestreden beschikking rekening heeft kunnen houden met de opmerkingen van Grand Hotel Abi d’Oru na het inleidingsbesluit, hetgeen niet mogelijk zou zijn geweest indien zij de formele onderzoeksprocedure zou hebben afgesloten om een nieuwe procedure in te leiden.
73 Wat de juridische kwalificatie van een dergelijke correctiebeschikking betreft, moet worden geoordeeld dat zij dezelfde juridische aard als het inleidingsbesluit heeft, aangezien zij samen met dit besluit een gewijzigd inleidingsbesluit vormt. In dit verband zij eraan herinnerd dat de mededeling inzake de inleiding van de formele onderzoeksprocedure er uitsluitend toe strekt bij de belanghebbenden alle inlichtingen in te winnen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid (arrest Hof van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland, 70/72, Jurispr. blz. 813, punt 19; arrest Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T‑266/94, Jurispr. blz. II‑1399, punt 256).
74 In casu heeft de Commissie in de correctiebeschikking uiteengezet waarom de in het inleidingsbesluit neergelegde juridische beoordeling van de betrokken steunregeling volgens haar diende te worden gecorrigeerd. Zij heeft met name uitgelegd dat het volgens haar om een onrechtmatige regeling ging en niet om misbruik van een door haar goedgekeurde regeling. Bij haar uitleg heeft de Commissie een nieuwe uitnodiging tot het indienen van opmerkingen aan de belanghebbenden gevoegd. Hieruit blijkt dat de correctiebeschikking hetzelfde voorwerp en doel had als een inleidingsbesluit en dus ook als zodanig moet worden aangemerkt.
Gevolgen in de onderhavige zaak voor de ontvankelijkheid van de middelen inzake de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking
75 Allereerst zij opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 230 EG, zijn te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9, en arrest Gerecht van 18 december 1992, Cimenteries CBR e.a./Commissie, T‑10/92–T‑12/92 en T‑15/92, Jurispr. blz. II‑2667, punt 28).
76 Handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure vormen, met name wanneer zij de afsluiting vormen van een interne procedure, in beginsel slechts voor beroep vatbare handelingen wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen; hiertoe behoren dus niet de voorlopige maatregelen ter voorbereiding van de eindbeschikking (arrest IBM/Commissie, punt 75 supra, punt 10, en arrest Cimenteries CBR e.a./Commissie, punt 75 supra, punt 28).
77 Volgens deze rechtspraak vormt de eindbeschikking van de Commissie die de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG afsluit een krachtens artikel 230 EG voor beroep vatbare handeling. Een dergelijke beschikking roept immers bindende rechtsgevolgen in het leven die de belangen van de betrokken partijen beïnvloeden, aangezien zij de procedure beëindigt en een definitieve uitspraak doet over de verenigbaarheid van de maatregel met de regels inzake staatssteun. De belanghebbende partijen kunnen dus steeds de eindbeschikking, die de formele onderzoeksprocedure afsluit, aanvechten; daarvoor moeten zij de verschillende elementen waarop de Commissie haar definitieve standpunt baseert, kunnen aanvechten (arrest Gerecht van 27 november 2003, Regione Siciliana/Commissie, T‑190/00, Jurispr. blz. II‑5015, punt 45). Deze mogelijkheid staat los van de vraag of de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure al dan niet rechtsgevolgen in het leven roept waarvan de nietigverklaring kan worden gevorderd. Weliswaar is in de rechtspraak van het Hof en het Gerecht erkend dat tegen de inleidingsbeschikking beroep kan worden ingesteld wanneer zij definitieve rechtsgevolgen heeft die niet achteraf door de eindbeschikking kunnen worden rechtgezet. Dit is het geval wanneer de Commissie, zoals in casu, de formele onderzoeksprocedure inleidt ten aanzien van een maatregel die zij voorlopig als nieuwe steun kwalificeert, daar deze beschikking tot inleiding van de procedure ten opzichte van de eindbeschikking autonome rechtsgevolgen in het leven roept. De opschorting van de uitvoering van de betrokken maatregel als gevolg van de voorlopige kwalificatie ervan als nieuwe steun ingevolge artikel 88, lid 3, EG, is ten opzichte van de eindbeschikking immers een autonome beschikking, die slechts geldt tot de beëindiging van de formele procedure (arresten Hof van 30 juni 1992, Spanje/Commissie, C‑312/90, Jurispr. blz. I‑4117, punten 12‑14; 5 oktober 1994, Italië/Commissie, C‑47/91, Jurispr. blz. I‑4635, punten 29 en 30, en 9 oktober 2001, Italië/Commissie, C‑400/99, Jurispr. blz. I‑7303, punten 56‑62 en 69; arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T‑195/01 en T‑207/01, Jurispr. blz. II‑2309, punten 80‑86).
78 De mogelijkheid om een inleidingsbeschikking aan te vechten, kan evenwel niet tot gevolg hebben dat de procedurele rechten van de belanghebbenden worden gekort, doordat hun wordt belet de eindbeschikking aan te vechten en zich in hun verzoekschrift te beroepen op gebreken in alle fasen van de procedure die tot deze beschikking heeft geleid (arrest Regione Siciliana/Commissie, punt 77 supra, punt 47).
79 Uit een en ander volgt dat de omstandigheid dat verzoeksters en interveniëntes niet binnen de vereiste termijn een beroep tegen de correctiebeschikking hebben ingesteld, hun niet belet om ten aanzien van de bestreden beschikking middelen inzake de onrechtmatigheid van de correctiebeschikking op te werpen, zodat de door de Commissie aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid dient te worden afgewezen.
4. Middelen inzake procedurele gebreken
80 Verzoeksters en interveniëntes voeren drie middelen inzake procedurele gebreken aan: schending van artikel 88, lid 2, EG en verordening nr. 659/1999, schending van artikel 254, lid 3, EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999, en ontoereikende motivering van de bestreden beschikking.
Schending van artikel 88, lid 2, EG en verordening nr. 659/1999
81 Dit middel omvat drie grieven: schending van artikel 9 van verordening nr. 659/1999, ontoereikend onderzoek, en niet-naleving van de bij verordening nr. 659/1999 bepaalde termijnen.
Schending van artikel 9 van verordening nr. 659/1999
82 Interveniëntes betogen dat de Commissie de goedkeuringsbeschikking had moeten herroepen, zoals door artikel 9 van verordening nr. 659/1999 is vereist, aangezien zij de bij de bestreden beschikking onverenigbaar verklaarde steun voordien had goedgekeurd.
83 De Commissie heeft zich niet uitdrukkelijk over de gegrondheid van deze grief uitgelaten.
84 Krachtens artikel 9 van verordening nr. 659/1999 kan de Commissie, na de betrokken lidstaat de gelegenheid te hebben gegeven opmerkingen in te dienen, een beschikking tot goedkeuring van een steunmaatregel met name herroepen indien deze berustte op tijdens de procedure verstrekte onjuiste informatie die voor de beschikking doorslaggevend was.
85 Niettemin moet worden vastgesteld dat de goedkeuringsbeschikking niet op onjuiste informatie berust. In dit verband zij opgemerkt dat de Commissie, zoals uit de punten 51, 54, 59, 61 en 72 van de bestreden beschikking blijkt, de Italiaanse autoriteiten niet verwijt haar onjuiste of onvolledige informatie te hebben verschaft tijdens de procedure voorafgaand aan de vaststelling van de goedkeuringsbeschikking. Zij wijt de onverenigbaarheid van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde steun met de gemeenschappelijke markt immers aan het feit dat deliberazione n° 33/6 aan de aanvankelijk aangemelde maatregel wijzigingen heeft aangebracht die onverenigbaar zijn met de bewoordingen van de goedkeuringsbeschikking, aangezien bij de eerste oproep tot het indienen van aanvragen in het kader van de betrokken regeling projecten konden worden aanvaard waarvan de uitvoering reeds vóór de indiening van de steunaanvraag was gestart (hierna: „litigieuze steunregeling” of „litigieuze regeling”). Deliberazione n° 33/6 dateert echter van 27 juli 2000 en is dus van latere datum dan de goedkeuringsbeschikking van 12 november 1998.
86 Hieruit volgt dat artikel 9 van verordening nr. 659/1999 in casu geen toepassing kon vinden.
87 In dit verband zij eraan toegevoegd dat de Commissie geen reden had om de goedkeuringsbeschikking te herroepen, aangezien haar beoordeling betreffende de verenigbaarheid van de bij deze beschikking goedgekeurde steunregeling niet was gewijzigd. De Commissie heeft in artikel 1 van de bestreden beschikking immers vastgesteld dat „[d]e overheidssteun die is toegekend in overeenstemming met [...] wet nr. 9 van 1998, en die door Italië onrechtmatig ten uitvoer is gelegd in resolutie (deliberazione) nr. 33/6 [...] onverenigbaar [is] met de gemeenschappelijke markt tenzij de begunstigde van de steun een aanvraag tot steun in het kader van de regeling heeft ingediend vóór het begin van de uitvoering van [de werken]”. Hieruit blijkt dat de bestreden beschikking geen invloed heeft op de verenigbaarheid van de krachtens wet nr. 9/1998 verleende staatssteun, voor zover vóór de uitvoering van de werken een steunaanvraag is ingediend. Precies onder die voorwaarde had de Commissie in de goedkeuringsbeschikking verklaard geen bezwaar te maken tegen de door Italië aangemelde steunregeling.
88 Bijgevolg moet de door interveniëntes aangevoerde grief inzake schending van artikel 9 van verordening nr. 659/1999, worden afgewezen.
Ontoereikend onderzoek
89 Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru verwijten de Commissie dat zij de zaak onvoldoende heeft onderzocht, aangezien zij geen rekening heeft gehouden met hun specifieke situatie. In het bijzonder heeft de Commissie nagelaten een onderzoek in te stellen naar hun situatie als particulieren, in verhouding tot deze van de regio Sardinië, en naar de verschillen tussen de diverse ondernemingen die door de tenuitvoerlegging van de betrokken steunregeling worden geraakt. Bovendien heeft de Commissie het gewettigd vertrouwen dat zijzelf en de regio Sardinië bij hen hebben gewekt, niet onderzocht.
90 De Commissie wijst de argumenten van Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru van de hand.
91 Uit vaste rechtspraak vloeit voort dat de Commissie, wanneer er sprake is van een steunregeling, in beginsel niet gehouden is om een onderzoek te verrichten van de in de individuele gevallen toegekende steun, maar zich ertoe kan beperken de kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken (zie in die zin arresten Hof van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18; 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, Jurispr. blz. I‑2289, punt 89, en 29 april 2004, Griekenland/Commissie, C‑278/00, Jurispr. blz. I‑3997, punt 24). De bijzondere omstandigheden waarin een van de begunstigden van een steunregeling zich bevindt, kunnen bijgevolg pas bij de terugvordering van de steun door de betrokken lidstaat worden beoordeeld [arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 91, en arrest Gerecht van 31 mei 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissie, T‑354/99, Jurispr. blz. II‑1475, punt 67]. Anders zou op de Commissie immers een meer uitgebreide onderzoeksplicht rusten in het geval van een regeling die in strijd met artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig ten uitvoer is gelegd, dan in het geval waarin de betrokken lidstaat de bij deze bepaling opgelegde aanmeldingsplicht heeft nageleefd, aangezien de bijzondere omstandigheden van de potentiële begunstigden in dit laatste geval per definitie niet bekend zijn in de fase van het onderzoek.
92 In casu kon de Commissie zich er dus toe beperken de steunregeling als zodanig te onderzoeken. Zij hoefde geen rekening te houden met de verhouding tussen verzoeksters en de regio Sardinië, de verschillen tussen de diverse betrokken ondernemingen of het eventuele door de Commissie of de regio Sardinië gewekte gewettigde vertrouwen waarop bepaalde van deze ondernemingen zich zouden kunnen beroepen. Deze omstandigheden kunnen slechts in aanmerking worden genomen bij de terugvordering van de individuele steun.
93 Hieruit volgt dat de grief inzake ontoereikend onderzoek moet worden afgewezen.
Niet-naleving van de bij verordening nr. 659/1999 bepaalde termijnen
94 Interveniëntes verwijten de Commissie dat deze de hiernavolgende bij verordening nr. 659/1999 vastgestelde termijnen niet heeft nageleefd:
– de termijn van twee maanden vanaf de dag na de volledige aanmelding, waarbinnen de Commissie aan het einde van de inleidende onderzoeksfase een beschikking moet geven, overeenkomstig artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999;
– de termijn van twee maanden waarbinnen de Commissie aan het einde van de inleidende onderzoeksfase een beschikking moet geven, wanneer zij over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, overeenkomstig artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999, zoals uitgelegd door de rechtspraak;
– de termijn van 18 maanden vanaf de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, waarbinnen de Commissie een beschikking tot sluiting van deze procedure moet vaststellen, overeenkomstig artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999.
95 De Commissie heeft zich niet uitdrukkelijk over de gegrondheid van deze grief uitgelaten.
96 In dit verband zij ten eerste opgemerkt dat de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 vastgestelde termijn van twee maanden voor het afsluiten van de inleidende onderzoeksfase ingaat op de dag na die waarop een volledige aanmelding is ontvangen. In casu is het inleidende onderzoek van de litigieuze regeling echter niet geopend naar aanleiding van een aanmelding van deze regeling door de Italiaanse Republiek, maar naar aanleiding van een klacht inzake misbruik van de initiële regeling, die de Commissie op 21 februari 2003 heeft ontvangen. De Commissie was derhalve niet gebonden aan de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van twee maanden (zie in die zin, reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 659/1999, arresten Gerecht van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie, T‑95/96, Jurispr. blz. II‑3407, punt 79, en 10 mei 2000, SIC/Commissie, T‑46/97, Jurispr. blz. II‑2125, punt 103).
97 Wat ten tweede de beweerdelijk door de rechtspraak in het licht van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 opgelegde termijn van twee maanden betreft, zij eerst en vooral opgemerkt dat de Commissie volgens deze bepaling, wanneer zij uit welke bron ook over informatie met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun beschikt, deze informatie onverwijld aan een onderzoek onderwerpt. Deze bepaling refereert niet aan de afsluiting van de inleidende onderzoeksfase, maar verwijst veeleer naar het begin van het inleidend onderzoek. Deze stelling vindt steun in de in het vorige punt benadrukte omstandigheid dat de Commissie niet aan de gebruikelijke termijn is gebonden wanneer een inleidend onderzoek naar aanleiding van een klacht wordt geopend.
98 De door interveniëntes aangehaalde rechtspraak legt deze bepalingen niet anders uit dan hierboven uiteengezet. Het klopt immers weliswaar dat deze rechtspraak benadrukt dat de Commissie de inleidende onderzoeksfase binnen een termijn van twee maanden dient af te sluiten, maar zoals uit de context van de door interveniëntes aangehaalde punten duidelijk blijkt, geldt deze termijn steeds uitsluitend wanneer de steun door de lidstaten is aangemeld en niet wanneer de inleidende onderzoeksfase, zoals in casu, naar aanleiding van een klacht is geopend.
99 Dit mag er niet toe leiden dat de Commissie in de mogelijkheid wordt gesteld om de inleidende onderzoeksfase op discretionaire wijze te verlengen. Zo is geoordeeld dat de Commissie, aangezien zij bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden is een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie in die zin arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 62, en arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 96 supra, punt 72), en het inleidend onderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht inzake staatssteun is ingediend, niet eindeloos mag laten voortduren (arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 96 supra, punt 74). Of de duur van een dergelijke administratieve procedure redelijk is, moet volgens vaste rechtspraak worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen (arresten Gerecht van 19 maart 1997, Oliveira/Commissie, T‑73/95, Jurispr. blz. II‑381, punt 45; 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T‑213/95 en T‑18/96, Jurispr. blz. II‑1739, punt 57, en arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 96 supra, punt 75).
100 In casu zijn er iets meer dan 11 maanden verstreken tussen de dag waarop de Commissie de klacht heeft ontvangen (21 februari 2003) en de dag waarop zij de inleidingsbeschikking heeft vastgesteld (3 februari 2004). Met name gelet op het feit dat de Commissie bij de regio Sardinië bijkomende inlichtingen diende in te winnen via de Italiaanse Republiek, kan een dergelijke termijn niet als buitensporig lang worden aangemerkt.
101 Ten derde is de Commissie krachtens artikel 13, lid 2, en artikel 16 van verordening nr. 659/1999 zowel bij beweerdelijk onrechtmatige steun als bij beweerdelijk misbruikte steun, niet gebonden aan onder meer de termijn van artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999. In casu had de door de Commissie ingeleide formele onderzoeksprocedure aanvankelijk betrekking op steun die beweerdelijk was misbruikt en vervolgens, na vaststelling van de correctiebeschikking, op beweerdelijk onrechtmatige steun.
102 Hieruit volgt dat de grief inzake niet-naleving van de bij verordening nr. 659/1999 bepaalde termijnen, moet worden afgewezen.
Schending van artikel 254, lid 3, EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999
103 Grand Hotel Abi d’Oru betoogt dat de Commissie de in artikel 254, lid 3, EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 neergelegde kennisgevingsplicht heeft geschonden, door haar niet op de hoogte te stellen van het verzoek om aanvullende inlichtingen, dat de Commissie op 26 februari 2003 aan de Italiaanse Republiek had opgestuurd (zie punt 15 hierboven) of van de correctiebeschikking, hoewel zij na de in de inleidingsbeschikking vervatte uitnodiging opmerkingen inzake de litigieuze steunregeling had ingediend.
104 De Commissie betwist de argumenten van Grand Hotel Abi d’Oru.
105 In de eerste plaats wordt, overeenkomstig artikel 254, lid 3, EG, van beschikkingen kennisgegeven aan hen tot wie zij zijn gericht en worden zij door deze kennisgeving van kracht.
106 Wat ten eerste de correctiebeschikking betreft, vloeit uit vaste rechtspraak voort dat beschikkingen die de Commissie op het gebied van staatssteun geeft, steeds tot de betrokken lidstaten zijn gericht (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 99 supra, punt 45; arrest Gerecht van 17 juni 1999, ARAP e.a./Commissie, T‑82/96, Jurispr. blz. II‑1889, punt 28, en arrest SIC/Commissie, punt 96 supra, punt 45). Deze rechtspraak, die dateert van vóór verordening nr. 659/1999, is uitdrukkelijk bevestigd bij artikel 25 van deze verordening, waarin is bepaald dat de overeenkomstig de hoofdstukken II, III, IV, V en VII van deze verordening gegeven beschikkingen tot de betrokken lidstaat worden gericht en dat de Commissie de betrokken lidstaat er onverwijld van in kennis stelt. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de correctiebeschikking, zoals in de punten 69 tot en met 74 hierboven is vastgesteld, juridisch gezien als een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure moet worden beschouwd.
107 Hieruit volgt dat de correctiebeschikking uitsluitend was gericht tot de Italiaanse Republiek en niet tot de begunstigden van de litigieuze regeling. Bijgevolg verplichtte artikel 254, lid 3, EG de Commissie niet Grand Hotel Abi d’Oru kennis te geven van de correctiebeschikking.
108 Wat ten tweede het verzoek om aanvullende inlichtingen betreft, gaat het niet om een beschikking in de zin van artikel 249, vierde alinea, EG, zodat artikel 254, lid 3, EG hierop niet van toepassing is.
109 De grief inzake schending van deze bepaling dient dus te worden afgewezen.
110 In de tweede plaats krijgt elke belanghebbende die naar aanleiding van een beschikking van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden opmerkingen heeft ingediend, volgens artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 een afschrift van de door de Commissie overeenkomstig artikel 7 van deze verordening gegeven beschikking toegezonden.
111 Noch de correctiebeschikking, noch het verzoek om aanvullende inlichtingen kan echter als een „overeenkomstig artikel 7 [van verordening nr. 659/1999] gegeven beschikking” worden aangemerkt. Zowel uit de titel als uit de inhoud ervan blijkt immers dat dit artikel enkel betrekking heeft op de beschikkingen van de Commissie waarmee de formele onderzoeksprocedure wordt afgesloten. Enerzijds moet de correctiebeschikking, zoals in de punten 73 en 74 hierboven uitgelegd, niet worden aangemerkt als een beschikking tot afsluiting van de formele onderzoeksprocedure, maar integendeel als een beschikking tot inleiding van deze procedure. Anderzijds is het verzoek om aanvullende inlichtingen, zoals in punt 108 hierboven is aangegeven, geen handeling die als een beschikking kan worden aangemerkt, zodat het ook niet onder artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 valt.
112 Bijgevolg moet de grief inzake schending van deze bepaling worden afgewezen.
113 Hieruit volgt dat het middel inzake schending van artikel 254, lid 3, EG en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 moet worden afgewezen.
Ontoereikende motivering van de bestreden beschikking
114 Verzoeksters en interveniëntes voeren zes grieven inzake ontoereikende motivering van de bestreden beschikking en de correctiebeschikking aan.
Ontoereikende motivering inzake de schending van het beginsel van de redelijke termijn van de procedure
115 SF Turistico Immobiliare betoogt dat noch de correctiebeschikking, noch de bestreden beschikking enige motivering bevatten aangaande de gestelde schending van het beginsel van de redelijke termijn van de procedure.
116 In de correctiebeschikking zet de Commissie niet uiteen waarom zij twee en een half jaar heeft gewacht met het corrigeren en uitbreiden van het inleidingsbesluit, terwijl zij sinds april 2003 volledig op de hoogte was van alle nuttige elementen.
117 Wat de bestreden beschikking betreft, erkent SF Turistico Immobiliare dat de Commissie krachtens artikel 13, lid 2, van verordening nr. 659/1999 in het geval van eventuele onrechtmatige steun niet aan de termijnen van artikel 4, lid 5, artikel 7, lid 6, en artikel 7, lid 7, van verordening nr. 659/1999 is gebonden. Dat betekent evenwel niet dat het beginsel van de redelijke termijn van de procedure in een dergelijk geval niet van toepassing zou zijn. Aangezien de bestreden beschikking geen rechtvaardiging geeft voor de abnormaal lange duur van de onderzoeksprocedure – meer dan vier jaar en vijf maanden – is zij ontoereikend gemotiveerd.
118 De Commissie wijst de argumenten van SF Turistico Immobiliare van de hand.
119 Vooraf zij in herinnering gebracht dat bij het onderzoek van de onderhavige grief niet wordt nagegaan of de duur van de procedure in casu daadwerkelijk buitensporig was, maar dat enkel wordt geantwoord op de vraag of de motiveringsplicht van de Commissie eveneens geldt voor de duur van de procedure en zo ja, of zij aan deze plicht heeft voldaan.
120 De eerste van deze vragen moet ontkennend worden beantwoord. De motiveringsplicht van de Commissie geldt met andere woorden niet voor de duur van de procedure, maar uitsluitend voor de inhoud van de beschikking.
121 Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering immers beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben (zie arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 99 supra, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Hof van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Jurispr. blz. I‑4951, punt 166 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
122 De duur van een procedure is evenwel niet het resultaat van een redenering van de betrokken instelling, die deze duur zou kunnen rechtvaardigen, maar vormt een zuiver feitelijke omstandigheid die uitsluitend afhangt van de tijd die deze instelling nodig heeft om deze procedure te voltooien. Zij maakt dus geen deel uit van de inhoud van de beschikking, die kan worden gemotiveerd, in de zin van de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak. Zoals de Commissie terecht opmerkt, vereist deze rechtspraak enkel de zuiver feitelijke opsomming van de verschillende fasen van de procedure, tot op het tijdstip van de vaststelling van de betrokken beschikking.
123 Derhalve moet de grief inzake ontoereikende motivering van de schending van het beginsel van de redelijke termijn van de procedure, worden afgewezen.
Ontoereikende motivering van de kwalificatie van de steun als nieuwe onrechtmatige steun
124 De regio Sardinië voert aan dat in de bestreden beschikking niet toereikend is gemotiveerd waarom de steun aan projecten waarvan de uitvoering reeds vóór de indiening van de steunaanvraag was gestart, als onrechtmatige steun en niet als misbruik van steun wordt aangemerkt.
125 De Commissie betwist de argumenten van de regio Sardinië.
126 In dit verband kan worden volstaan met op te merken dat de Commissie in de punten 48 tot en met 55 van de bestreden beschikking in wezen heeft uiteengezet dat de met name door deliberazione n° 33/6 uitgevoerde steunregeling, in strijd is met de goedkeuringsbeschikking, aangezien zij het stimulerend effect van de betrokken steun niet waarborgt, zodat de steun die is toegezegd voor projecten waarvan de uitvoering reeds vóór de indiening van de steunaanvraag was gestart, als onrechtmatig moet worden aangemerkt.
127 Een dergelijke motivering doet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen, in de zin van de in punt 121 hierboven aangehaalde rechtspraak.
128 Bijgevolg moet deze grief ongegrond worden verklaard.
Ontoereikende motivering inzake de onverenigbaarheid van de steun op grond van de regionale ontwikkeling
129 Interveniëntes en SF Turistico Immobiliare voeren aan dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd wat de verenigbaarheid van de op grond van de litigieuze regeling verleende steun (hierna: „litigieuze steun”) betreft, met name vanuit de invalshoek van de bijdrage ervan aan de regionale ontwikkeling in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG. Anders dan in andere vergelijkbare gevallen, heeft de Commissie met name niet gepreciseerd waarom zij de in artikel 87, lid 3, sub a en c, EG bepaalde afwijkingen niet van toepassing achtte.
130 De Commissie bestrijdt de argumenten van interveniëntes en van SF Turistico Immobiliare.
131 In de eerste plaats moet de door SF Turistico Immobiliare aangevoerde grief ambtshalve door het Gerecht worden onderzocht en kan hij dus niet niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien het middel inzake ontoereikende motivering een middel van openbare orde is (zie arrest Gerecht van 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie, T‑349/03, Jurispr. blz. II‑2197, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
132 In de tweede plaats dient het argument van de Commissie dat zij niet hoeft te bewijzen dat de steun onverenigbaar is, aangezien het de betrokken lidstaat is die de verenigbaarheid moet aantonen, te worden afgewezen. Het klopt dat, aangezien de beslissing om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden een voorafgaand, toereikend onderzoek van de Commissie bevat waarin de redenen zijn uiteengezet waarom zij aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt twijfelt, het aan de lidstaat en aan de potentieel begunstigde staat om het bewijs te leveren dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (arrest Gerecht van 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie, T‑109/01, Jurispr. blz. II‑127, punt 45; zie eveneens in die zin arrest Gerecht van 18 november 2004, Ferriere Nord/Commissie, T‑176/01, Jurispr. blz. II‑3931, punten 93 en 94; zie eveneens naar analogie arrest Hof van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869, punt 170). Deze regel heeft evenwel uitsluitend betrekking op de bewijslast en niet op de motiveringsplicht, zodat de Commissie in voorkomend geval in haar beschikking moet vermelden waarom zij, ondanks de door de lidstaat of de begunstigden aangereikte elementen, toch meent dat de betrokken steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
133 In de derde plaats heeft de Commissie in casu in dit verband aan haar motiveringsplicht voldaan.
134 Zij heeft in de punten 56 tot en met 73 van de bestreden beschikking in wezen immers aangegeven dat zij de litigieuze steun niet verenigbaar achtte met de gemeenschappelijke markt omdat hij geen stimulerend effect had, aangezien hij was verleend aan projecten waarmee reeds vóór de indiening van de steunaanvraag was begonnen. Zij heeft in dit verband met name in herinnering gebracht dat het beginsel van de noodzakelijkheid van de steun een algemeen beginsel is, dat in de rechtspraak wordt erkend en dat bovendien zowel in de goedkeuringsbeschikking als in de richtsnoeren van 1998 is overgenomen (zie punten 58 tot en met 61 van de bestreden beschikking). Deze vaststelling volstond reeds om de onverenigbaarheid van de steun te motiveren, aangezien op basis daarvan de verenigbaarheid van steun op grond van regionale ontwikkeling kon worden uitgesloten. In deze context zij eraan herinnerd dat het Gerecht reeds heeft geoordeeld dat de Commissie haar beschikking om geen afwijking op grond van artikel 87, lid 3, EG te verlenen rechtens genoegzaam motiveert, wanneer zij de in de richtsnoeren neergelegde criteria in herinnering brengt en vaststelt dat in een concreet geval niet aan deze criteria is voldaan (arrest Gerecht van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie, T‑214/95, Jurispr. blz. II‑717, punt 102). De Commissie heeft in de punten 62 tot en met 69 van de bestreden beschikking weliswaar verschillende door de Italiaanse autoriteiten aangevoerde argumenten afgewezen en heeft in punt 71 van deze beschikking verklaard dat evenmin een andere rechtsgrondslag voor de goedkeuring van de litigieuze steun kon worden gevonden, maar die toelichtingen heeft zij slechts ten overvloede gegeven.
135 Bijgevolg moet de grief inzake ontoereikende motivering van de onverenigbaarheid van de steun op grond van de regionale ontwikkeling, worden afgewezen.
Ontoereikende motivering van de beoordeling van het stimulerend effect van de litigieuze steun
136 In het kader van deze grief voeren de regio Sardinië, interveniëntes, SF Turistico Immobiliare, Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru drie argumenten aan, waarmee zij klagen dat de Commissie de beoordeling van het stimulerend effect van de litigieuze steun ontoereikend heeft gemotiveerd.
137 Ten eerste betogen interveniëntes dat de Commissie had moeten uiteenzetten waarom de argumenten van de regio Sardinië het in punt 4.2 van de richtsnoeren van 1998 neergelegde vermoeden dat het stimulerend effect ontbreekt wanneer reeds vóór de steunaanvraag met de werken was begonnen, niet konden weerleggen. Minstens had de Commissie een concrete vergelijking moeten maken van het gestelde onevenwicht dat de betrokken steunverlening in de referentiemarkt had veroorzaakt. Van een dergelijke rechtvaardiging is in de bestreden beschikking evenwel geen spoor terug te vinden.
138 Ten tweede betoogt de regio Sardinië dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd en tegenstrijdig is, wat de reden betreft waarom de Commissie bij de beoordeling van het stimulerend effect van de litigieuze steunregeling geen rekening heeft gehouden met het vertrouwen van de begunstigden van deze regeling in de nationale en de communautaire wetgeving die van toepassing was op het moment waarop zij hun investeringsbeslissing hebben genomen.
139 Ten derde voeren SF Turistico Immobiliare, Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru aan dat de Commissie in de bestreden beschikking ontoereikend motiveert waarom zij bij de beoordeling van het stimulerend effect van de litigieuze steunregeling geen rekening heeft gehouden met de specifieke situatie van de begunstigden van deze regeling.
140 De Commissie betwist deze argumenten.
141 Wat in de eerste plaats de argumenten van de regio Sardinië en van interveniëntes betreft, moet het argument dat de Commissie een concrete vergelijking diende te maken van het gestelde onevenwicht dat de steunverlening in de markt had veroorzaakt, meteen worden afgewezen. De vraag of de betrokken steun een onevenwicht in de markt heeft veroorzaakt, valt in beginsel immers onder het begrip steun en is niet relevant bij de beoordeling van het stimulerend effect van deze steun, die een onderdeel is van het onderzoek van de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaald in
- Gerecht EU 16 maart 2016, T-103/14, ECLI:EU:T:2016:152
- HvJ EU 26 oktober 2016, C-590/14, ECLI:EU:C:2016:797
- Gerecht EU 30 april 2019, T-747/17, ECLI:EU:T:2019:271
- Gerecht EU 5 mei 2021, T-611/18, ECLI:EU:T:2021:241
- Gerecht EU 15 maart 2018, T-108/16, ECLI:EU:T:2018:145
- Gerecht EU 15 november 2018, T-207/10, ECLI:EU:T:2018:786
- Gerecht EU 19 juni 2015, T-358/11, ECLI:EU:T:2015:394
- Gerecht EU 17 december 2015, T-242/12, ECLI:EU:T:2015:1003
- Gerecht EU 12 december 2018, T-683/15, ECLI:EU:T:2018:916
- Gerecht EU 8 oktober 2014, T-542/11, ECLI:EU:T:2014:859
- Gerecht EU 13 mei 2020, T-8/18, ECLI:EU:T:2020:182
- Gerecht EU 1 maart 2016, T-79/14, ECLI:EU:T:2016:118
- Gerecht EU 12 maart 2019, T-135/15, ECLI:EU:T:2019:155