Gerecht EU 13 mei 2020, T-607/17, ECLI:EU:T:2020:180

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)

13 mei 2020 ( *1 )

„Staatssteun – Luchtvaartsector – Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens – Besluit waarbij de steun deels verenigbaar en deels onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Toerekenbaarheid aan de staat – Terugvordering – Begunstigden – Voordeel voor de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Selectiviteit – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht”

In zaak T‑607/17,

Volotea, SA, gevestigd te Barcelona (Spanje), vertegenwoordigd door M. Carpagnano en M. Nordmann, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Recchia, D. Grespan en S. Noë als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1861 van de Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1),

wijst

HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, J. Svenningsen (rapporteur), V. Valančius, Z. Csehi en P. Nihoul, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 oktober 2019,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Litigieuze maatregelen

1 Het eiland Sardinië (Italië) telt vijf luchthavens, waaronder die van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.

2 De luchthaven van Alghero wordt geëxploiteerd door So.Ge.A.Al SpA (hierna: „SOGEAAL”) – waarvan het volledige geplaatste kapitaal is verschaft door plaatselijke overheidsinstellingen – en is grotendeels in handen van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië; hierna: „autonome regio”), ook indirect via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „SOGAER”), een vennootschap waarvan de aandelen overwegend in handen zijn van de kamer van koophandel van Cagliari. De luchthaven van Olbia wordt geëxploiteerd door GEASAR SpA, een in Olbia geregistreerde vennootschap waarvan de meeste aandelen in handen zijn van een particuliere onderneming, Meridiana SpA.

1. Door de autonome regio vastgestelde bepalingen

a) Artikel 3 van wet nr. 10/2010

3 Op 13 april 2010 heeft de autonome regio de legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) vastgesteld (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).

4 Artikel 3 van wet nr. 10/2010, met als opschrift „Stimulansen om de luchtverbindingen met het eiland minder seizoensgebonden te maken” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), luidt als volgt: „1. Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19700000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24500000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013. 2. De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen, die rekening houden met de in artikel 2 bedoelde maatregelen inzake territoriale continuïteit, worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, op voorstel van het lid van de regionale uitvoerende macht dat bevoegd is voor transport en in overleg met de leden van de regionale uitvoerende macht die bevoegd zijn voor planning, begroting, krediet en regionale ontwikkeling, toerisme, ambacht en handel, landbouw en landbouw‑ en veeteelthervorming, cultuurgoederen, informatie, recreatie en sport. 3. De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”

b) Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010

5 Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 heeft de uitvoerende macht van de autonome regio verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van de maatregelen waarin dit artikel 3 voorziet (hierna: „uitvoeringshandelingen”), met name het deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), het deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en het deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).

6 Deze uitvoeringshandelingen omschrijven drie soorten „activiteiten” waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio voor de jaren 2010 tot en met 2013 een compensatie konden krijgen, namelijk: – opvoering van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 1”); – promotie van het eiland Sardinië als een toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 2”); – verdere promotieactiviteiten die namens de autonome regio door luchthavenexploitanten aan externe dienstverleners (die geen luchtvaartmaatschappijen zijn) worden toegewezen (hierna: „activiteit 3”).

7 Regionaal besluit nr. 29/36 preciseerde dat, bij de uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, de doelstelling om de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken moest worden nagestreefd door de frequentie van de vluchten tijdens het middenseizoen en de wintermaanden te vergroten en nieuwe vliegverbindingen te openen. Daarnaast hadden de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 ter bevordering van een regionaal luchtvervoerbeleid luidens dit besluit uiteindelijk tot doel de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken, alsmede de plaatselijke economieën, het toerisme en de cultuur op het eiland Sardinië te ontwikkelen.

8 In dit verband bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 de criteria, de aard en de duur van de vervoersdiensten waarvoor tijdens de periode 2010‑2013 een compensatie kon worden verleend en stelde het richtsnoeren vast voor de opstelling en de beoordeling van de „activiteitenplannen” van de luchthavenexploitanten.

9 Concreet moest een luchthavenexploitant een gedetailleerd activiteitenplan ter goedkeuring voorleggen aan de autonome regio om financiering krachtens wet nr. 10/2010 te ontvangen. Dit plan moest aangeven welke van de activiteiten 1 tot en met 3 de luchthavenexploitant voornemens was uit te voeren om de doelstellingen van wet nr. 10/2010 te verwezenlijken. Dit plan diende eventueel te worden geconcretiseerd door specifieke overeenkomsten tussen de luchthavenexploitant en de luchtvaartmaatschappijen.

10 Wanneer een luchthavenexploitant financiering wenste voor activiteit 1, moest het activiteitenplan dat hij bij de autonome regio indiende vermelden welke (binnenlandse en internationale) „routes van strategisch belang” waren, en jaarlijkse doelstellingen met betrekking tot de frequentie van de vluchten, nieuwe routes en het aantal passagiers vaststellen.

11 Volgens de Italiaanse autoriteiten vormde de exploitatie van deze routes van strategisch belang aldus de dienst van algemeen economisch belang (hierna: „DAEB”) die de luchtvaartmaatschappijen leverden in ruil voor een compensatie.

12 Een activiteitenplan ter uitvoering van activiteit 2 moest specifieke marketing‑ en reclameactiviteiten definiëren om het aantal passagiers te doen toenemen en het verzorgingsgebied van de luchthaven te promoten.

13 Regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde dat de activiteitenplannen moesten worden gestaafd met winstprognoses voor de activiteiten die zij vaststelden.

14 Uit regionaal besluit nr. 29/36 blijkt dat de activiteitenplannen bepaalde principes moesten eerbiedigen: – de in de plannen bepaalde routes van strategisch belang mochten niet overlappen met de routes die al werden geëxploiteerd in het kader van een regeling inzake openbaredienstverplichtingen; – de financiering voor elke gesubsidieerde route moest met de tijd afnemen; – de financiële overeenkomst die met de luchtvaartmaatschappijen werd gesloten, moest een plan bevatten voor de promotie van het gebied.

15 Mocht de autonome regio constateren dat de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen in strijd waren met het bepaalde in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen ervan, kon zij eisen dat deze activiteitenplannen werden gewijzigd.

16 Nadat de autonome regio de verschillende aan haar door de luchthavenexploitanten voorgelegde activiteitenplannen had goedgekeurd, verdeelde zij de financiële middelen die voor elk van de jaren 2010 tot en met 2013 beschikbaar waren, onder de luchthavenexploitanten.

17 Het bedrag van deze compensaties was berekend op basis van het verschil tussen enerzijds de geraamde kosten voor de luchtvaartmaatschappijen om op de strategische routes te vliegen en de passagiersdoelstellingen voor elk jaar te behalen, en anderzijds de daadwerkelijke of veronderstelde opbrengsten van de verkoop van tickets aan passagiers.

18 Wanneer de som van de door de luchthavenexploitanten gevraagde compensaties het door wet nr. 10/2010 bepaalde bedrag oversteeg, voorzag regionaal besluit nr. 29/36 in prioritaire gunningscriteria.

19 Ten slotte bepaalden de uitvoeringshandelingen dat de luchthavenexploitanten moesten toezien op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen. In het bijzonder vereisten zij dat in de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten specifieke overeenkomsten werd opgenomen dat de luchtvaartmaatschappijen geldboeten werden opgelegd in het geval de vooraf bepaalde doelstellingen, met name wat betreft de vluchtfrequenties en aantallen passagiers, niet werden behaald.

2. Uitvoering van de litigieuze maatregelen

20 Verzoekster, Volotea, SA, is een in Spanje gevestigde luchtvaartmaatschappij, die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert vanuit en naar luchthavens in de Europese Unie, met inbegrip van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.

a) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Olbia betreft

21 De exploitant van de luchthaven van Olbia heeft op zijn website een oproep geplaatst tot het indienen van blijken van belangstelling voor het sluiten van marketing‑ en reclameovereenkomsten.

22 In antwoord op die oproep heeft verzoekster een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Olbia, en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. De luchtvaartmaatschappij verzocht daarin GEASAR om deel te nemen aan de investeringen die nodig waren om het marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren.

23 GEASAR heeft verzoeksters ondernemingsplan bestudeerd en haar eigen ondernemingsplan opgesteld, waaruit naar voren kwam dat een deelname aan de investering zoals verzoekster had voorgesteld, voor de luchthavenexploitant rendabel zou zijn.

24 GEASAR heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsverzoeken. Bij regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en de bedragen vastgesteld die GEASAR moesten worden toegekend voor 2010 en voor de periode 2011‑2013.

25 GEASAR en verzoekster hebben op 4 april 2012 en 31 maart 2013 twee overeenkomsten gesloten over de exploitatie door verzoekster van vliegverbindingen naar Bordeaux (Frankrijk), Genua (Italië), Nantes (Frankrijk), Palermo (Italië) en Venetië (Italië), alsook over marketing‑ en reclamediensten met betrekking tot de opening van nieuwe vliegverbindingen en de verhoging van de passagierscapaciteit.

b) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft

26 SOGAER, de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, heeft op haar website een aankondiging geplaatst waarbij luchtvaartmaatschappijen werden uitgenodigd om ondernemingsplannen bij haar in te dienen voor luchtverbindingen van en naar deze luchthaven alsook marketingovereenkomsten te sluiten om de regio Sardinië te promoten.

27 Verzoekster heeft bij SOGAER een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van vliegverbindingen van en naar de luchthaven van Cagliari-Elmas en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend.

28 SOGAER heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de bijbehorende financieringsverzoeken. Deze plannen werden goedgekeurd en de aan SOGAER toegekende bedragen voor 2010 en voor de periode 2011‑2013 werden vastgesteld bij respectievelijk regionaal besluit nr. 43/37 en nr. 52/117.

29 Verzoekster en SOGAER hebben op 26 februari 2012 een overeenkomst gesloten over marketingactiviteiten met betrekking tot de opening van nieuwe vliegverbindingen en de verhoging van de passagierscapaciteit.

c) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Alghero betreft

30 Wat de luchthaven van Alghero betreft, heeft een Italiaanse luchtvaartmaatschappij een klacht ingediend tegen overeenkomsten die reeds in 2003 waren gesloten tussen SOGEAAL en de vennootschap Ryanair Ltd en sindsdien waren verlengd. Deze klacht heeft ertoe geleid dat de Europese Commissie op 12 september 2007 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft ingeleid met betrekking tot vermeende aan en door de luchthaven van Alghero ten gunste van Ryanair en andere luchtvervoerders toegekende staatssteun (PB 2008, C 12, blz. 7). Op 27 juni 2012 is deze procedure uitgebreid tot door de Italiaanse Republiek genomen extra maatregelen, waarop de aanvankelijke klacht geen betrekking had (PB 2013, C 40, blz. 15), waaronder „alle maatregelen ten behoeve van Ryanair en [haar] dochteronderneming AMS, evenals voor de andere luchtvaartmaatschappijen die vanaf 2000 de luchthaven hebben gebruikt[, waaronder] met name de toekenning van financiële bijdragen die rechtstreeks door SOGEAAL dan wel indirect via SOGEAAL zijn verleend op grond van diverse, met Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen vanaf 2000 gesloten overeenkomsten op het gebied van luchthavendiensten en marketingdiensten”.

31 Deze procedure heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van besluit (EU) 2015/1584 van 1 oktober 2014 betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Alghero actief zijn (PB 2015, L 250, blz. 38; hierna: „‚Alghero’-besluit”), waarin de Commissie met name van mening was dat, overeenkomstig het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, de door de autonome regio uitgevoerde maatregelen, met name de overeenkomsten tussen de door deze regio gecontroleerde SOGEAAL en bepaalde luchtvaartmaatschappijen betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe routes van en naar de luchthaven van Alghero alsmede marketing‑ en reclameactiviteiten, geen steun inhielden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

B. Bestreden besluit

32 Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie wet nr. 10/2010 aangemeld, die is onderzocht overeenkomstig hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).

33 Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de aangemelde regeling (hierna: „litigieuze steunregeling”) de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet. Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 30 mei 2013 (PB 2013, C 152, blz. 30) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de vermeende steunregeling.

34 De Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden, waaronder de exploitanten van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

35 De Commissie heeft de belanghebbenden er per brieven van 24 februari 2014 van op de hoogte gesteld dat op 20 februari 2014 een mededeling was aangenomen met als titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”), en dat deze richtsnoeren vanaf de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van toepassing zouden zijn op deze zaak. Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad een mededeling bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden ertoe werden opgeroepen om binnen een termijn van één maand na de bekendmaking van de richtsnoeren van 2014 opmerkingen over de toepassing van deze richtsnoeren op deze zaak te maken (PB 2014, C 113, blz. 30).

36 Op 29 juli 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1861 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) vastgesteld (PB 2017, L 268, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”), waarvan het dispositief luidt als volgt: „Artikel 1 1. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van SOGEAAL [...], SOGAER [...] en GEASAR [...]. 2. De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet nr. 10/2010 behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [verzoekster], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic en Vueling, in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia. 3. De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU]. 4. De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt. Artikel 2 1. Italië vordert de in artikel 1, lid 2, bedoelde staatssteun van de begunstigden terug. 2. Gelet op het feit dat Ryanair en AMS één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van dit besluit, zijn zij hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van de staatssteun die door elk van hen ontvangen is. 3. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop ze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. [...] 5. Italië annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld. Artikel 3 1. De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk. 2. Italië zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd. Artikel 4 1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de volgende inlichtingen: – de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat ieder van hen in het kader van de regeling heeft ontvangen; – het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente); – een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen; – documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen. 2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 2 bedoelde terugvordering van de steun is voltooid. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Tevens verstrekt het uitvoerige informatie over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente. Artikel 5 Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”

37 Wat de strekking van het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 344 tot en met 346 ervan erop gewezen dat het geen betrekking had op de steunmaatregelen die reeds het voorwerp uitmaakten van het afzonderlijke onderzoek zoals bedoeld in punt 30 hierboven. Hoewel niet alle betalingen door SOGEAAL voor de krachtens wet nr. 10/2010 in de uitvoeringshandelingen vastgestelde activiteiten 1 en 2 waren verricht op grond van overeenkomsten die in het afzonderlijke onderzoek betreffende uitsluitend de luchthaven van Alghero werden onderzocht, was de Commissie van mening dat de overgrote meerderheid van die betalingen in die zaak wel was beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat „het niet in alle gevallen eenvoudig [was] om een duidelijk onderscheid te maken, omdat de financiële relatie tussen SOGEAAL en een bepaalde luchtvaartmaatschappij in de relevante periode door meerdere contracten geregeld [kon] worden, waarvan slechts sommige [in deze andere zaak] in beschouwing [waren] genomen”. Zij achtte het daarom passend om alle overeenkomsten die SOGEAAL in het kader van de litigieuze steunregeling met luchtvaartmaatschappijen had gesloten, met andere woorden het gedeelte van de litigieuze maatregelen met betrekking tot de luchthaven van Alghero, uit te sluiten van de werkingssfeer van het bestreden besluit.

38 Ten slotte was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat de in casu ingeleide procedure geen betrekking had op de mogelijke steun die door de luchthavenexploitanten aan andere dienstverleners dan luchtvaartmaatschappijen was toegekend en onder activiteit 3 viel. Zij heeft in overweging 346 van het bestreden besluit dan ook verklaard dat zij over dit punt geen standpunt kon innemen.

39 Op 4 augustus 2016 heeft de autonome regio verzoekster uittreksels uit het door de Commissie aan de Italiaanse Republiek ter kennis gebrachte bestreden besluit toegezonden met het verzoek haar opmerkingen over de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens mee te delen, hetgeen zij op 21 augustus 2016 heeft gedaan.

40 Op 11 oktober 2016 heeft verzoekster de Commissie verzocht om toegang tot het dossier betreffende het bestreden besluit. Op 27 oktober 2016 heeft de Commissie dit verzoek afgewezen met de mededeling aan verzoekster dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van dit besluit nog niet was ingegaan, aangezien het nog niet was bekendgemaakt in het Publicatieblad.

41 Op 30 juni 2017 heeft verzoekster bij de Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (bestuursrechter in eerste aanleg Sardinië, Italië) beroep ingesteld tegen het besluit van de autonome regio van 5 juni 2017 waarbij haar werd gelast een bedrag van 262297,54 EUR terug te betalen. Het in het kader van dit beroep ingediende verzoek in kort geding is afgewezen bij beslissing van 7 augustus 2017, waarin deze rechterlijke instantie heeft opgemerkt dat de autonome regio op 5 juni 2017 het bestreden besluit aan verzoekster had toegezonden. Verzoekster heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).

II. Procedure en conclusies van partijen

42 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 september 2017, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

43 Op 18 april 2018 is de schriftelijke behandeling na een dubbele memoriewisseling gesloten.

44 Op 18 mei 2018 heeft het Gerecht, de partijen gehoord, beslist de procedure te schorsen in afwachting van de sluiting van de schriftelijke behandeling van de samenhangende zaken Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (T‑833/17) en easyJet Airline/Commissie (T‑8/18), die in deze zaken respectievelijk op 21 september en 23 juli 2018 heeft plaatsgevonden.

45 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht vervolgens beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan. Met het oog op die mondelinge behandeling is verzoekster en de Commissie verzocht om stukken over te leggen, schriftelijk te antwoorden op vragen die het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, en een standpunt in te nemen over de wenselijkheid om de onderhavige zaak te voegen met de zaak easyJet Airline/Commissie (T‑8/18). Uiteindelijk heeft het Gerecht beslist om deze zaken niet te voegen om redenen in verband met de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens. Verzoekster en de Commissie hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan voornoemde maatregelen.

46 Op 19 juni 2019 heeft het Gerecht tijdens zijn voltallige vergadering, op voorstel van de Eerste kamer en de vicepresident, beslist om de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar de Eerste kamer in uitgebreide samenstelling van vijf rechters.

47 Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 2 oktober 2019, na afloop waarvan de mondelinge behandeling is gesloten.

48 Op 7 november 2019 heeft het Gerecht beslist om de mondelinge behandeling te heropenen. Op 12 november 2019 heeft het de Commissie verzocht bepaalde stukken over te leggen, aan welk verzoek zij binnen de gestelde termijn gevolg heeft gegeven. Op 20 december 2019 heeft verzoekster daarover opmerkingen gemaakt. Op 22 januari 2020 heeft het Gerecht dan de mondelinge behandeling gesloten.

49 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit gedeeltelijk nietig te verklaren voor zover: – het in artikel 1, lid 2, ervan vaststelt dat de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling staatssteun behelst die aan verzoekster is toegekend voor haar activiteiten op de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia; – het in artikel 1, lid 3, ervan vaststelt dat de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling staatssteun behelst ten gunste van verzoekster die onrechtmatig is in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU; – het in artikel 1, lid 4, ervan vaststelt dat die steun onverenigbaar is met de interne markt; – het de Italiaanse Republiek gelast de betreffende steun van verzoekster terug te vorderen; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

50 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

51 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit aan die respectievelijk zijn ontleend aan: – ten eerste: onjuiste uitlegging van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU; – ten tweede: een fout wat betreft de mogelijkheid om de litigieuze steun te rechtvaardigen; – ten derde: onjuiste toepassing van het recht in het bevel tot terugvordering van de litigieuze steun; – ten vierde: slecht beheer van het onderzoek; – ten vijfde: een gebrekkige en tegenstrijdige motivering.

A. Eerste middel: onjuiste uitlegging van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

52 Met haar eerste middel, bestaande uit vier onderdelen, betwist verzoekster de kwalificatie van de litigieuze steunregeling als „staatssteun” te harer gunste in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

53 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van dit middel.

1. Ontvankelijkheid van bepaalde argumenten

54 De Commissie is van mening dat de argumenten die door verzoekster in het kader van het eerste middel worden aangevoerd om aan te tonen dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door in het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten geen begunstigden van staatssteun waren, niet-ontvankelijk zijn en in elk geval niet ter zake doen. Het beroep is immers enkel gericht tegen het bestreden besluit wat verzoekster betreft. Daarnaast is de conclusie dat verzoekster staatssteun heeft ontvangen niet gebaseerd op het feit dat de luchthavenexploitanten werden geacht geen begunstigden van de litigieuze steunregeling te zijn. Verzoekster kan de vaststellingen in punt 7.2.2 van het bestreden besluit dus niet in twijfel trekken.

55 Verzoekster repliceert dat zij het voorwerp van haar beroep bewust heeft beperkt tot de nietigverklaring van het bestreden besluit wat haar betreft. Vanuit dat oogpunt heeft zij het recht aan te tonen dat de luchthavenexploitanten de begunstigden van de steun van de autonome regio waren, aangezien het bestreden besluit juist is gebaseerd op het feit dat de financiering van de autonome regio via de luchthavenexploitanten naar de luchtvaartmaatschappijen is doorgeleid. De betwisting van dit besluit berust dus noodzakelijkerwijs op het bewijs dat die exploitanten niet als „marionetten” van de autonome regio hebben gehandeld, maar integendeel steun hebben ontvangen die de marketingkosten heeft verminderd die zij anders hadden moeten dragen.

56 In dit verband zij opgemerkt dat verzoekster in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit wordt vermeld als begunstigde van de litigieuze steunregeling. Zij wordt dus rechtstreeks en individueel geraakt door zowel dat lid 2 als de leden 3 en 4 van artikel 1 van dit besluit. Bovendien moet zij overeenkomstig artikel 2 van dit besluit aan de Italiaanse autoriteiten de bedragen terugbetalen die zij op grond van de litigieuze steunregeling heeft ontvangen. Zij wordt dus eveneens rechtstreeks en individueel geraakt door dit artikel 2.

57 Bijgevolg is het onderhavige beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring, wat verzoekster betreft, van artikel 1, leden 2 tot en met 4, en artikel 2 van het bestreden besluit, ontvankelijk in het licht van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

58 Verzoekster kan in het kader van dit beroep ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van deze twee bepalingen elk middel aanvoeren dat aannemelijk kan maken dat zij geen begunstigde van de litigieuze steunregeling was, met inbegrip – binnen dat kader – van argumenten die moeten aantonen dat de luchthavenexploitanten de daadwerkelijke begunstigden van deze litigieuze steunregeling waren en niet de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster.

59 Bijgevolg moeten de door de Commissie aangevoerde argumenten van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen, met dien verstande evenwel dat het verzoekschrift in het petitum niet strekt tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en dat verzoekster hoe dan ook geen procesbevoegdheid kan hebben om nietigverklaring ervan te vorderen, aangezien zij in haar hoedanigheid van luchtvaartmaatschappij niet concurreert met de luchthavenexploitanten en dus niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt door dit artikel 1, lid 1.

2. Eerste onderdeel van het eerste middel: onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling; tweede onderdeel van het eerste middel: geen voordeel voor verzoekster

60 Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het eerste middel voert verzoekster aan dat de luchthavenexploitanten de enige begunstigden van de litigieuze steunregeling waren, terwijl zij in het kader van het tweede onderdeel van dit middel wil aantonen dat zij geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft genoten.

61 De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van de twee onderdelen van het eerste middel.

62 Aangezien de in het kader van de twee onderdelen van het eerste middel uiteengezette argumenten elkaar gedeeltelijk overlappen, dienen zij samen te worden behandeld.

63 In dit verband stelt het Gerecht allereerst vast dat verzoekster betwist dat zij begunstigde van de litigieuze steunregeling kon zijn en aanvoert dat de luchthavenexploitanten de enige begunstigden waren. Daarmee betwist zij dat de uit staatsmiddelen – in casu middelen van de autonome regio – afkomstige bedragen, wanneer zij eenmaal aan die luchthavenexploitanten waren toegekend, daarna nog steeds konden worden aangemerkt als staatsmiddelen op het moment dat zij door die exploitanten zijn gebruikt om haar te vergoeden. Daarnaast betwist zij dat de luchthavenexploitanten louter de rol van tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen hebben gespeeld. Daarmee betwist zij dat de commerciële beslissingen van de luchthavenexploitanten aan de autonome regio kunnen worden toegerekend.

a) Gebruik van „staatsmiddelen” door de luchthavenexploitanten

64 Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU worden steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt verklaard, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Derhalve moeten voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Wat betreft de eerste voorwaarde, namelijk dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, kunnen voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij deze twee subvoorwaarden cumulatief zijn (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 48 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 In dit verband hoeft een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit, zoals de autonome regio. Een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel kan immers een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere, gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (arresten van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑92/00 en T‑103/00, EU:T:2002:61, punt 57, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 108).

67 Bovendien zij eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).

68 Een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, kan aldus een indirect voordeel en dus staatssteun vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233).

69 In casu staat in het kader van de litigieuze steunregeling vast dat de autonome regio de luchthavenexploitanten, die bij wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen als „begunstigden” waren aangewezen, over een periode van meerdere jaren financiering ter beschikking heeft gesteld om acties te ondernemen ter promotie van de regio Sardinië als toeristische bestemming, hetgeen inhield dat zij doelstellingen met betrekking tot de luchtverbindingen van en naar de verschillende luchthavens op het eiland moesten behalen en marketingdiensten moesten leveren. Verzoekster betwist niet dat deze financiering, die afkomstig was van de autonome regio en in eerste instantie aan de luchthavenexploitanten was betaald, bestaat in staatsmiddelen en dat het besluit om dergelijke financiering aan deze luchthavenexploitanten toe te kennen aan de Italiaanse Staat kon worden toegerekend. De vraag rijst echter of – hetgeen verzoekster betwist – de bedragen die zij van die exploitanten heeft ontvangen ter nakoming van de overeenkomsten die zij met hen had gesloten, (nog steeds) als „staatsmiddelen” konden worden beschouwd, en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

70 In dit verband blijkt zowel uit het door de autonome regio via de litigieuze steunregeling ingevoerde mechanisme als uit de uitvoering ervan in de praktijk dat de luchthavenexploitanten de door deze regio aan hen betaalde financiering hebben gebruikt om de medecontracterende maatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden.

71 Ten eerste moet immers worden opgemerkt dat de litigieuze steunregeling in een soort controlemechanisme voorzag. Meer in het bijzonder bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 dat de uitgekozen luchthavenexploitanten een voorschot van 20 % zouden ontvangen op de voor het referentiejaar verschuldigde financiering, gevolgd door een gespreide betaling van een tweede tranche van 60 % onder de voorwaarde dat er kwartaalverslagen waren overgelegd, en ten slotte een laatste tranche van 20 % onder de voorwaarde dat de documenten werden overgelegd waarmee de autonome regio kon nagaan of de activiteit correct was uitgevoerd, de doelstellingen waren bereikt en de kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Dit controlemechanisme had derhalve tot doel te beletten dat de luchthavenexploitanten andere bedragen kregen terugbetaald dan die welke zij hadden besteed om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en die onder de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit vallen. Het bestaan van dit mechanisme bevestigt ook dat de diensten van deze luchtvaartmaatschappijen door deze regio werden gefinancierd, aangezien de bedragen die de luchthavenexploitanten hadden voorgeschoten ter vergoeding van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen overeenstemden met de financiering die die exploitanten na afloop van het proces van de autonome regio zouden ontvangen.

72 Ten tweede blijkt uit de overwegingen 242 tot en met 246 en 313, 314 en 317 van het bestreden besluit, waarin de opmerkingen zijn opgenomen die de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas in het kader van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend, dat zij zelf hebben toegelicht dat zij in feite de bedragen hadden voorgeschoten die overeenkwamen met de betaling aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de door de autonome regio gewenste diensten ter promotie van het Sardijnse toerisme verleenden en dat zij vervolgens hun boekhoudverslagen met de werkelijk gemaakte kosten aan deze autonome regio hadden overgelegd om deze kosten door de autonome regio terugbetaald te krijgen. In dat kader heeft de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas zelfs bevestigd dat de autonome regio van hem had geëist dat hij aantoonde dat de dienstverlenende luchtvaartmaatschappijen alle regionale bijdragen hadden ontvangen en dat hij derhalve slechts een tussenpersoon was die de van de autonome regio ontvangen bedragen aan hen had overgemaakt. Voorts heeft de Italiaanse Republiek zelf aangevoerd, zoals blijkt uit overweging 340 van het bestreden besluit, dat de luchthavenexploitant van Olbia de bijdragen die hij van de autonome regio had ontvangen in wezen volledig aan de luchtvaartmaatschappijen had overgemaakt.

73 Bijgevolg blijkt duidelijk dat de middelen die door de luchthavenexploitanten waren gebruikt om verzoekster te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en dus staatsmiddelen vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Anders dan verzoekster stelt, is deze overeenstemming, waaruit blijkt dat de door haar ontvangen bedragen staatsmiddelen vormden, een relevant gegeven voor de beoordeling of zij steun heeft ontvangen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

74 Wat voorts het door verzoekster opgemerkte feit betreft dat de luchthavenexploitanten haar in 2013 zijn blijven vergoeden terwijl zij geen financiering van de autonome regio meer ontvingen, moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie heeft uitgelegd, de luchthavenexploitanten na de stopzetting van deze betalingen door de autonome regio op grond van haar besluit om de litigieuze steunregeling op te schorten, louter hun contractuele verplichtingen zijn nagekomen wanneer de betreffende overeenkomsten contractueel niet konden worden ontbonden in geval van verlies van de financiering van de autonome regio. Hoe dan ook, al hebben zij in bepaalde gevallen de kosten moeten dragen van de kasvoorschotten, ook via SFIRS, op de later door de autonome regio terugbetaalde bedragen, dit doet niet af aan het feit dat de luchthavenexploitanten, volgens hun eigen verklaringen en zoals de litigieuze steunregeling bepaalde, alle door deze autonome regio aan hen toegekende middelen hebben gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en dat uitsluitend deze middelen het voorwerp uitmaken van de bij artikel 2 van het bestreden besluit voorgeschreven verplichting tot terugbetaling.

75 Het feit dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten verstrekte middelen overeenkomen met de middelen die door deze exploitanten zijn gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, wordt niet alleen ondersteund door de verklaringen van de Italiaanse regering en de luchthavenexploitanten zelf in het kader van de aan de vaststelling van het bestreden besluit voorafgegane administratieve procedure, alsmede door de tabellen in dit bestreden besluit, maar in het specifieke geval van verzoekster en anders dan door haar wordt gesteld, ook door de inhoud zelf van de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft gesloten.

76 De preambule van de overeenkomst die zij op 26 februari 2012 met SOGAER had gesloten, vermeldde immers uitdrukkelijk dat de autonome regio had besloten meer te investeren in marketing in de transport‑ en toeristische sector; dat zij SOGAER daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om dat doel te bereiken, en dat SOGAER in het licht van de wil van de autonome regio een advertentie op zijn website had geplaatst om te investeren in marketingactiviteiten ter promotie van de toeristische bezienswaardigheden van Zuid-Sardinië. De op 31 maart 2013 tussen verzoekster en GEASAR gesloten overeenkomst vermeldde dat deze luchthavenexploitant – in overleg met de autonome regio – Olbia en Sardinië actief promootte als vakantiebestemming door alle passende marketing‑, reclame‑ en communicatieacties uit te voeren, en dat de autonome regio GEASAR daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om die doelstellingen te verwezenlijken.

77 Verzoeksters betoog dat de luchthavenexploitanten haar in wezen niet hebben vergoed met financiering van de autonome regio, moet dus worden afgewezen.

78 Verzoekster werpt nog op dat de bewering dat de twee financiële stromen overeenstemmen niet volstaat als bewijs om uit te sluiten dat de aan haar verrichte betalingen zijn gedaan als reële tegenprestatie voor diensten die zij aan de luchthavenexploitanten had verstrekt.

79 In dit verband zij nogmaals eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).

80 Aangezien er bij het onderzoek van een maatregel voor de Commissie aanleiding kan zijn om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 61 en 62), moet worden aangenomen dat, voor zover kan worden aangetoond, zoals in casu, dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, het van geen belang is of deze overdracht door de onmiddellijke ontvanger is verricht volgens een commerciële logica of daarentegen beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang.

81 Dat wordt bevestigd in de rechtspraak volgens welke een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie,C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie, T‑445/05, EU:T:2009:50, punt 127, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233). In de zaken die hebben geleid tot deze arresten, maakte de overdracht van het voordeel door natuurlijke of rechtspersonen – onmiddellijke ontvangers van staatsmiddelen – immers deel uit van een commerciële betrekking, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een commerciële reden die aan de overdracht ten grondslag ligt, van geen belang is voor de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU van de financiële stroom van de staat tot de eindbegunstigde.

82 Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door te concluderen dat de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen voor de activiteiten 1 en 2 verrichte betalingen overeenkwamen met staatsmiddelen.

b) Toerekenbaarheid aan de autonome regio van de besluiten en de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster gedane betalingen

83 Wat betreft de vraag of de besluiten van de luchthavenexploitanten om met verzoekster de litigieuze overeenkomsten te sluiten aan de autonome regio kunnen worden toegerekend, betwist verzoekster dat die exploitanten louter de rol van tussenpersonen hebben gespeeld. De luchthavenexploitanten hebben, ondanks het bestaan van een procedure tot goedkeuring van hun activiteitenplannen door de autonome regio, immers een ruime beoordelingsbevoegdheid behouden voor hun besluiten over de wijze waarop de van de autonome regio ontvangen financiering werd gealloceerd.

84 Zelfs al betreft de rechtspraak zaken waarin de betrokken middelen, anders dan in het onderhavige geval, niet rechtstreeks uit de staatsbegroting afkomstig waren of niet via die begroting waren uitgekeerd, zij bevestigt, wat betreft de voorwaarde van artikel 107, lid 1, VWEU inzake het bestaan van een rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen bekostigd voordeel, dat het beslissende criterium de mate is waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van het voordeel, met name op het kanaal waarlangs dit voordeel wordt overgemaakt (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50; 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37, en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 33), en dat dit zelfs geldt wanneer bij de toekenning van dit voordeel formeel geen staatsmiddelen worden overgedragen (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

85 Net zoals op basis van de mate waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van een voordeel kan worden beoordeeld of dat kan worden beschouwd als bekostigd met „staatsmiddelen”, moet voor de toetsing van de bij artikel 107, lid 1, VWEU voorgeschreven subvoorwaarde inzake de toerekenbaarheid van de betreffende maatregel aan de staat ook rekening worden gehouden met die mate van controle bij het onderzoek van de vraag of de overheid moet worden geacht betrokken te zijn geweest bij de vaststelling van deze maatregel (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 52, en 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die betrokkenheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen, en in het bijzonder de omvang van de maatregel, de inhoud ervan of de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52‑56, en 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punten 31‑33).

86 In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit vastgesteld dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde middelen moesten worden – en feitelijk zijn – gebruikt volgens de richtsnoeren van deze regio, in casu als vergoeding voor de door de luchtvaartmaatschappijen verleende diensten, te weten de opening van nieuwe vliegverbindingen, de opvoering van de vluchtfrequenties, de verwezenlijking van doelstellingen inzake passagiersaantallen en de verlenging van de exploitatieperioden van bestaande verbindingen, alsook de levering van marketingdiensten.

87 Wat verzoeksters betwisting van de vaststellingen van de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 359 van het bestreden besluit betreft, namelijk dat het gedrag van de luchthavenexploitanten door de autonome regio is bepaald door middel van wet nr. 10/2010 en de activiteitenplannen, die door de regio moesten worden goedgekeurd voordat zij in werking konden treden, moet worden vastgesteld dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten noemde als formele begunstigden van de in deze wet bepaalde betalingen.

88 Artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 bepaalde echter uitdrukkelijk dat de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van de activiteitenplannen, door de luchthavenexploitanten moesten worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, terwijl artikel 3, lid 3, van die wet – eveneens uitdrukkelijk – bepaalde dat de door de luchthavenexploitanten opgestelde activiteitenplannen vergezeld moesten gaan van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten en dat zij slechts zouden worden gefinancierd als zij waren opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod en de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren, en enkel als zij vooraf aan de bevoegde commissie voor een bindend advies waren voorgelegd.

89 In dit verband blijkt uit de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling dat de bepalingen van deze wet noodzakelijkerwijs moeten worden gelezen in samenhang met de teksten die volgens deze wet door de regionale uitvoerende macht moesten worden vastgesteld en die voorwaarden moesten stellen voor de betalingen door de autonome regio aan de in casu aan de orde zijnde luchthavenexploitanten. Deze teksten, in het bijzonder regionaal besluit nr. 29/36, bepaalden uitdrukkelijk dat de luchthavenexploitanten hun activiteitenplannen ter goedkeuring aan de autonome regio moesten voorleggen en dat die plannen, om in aanmerking te komen voor financiering door deze regio, moesten worden opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren.

90 Daarnaast kon de autonome regio door middel van het mechanisme voor de terugbetaling van de door de luchthavenexploitanten voorgeschoten kosten de initiatieven van de luchthavenexploitanten controleren, aangezien alleen de initiatieven die waren opgezet overeenkomstig haar richtsnoeren en waren gestaafd door de overlegging van de relevante contractuele en boekhoudkundige stukken, in aanmerking konden komen voor de financiering waarin de litigieuze steunregeling voorzag. De activiteitenplannen moesten immers in het beginstadium van de procedure ter goedkeuring aan de autonome regio worden voorgelegd en de luchthavenexploitanten moesten ook kwartaalverslagen overleggen met het oog op de betaling van 60 % van de steun, en konden de laatste tranche van 20 % pas verkrijgen na dat zij hadden aangetoond de richtsnoeren van de autonome regio te hebben nageleefd.

91 De invloed van de autonome regio op de inhoud en de strekking van de initiatieven van de luchthavenexploitanten wordt door deze exploitanten zelf bevestigd. Zoals blijkt uit overweging 237 van het bestreden besluit, heeft GEASAR immers aangegeven dat hij over de voorstellen voor marketingactiviteiten had onderhandeld met de luchtvaartmaatschappijen die hadden gereageerd op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling die deze luchthavenexploitant op zijn website had geplaatst, waarbij rekening was gehouden met het marketingplan voor toerisme dat de autonome regio had opgesteld als een van haar planningsinstrumenten. Zoals blijkt uit overweging 313 van het bestreden besluit, heeft SOGAER betoogd dat de autonome regio op grond van de litigieuze steunregeling een compensatie verstrekte die eenvoudigweg via de luchthavenexploitant werd doorgeleid „als onderdeel van een plan dat door de [autonome] regio [was] vastgesteld, gefinancierd en gecontroleerd”.

92 Het is juist dat wet nr. 10/2010 niet vermeldde welke specifieke acties de luchthavenexploitanten moesten voorstellen in de activiteitenplannen, en evenmin welke luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangezocht. Daarnaast lag het initiatief tot het indienen van activiteitenplannen bij de autonome regio met het oog op de aanvraag van de in het kader van de litigieuze steunregeling ter beschikking gestelde middelen formeel gezien bij de luchtvaartexploitanten en, zoals verzoekster benadrukt, moesten deze exploitanten de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen selecteren, met name omdat wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan niet bij name luchtvaartmaatschappijen vermeldden waarmee zij noodzakelijkerwijs een commerciële relatie dienden aan te gaan. Niettemin werd, zodra de luchthavenexploitanten hadden besloten deel te nemen aan het financieringsprogramma dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling had opgezet, hun beoordelingsmarge bij de vaststelling van hun ondernemingsplannen en de selectie van de medecontractanten aanzienlijk beperkt door de criteria en richtsnoeren die de autonome regio had vastgesteld.

93 Anders dan verzoekster stelt, bevestigen in het bijzonder de verwijzing in artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 naar de door de luchthavenexploitanten over te leggen overeenkomsten en de verwijzing in regionaal besluit nr. 29/36 naar het geval waarin de activiteitenplannen door luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, dat de autonome regio de luchthavenexploitanten ertoe aanzette om een beroep te doen op luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze exploitanten de enige entiteiten zijn die verbintenissen kunnen aangaan met luchtvaartmaatschappijen voor het openen of in stand houden van vliegverbindingen, vluchtfrequenties en passagiersdoelstellingen, en dat deze regio besliste welke luchtverbindingen in aanmerking zouden komen. Voorts heeft de autonome regio wat de marketingactiviteiten betreft een onderscheid gemaakt tussen die welke zouden worden aangeboden door luchtvaartmaatschappijen, hetgeen bevestigt dat de luchthavenexploitanten noodzakelijkerwijs een beroep moesten doen op dergelijke maatschappijen, en die welke zouden worden aangeboden door andere dienstverrichters dan luchtvaartmaatschappijen. Deze laatste zijn, zoals de Commissie stelt, in casu niet aan de orde en kunnen hoe dan ook geen invloed hebben op de vraag of de door verzoekster ontvangen middelen afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en daaraan konden worden toegerekend.

94 Door in een vroeg stadium nauwgezet controle uit te oefenen op de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen, met name de betreffende vliegverbindingen en de voorgenomen marketingdiensten, alsook, in een later stadium, op de door de luchthavenexploitanten vastgelegde bedragen als vergoeding voor die door de luchtvaartmaatschappijen aangeboden diensten in het kader van de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming, heeft de autonome regio zich dusdanig voldoende controle toegeëigend op de contractuele gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten de financieringsmaatregelen in het kader van de litigieuze steunregeling aan te vragen, dat die gedragingen aan haar konden worden toegerekend.

95 In de besluiten nrs. 300 en 322 van de autonome regio van respectievelijk 16 juni 2014 en 13 juni 2013 tot vaststelling van de definitieve jaarlijkse bedragen heeft de autonome regio overigens zelf overwogen dat „de in wet [nr. 10/2010] bedoelde maatregel [was] gerealiseerd via de luchthavenexploitanten, die de rol van tussenpersonen en operationele voorlopers van de overmaking van middelen aan de luchtvaartmaatschappijen [vervulden], op de wijze die de regio zelf had vastgesteld en uitgestippeld in de voormelde wet [nr. 10/2010] en de toepassingsmaatregelen” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) en dat „de luchtvaartmaatschappijen [moesten] worden beschouwd als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de financiële stromen op grond van wet [nr. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).

96 Zoals de Commissie benadrukt, blijkt de omvang van de door de autonome regio uitgeoefende controle bovendien duidelijk uit de preambule van de overeenkomst van 26 februari 2012 tussen verzoekster en de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, aangezien daarin wordt gepreciseerd dat „SOGAER overeenkomstig de door de [autonome] regio gepubliceerde richtsnoeren een activiteitenplan [had] opgesteld met daarin een beschrijving van de strategie en de acties die [moesten] worden uitgevoerd om de doelstelling van ontwikkeling van het verkeer te verwezenlijken”; dat „[d]e financiering van het activiteitenplan [was] onderworpen aan de goedkeuring van het comité van de regionale raad overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet [nr. 10/2010]”; dat „de [autonome] regio en SOGAER een toename van de algemene reclame voor Cagliari, de luchthaven en Zuid-Sardinië verwachtten[; en dat als] gevolg van deze marketingdiensten zowel de [autonome] regio als SOGAER een groei van het passagiersverkeer en een economisch rendement voor de luchthaven van Cagliari en haar bedieningsgebied verwachtte”.

97 Het feit dat deze exploitanten controle hebben uitgeoefend op de uitvoering van de activiteitenplannen, wijst er niet op dat zij over autonomie beschikten bij de uitvoering van de litigieuze steunregeling. De boetebedingen zijn immers vooral in de overeenkomsten met de partnerluchtvaartmaatschappijen opgenomen omdat de luchthavenexploitanten hun in regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde verplichtingen wilden nakomen, om zich ervan te verzekeren dat zij daadwerkelijk de bij de autonome regio aangevraagde financiering zouden verkrijgen die zij ter nakoming van die overeenkomsten hadden voorgeschoten. Vanuit het oogpunt van het belang van de autonome regio en zoals de Commissie stelt, had de aan de luchthavenexploitanten opgelegde verplichting om te voorzien in een sanctiemechanisme tot doel de openbare investering te beschermen door te garanderen dat de toegekende middelen correct zouden worden gebruikt en zouden leiden tot de verwachte diensten om het toerisme in Sardinië te promoten. Dat geldt ook voor het controlemechanisme met betrekking tot de overlegging door de luchthavenexploitanten aan de autonome regio van zowel kwartaalverslagen als alle boekhoudkundige en contractuele bewijsstukken om de laatste tranches van de door deze regio aangeboden financiering te verkrijgen.

98 Gelet op een en ander moet verzoeksters betoog betreffende de gestelde beslissingsautonomie van de luchthavenexploitanten bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de in het kader van de litigieuze steunregeling medecontracterende luchtvaartmaatschappijen ongegrond worden verklaard. Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, omdat zij de van de autonome regio ontvangen middelen volledig hadden overgemaakt aan de luchtvaartmaatschappijen en aldus hadden gehandeld overeenkomstig de instructies die zij van deze regio hadden ontvangen via de door die regio goedgekeurde activiteitenplannen.

c) Onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling en geen voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen

99 Verzoekster voert aan dat de luchthavenexploitanten de begunstigden van de litigieuze steunregeling waren, omdat deze voor hen een verlichting van de kosten betekende die zij anders hadden moeten dragen om de in de litigieuze overeenkomsten bedoelde diensten te verkrijgen, zowel die betreffende de doelstellingen inzake frequentie van de vliegverbindingen en passagiersvolumes als die betreffende marketingdiensten. De litigieuze steunregeling vormt dus een mechanisme om de luchthavenexploitanten te subsidiëren, zodat zij diensten met betrekking tot activiteiten 1 en 2 bij luchtvaartmaatschappijen kunnen verwerven. Dit mechanisme verlicht de kosten die de luchthavenexploitanten anders voor de ontwikkeling van hun eigen activiteiten hadden moeten dragen. Deze luchthavenexploitanten hebben dus een economisch rendement verkregen door met verzoekster overeenkomsten te sluiten, met name over de uitbreiding van hun bedieningsgebied en de toename van het passagiersverkeer.

100 Het feit dat verzoekster, als luchtvaartmaatschappij, ter nakoming van die overeenkomsten marketingactiviteiten heeft verricht waarbij de door haar geëxploiteerde vliegverbindingen werden aangeprezen, doet niet af aan het economische belang van de luchthavenexploitanten om door middel van een overeenkomst dergelijke diensten te verkrijgen. Uit de tussen hen en verzoekster gesloten overeenkomsten bleek immers dat zij er een reëel economisch belang bij hadden om de litigieuze diensten te verkrijgen. Dat belang heeft de Commissie in eerdere besluiten erkend en zet tal van luchthavens ertoe aan om van soortgelijke diensten gebruik te maken bij de luchtvaartmaatschappijen. Deze overeenkomsten zijn uiteindelijk gebruikelijk in de luchtvaartsector, zoals wordt bevestigd door het feit dat in casu de betrokken luchthavenexploitanten deze overeenkomsten gedeeltelijk uit hun eigen middelen hebben gefinancierd. De diensten die verzoekster ter nakoming van die overeenkomsten heeft verricht, waren dus reëel en, ook al stemden de daarin bedoelde activiteiten overeen met haar eigen economisch belang, het feit dat zij een economisch voordeel uit deze handelsovereenkomsten heeft kunnen halen, bewijst niet dat zij onrechtmatige staatssteun van de autonome regio heeft ontvangen.

101 Volgens verzoekster kon de Commissie hoe dan ook niet uitsluiten dat de luchthavenexploitanten begunstigden waren van de litigieuze steunregeling wanneer de betalingen van de autonome regio rechtstreeks aan hen werden gericht, en des te minder met het onlogische argument dat deze regeling niet was ontworpen om haar secundaire effecten op de luchthavens te richten.

102 In dit verband hebben de luchthavenexploitanten er inderdaad belang bij gehad om als tussenpersonen aan de uitvoering van de litigieuze steunregeling deel te nemen, aangezien het gebruik van de betrokken luchthavens en noodzakelijkerwijs de luchthaven- en niet-luchthaveninkomsten van de exploitanten ervan zijn toegenomen door de nakoming door de luchtvaartmaatschappijen van hun verplichtingen inzake de frequentie van de vliegverbindingen en de doelstellingen wat betreft passagiersaantallen alsook de levering van hun marketingdiensten.

103 Zoals de Commissie in het bijzonder ter terechtzitting heeft benadrukt, is het echter onwaarschijnlijk dat de luchthavenexploitanten zonder financiering door de autonome regio over voldoende middelen zouden hebben beschikt, in casu tientallen miljoenen euro’s, om in eenzelfde mate van de luchtvaartmaatschappijen marketingdiensten en verplichtingen te verwerven om luchtverbindingen te openen en doelstellingen inzake passagiersverkeer te verwezenlijken, en dat zij in het kader van hun expansiestrategieën noodzakelijkerwijs dit soort overeenkomsten zouden hebben gesloten. Het blijkt juist dat deze exploitanten zich slechts contractueel met de luchtvaartmaatschappijen hebben verbonden met de garantie van de autonome regio dat zij de overeenkomstige financiering van deze regio zouden ontvangen.

104 Dat wordt ondersteund door het feit dat, in casu, de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia voordat de litigieuze steunregeling werd uitgevoerd geen gebruik hadden gemaakt van verzoeksters marketingdiensten, noch overeenkomsten hadden gesloten over de vluchtfrequenties of passagiersdoelstellingen, en dat deze exploitanten, nadat deze regeling was opgeschort, zonder financiering door de autonome regio geen nieuwe overeenkomsten betreffende soortgelijke diensten hebben gesloten. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, was de afname van die diensten uiteindelijk niet zozeer ingegeven door de commerciële noodzaak van de luchthavenexploitanten, als wel door de beslissing van deze exploitanten om mee te werken aan de uitvoering van de door de autonome regio ingevoerde litigieuze steunregeling. Verzoekster kan dus niet stellen dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft ontlast van kosten die zij normaliter hadden moeten dragen.

105 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters stelling dat de luchthavenexploitanten de luchtvaartmaatschappijen ook uit eigen middelen hebben vergoed. Verzoekster toont immers niet aan welke bedragen de luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen zouden hebben betaald zonder dat deze bedragen daarna door de autonome regio aan hen zijn terugbetaald of dat zij om terugbetaling hebben verzocht op grond van de litigieuze steunregeling, ook al betoogt de Commissie, zonder dat verzoekster het tegenbewijs levert, dat de luchthavenexploitanten slechts in zeer geringe mate eigen middelen hebben gebruikt en enkel om aan hun resterende contractuele verplichtingen te voldoen nadat de litigieuze steunregeling door de autonome regio was opgeschort. Daarnaast zij eraan herinnerd dat deze vermeende eigen investeringen van de luchthavenexploitanten hoe dan ook niet onder de in artikel 2 van het bestreden besluit neergelegde terugbetalingsverplichting vallen en er niet op wijzen dat er aanzienlijke commerciële risico’s met betrekking tot het gebruik van de middelen van de autonome regio zijn genomen.

106 Wat betreft de diensten waarop de litigieuze overeenkomsten betrekking hebben, moet niet alleen worden vastgesteld dat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen niet zijn geselecteerd na een procedure die had kunnen waarborgen dat de autonome regio hen via de luchthavenexploitanten tegen de marktprijzen zou vergoeden, hetgeen zal worden onderzocht in het kader van de beoordeling van de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, maar ook dat verzoekster op het verzoek van het Gerecht om dienaangaande bewijsstukken over te leggen, contractueel en reclamemateriaal heeft overgelegd dat bevestigt dat, zoals de Commissie in overweging 368 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, het promoten op verzoeksters website van bepaalde steden en regio’s waarnaar zij vliegt, in de regel intrinsiek gekoppeld is aan het promoten van de vluchten die zij zelf uitvoert. Anders dan verzoekster stelt, is het dus niet uitgesloten dat zij de promotie van haar vliegverbindingen van en naar Sardinië zonder de marketingovereenkomsten met SOGAER en GEASAR toch zou hebben georganiseerd, aangezien er niet is aangetoond dat verzoekster ter nakoming van die overeenkomsten een aanzienlijk grotere promotieactiviteit heeft ontwikkeld dan zij gewoonlijk ontplooit om haar eigen vluchten rechtstreeks te promoten.

107 Bijgevolg heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door in het bestreden besluit op te merken dat de marketingdiensten door de betrokken luchthavenexploitanten waren aangekocht – in casu met de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen – ter bevordering van de exploitatie van de route of routes die werden verzorgd door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, die voor het openen of in stand houden daarvan waren vergoed in het kader van activiteit 1.

108 Ook mocht de Commissie concluderen dat de luchtvaartmaatschappijen door de autonome regio waren vergoed om hun eigen diensten als luchtvaartmaatschappijen te promoten (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑53/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:943, punt 271; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:952, punt 167; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:953, punt 230, en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑111/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:954, punt 232), hoewel het om marketing- en reclamekosten ging die de betrokken luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, in beginsel zelf moesten dragen.

109 Op dezelfde wijze heeft de Commissie kunnen concluderen dat de luchthavenexploitanten geen begunstigden van de litigieuze steunregeling waren. De uitvoering door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen van de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten heeft namelijk geleid tot een toename van het luchtverkeer en het aantal passagiers van en naar de betreffende luchthavens, hetgeen een verhoging van de luchthaven- en de niet-luchthavenmiddelen van de exploitanten ervan meebracht. Zoals de Commissie betoogt, gaat het hier echter om een secundair effect van de litigieuze steunregeling, waarvan de gehele Sardijnse toeristische sector heeft geprofiteerd, overigens ook verzoekster, die in zekere zin eveneens een dergelijk secundair voordeel heeft verkregen door een toename van de verkoop van de aan boord van haar luchtvaartuigen aangeboden diensten. Het onmiddellijke voordeel waarop de litigieuze steunregeling betrekking had en dat niet onder normale marktvoorwaarden is verkregen, bestond echter in betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen.

110 Gelet op het voorgaande moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat de Commissie een fout zou hebben gemaakt bij de vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling en bij de vaststelling van een voordeel voor verzoekster.

d) Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie

111 Verzoekster verwijt de Commissie de litigieuze steunregeling onjuist te hebben beoordeeld, aangezien zij het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie niet – zoals zij wel had moeten doen – heeft toegepast op het niveau van de autonome regio en op dat van de luchthavenexploitanten. Ook verwijt zij haar een gebrekkige motivering. In dit verband stelt verzoekster vast dat de door haar verrichte activiteiten in aanzienlijke mate hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia en dat, hoe dan ook, het feit dat de luchthavenexploitanten de in de betreffende overeenkomsten bedoelde activiteiten zijn blijven financieren in 2013, aantoont dat het boekjaar 2012 ook voldeed aan het criterium van de particuliere investeerder.

112 De Commissie is van mening dat zij in het bestreden besluit rekening heeft gehouden met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zowel op het niveau van de autonome regio als op dat van de luchthavenexploitanten. De toepassing van dit uit artikel 345 VWEU afgeleide beginsel veronderstelt evenwel noodzakelijkerwijs dat de betrokken overheidsinstantie een economische transactie aangaat en een band heeft met de begunstigde, doordat zij eigenaar of aandeelhouder ervan is.

113 Ten eerste merkt de Commissie op dat de Italiaanse Republiek zich tijdens de administratieve procedure niet had beroepen op de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio en dat het in elk geval duidelijk was dat deze regio geen winst trachtte te maken, maar doelstellingen van openbaar beleid wilde verwezenlijken, met name de versterking van de economie in het algemeen door het aantrekken van meer toeristen. Een particuliere marktdeelnemer die een investering doet, heeft geen dergelijke doelstelling voor ogen. Hoe dan ook kon de autonome regio niet worden beschouwd als een luchthavenexploitant die wilde investeren, vooral omdat zij enkel de luchthaven Alghero controleert, die in casu niet aan de orde is. De vaststelling van de litigieuze steunregeling kan dus niet worden geacht het resultaat te zijn van een investeringsbeslissing van de staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder.

114 Voorts is de Commissie van mening dat het evenmin gerechtvaardigd was het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen op de luchthavenexploitanten, aangezien zij met de sluiting van hun verschillende overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen slechts de litigieuze steunregeling ten uitvoer hebben gelegd die door de autonome regio was ontworpen om het aantal per vliegtuig reizende toeristen te vergroten. Zij hebben dus niet hun eigen middelen ingezet om de diensten waarop die overeenkomsten betrekking hebben te betalen, maar hebben de door de autonome regio verstrekte middelen gebruikt en aldus overeenkomstig de wens en de richtsnoeren van deze autonome regio staatsmiddelen doorgeleid. Deze transacties zijn dus niet verricht onder normale marktvoorwaarden zonder de betreffende staatsinmenging, bovendien met dien verstande dat de betrokken luchthavenexploitanten niet in handen zijn van de overheid.

1) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op de contractuele betrekkingen tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen

115 De Commissie heeft in het bestreden besluit de niet-toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de transacties tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen in wezen gerechtvaardigd op grond dat de onderzochte maatregelen behoorden tot een steunregeling die door een overheidsinstantie was opgesteld om redenen van openbaar beleid en die meerdere luchthavens bestreek, waarvan er slechts één in handen was van de autonome regio, en dat het niet ging om een individuele regeling tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij. Daarnaast was het volgens de Commissie duidelijk dat de luchthavenexploitanten niet als particuliere investeerders in een markteconomie hadden gehandeld toen zij de verschillende overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten. Zij hebben immers slechts een steunregeling uitgevoerd die de autonome regio had ontworpen om het luchtvervoer ten algemenen nutte van het eiland Sardinië te doen toenemen.

116 Verzoeksters betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het licht van de autonomie van de luchthavenexploitanten bij het gebruik van de door de autonome regio verstrekte middelen en bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen, moet worden afgewezen om de redenen die hierboven reeds zijn uiteengezet in de punten 102 tot en met 110.

117 Vervolgens dient te worden vastgesteld dat, zoals verzoekster erkent en anders dan het geval was in de eerdere besluiten van de Commissie waarnaar zij verwijst, de twee in casu betrokken luchthavenexploitanten, te weten die van Cagliari-Elmas en Olbia, hoe dan ook niet in handen zijn van de autonome regio. Om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op een financiële transactie tussen twee ondernemingen te kunnen toepassen teneinde, in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 345 VWEU (zie in die zin arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 29; 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑303/88, EU:C:1991:136, punt 20, en 12 december 1996, Air France/Commissie, T‑358/94, EU:T:1996:194, punt 70), na te gaan of deze transactie economisch rationeel is, hetgeen uitsluit dat zij ertoe kan leiden dat de eerste onderneming een voordeel toekent aan de tweede, moet evenwel, zoals de Commissie terecht stelt, de eerste onderneming in handen zijn van de staat en moet zij kunnen worden geacht te handelen als een investeerder die op min of meer lange termijn een economisch rendement van zijn investering verwacht.

118 Los van de opstelling van ondernemingsplannen door de luchtvaartmaatschappijen en/of een analyse vooraf van de winstgevendheid van de investeringen van de luchthavenexploitanten, waarop verzoekster zich beroept, blijkt derhalve dat deze exploitanten niet in handen waren van de autonome regio en dat zij hoe dan ook het door de autonome regio aan hen ter beschikking gestelde geld slechts hebben gebruikt om volgens de richtsnoeren van deze regio diensten aan te schaffen.

119 Hieruit volgt dat, zoals de Commissie in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld, de luchthavenexploitanten in wezen enkel de litigieuze steunregeling ten uitvoer hebben gelegd. Aangezien deze exploitanten bovendien niet in handen waren van de staat, hoefden de transacties tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten niet te worden getoetst aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zelfs al waren deze transacties bekostigd met middelen van de staat, in casu de autonome regio.

120 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit, gesteld dat dit wordt aangetoond, dat de luchthavenexploitanten de luchtvaartmaatschappijen ook uit eigen middelen hebben vergoed. Verzoekster toont immers niet aan welke bedragen de luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen zouden hebben betaald zonder dat deze bedragen daarna door de autonome regio aan hen zijn terugbetaald of dat zij om terugbetaling hebben verzocht op grond van de litigieuze steunregeling, zelfs al betoogt de Commissie, zonder dat verzoekster het tegenbewijs levert, dat de luchthavenexploitanten slechts in zeer geringe mate hun eigen middelen hebben gebruikt en enkel om aan hun resterende contractuele verplichtingen te voldoen na de opschorting van de litigieuze steunregeling door de autonome regio. Daarnaast zij eraan herinnerd dat deze vermeende eigen investeringen van de luchthavenexploitanten hoe dan ook niet onder de in artikel 2 van het bestreden besluit neergelegde terugbetalingsverplichting vallen en er niet op wijzen dat er aanzienlijke commerciële risico’s met betrekking tot het gebruik van de middelen van de autonome regio zijn genomen.

121 Verzoeksters betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de luchthavenexploitanten moet dus worden afgewezen.

2) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio

122 In de overwegingen 380 tot en met 388 van het bestreden besluit heeft de Commissie allereerst opgemerkt dat de Italiaanse Republiek geen argumenten had ontleend aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie; dat er geen aanwijzingen waren dat de autonome regio volgens dit beginsel had gehandeld bij de invoering van de litigieuze steunregeling, en dat het duidelijk was dat zij met de invoering van die regeling doelstellingen van openbaar beleid beoogde, met name het versterken van de regionale economie door het aantrekken van een grotere toeristenstroom, en niet het behalen van winst in haar hoedanigheid van eigenaar. Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of het beginsel van toepassing was op het niveau van de luchthavenexploitanten en de autonome regio en geconcludeerd dat dit het onderhavige geval niet beheerste.

123 Verzoekster is van mening dat de conclusie van de Commissie in overweging 380 van het bestreden besluit dat de autonome regio niet als particuliere investeerder in een markteconomie handelde, onjuist is.

124 Aangezien de autonome regio niet de eigenaar is van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, die hier als enige aan de orde zijn, kan zij in het onderhavige geval echter niet worden geacht als investeerder te hebben gehandeld. De autonome regio blijkt de litigieuze steunregeling juist uitsluitend met het oog op de economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te hebben ingevoerd.

125 Bijgevolg heeft de Commissie, met name in de overwegingen 380 tot en met 384 van het bestreden besluit, terecht geconcludeerd dat zij niet hoefde te onderzoeken of de autonome regio met de financiering die onder de litigieuze steunregeling viel een investering had gedaan die vergelijkbaar was met die van een particuliere investeerder. Zij kon er derhalve van uitgaan dat de analysen vooraf van de economische winstgevendheid van de dienstverleningsovereenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en verzoekster niet relevant waren, aangezien de autonome regio, die uitsluitend als overheid handelde, in casu niet kon rekenen op dividenden, kapitaalwinsten of enige andere vorm van winst die vergelijkbaar waren met die welke een particuliere investeerder zou verkrijgen.

126 Anders dan verzoekster stelt, kan op dit punt de eventuele stijging van de belastinginkomsten van een overheidsorgaan als de autonome regio door de vaststelling van maatregelen van openbaar beleid niet worden gelijkgesteld, noch vergeleken met de winsten die een particuliere investeerder van zijn investeringen verwacht, aangezien die stijging niet van dezelfde aard is als een financieel voordeel dat een marktdeelnemer verwacht van een van zijn investeringen. Het gaat hier immers om de macro-economische voordelen die worden verwacht van overheidsingrijpen in het kader van economisch beleid, dat niet onder het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie valt, maar onder de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven.

127 Bijgevolg moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat de autonome regio in het kader van de binnen het algemeen economisch beleid vastgestelde litigieuze steunregeling als investeerder handelde, waardoor de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie gerechtvaardigd is.

128 Daarbij dient te worden opgemerkt dat de Commissie in overweging 377 van het bestreden besluit van mening was dat de betalingen door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen in het kader van zowel activiteit 1 als activiteit 2 moesten worden beschouwd als subsidies ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen voor het exploiteren van meer vluchten van en naar het eiland Sardinië.

129 Aangezien de autonome regio niet alle luchthavens op het eiland Sardinië in handen heeft, die de enige entiteiten zijn die overeenkomsten kunnen sluiten over het gebruik van de luchthaveninfrastructuur die zij beheren, met name over de opening van nieuwe vliegverbindingen, kon de autonome regio als overheidsinstantie dit soort diensten niet rechtstreeks bij de luchtvaartmaatschappijen aankopen. Zoals blijkt uit de overwegingen 312 en 314 van het bestreden besluit, heeft de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas bevestigd dat ten eerste de autonome regio door middel van de litigieuze steunregeling had verzocht om een dienst bestaande in het selecteren van luchtvaartmaatschappijen die in staat waren om bepaalde jaarlijkse doelstellingen qua frequentie en passagiersvolumes te behalen op strategische routes van en naar de luchthaven van Cagliari-Elmas, en dat, ten tweede, deze dienst was verstrekt door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de luchthavenexploitanten hadden gekozen.

130 Uit de litigieuze steunregeling blijkt ook dat de door de luchtvaartmaatschappijen verstrekte marketingdiensten tot doel hadden het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten.

131 Hoewel niet kan worden aangenomen dat de autonome regio door de vaststelling van de litigieuze steunregeling als investeerder heeft gehandeld, moet derhalve niettemin worden aangenomen dat deze regio heeft gehandeld als afnemer van diensten, met name marketingdiensten. Dit heeft verzoekster overigens met name in repliek benadrukt: de autonome regio „had een marktgerichte onderneming ingeschakeld om diensten te verwerven op een markt, te weten marketingdiensten en passagierscapaciteit”.

132 Ten eerste kwamen de door verzoekster ontvangen bedragen immers overeen met diensten die waren geleverd naar aanleiding van een bestelling van de autonome regio waarvoor de luchthavenexploitanten slechts de rol van tussenpersoon tussen de aanbesteder en de dienstverleners hebben gespeeld. Ten tweede hebben de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster stelt, diensten verstrekt, in het kader van zowel de verbintenissen inzake vliegverbindingen en passagiersvolumes als marketing, die kunnen worden aangeboden aan luchthavenexploitanten in de luchtvervoersector.

133 Dienaangaande kan een staatsmaatregel ten gunste van een onderneming dan ook niet enkel wegens het feit dat partijen zich wederzijds tot prestaties verbinden, bij voorbaat van het in artikel 107 VWEU bedoelde begrip „staatssteun” worden uitgesloten (zie in die zin arrest van 28 januari 1999, BAI/Commissie, T‑14/96, EU:T:1999:12, punt 71).

134 Wat in het bijzonder de verwerving van diensten door de overheid betreft, moet deze in beginsel worden verricht volgens de regels van afgeleid Unierecht inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. In dat geval wordt de organisatie van een dergelijke aanbestedingsprocedure vóór een aankoop van diensten door een overheidsinstantie van een lidstaat doorgaans geacht te volstaan om uit te sluiten dat die lidstaat een voordeel kan verschaffen aan de in aanmerking genomen dienstverlenende onderneming dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punt 118].

135 In casu zijn de betreffende diensten niet verworven door de autonome regio zelf, die als overheid onderworpen was aan de regels van de Unie inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. Deze verwerving heeft immers plaatsgevonden via andere spelers, die in deze situatie niet aan die regels waren onderworpen, in casu de luchthavenexploitanten, die waren belast met de opdracht om de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten op de markt te betrekken.

136 In een dergelijke situatie is deze verrichting enkel doordat een lidstaat volgens verzoekster beweerdelijk tegen marktvoorwaarden aangeboden diensten koopt, nog niet aan te merken als een handelstransactie die onder voor een particuliere marktdeelnemer aanvaardbare omstandigheden is verricht, of, anders gezegd, als een normale handelstransactie. In een dergelijke situatie moet de staat immers een reële behoefte aan deze diensten hebben gehad en moeten deze diensten zijn aangekocht via een open, transparante en niet-discriminerende procedure die kan waarborgen dat de dienstverrichters die de betreffende diensten kunnen aanbieden, gelijk worden behandeld en dat de betreffende diensten zijn aangekocht tegen de marktprijs, welke waarborgt dat de overheid bij de aankoop van deze diensten geen voordeel verschaft aan de in aanmerking genomen dienstverrichter [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punten 112‑120; zie ook naar analogie arresten van 24 oktober 2013, Land Burgenland e.a./Commissie, C‑214/12 P, C‑215/12 P en C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punten 93 en 94, en 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punt 32].

137 In casu was de Commissie in overweging 386 van het bestreden besluit van mening dat de door de litigieuze steunregeling verschafte financiering geen tegenprestatie vormde voor producten of diensten die in een reële behoefte van de autonome regio voorzagen, en dat de financiële steun niet volgens een open en transparante aanbestedingsprocedure aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen was toegekend.

138 Anders dan de Commissie heeft aangenomen, kon de autonome regio, als overheid die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, er wel van uitgaan dat zij een behoefte had om het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten om het eiland economisch te helpen ontwikkelen.

139 Zoals de Commissie betoogt, kan de ongeziene omvang van de in het kader van de litigieuze steunregeling gefinancierde marketingdiensten echter twijfel doen rijzen over de vraag of deze diensten op evenredige wijze en in het licht van de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven beantwoordden aan de werkelijke behoeften van de autonome regio om haar doelstellingen van economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te verwezenlijken.

140 Daarnaast is het bestreden besluit in elk geval ingegaan op het vraagstuk van de organisatie van aanbestedingen met het oog op het sluiten van overeenkomsten door de luchthavenexploitanten, omdat de organisatie van dergelijke aanbestedingen zou hebben kunnen aantonen dat er sprake was van marktvoorwaarden en dus niet van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

141 In dit verband moet evenwel worden vastgesteld dat, zoals de Commissie stelt, noch de autonome regio noch de luchthavenexploitanten, die optraden als tussenpersonen, voor de verwerving van de diensten inzake luchtverkeerstoename en marketing open en transparante aanbestedingsprocedures hebben georganiseerd om te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling van de dienstverleners werd nageleefd en dat die diensten door de autonome regio met aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde staatsmiddelen werden afgenomen tegen marktprijzen.

142 Het staat immers vast dat de luchthavenexploitanten op hun respectieve websites oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling hebben geplaatst in het kader waarvan de luchtvaartmaatschappijen die belangstelling hadden om bepaalde andere vliegverbindingen dan die waarvoor reeds openbaredienstverplichtingen golden, te openen of ook buiten het hoogseizoen aan te bieden en om marketingdiensten te leveren, hun diensten aan de luchthavenexploitanten konden aanbieden.

143 Deze oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling kunnen echter niet worden beschouwd als gelijkwaardig aan aanbestedingsprocedures. Verzoekster is immers niet ingegaan op het verzoek van het Gerecht om deze oproep tot het indienen van blijken van belangstelling en de door haar bij de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia ingediende offerten over te leggen, met als verklaring dat zij deze documenten niet had bewaard. De Commissie kon die oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling evenmin overleggen. Voorts blijkt niet uit het dossier dat er nauwkeurige criteria waren vastgesteld om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te selecteren. Integendeel, het lijkt erop dat alle luchtvaartmaatschappijen die offerten hadden ingediend, zijn uitgenodigd om een overeenkomst te sluiten met de betrokken luchthavenexploitanten en dat de door de luchtvaartmaatschappijen toegepaste tarieven voor de aangeboden diensten uiteenliepen. Hoewel de financiële eisen van de luchtvaartmaatschappijen grove en afgeronde financiële ramingen leken, heeft de autonome regio de exploitanten die de betalingen van die diensten hadden voorgeschoten, toch bijna volledig terugbetaald.

144 Wat de echtheid van de aangeboden diensten betreft, heeft verzoekster niet werkelijk aangetoond hoe zij de betreffende diensten concreet heeft verricht, met name de marketingdiensten die specifiek verband hielden met de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia had gesloten. Het op verzoek van het Gerecht overgelegde reclamemateriaal is immers niet specifiek voor de betreffende reclamecampagnes, maar voor die van 2015 met betrekking tot luchthavens in Zuid-Italië. Ook bedragen de facturen die maandelijks zijn opgemaakt door een derde dienstverrichter, waarop zij naar eigen zeggen een beroep had gedaan voor de opstelling van de offerten om de overeenkomsten met die luchthavenexploitanten te verkrijgen, slechts enkele duizenden euro’s, hetgeen dus laag is in verhouding tot de financiering door de autonome regio, en tonen zij in geen geval aan dat zij betrekking hadden op diensten die uitsluitend bestemd waren voor de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia.

145 Bijgevolg kon de Commissie in punt 7.2.1.3 van het bestreden besluit, met als opschrift „Economisch voordeel”, vaststellen dat de betalingen die de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, hadden ontvangen, niet konden worden beschouwd als een reële tegenprestatie voor de verstrekte marketingdiensten.

146 Naast het feit dat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen niet zijn geselecteerd na een procedure die had kunnen waarborgen dat de autonome regio hen via de luchthavenexploitanten tegen marktprijzen zou vergoeden, moet bovendien worden vastgesteld dat verzoekster op het verzoek van het Gerecht om dienaangaande bewijsstukken over te leggen, contractueel en reclamemateriaal heeft overgelegd dat bevestigt dat, zoals de Commissie in overweging 368 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, het promoten op verzoeksters website van bepaalde steden en regio’s waarnaar zij vliegt, gewoonlijk intrinsiek gekoppeld is aan het promoten van de vluchten die zij uitvoert.

147 Bijgevolg heeft de Commissie in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 door de betrokken luchthavenexploitanten waren aangekocht – in casu met de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen – om de exploitatie van de route of routes door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te stimuleren, die voor het openen of in stand houden daarvan waren vergoed in het kader van activiteit 1.

148 In die omstandigheden mocht de Commissie concluderen dat de luchtvaartmaatschappijen door de autonome regio waren vergoed om hun eigen diensten als luchtvaartmaatschappijen te promoten (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑53/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:943, punt 271; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:952, punt 167; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:953, punt 229, en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑111/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:954, punt 232), hoewel het om marketing‑ en reclamekosten ging die de betrokken luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, in beginsel zelf moesten dragen. Uiteindelijk hebben de verwezenlijking van de doelstellingen inzake vluchtfrequenties en passagiersvolumes, welke onder activiteit 1 vielen, en de verlening van de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 tot gevolg gehad dat de economische activiteit van verzoekster is toegenomen.

149 Bovendien moet nog worden vastgesteld dat de luchthavenexploitanten, zoals de Commissie heeft betoogd, zonder de aanzienlijke financiering door de autonome regio niet noodzakelijkerwijs overeenkomsten of overeenkomsten van een dergelijke omvang hadden gesloten in het kader van hun expansiestrategieën, of zich dat zelfs financieel niet hadden kunnen veroorloven. Dat wordt ondersteund door het feit dat, in casu, de luchthavenexploitanten vóór de uitvoering van de litigieuze steunregeling geen gebruik hadden gemaakt van verzoeksters marketingdiensten, en dat deze exploitanten na de opschorting van die regeling hebben besloten om, zonder financiering door de autonome regio, geen nieuwe overeenkomsten betreffende soortgelijke diensten te sluiten.

150 Bijgevolg mocht de Commissie in overweging 388 van het bestreden besluit op goede gronden concluderen dat de financiering die door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, was toegekend voor het financieren van de activiteiten 1 en 2 in het kader van de litigieuze steunregeling, de betreffende luchtvaartmaatschappijen een economisch voordeel had verleend, in casu een vergoeding die zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 2 VWEU
• Artikel 3 VWEU
• Artikel 14 VWEU
• Artikel 106 VWEU
• Artikel 107 VWEU
• Artikel 108 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 345 VWEU

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 28 maart 2019, C-405/16, ECLI:EU:C:2019:268
• Gerecht EU 13 december 2018, T-53/16, ECLI:EU:T:2018:943
• Gerecht EU 13 december 2018, T-591/15, ECLI:EU:T:2018:946
• Gerecht EU 13 december 2018, T-165/16, ECLI:EU:T:2018:952
• Gerecht EU 13 december 2018, T-165/15, ECLI:EU:T:2018:953
• HvJ EU 13 september 2017, C-329/15, ECLI:EU:C:2017:671
• Gerecht EU 26 november 2015, T-461/13, ECLI:EU:T:2015:891
• HvJ EU 16 juli 2015, C-39/14, ECLI:EU:C:2015:470
• HvJ EU 9 oktober 2014, C-522/13, ECLI:EU:C:2014:2262
• HvJ EU 17 september 2014, C-242/13, ECLI:EU:C:2014:2224
• HvJ EU 19 december 2013, C-262/12, ECLI:EU:C:2013:851
• HvJ EU 24 oktober 2013, C-214/12, ECLI:EU:C:2013:682
• Gerecht EU 7 november 2012, T-137/10, ECLI:EU:T:2012:584
• Gerecht EU 27 september 2012, T-328/09, ECLI:EU:T:2012:498
• Gerecht EU 13 september 2012, T-379/09, ECLI:EU:T:2012:422
• Gerecht EU 14 februari 2012, T-267/06, ECLI:EU:T:2012:69
• HvJ EU 9 juni 2011, C-71/09, ECLI:EU:C:2011:368
• Gerecht EU 12 mei 2011, T-267/08, ECLI:EU:T:2011:209
• Gerecht EU 15 juni 2010, T-177/07, ECLI:EU:T:2010:233
• Gerecht EU 30 november 2009, T-427/04, ECLI:EU:T:2009:474