HvJ EU 12 december 2024, C-587/21, ECLI:EU:C:2024:1017

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)

12 december 2024 ( *1 )

„Hogere voorziening – Ambtenarenrecht – Tijdelijke functionarissen – Tuchtprocedure – Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – Bijlage IX – Artikel 3 – Uitvoering van de arresten van het Gerecht voor ambtenarenzaken en van het Gerecht van de Europese Unie – Nietigverklaring van de besluiten van het tot aanstelling bevoegd gezag – Beoordelingsbevoegdheid – Verplichting om de procedure te hervatten op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Artikel 29 – Vergoeding van de geleden schade”

In zaak C‑587/21 P,

betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 23 september 2021,

DD, vertegenwoordigd door N. Lorenz, Rechtsanwältin,

rekwirant,

andere partij in de procedure:

Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), aanvankelijk vertegenwoordigd door M. O’Flaherty, vervolgens door S. Rautio als gemachtigden, bijgestaan door B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,

verweerder in eerste aanleg,

wijst

HET HOF (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, E. Regan en Z. Csehi (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: P. Pikamäe,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 december 2023,

het navolgende

Arrest

1 Met zijn hogere voorziening verzoekt DD om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 14 juli 2021, DD/FRA (T‑632/19, EU:T:2021:434; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het beroep is verworpen dat hij krachtens artikel 270 VWEU had ingesteld tot ten eerste vergoeding van de immateriële schade die hij stelt te hebben geleden, ten tweede nietigverklaring van het besluit van de directeur van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) van 19 november 2018 waarbij zijn verzoek tot schadevergoeding werd verworpen en ten derde, zo nodig, nietigverklaring van het besluit van 12 juni 2019 tot afwijzing van zijn klacht tegen het hierboven vermelde besluit van 19 november 2018.

Toepasselijke bepalingen

2 Titel VI van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) heeft als opschrift „Tuchtregeling”. Die titel omvat artikel 86, dat luidt als volgt: „1. De ambtenaar of gewezen ambtenaar die, opzettelijk of uit nalatigheid, de hem door dit statuut opgelegde verplichtingen niet nakomt, stelt zich aan een tuchtmaatregel bloot. 2. Wanneer het tot aanstelling bevoegde gezag [(hierna: ‚TABG’)] of [het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)] kennis [krijgt] van gegevens die het bestaan van een verzuim in de zin van lid 1 doen vermoeden, kunnen zij een administratief onderzoek instellen teneinde na te gaan of er inderdaad sprake is van een dergelijk verzuim. 3. De tuchtmaatregelen en -procedures en de maatregelen en de procedures betreffende het administratief onderzoek staan in bijlage IX.”

3 Artikel 1 van bijlage IX bij het Statuut, met als opschrift „Tuchtprocedure”, luidt: „1. Wanneer bij een onderzoek van OLAF de mogelijke persoonlijke betrokkenheid van een ambtenaar of een voormalig ambtenaar van een instelling aan het licht wordt gebracht, wordt deze ambtenaar hiervan spoedig op de hoogte gesteld zolang het onderzoek daardoor niet wordt gehinderd. In ieder geval mogen conclusies die specifiek een met name genoemd ambtenaar van de instelling betreffen, na afronding van het onderzoek pas worden vastgesteld nadat de betrokkene zijn oordeel over de feiten heeft kunnen geven. In de conclusies wordt naar dat oordeel verwezen. […] 3. Als na een OLAF-onderzoek blijkt dat een ambtenaar van de instelling jegens wie bepaalde aantijgingen zijn geuit, niets ten laste kan worden gelegd, wordt het onderzoek zonder verder gevolg afgesloten bij besluit van de directeur van OLAF, die de ambtenaar en de instelling waartoe hij behoort daarvan schriftelijk op de hoogte stelt. De ambtenaar kan vragen dat dit besluit in zijn persoonsdossier wordt opgenomen.”

4 Artikel 2, lid 1, van bijlage IX bepaalt: „Het bepaalde in artikel 1 van deze bijlage is mutatis mutandis van toepassing op andere door het [TABG] ingestelde administratieve onderzoeken.”

5 Artikel 3 van bijlage IX luidt: „Op grond van het onderzoeksrapport kan het [TABG], nadat het de betrokken ambtenaar inzage in al het bewijsmateriaal uit het dossier heeft gegeven en hem heeft gehoord: a) besluiten dat tegen de betrokken ambtenaar geen duidelijke beschuldigingen kunnen worden ingebracht. De betrokken ambtenaar krijgt daarvan schriftelijk bericht, of b) besluiten dat, zelfs indien verplichtingen niet zijn of lijken te zijn nagekomen, geen tuchtmaatregel wordt getroffen en, in voorkomend geval, de betrokken ambtenaar een terechtwijzing geven; of c) in geval van niet-nakoming van de verplichtingen, als bedoeld in artikel 86 van het Statuut: i) besluiten de in afdeling 4 bedoelde tuchtprocedure in te leiden, of ii) besluiten een tuchtprocedure bij de tuchtraad in te leiden.”

6 Artikel 11 van die bijlage bepaalt het volgende: „Het [TABG] kan, zonder raadpleging van de tuchtraad, besluiten om als tuchtmaatregel een schriftelijke waarschuwing of een berisping te geven. De betrokken ambtenaar wordt gehoord voordat het [TABG] deze maatregelen neemt.”

7 Artikel 29 van bijlage IX bij het Statuut bepaalt: „Als de betrokkene niets ten laste kan worden gelegd overeenkomstig artikel 1, lid 3, en artikel 22, lid 2, van deze bijlage heeft deze het recht te vragen dat ter vergoeding van de geleden schade passende bekendheid wordt gegeven aan het besluit van het [TABG].”

Voorgeschiedenis van het geding

8 De voorgeschiedenis van het geding wordt in de punten 1 tot en met 17 van het bestreden arrest als volgt uiteengezet: „1 Op 1 augustus 2000 werd [rekwirant], DD, door een instantie van de Unie, het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (EUMC), thans [het FRA], aangeworven als tijdelijk functionaris in de zin van artikel 2, onder a), van de Regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen […]. Hij kreeg aanvankelijk een overeenkomst voor bepaalde tijd en met ingang van 16 december 2006 een overeenkomst voor onbepaalde tijd. 2 In 2009 en vervolgens bij de beoordeling voor het jaar 2011 en meer bepaald in het kader van de uitoefening van een in de interne regels van het FRA vastgestelde beroepsmogelijkheid tegen het ontwerpbeoordelingsrapport […] stelde [rekwirant] slachtoffer te zijn van discriminatie op grond van zijn ras of etnische afstamming. 3 Gelet op de bewoordingen en de toon [van rekwirant in het kader van de uitoefening van dat beroep] heeft de directeur van het FRA op 9 november 2012 een administratief onderzoek ingesteld. 4 Na de hoorzitting van 20 februari 2013 die tot doel had [rekwirant] te horen overeenkomstig de artikelen 2 en 11 van bijlage IX bij het Statuut, die naar analogie gelden voor arbeidscontractanten, kreeg [rekwirant] een berisping van de directeur van het FRA. 5 Uiteindelijk heeft de directeur van het FRA [rekwirant] bij brief van 13 juni 2013 in kennis gesteld van zijn besluit om de overeenkomst voor onbepaalde tijd op te zeggen (hierna: ‚opzeggingsbesluit’). 6 Bij arrest van 8 oktober 2015, DD/FRA (F‑106/13 en F‑25/14, EU:F:2015:118; hierna: ‚arrest houdende nietigverklaring’), heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken de berisping nietig verklaard. Die nietigverklaring was gebaseerd op een schending van het recht van [rekwirant] om te worden gehoord aangezien de directeur van het FRA had nagelaten hem vóór de hoorzitting van 20 februari 2013 de conclusies van het administratief onderzoek mee te delen en hem dus de mogelijkheid had ontnomen zijn verweer naar behoren voor te bereiden (arrest houdende nietigverklaring, punt 63). 7 In datzelfde arrest heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken het opzeggingsbesluit ook nietig verklaard op grond dat de directeur van het FRA vóór de vaststelling van dit besluit [rekwirant] niet uitdrukkelijk had meegedeeld dat hij op basis van verschillende incidenten overwoog om zijn overeenkomst op te zeggen en op grond dat hij hem niet had uitgenodigd daarover opmerkingen te maken (arrest houdende nietigverklaring, punt 90). 8 Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft daarentegen de vordering van [rekwirant] tot vergoeding van de door hem wegens het administratief onderzoek geleden immateriële schade om drie redenen afgewezen: ten eerste omdat [rekwirant] niet legitiem kon stellen dat de tegen hem geuite bezwaren onvoldoende duidelijk waren omschreven om een onderzoek in te stellen (arrest houdende nietigverklaring, punt 74); ten tweede omdat de rechtmatigheid van het administratief onderzoek niet kon worden aangetast door het feit dat het was verricht zonder dat het FRA vooraf de algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 2 van bijlage IX bij het Statuut had vastgesteld ter afbakening van het procedurele kader van het onderzoek (arrest houdende nietigverklaring, punt 75), en ten derde omdat hij dan wel gehoord mag zijn geweest zonder dat hij zijn verweer naar behoren had kunnen voorbereiden, maar er moest worden vastgesteld dat hij in zijn verzoekschrift slechts gewag had gemaakt van stress en angst tijdens het administratief onderzoek maar dit niet nader had gestaafd (arrest houdende nietigverklaring, punt 76). 9 Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft ook de vordering van rekwirant afgewezen tot vergoeding van de immateriële schade die hij stelt te hebben geleden doordat de berisping onterecht zijn integriteit, waardigheid en goede naam bij het FRA heeft aangetast. Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft in dit verband met name opgemerkt dat de nietigverklaring van de berisping voortvloeide uit de schending van het recht van [rekwirant] om te worden gehoord en dat dan ook niet kon worden uitgesloten dat een ander besluit zou zijn genomen indien dat wel was gebeurd. Bijgevolg heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken geoordeeld dat deze vorderingen tot schadevergoeding voorbarig waren omdat er anders vooruit zou worden gelopen op de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring door het FRA (arrest houdende nietigverklaring, punten 78‑82). 10 Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft ook de vordering van [rekwirant] tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die was geleden door de onrechtmatigheid van het opzeggingsbesluit, afgewezen. Wat de immateriële schade betreft, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken vastgesteld dat [rekwirant] enkel had aangegeven dat dit besluit een psychologisch trauma bij hem had teweeggebracht en dat zijn goede naam en waardigheid erdoor waren aangetast, maar dat hij niet had aangetoond dat deze schade niet geheel door het arrest houdende nietigverklaring kon worden hersteld (punt 107). 11 [Rekwirant] heeft tegen het arrest houdende nietigverklaring een hogere voorziening ingesteld, die bij [arrest van 19 juli 2017, DD/FRA (T‑742/15 P, EU:T:2017:528),] door het Gerecht is afgewezen. 12 In de tussentijd heeft het FRA [rekwirant] met ingang van 1 maart 2016 in zijn ambt herplaatst en hem achterstallig salaris betaald. 13 Bovendien had [rekwirant] op 12 april 2013 een klacht ingediend bij de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) op grond dat het administratief onderzoek in strijd met verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz. 1) was verricht. De EDPS heeft de behandeling van die klacht opgeschort in afwachting van het arrest houdende nietigverklaring en vervolgens het arrest [van het Gerecht van 19 juli 2017, DD/FRA (T‑742/15 P, EU:T:2017:528)]. 14 Op 18 december 2017 heeft de EDPS geoordeeld dat bij het onderzoek betreffende [rekwirant] artikel 4, artikel 5, onder a), en de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 45/2001 waren geschonden doordat er geen toereikend rechtskader was vastgesteld voor het instellen en uitvoeren van administratieve onderzoeken […]. Na de afwijzing door de EDPS van verzoeken om herziening van de betrokkene en het FRA, zijn deze bevindingen op 16 maart 2018 definitief geworden. 15 Op 19 juli 2018 heeft [rekwirant] op grond van artikel 90, lid 1, van het Statuut een vordering ingesteld tot betaling van een bedrag van 100000 EUR als financiële vergoeding voor een reeks door het FRA begane onrechtmatigheden (hierna: ‚verzoek om schadevergoeding’). Ten eerste voerde hij aan dat het administratief onderzoek was ingesteld zonder voldoende ernstige aanwijzingen en zonder bewijs dat hij zijn meerdere van discriminatie op grond van ras zou hebben beschuldigd, alsmede dat het onderzoek vooral gebaseerd was op een overdreven reactie en manipulatie. Ten tweede stelde hij dat het administratief onderzoek, de tuchtprocedure, de berisping en het opzeggingsbesluit discriminatie op grond van zijn etnische afkomst vormden. Ten derde was het administratief onderzoek volgens [rekwirant] ingeleid en uitgevoerd in strijd met artikel 4, artikel 5, onder a), en de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 45/2001. Ten vierde betoogde hij dat de berisping en het opzeggingsbesluit waren gebaseerd op een onrechtmatig administratief onderzoek dat beledigende en lasterlijke opmerkingen bevatte. Ten vijfde stelde [rekwirant] dat het FRA zich beledigend en lasterlijk had uitgelaten en dat het zijn recht op het vermoeden van onschuld, zijn recht op persoonlijke levenssfeer en zijn recht op bescherming van zijn persoonsgegevens had geschonden tijdens het administratief onderzoek, tijdens de tuchtprocedure, bij het opleggen van de berisping en bij het opzeggingsbesluit, tijdens de procedures voor het Gerecht voor ambtenarenzaken, het Gerecht en de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement, en bij de publicatie in de pers van artikelen over het arrest houdende nietigverklaring. Volgens [rekwirant] vormen deze gedragingen in hun geheel beschouwd psychisch geweld. Ten zesde had het FRA volgens hem op die wijze de op die instantie rustende zorgvuldigheidsplicht geschonden omdat het had verzuimd alle aspecten in aanmerking te nemen die zijn besluiten en zijn handelwijze hadden kunnen beïnvloeden, en in het bijzonder omdat het hem niet onverwijld in kennis had gesteld van de tegen hem gerichte verwijten. Tot slot voegde [rekwirant] daaraan toe dat al die onrechtmatigheden bij hem voor stress, angst en onzekerheid, alsmede voor een gevoel van verlatenheid en onverschilligheid hadden gezorgd. Hij zou zich vernederd hebben gevoeld en ook te lijden hebben gehad onder een neerbuigende en misprijzende houding. 16 Op 19 november 2018 heeft het [TABG] de vordering tot schadevergoeding van [rekwirant] afgewezen, met name stellende dat het arrest houdende nietigverklaring ten uitvoer was gelegd aangezien hij in zijn ambt was herplaatst en de berisping uit zijn persoonsdossier was verwijderd [(hierna: ‚besluit van 19 november 2018’)]. 17 Op 14 februari 2019 heeft [rekwirant] een klacht ingediend, die het [TABG] op 12 juni 2019 heeft afgewezen [(hierna: ‚afwijzingsbesluit van 12 juni 2019’)]. In [dat] afwijzingsbesluit heeft het [TABG] met name aangegeven dat het FRA had besloten de procedure niet te hervatten en dat alle handelingen betreffende het administratief onderzoek uit het dossier van [rekwirant] waren verwijderd.”

Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest

9 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 september 2019, heeft rekwirant het in punt 1 van dit arrest bedoelde beroep ingesteld.

10 Met zijn beroep verzocht rekwirant het Gerecht onder meer het FRA te veroordelen tot de vergoeding van de immateriële schade die was veroorzaakt door de tuchtprocedure die tot de berisping had geleid, door het opzeggingsbesluit, en door de onjuiste uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring van die twee besluiten. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft rekwirant zes onrechtmatigheidsgronden aangevoerd met betrekking onrechtmatige gedragingen van het FRA (hierna: „onrechtmatige gedragingen”): – ten eerste: het FRA had na het arrest houdende nietigverklaring rekwirant niet gehoord en geen besluit genomen in de zin van artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut; – ten tweede: het administratief onderzoek en de aanvankelijke tuchtprocedure waren ten onrechte ingeleid; – ten derde: het FRA had de immateriële schade niet vergoed die voortvloeide uit de berisping die bij het arrest houdende nietigverklaring nietig was verklaard; – ten vierde: het FRA had nagelaten het arrest houdende nietigverklaring uit te voeren en de tuchtprocedure binnen een redelijke termijn en met de nodige zorgvuldigheid af te handelen; – ten vijfde: het instellen en uitvoeren van het administratief onderzoek vormde een schending van verordening nr. 45/2001, het Statuut en het recht op eerbiediging van het privéleven dat wordt gewaarborgd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en, – ten zesde: het FRA had nagelaten de schade te vergoeden die voortvloeide uit ongegronde, lasterlijke en beledigende uitspraken, hetgeen in strijd was met het gezag van gewijsde van het arrest houdende nietigverklaring, het recht op het vermoeden van onschuld en de zorgvuldigheidsplicht, alsmede de verplichting zich te onthouden van psychisch geweld.

11 Bovendien heeft rekwirant in het kader van zijn vordering tot vergoeding van de gestelde door hem door de onrechtmatige gedragingen geleden immateriële schade verschillende argumenten aangevoerd met betrekking tot het bestaan van de schade en het causaal verband tussen die schade en die gedragingen.

12 In het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van het FRA. Ten eerste heeft het Gerecht geen van de door rekwirant aangevoerde onrechtmatigheidsgronden gegrond verklaard. Ten tweede heeft het Gerecht vastgesteld dat rekwirant het bestaan van immateriële schade en een causaal verband tussen die schade en de onrechtmatige gedragingen niet had aangetoond.

Conclusies van partijen in hogere voorziening

13 Rekwirant verzoekt het Hof: – het bestreden arrest te vernietigen; – bijgevolg het besluit van 19 november 2018, en zo nodig het afwijzingsbesluit van 12 juni 2019, nietig te verklaren; – hem een vergoeding toe te kennen voor de door hem geleden immateriële schade die ex aequo et bono wordt geraamd op 100000 EUR, en – het FRA te verwijzen in alle kosten.

14 Het FRA verzoekt het Hof: – de hogere voorziening af te wijzen en – rekwirant te verwijzen in alle kosten.

Hogere voorziening

15 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert rekwirant acht middelen aan die betrekking hebben op fouten die door het Gerecht zijn begaan in elk van de acht onderdelen van het bestreden arrest, namelijk de uiteenzetting van de feiten, het onderzoek van de eerste tot en met de zesde onrechtmatigheidsgrond en het onderdeel met betrekking tot het onderzoek van het bestaan van actuele schade en een causaal verband.

16 Met het tweede middel in hogere voorziening en het eerste onderdeel van het vijfde middel, die eerst moeten worden onderzocht, voert rekwirant aan dat het Gerecht ten onrechte tot de slotsom kwam dat artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut in casu niet van toepassing was en bijgevolg de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet aan de orde was, en voorts dat het Gerecht in dat verband een tegenstrijdige motivering verschafte.

Eerste en tweede onderdeel van het tweede middel

Argumenten van partijen

17 Met het eerste onderdeel van het tweede middel verwijt rekwirant het Gerecht in wezen dat het ten onrechte heeft geoordeeld dat de nietigverklaring van een handeling de instellingen en organen van de Unie niet verplichtte om de procedure te hervatten op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan, aangezien zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken om te beslissen over de middelen die moeten worden aangewend om gevolg te geven aan een arrest houdende nietigverklaring. Uit het in punt 45 van het bestreden arrest aangehaalde arrest van 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/Commissie (T‑471/11, EU:T:2014:739), blijkt volgens hem immers dat de procedure ter vervanging van een nietig verklaarde handeling moet worden hervat op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan aangezien de nietigverklaring van een besluit niet noodzakelijkerwijze van invloed is op de voorbereidende handelingen.

18 Met het tweede onderdeel van het tweede middel verwijt rekwirant het Gerecht dat het artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut onjuist heeft toegepast door te oordelen dat dit artikel niet van toepassing is wanneer een administratief onderzoek wordt gestaakt in omstandigheden als die van de onderhavige zaak waarin het FRA heeft besloten de tuchtprocedure niet te hervatten in het stadium waarin de berisping door een procedurefout was aangetast. Volgens rekwirant bevat artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut een limitatieve opsomming van de opties waarover het FRA beschikt nadat een administratief onderzoeksrapport is overgelegd. Voorts moet het doel van dat artikel worden gelezen in samenhang met artikel 29 van bijlage IX bij het Statuut om rekening te kunnen houden met de belangen van de betrokken persoon, zodat de intrekking van een administratief onderzoeksrapport zonder enige motivering of publiciteit schending van die artikelen oplevert. Rekwirant stelt dat het Gerecht een kunstmatig onderscheid heeft gemaakt tussen de afsluiting van een administratief onderzoek en de staking ervan, waardoor de werking van de artikelen 3 en 29 van bijlage IX bij het Statuut grotendeels tenietgaat.

19 Volgens het FRA dienen het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel te worden afgewezen.

20 Het eerste onderdeel is volgens die instantie niet ter zake dienend. Het FRA stelt in dat verband dat uit de in punt 45 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak – anders dan rekwirant aanvoert – niet kan worden afgeleid dat het TABG verplicht is om een tuchtprocedure waarin zich een procedurefout heeft voorgedaan, te hervatten. Het voegt daaraan toe dat rekwirant er hoe dan ook geen rechtmatig belang bij heeft om aan te voeren dat het FRA de tuchtprocedure moest hervatten in plaats van deze te staken.

21 Wat het tweede onderdeel betreft, betoogt het FRA dat het geen afstand heeft genomen van het rapport van het administratief onderzoek, maar dat het de administratieve onderzoeksprocedure ten aanzien van rekwirant niet heeft hervat en alle eerdere handelingen betreffende dat onderzoek uit zijn dossier heeft verwijderd. Artikel 266 VWEU dat de uitvoering van arresten houdende nietigverklaring regelt, staat er niet aan in de weg dat een instantie besluit om de tuchtprocedure te staken. Het feit dat artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut een dergelijke mogelijkheid niet vermeldt betekent enkel dat die bepaling niet van toepassing is.

Beoordeling door het Hof

22 Er zij aan herinnerd dat uit artikel 266 VWEU voortvloeit dat de instelling, het orgaan of de instantie waarvan de handeling nietig is verklaard, gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest waarbij de nietigverklaring van die handeling is uitgesproken en, om zich naar dat arrest te voegen en hieraan volledig uitvoering te geven, niet alleen het dictum van dat arrest moet naleven maar ook de rechtsoverwegingen die er de noodzakelijke steun aan bieden, daar zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen (zie in die zin arrest van 14 juni 2016, Commissie/McBride e.a., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 Het zijn immers die rechtsoverwegingen die aangeven welke bepaling precies als onrechtmatig wordt beschouwd en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onrechtmatigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden (zie in die zin arrest van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, punt 29).

24 Aangezien artikel 266 VWEU niet preciseert welke maatregelen de auteur van de nietig verklaarde handeling moet nemen om aan die verplichting te voldoen, staat het aan die auteur om die maatregelen te bepalen waarbij hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt ten aanzien van de keuze van die middelen, zolang wordt voldaan aan het dictum van het arrest waarbij die handeling nietig is verklaard en aan de rechtsoverwegingen die de noodzakelijke steun daaraan bieden (arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie, C‑619/20 P en C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punt 102).

25 Meer in het bijzonder moet de procedure ter vervanging van een nietig verklaarde handeling weer worden hervat op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan (zie in die zin arrest van 3 juli 1986, Raad/Parlement, 34/86, EU:C:1986:291, punt 47), aangezien de nietigverklaring van een handeling in beginsel niet van invloed is op de geldigheid van de daaraan voorafgegane voorbereidende maatregelen in het stadium voordat de onrechtmatigheid is vastgesteld (arrest van 6 juli 2017, Toshiba/Commissie, C‑180/16 P, EU:C:2017:520, punt 24).

26 In het licht van deze overwegingen moet worden nagegaan of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 45 tot en met 49 van het bestreden arrest te oordelen dat de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring voor het FRA slechts de verplichting inhield om de berisping uit het persoonsdossier van rekwirant te verwijderen op grond dat artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut in casu niet van toepassing was.

27 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het Gerecht voor ambtenarenzaken bij het arrest houdende nietigverklaring de aan rekwirant opgelegde berisping nietig heeft verklaard op grond dat zijn recht om te worden gehoord was geschonden. De directeur van het FRA had zich namelijk op de conclusies van het rapport van het administratief onderzoek gebaseerd om de tuchtprocedure in te leiden en onmiddellijk het besluit tot berisping te nemen, zonder hem vóór de hoorzitting van 20 februari 2013 in kennis te stellen van die conclusies, met als gevolg dat rekwirant niet in staat was gesteld zijn verweer naar behoren voor te bereiden.

28 Derhalve heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken geoordeeld dat het besluit tot berisping was genomen na afloop van een onrechtmatig verlopen procedure, in strijd met de vereisten van de artikelen 2, 3 en 11 van bijlage IX bij het Statuut, waarin met name rekwirants recht om te worden gehoord is neergelegd.

29 In die omstandigheden staat vast dat de door het Gerecht voor ambtenarenzaken in het arrest houdende nietigverklaring vastgestelde procedurefout zich in het laatste stadium van een voorafgaand administratief onderzoek heeft voorgedaan en dus niet ab initio van invloed was op de tuchtprocedure, met name op de geldigheid van het rapport van het administratief onderzoek.

30 Ten eerste zij eraan herinnerd dat een tuchtprocedure in de zin van bijlage IX bij het Statuut twee afzonderlijke fasen omvat. De eerste bestaat uit het administratief onderzoek met toepassing van hoor en wederhoor dat wordt ingeleid bij besluit van het TABG en dat na het horen van de betrokkene over de hem verweten feiten wordt afgesloten met een onderzoeksrapport. De tweede fase bestaat uit de eigenlijke tuchtprocedure die het TABG inleidt op grond van dat onderzoeksrapport. In die fase wordt verondersteld dat de ambtenaar is gehoord voordat het TABG hem een sanctie oplegt (arrest van 14 oktober 2021, Bernaldo de Quirós/Commissie, C‑583/19 P, EU:C:2021:844, punt 56).

31 Ten tweede leidt de nietigverklaring van een handeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit – zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – niet noodzakelijkerwijze tot nietigverklaring van de gehele procedure die aan de vaststelling van de litigieuze handeling is voorafgegaan, ongeacht de materiële of formele gronden waarop het arrest houdende nietigverklaring berust. De auteur van de handeling moet dus voor de vaststelling van de vervangende handeling uitgaan van het tijdstip waarop hij de nietig verklaarde handeling had vastgesteld.

32 Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet dus in casu worden vastgesteld dat aangezien de nietigverklaring van de berisping geen invloed had op de voorbereidende handelingen die aan dat besluit voorafgingen, het FRA de tuchtprocedure tegen rekwirant moest hervatten op het precieze punt waarop de in het arrest houdende nietigverklaring vastgestelde onrechtmatigheid was ontstaan, namelijk op het tijdstip van de vaststelling van het besluit over de aan het administratief onderzoek te geven gevolgen.

33 Uit punt 47 van het bestreden arrest blijkt overigens dat het Gerecht er zelf aan heeft herinnerd dat het FRA zich na het arrest houdende nietigverklaring opnieuw op het rapport van het administratief onderzoek van 12 februari 2013 had kunnen baseren om, met inachtneming van de uit artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut voortvloeiende procedurele vereisten, de tuchtprocedure tegen rekwirant te hervatten in het stadium waarin de onrechtmatigheid was ontstaan wegens schending van zijn rechten van verdediging.

34 Het TABG beschikt weliswaar over een ruime beoordelingsbevoegdheid wat de uitvoering van een administratief onderzoek betreft, maar moet wel bepaalde procedurele vereisten in acht nemen.

35 Bijgevolg zijn de voorschriften van bijlage IX bij het Statuut, en met name artikel 3 van die bijlage, bepalend voor de uitoefening door het TABG van zijn beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot het gevolg dat moet worden gegeven aan de eerste fase van de tuchtprocedure, waarin het onpartijdige administratief onderzoek naar de betrokkene wordt gevoerd.

36 Meer in het bijzonder bevat artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut, dat het optreden van het TABG na afloop van de fase van het administratief onderzoek beoogt te regelen, een limitatieve opsomming van de drie opties waarover dat gezag op basis van het rapport van het administratief onderzoek beschikt. Uit de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van dit artikel blijkt namelijk dat het TABG, nadat het de betrokken ambtenaar inzage in al het bewijsmateriaal uit het dossier heeft gegeven en hem heeft gehoord, ten eerste kan besluiten dat tegen die ambtenaar geen duidelijke beschuldigingen kunnen worden ingebracht, in welk geval die ambtenaar daarvan schriftelijk bericht krijgt. Ten tweede kan het TABG, zelfs indien de betrokken verplichtingen niet zijn of lijken te zijn nagekomen, besluiten dat er geen tuchtmaatregel wordt getroffen en de betrokken ambtenaar eventueel enkel een terechtwijzing geven. Ten derde kan het TABG in geval van opzettelijke of uit onachtzaamheid begane niet-nakoming van de verplichtingen die krachtens het Statuut op de ambtenaar of gewezen ambtenaar rusten, besluiten een tuchtprocedure in te leiden, en eventueel de zaak aan de tuchtraad voor te leggen.

37 Na het arrest houdende nietigverklaring, dat was gebaseerd op schending van rekwirants rechten van verdediging aan het einde van de administratieve fase van de procedure, bevond het FRA zich – zoals de advocaat-generaal in de punten 55 en 56 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – in casu juist in die fase van de procedure, dat wil zeggen op het tijdstip waarop het een keuze diende te maken tussen de drie opties die limitatief zijn opgesomd in artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut.

38 Zoals het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft het FRA voor geen van de drie in die bepaling opgenomen mogelijkheden gekozen, maar wel voor een „andere oplossing”, namelijk de tuchtprocedure staken door alle eerdere handelingen betreffende het administratief onderzoek uit het persoonsdossier van rekwirant te verwijderen.

39 Het Gerecht heeft in de punten 46, 48 en 49 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het FRA daarbij de in punt 24 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak in acht heeft genomen en artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut niet heeft geschonden aangezien die bepaling niet van toepassing was omdat het arrest houdende nietigverklaring het FRA enkel verplichtte om de berisping uit het persoonsdossier van rekwirant te verwijderen omdat die sanctie werd geacht nooit te hebben bestaan.

40 Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, liet de beoordelingsbevoegdheid van het FRA in het kader van de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring immers aan het FRA geen ruimte om af te wijken van de drie in artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut limitatief opgesomde opties. Bijgevolg heeft het FRA door te besluiten om alle eerdere handelingen betreffende het administratief onderzoek uit het persoonsdossier van rekwirant te verwijderen en de tuchtprocedure te staken, die bepaling geschonden en de in punt 25 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak bepaalde grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid overschreden.

41 Uit artikel 29 van bijlage IX bij het Statuut volgt bovendien dat als tegen de betrokkene geen duidelijke beschuldigingen kunnen worden ingebracht, deze het recht heeft om eventueel te vragen dat ter vergoeding van de geleden schade passende bekendheid wordt gegeven aan het besluit van het TABG. Anders dan het Gerecht in de punten 48 en 49 van het bestreden arrest heeft geoordeeld was het FRA ook om die reden verplicht om, met inachtneming van artikel 3 van bijlage IX, de tuchtprocedure tegen rekwirant te hervatten en in voorkomend geval vast te stellen dat tegen hem geen duidelijke beschuldigingen konden worden ingebracht, zodat hij zijn recht op schadevergoeding eventueel kon doen gelden.

42 Bijgevolg slagen het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening.

Derde onderdeel van het tweede middel en eerste onderdeel van het vijfde middel

Argumenten van partijen

43 Met het derde onderdeel van het tweede middel en het eerste onderdeel van het vijfde middel betwist rekwirant de gegrondheid van de conclusie van het Gerecht dat het FRA met het oog op de juiste uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring niet verplicht was om hem te horen alvorens overeenkomstig artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut een nieuw besluit te nemen over het vervolg van de tuchtprocedure.

44 Met het derde onderdeel van het tweede middel voert rekwirant in wezen aan dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden doordat het in punt 49 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat eerbiediging van de rechten van de verdediging in casu niet „aan de orde” was „aangezien het FRA alle procedures tegen rekwirant [had] gestaakt en het dus geen enkele voor hem nadelige handeling in de zin van artikel 41 van het Handvest [had] vastgesteld”.

45 Met het eerste onderdeel van het vijfde middel verwijt rekwirant het Gerecht dat het in de punten 83 en 84 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met de omstandigheid dat het voor de correcte uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring noodzakelijk was om een hoorzitting te houden alvorens het administratief onderzoek af te sluiten op grond dat tegen rekwirant geen duidelijke beschuldiging kon worden ingebracht, en dat een dergelijke hoorzitting nooit heeft plaatsgevonden.

46 Het FRA stelt dat het geen voor rekwirant nadelig besluit heeft genomen zodat het hem niet vooraf hoefde te horen. Rekwirant gaat derhalve voorbij aan de context van de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring, die tot zijn herplaatsing heeft geleid. Bovendien wijst het FRA erop dat het niet heeft „besloten dat geen duidelijke beschuldigingen konden worden ingebracht” overeenkomstig artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut, maar dat het de tuchtprocedure heeft gestaakt zonder een dergelijk besluit vast te stellen.

47 Wat voorts het eerste onderdeel van het vijfde middel betreft, herhaalt rekwirant volgens het FRA slechts de argumenten die hij in het kader van zijn eerste middel heeft uiteengezet.

Beoordeling door het Hof

48 Er zij ten eerste in herinnering gebracht dat artikel 266 VWEU de betrokken instelling verplicht ervoor te zorgen dat een handeling die de nietig verklaarde handeling moet vervangen niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als die welke in het arrest houdende nietigverklaring zijn vastgesteld (zie in die zin arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, punt 30, en 29 april 2004, IPK-München en Commissie, C‑199/01 P en C‑200/01 P, EU:C:2004:249, punt 83).

49 Zoals is uiteengezet in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken in casu geoordeeld dat het FRA de verplichtingen niet was nagekomen die met name krachtens artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut op die instantie rustten door rekwirant de conclusies van het administratief onderzoek niet mee te delen vóór zijn hoorzitting op 20 februari 2013 – die juist tot doel had hem over die conclusies te horen en in de loop waarvan het FRA heeft besloten om de tuchtprocedure in te leiden – en door vervolgens na één hoorzitting een tuchtmaatregel op te leggen zonder rekwirant in staat te stellen zijn verweer naar behoren voor te bereiden.

50 Wat ten tweede de eerbiediging van de rechten van de verdediging betreft, waar het beginsel van hoor en wederhoor uit voortvloeit, dient bovendien te worden benadrukt dat de ambtenaar tegen wie een instelling van de Unie een administratieve procedure heeft ingeleid, tijdens die procedure in staat moet wordt gesteld om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de echtheid en de relevantie van de feiten, de gestelde omstandigheden en de documenten die deze instelling tegen hem wil gebruiken ter ondersteuning van haar beschuldiging dat hij de bepalingen van het Statuut niet heeft nageleefd. Uit het voorgaande volgt dat het recht om te worden gehoord een tweeledig doel heeft. Ten eerste wordt het gebruikt om het dossier te onderzoeken en om de feiten zo nauwkeurig en correct mogelijk vast te stellen, en ten tweede maakt dat recht het mogelijk om een effectieve bescherming van de betrokkene te waarborgen (zie in die zin arrest van 14 oktober 2021, Bernaldo de Quirós/Commissie, C‑583/19 P, EU:C:2021:844, punten 63 en 64).

51 Artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut bevestigt uitdrukkelijk het recht van de betrokken ambtenaar om te worden gehoord zodat hij de mogelijkheid heeft naar behoren zijn standpunt over de gedurende het administratief onderzoek gedane vaststelling van de feiten naar voren te brengen voordat het TABG op basis van het onderzoeksrapport besluit over de eventuele inleiding van een tuchtprocedure (zie in die zin arrest van 14 oktober 2021, Bernaldo de Quirós/Commissie, C‑583/19 P, EU:C:2021:844, punt 43).

52 In casu staat vast dat rekwirant niet is gehoord voordat het FRA heeft besloten om de procedure te staken en alle handelingen betreffende het administratief onderzoek uit zijn dossier te verwijderen, zonder evenwel te besluiten dat tegen hem geen enkele duidelijke beschuldiging kon worden ingebracht, zoals artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut vereist.

53 Uit het onderzoek van het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening blijkt echter dat het FRA om het arrest houdende nietigverklaring uit te voeren, met inachtneming van artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut, de tuchtprocedure had moeten hervatten op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid was ontstaan.

54 In casu kan dus worden volstaan met de vaststelling dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 49 en 83 van het bestreden arrest in wezen te oordelen dat het FRA met het besluit om de tuchtprocedure te staken en door alle eerdere handelingen betreffende het administratief onderzoek uit het persoonsdossier van rekwirant te verwijderen, geen voor rekwirant nadelige handeling in de zin van artikel 41 van het Handvest had vastgesteld zodat de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet aan de orde was. Een dergelijk besluit dat – zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening – in strijd met artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut is vastgesteld, heeft er immers voor gezorgd dat aan rekwirant het uitdrukkelijk in die bepaling neergelegde recht wordt ontzegd om te worden gehoord vóór de vaststelling van een van de daarin bedoelde besluiten.

55 Uit een en ander volgt dat het derde onderdeel van het tweede middel slaagt.

Vierde onderdeel van het tweede middel

Argumenten van partijen

56 Met het vierde onderdeel van het tweede middel stelt rekwirant dat het bestreden arrest blijk geeft van een tegenstrijdigheid in de motivering aangezien het Gerecht in punt 49 van dat arrest heeft aangegeven dat artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut niet van toepassing was, terwijl het in punt 76 van het bestreden arrest het tegendeel heeft verklaard.

57 Volgens het FRA zijn punt 49 en punt 76 van het bestreden arrest niet tegenstrijdig aangezien het bevoegde TABG de tuchtprocedure in casu niet heeft hervat en alle eerdere handelingen betreffende het administratief onderzoek uit het persoonsdossier van rekwirant heeft verwijderd.

Beoordeling door het Hof

58 Er zijn aan herinnerd dat de vraag of de motivering van een arrest van het Gerecht tegenstrijdig is, een rechtsvraag is die in hogere voorziening kan worden opgeworpen (arrest van 29 juli 2010, Griekenland/Commissie, C‑54/09 P, EU:C:2010:451, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59 In casu heeft het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest in het kader van het onderzoek van de derde onrechtmatigheidsgrond, volgens welke het FRA de immateriële schade niet had vergoed die het gevolg was van de berisping die bij het arrest houdende nietigverklaring nietig was verklaard, geoordeeld dat het FRA had besloten om de procedure tegen rekwirant krachtens artikel 3, onder a), van bijlage IX bij het Statuut te staken. Voorts lijkt het Gerecht in dat punt 76 te suggereren dat de door het FRA ter uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring gekozen oplossing verder ging dan noodzakelijk was om te voldoen aan de vereisten van artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut.

60 Uit punt 48 van het bestreden arrest waarnaar in punt 76 ervan wordt verwezen, blijkt echter dat het FRA volgens het Gerecht had „gekozen voor een andere oplossing” dan die welke worden geboden door artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut, terwijl het in punt 49 van dat arrest heeft overwogen dat artikel 3, onder a), in casu niet van toepassing was.

61 Bijgevolg geeft de motivering van het bestreden arrest dienaangaande blijk van een tegenstrijdigheid.

62 Het vierde onderdeel van het tweede middel moet derhalve worden aanvaard.

63 Gelet op de voorgaande overwegingen en zonder dat de andere middelen van de hogere voorziening – die niet tot een ruimere vernietiging van het bestreden arrest kunnen leiden – moeten worden onderzocht, moeten het tweede middel en het eerste onderdeel van het vijfde middel worden aanvaard en moet het bestreden arrest bijgevolg worden vernietigd.

Terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht

64 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening. Het kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.

65 In dit verband moet worden vastgesteld dat, zoals blijkt uit punt 10 van het onderhavige arrest, de schadevordering van rekwirant strekt tot vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden doordat het FRA met de onrechtmatige gedragingen het arrest houdende nietigverklaring niet naar behoren heeft uitgevoerd.

66 Dit aspect van het geding impliceert echter dat ingewikkelde feitelijke vragen moeten worden onderzocht op basis van elementen die het Gerecht in het bestreden arrest niet heeft beoordeeld, aangezien het heeft geoordeeld dat het FRA het arrest houdende nietigverklaring correct had uitgevoerd en dus niet heeft onderzocht of de situatie van rekwirant, aan wie de mogelijkheid was ontnomen om de beweringen in het rapport van het administratief onderzoek te ontkrachten en met name te verkrijgen dat het FRA zou beslissen dat tegen hem geen duidelijke beschuldigingen konden worden ingebracht, mogelijkerwijs heeft geleid tot de schade die hij heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van het FRA.

67 Bijgevolg dient de zaak aangezien zij niet in staat van wijzen is, terug naar het Gerecht te worden verwezen.

Kosten

68 Daar de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige hogere voorziening te worden aangehouden.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:

1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 14 juli 2021, DD/FRA (T‑632/19, EU:T:2021:434), wordt vernietigd.

2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.

3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Engels.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in