HvJ EU 8 maart 2022, C-213/19, ECLI:EU:C:2022:167

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

8 maart 2022 ( *1 )

Inhoud

I. Toepasselijke bepalingen

A. Recht inzake eigen middelen

1. Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen

2. Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen

3. Verordening nr. 608/2014

4. Verordening nr. 1553/89

B. Douanerecht

1. Communautair douanewetboek

2. Douanewetboek van de Unie

3. Toepassingsverordening

4. Uitvoeringsverordening

C. Btw-recht

II. Feiten en precontentieuze procedure

A. Feiten van het hoofdgeding

B. Precontentieuze procedure

III. Procedure bij het Hof

IV. Beroep

A. Ontvankelijkheid

1. Schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en in het kader van de procedure bij het Hof

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

2. Ontoereikende feitelijke grondslag en rechtsgrondslag van de grief die is ontleend aan schending van het btw-recht van de Unie en met name douaneregeling 42

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

3. Schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

4. Onbevoegdheid van het Hof om in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU kennis te nemen van een verzoek van de Commissie tot het gelasten van een lidstaat om een bepaald bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

5. Voorbarigheid en niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift met betrekking tot de periode van 1 mei 2015 tot en met 11 oktober 2017 vanwege de uitvaardiging van de Breach-C18-utb’s voor die periode

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

B. Ten gronde

1. Niet-nakoming van de verplichtingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding, alsmede van de verplichtingen uit hoofde van het douanerecht van de Unie

a) Schending van artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU

1) Verplichtingen van de lidstaten op grond van artikel 325 VWEU

2) Schending van de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 325 VWEU

i) Opmerkingen vooraf

ii) Overzicht van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude

iii) Wetenschap van het Verenigd Koninkrijk, vanaf het begin van de inbreukperiode, van de belangrijkste kenmerken van de betrokken onderwaarderingsfraude en van de maatregelen waarmee die fraude op doeltreffende wijze kon worden bestreden

iv) Onverenigbaarheid met artikel 325, lid 1, VWEU van het douanecontrolemechanisme dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft toegepast om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden

b) Niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving van de Unie

1) Opmerkingen vooraf

2) Schending van de verplichtingen van artikel 13 van het communautair douanewetboek en van artikel 46 van het douanewetboek van de Unie

i) Argumenten van partijen

ii) Beoordeling door het Hof

3) Schending van de verplichtingen van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en van artikel 244 van de uitvoeringsverordening

4) Schending van de verplichtingen van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek en van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie

2. Niet-nakoming van de Unierechtelijke verplichtingen inzake de terbeschikkingstelling van douanerechten, die traditionele eigen middelen zijn

a) Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn principiële verplichting om de traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen

1) Principiële verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor het niet vaststellen van de verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie

2) Verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk voor de verliezen aan eigen middelen van de Unie die zijn vastgesteld in de Snake-C18-utb’s

b) Grief dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn verplichting om bepaalde bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen

1) Betoog van het Verenigd Koninkrijk dat het Hof zich allereerst moet buigen over de door hem geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen

2) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die de Commissie op basis van de OLAF-JRC-methode heeft verricht

3) Raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen die het Verenigd Koninkrijk op basis van de methode van de HMRC heeft verricht

4) Algemene kritiek op de OLAF-JRC-methode

5) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode tussen november 2011 en november 2014

6) Geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017

i) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode ertoe leidt dat het volume van de als ondergewaardeerd beschouwde invoer wordt overschat

ii) Kritiek dat de OLAF-JRC-methode leidt tot overschatting van de waarde van de invoer die als ondergewaardeerd moet worden beschouwd

7) Gevolgen van de Breach-C18-utb’s voor de raming van de verliezen aan eigen middelen die de Commissie vordert voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 11 oktober 2017

8) Wisselkoers waarmee het bedrag van de verliezen aan eigen middelen moet worden berekend

9) Conclusie

3. Niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de btw-regelgeving en van de verplichtingen om de overeenkomende eigen middelen ter beschikking te stellen

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

4. Niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Hof

Kosten

„Niet-nakoming – Artikel 4, lid 3, VEU – Artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU – Eigen middelen – Douanerechten – Belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Fraudebestrijding – Doeltreffendheidsbeginsel – Verplichting voor de lidstaten om de eigen middelen ter beschikking te stellen van de Europese Commissie – Financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten ingeval van verlies aan eigen middelen – Invoer van textiel en schoeisel uit China – Grootschalige, stelselmatige fraude – Georganiseerde criminaliteit – Verdwijnende importeurs – Douanewaarde – Onderwaardering – Maatstaf van heffing voor de btw – Geen systematische, op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles voorafgaand aan de vrijgave van de betrokken goederen – Geen systematische zekerheidstellingen – Methode die is gebruikt voor het ramen van de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen die verband houden met invoer met een hoog risico op onderwaardering – Statistische methode die is gebaseerd op de gemiddelde prijzen die op Unieniveau zijn vastgesteld – Toelaatbaarheid”

In zaak C‑213/19,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 7 maart 2019,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en F. Clotuche-Duvieusart als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door F. Shibli, S. Brandon, Z. Lavery en S. McCrory, vervolgens door F. Shibli en S. McCrory als gemachtigden, bijgestaan door J. Eadie en I. Rogers, QC, en door S. Pritchard, T. Sebastian en R. Hill, barristers,

verweerder,

ondersteund door:

Koninkrijk België, vertegenwoordigd door J.‑C. Halleux, P. Cottin en S. Baeyens als gemachtigden,

Republiek Estland, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,

Helleense Republiek, vertegenwoordigd door M. Tassopoulou als gemachtigde,

Republiek Letland, aanvankelijk vertegenwoordigd door K. Pommere, V. Soņeca en I. Kucina, vervolgens door K. Pommere als gemachtigden,

Portugese Republiek, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, S. Jaulino, L. Inez Fernandes en P. Rocha als gemachtigden,

Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,

interveniënten,

wijst

HET HOF (Grote kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev, A. Prechal (rapporteur), I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele en J. Passer, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, A. Kumin en N. Wahl, rechters,

advocaat-generaal: P. Pikamäe,

griffier: M. A. Gaudissart, adjunct-griffier,

gezien de stukken en na de terechtzitting van 8 december 2020,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 september 2021,

het navolgende

Arrest

1 De Europese Commissie verzoekt het Hof met haar verzoekschrift het volgende vast te stellen: – door met betrekking tot bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China (hierna: „betrokken invoer”) niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken en evenmin de correcte bedragen aan traditionele eigen middelen en eigen middelen uit de belasting op de toegevoegde waarde (btw) ter beschikking van die instelling te stellen, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 105), de artikelen 2 en 8 van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17), de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien (PB 2014, L 168, blz. 39), zoals gewijzigd bij verordening (EU, Euratom) 2016/804 van de Raad van 17 mei 2016 (PB 2016, L 132, blz. 85) (hierna: „verordening nr. 609/2014”), de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 130, blz. 1), artikel 2 van verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB 1989, L 155, blz. 9), en artikel 105, lid 3, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1; hierna: „douanewetboek van de Unie”) en artikel 220, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 (PB 2005, L 117, blz. 13) (hierna: „communautair douanewetboek”), – als gevolg van de niet-nakoming van de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, artikel 325 en artikel 310, lid 6, VWEU, de artikelen 3 en 46 van het douanewetboek van de Unie, artikel 13 van het communautair douanewetboek, artikel 248, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3254/1994 van de Commissie van 19 december 1994 (PB 1994, L 346, blz. 1) (hierna: „toepassingsverordening”), artikel 244 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013 (PB 2015, L 343, blz. 558; hierna: „uitvoeringsverordening”), artikel 2, lid 1, onder b) en d), de artikelen 83 en 85 tot en met 87, en artikel 143, lid 1, onder d), en lid 2, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 335, blz. 60), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009 (PB 2009, L 175, blz. 12) (hierna: „richtlijn 2006/112”). – bedragen de bijbehorende verliezen aan traditionele eigen middelen, verminderd met inningskosten, die ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld: – 496025324,30 EUR in 2017 (tot en met 11 oktober 2017); – 646809443,80 EUR in 2016; – 535290329,16 EUR in 2015; – 480098912,45 EUR in 2014; – 325230822,55 EUR in 2013; – 173404943,81 EUR in 2012; – 22777312,79 EUR in 2011; – door niet alle informatie te verstrekken die de Commissie nodig had om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, en door, ondanks het verzoek van de Commissie daartoe, noch de inhoud van het advies van de juridische dienst van Her Majesty’s Revenue & Customs (belasting- en douanedienst van het Verenigd Koninkrijk; hierna: „HMRC”), noch de motivering van de besluiten die tot de intrekking van de vastgestelde douaneschulden hebben geleid, te verstrekken, heeft het Verenigd Koninkrijk niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 2, lid 2, en lid 3, onder d), van verordening (EU, Euratom) nr. 608/2014 van de Raad van 26 mei 2014 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 29).

I. Toepasselijke bepalingen

A. Recht inzake eigen middelen

1. Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen

2 In de periode van november 2011 tot en met 11 oktober 2017 (hierna: „inbreukperiode”), voor welke periode de Commissie het Verenigd Koninkrijk in het kader van de onderhavige procedure verschillende niet-nakomingen van het Unierecht verwijt, waren achtereenvolgens twee besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen van de Unie van toepassing, te weten besluit 2007/436 en, met ingang van 1 januari 2014, besluit 2014/335.

3 Volgens artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2014/335, waarvan de bewoordingen in wezen identiek zijn aan die van artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2007/436, worden de op de begroting van de Unie opgevoerde eigen middelen gevormd door de ontvangsten uit respectievelijk „traditionele eigen middelen bestaande uit […] rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de Unie ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met derde landen” en „de toepassing van een voor alle lidstaten geldend uniform percentage op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens Unievoorschriften”.

4 Artikel 8, lid 1, eerste alinea, van die besluiten bepaalt dat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, als eigen middelen van de Unie, door de lidstaten worden geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, die waar nodig worden aangepast opdat zij aan de EU-voorschriften voldoen. De derde alinea van dat artikel bepaalt dat de lidstaten de in artikel 2, lid 1, onder a) tot en met c), van die besluiten bedoelde middelen ter beschikking stellen van de Commissie.

2. Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen

5 Tijdens de inbreukperiode waren achtereenvolgens twee verordeningen inzake de terbeschikkingstelling van de eigen middelen van de Unie van toepassing, te weten verordening nr. 1150/2000 en, met ingang van 1 januari 2014, verordening nr. 609/2014.

6 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen overeenkomt met die van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, bepaalt: „Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Unie op de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit [2014/335] genoemde traditionele eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.”

7 Artikel 6, lid 1 en lid 3, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek is aan die van artikel 6, lid 1 en lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1150/2000, is als volgt geformuleerd: „1. Bij de schatkist van iedere lidstaat of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, uitgesplitst naar middel. […] 3. De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde in de tweede alinea van dit lid, uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding A’ genoemd]. Vastgestelde rechten die niet in de in de eerste alinea bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de in de eerste alinea vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding B’ genoemd]. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is. […]”

8 De oorspronkelijke versie van artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek was aan die van artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000, luidde: „Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”

9 Sinds 1 oktober 2016 is die bepaling als volgt verwoord: „Op de in de artikelen 10, 10 bis en 10 ter aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening die daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of nationale centrale bank is geopend. Behoudens het berekenen van negatieve rente als bedoeld in de derde alinea mag deze rekening slechts worden gedebiteerd in opdracht van de Commissie.”

10 De oorspronkelijke versie van artikel 12, leden 1 en 3, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek was aan die van artikel 11, leden 1 en 3, van verordening nr. 1150/2000, luidde: „1. Elke te late boeking op de in lid 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van vertragingsrente. […] 3. Voor de lidstaten die niet aan de Economische en monetaire Unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, vermeerderd met twee punten, of, voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de Centrale Bank niet beschikbaar is, de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, vermeerderd met twee punten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”

11 Sinds 1 oktober 2016 bepaalt artikel 12, lid 5, van verordening nr. 609/2014, dat in de plaats is gekomen van artikel 12, lid 3, ervan, het volgende: „Voor de lidstaten die niet aan de Economische en monetaire Unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten. Voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de centrale bank niet beschikbaar is, is de rentevoet gelijk aan de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De totale stijging uit hoofde van de eerste en de tweede alinea mag niet meer dan 16 procentpunten bedragen. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”

12 Artikel 13 („Oninbare bedragen”) van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen overeenkomt met die van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000, bepaalt: „1. De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze. 2. De lidstaten behoeven de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij om een van de onderstaande redenen niet kunnen worden geïnd: a) door overmacht; b) hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn. De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit. De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld of, in geval van een administratief of gerechtelijk beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden. […] 3. Binnen drie maanden na het in lid 2 van dit artikel genoemde administratieve besluit of in overeenstemming met de [in] dat lid bedoelde vervaldag dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in met de gegevens betreffende de gevallen van toepassing van genoemd lid 2, voor zover het bedrag van de vastgestelde rechten meer bedraagt dan 50000 EUR. Dit verslag moet de Commissie in staat stellen de in lid 2, onder a) en b), van dit artikel bedoelde redenen te beoordelen waarom de betrokken lidstaat het betrokken bedrag niet ter beschikking heeft kunnen stellen, alsmede de maatregelen die hij heeft genomen om de invordering te bewerkstelligen. Het verslag wordt opgesteld volgens een door de Commissie vastgesteld model. De Commissie stelt hiertoe uitvoeringshandelingen vast. Deze uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de in artikel 16, tweede alinea, bedoelde raadplegingsprocedure. 4. De Commissie zendt binnen zes maanden na de ontvangst van het in lid 3 bedoelde verslag haar opmerkingen aan de betrokken lidstaat toe. Indien de Commissie om aanvullende inlichtingen heeft verzocht, gaat de termijn van zes maanden in zodra de gevraagde aanvullende inlichtingen zijn ontvangen.”

3. Verordening nr. 608/2014

13 Wat het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 januari 2014 betreft, bepaalt artikel 2 („Maatregelen op het gebied van controle en toezicht”) van verordening nr. 608/2014 het volgende: „[…] 2. De lidstaten treffen alle nodige maatregelen om te waarborgen dat de eigen middelen bedoeld in artikel 2, lid 1, van besluit [2014/335] ter beschikking van de Commissie worden gesteld. 3. Wanneer de maatregelen op het gebied van controle en toezicht betrekking hebben op de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit [2014/335] bedoelde traditionele eigen middelen: a) verrichten de lidstaten de verificaties en onderzoeken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van deze eigen middelen; […] c) betrekken de lidstaten de Commissie op haar verzoek bij de controles die zij verrichten. Wanneer de Commissie bij een controle betrokken is, heeft zij, voor zover dit voor de toepassing van deze verordening vereist is, toegang tot de bewijsstukken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van eigen middelen en tot alle andere relevante documenten die op deze bewijsstukken betrekking hebben; d) de Commissie mag zelf controles ter plaatse verrichten. De personeelsleden die de Commissie tot dergelijke controles heeft gemachtigd, hebben toegang tot de documenten op dezelfde wijze als in het geval van de onder c) bedoelde controles. De lidstaten faciliteren deze controles; […]”

4. Verordening nr. 1553/89

14 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 luidt: „De grondslag van de btw-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van [de Zesde richtlijn (77/388/EEG)] van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag [(PB 1977, L 145, blz. 1)], […].”

15 Artikel 3, eerste alinea, van die verordening bepaalt: „Voor een bepaald kalenderjaar wordt, onverminderd de artikelen 5 en 6, de grondslag van de btw-middelen berekend door het totaal van de door de lidstaten in dat jaar geïnde netto-btw-opbrengsten te delen door het tarief waartegen deze belasting in dat jaar werd geheven.”

B. Douanerecht

1. Communautair douanewetboek

16 Het communautair douanewetboek is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vóór 1 mei 2016 is verricht.

17 Artikel 13 van dat wetboek bepaalde: „1. De douaneautoriteiten kunnen onder de overeenkomstig de geldende bepalingen vastgestelde voorwaarden alle controlemaatregelen nemen die zij nodig achten voor de correcte toepassing van de douanewetgeving en van andere wetgeving betreffende binnenbrengen, uitgang, doorvoer, overbrengen en bijzondere bestemming van goederen welke vervoerd worden tussen het douanegebied van de [Europese] Gemeenschap en derde landen en betreffende de aanwezigheid van goederen die niet de status van communautaire goederen hebben. Douanecontroles die ertoe strekken de correcte toepassing van de communautaire wetgeving te garanderen, kunnen in een derde land worden verricht voor zover een internationale overeenkomst daarin voorziet. 2. Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten gebaseerd zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico’s te beoordelen op basis van criteria die op nationaal, op communautair, en, indien beschikbaar, op internationaal niveau zijn vastgesteld. Volgens de procedure van het comité worden een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gemeenschappelijke criteria en prioritaire controlegebieden vastgesteld. De lidstaten zetten in samenwerking met de Commissie een elektronisch systeem op voor de uitvoering van het risicobeheer. 3. Controles die door andere autoriteiten dan de douaneautoriteiten worden verricht, geschieden in nauwe coördinatie met de douaneautoriteiten en zoveel mogelijk op hetzelfde ogenblik en op dezelfde plaats. […]”

18 Titel II van dat douanewetboek bevatte een hoofdstuk 3 met het opschrift „Douanewaarden van goederen”, dat uit de artikelen 28 tot en met 36 bestond.

19 Artikel 29 van dat wetboek luidde: „1. De douanewaarde van ingevoerde goederen is de transactiewaarde van die goederen, dat wil zeggen de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs indien zij voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie worden verkocht, in voorkomend geval na aanpassing overeenkomstig de artikelen 32 en 33 […] […] 2. a) Ter bepaling van de aanvaardbaarheid van de transactiewaarde voor de toepassing van lid 1 vormt de omstandigheid dat de koper en de verkoper onderling verbonden zijn, op zich geen voldoende reden om de transactiewaarde als niet aanvaardbaar aan te merken. Indien noodzakelijk worden de omstandigheden van de verkoop onderzocht en wordt de transactiewaarde aanvaard wanneer het verbonden zijn geen invloed op de prijs heeft gehad. […] […] 3. a) De werkelijk betaalde of te betalen prijs is de totale betaling die door de koper aan de verkoper of ten behoeve van de verkoper voor de ingevoerde goederen is of moet worden gedaan en omvat alle betalingen die als voorwaarde voor de verkoop van de ingevoerde goederen, hetzij door de koper aan de verkoper, hetzij door de koper aan een derde ter nakoming van een verplichting van de verkoper, werkelijk zijn of moeten worden gedaan. […] […]”

20 Artikel 30 van het communautair douanewetboek was als volgt verwoord: „1. Indien de douanewaarde niet met toepassing van artikel 29 kan worden vastgesteld, dient achtereenvolgens te worden nagegaan welke van de punten a), b), c) en d) van lid 2 van toepassing is. De douanewaarde dient in dit geval te worden vastgesteld met toepassing van het eerste punt dat die vaststelling mogelijk maakt, […]. 2. De met toepassing van dit artikel vastgestelde douanewaarden zijn: a) de transactiewaarde van identieke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald; b) de transactiewaarde van soortgelijke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald; c) de waarde die berust op de prijs per eenheid bij verkoop in de Gemeenschap van de ingevoerde goederen of van ingevoerde identieke of soortgelijke goederen in de grootste totale hoeveelheid, aan niet met de verkopers verbonden personen; d) de berekende waarde, […]. […]”

21 Artikel 31 van dat wetboek luidde: „1. Indien de douanewaarde van de ingevoerde goederen niet met toepassing van de artikelen 29 en 30 kan worden vastgesteld, wordt zij aan de hand van de in de Gemeenschap beschikbare gegevens vastgesteld met gebruikmaking van redelijke middelen die in overeenstemming zijn met de beginselen en de algemene bepalingen van: – de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994 [(PB 1994, L 336, blz. 103), opgenomen in bijlage 1 A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (PB 1994, L 336, blz. 3)], – artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994; – de bepalingen van het onderhavige hoofdstuk. 2. De met toepassing van lid 1 vastgestelde douanewaarde berust niet op: a) de verkoopprijs, in de Gemeenschap, van goederen die in de Gemeenschap zijn voortgebracht; b) een stelsel dat voor douanedoeleinden voorziet in de aanvaarding van de hoogste van twee in aanmerking komende waarden; c) de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer; d) de kosten van voortbrenging, andere dan de berekende waarden die overeenkomstig artikel 30, lid 2, onder d), voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld; e) prijzen voor uitvoer naar een land dat niet tot het douanegebied van de Gemeenschap behoort; f) minimumdouanewaarden, of g) willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”

22 Artikel 68 van dat wetboek bepaalde: „Teneinde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot: a) een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten. De douaneautoriteiten kunnen van de aangever eisen dat nog andere documenten worden overgelegd met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aangifte voorkomende vermeldingen; b) het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle.”

23 Artikel 71 van dat wetboek was als volgt verwoord: „1. De resultaten van de verificatie van de aangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst. 2. Indien er geen verificatie van de aangifte wordt uitgevoerd, vindt de toepassing van de in lid 1 bedoelde bepalingen plaats aan de hand van de vermeldingen in de aangifte.”

24 Artikel 217, lid 1, van het communautair douanewetboek bepaalde: „Elk bedrag aan rechten bij invoer of aan rechten bij uitvoer dat voortvloeit uit een douaneschuld […] dient door de douaneautoriteiten te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken en dient door deze autoriteiten in de boekhouding of op iedere andere drager die als zodanig dienstdoet, te worden geregistreerd (boeking).”

25 Artikel 218, lid 1, eerste alinea, van dat wetboek luidde: „Indien door de aanvaarding van de aangifte van goederen voor een andere douaneregeling dan die van de tijdelijke invoer met gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer, of door enige andere handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als die aanvaarding, een douaneschuld ontstaat, dient het met die douaneschuld overeenkomende bedrag te worden geboekt zodra dit bedrag is berekend, of uiterlijk op de tweede dag volgende op de dag waarop de goederen zijn vrijgegeven.”

26 Artikel 220, lid 1, van dat wetboek bepaalde: „Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.”

27 Artikel 221 van datzelfde wetboek luidde als volgt: „1. Het bedrag van de rechten dient onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar te worden medegedeeld. […] 3. De mededeling aan de schuldenaar moet plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. Deze termijn wordt geschorst door het instellen van een beroep in de zin van artikel 243 voor de duur van de procedure van beroep. 4. Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht vervolgbaar was, mag de mededeling van de wettelijk verschuldigde bedragen, overeenkomstig de in de geldende bepalingen daartoe gestelde voorwaarden, nog na het verstrijken van de in lid 3 bedoelde termijn aan de schuldenaar worden gedaan.”

2. Douanewetboek van de Unie

28 Het douanewetboek van de Unie is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 mei 2016 is verricht.

29 Artikel 3 van dat wetboek luidt: „De douaneautoriteiten hebben voornamelijk als opdracht toezicht te houden op het internationale handelsverkeer van de Unie en aldus bij te dragen tot eerlijke en open handel, de uitvoering van de externe aspecten van de interne markt, van het gemeenschappelijk handelsbeleid en van ander gemeenschappelijk beleid van de Unie dat verband houdt met de handel, en de algemene veiligheid van de toeleveringsketen. De douaneautoriteiten stellen maatregelen vast die met name strekken tot: a) de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten; b) de bescherming van de Unie tegen oneerlijke en illegale handel en de ondersteuning van de legale handel; c) het garanderen van de veiligheid van de Unie en haar ingezetenen en van de bescherming van het milieu, in voorkomend geval in nauwe samenwerking met andere autoriteiten; en d) het handhaven van een billijk evenwicht tussen de douanecontroles en de facilitering van de legale handel.”

30 Artikel 46 van dat wetboek draagt het opschrift „Risicobeheer en douanecontroles” en bepaalt: „1. De douaneautoriteiten kunnen elke controlemaatregel nemen die zij nodig achten. De controlemaatregelen kunnen met name inhouden onderzoek van goederen, monsterneming, verificatie van de juistheid en volledigheid van de in het kader van een aangifte of een kennisgeving verstrekte informatie en de aanwezigheid, echtheid, juistheid of geldigheid van documenten, onderzoek van de bedrijfsboekhouding van marktdeelnemers en van andere bescheiden, controle van vervoermiddelen, controle van bagage en andere goederen die personen bij of op zich dragen, officieel onderzoek en soortgelijke handelingen. 2. Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten hoofdzakelijk gebaseerd zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt om aan de hand van op nationaal, Unie- en indien beschikbaar internationaal niveau vastgestelde criteria de risico’s in kaart te brengen en te evalueren alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen. 3. Douanecontroles worden uitgevoerd binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gebaseerd op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyse tussen de douanediensten, waarbij gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, controlemaatregelen en prioritaire controlegebieden worden vastgesteld. Controles aan de hand van dergelijke informatie en criteria worden uitgevoerd onverminderd andere controles die worden uitgevoerd overeenkomstig lid 1 of andere vigerende bepalingen. 4. De douaneautoriteiten verrichten risicobeheer om een onderscheid te maken tussen de niveaus van risico verbonden aan goederen die aan douanecontrole of douanetoezicht zijn onderworpen en om te bepalen of de goederen aan bijzondere douanecontroles zullen worden onderworpen, en zo ja, waar. Dit risicobeheer omvat activiteiten zoals het verzamelen van gegevens en informatie, het analyseren en beoordelen van risico’s, het voorschrijven en ondernemen van actie, en het regelmatig toezien op en herzien van dat proces en de resultaten ervan, op basis van internationale, Unie- en nationale bronnen en strategieën. 5. De douaneautoriteiten wisselen informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyses uit indien: a) een douaneautoriteit oordeelt dat de risico’s significant zijn en een douanecontrole noodzakelijk is, en bij de controle blijkt dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan; of b) bij de controle [niet] blijkt […] dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan, maar de betrokken douaneautoriteit oordeelt dat de dreiging elders in de Unie een hoog risico vormt. 6. Voor de vaststelling van de gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, de controlemaatregelen en de prioritaire controlegebieden als bedoeld in lid 3 wordt rekening gehouden met al het volgende: a) de evenredigheid met het risico; b) de dringendheid van de uit te voeren controles; c) de waarschijnlijke gevolgen voor het handelsverkeer, de afzonderlijke lidstaten en de beschikbare controlemiddelen. 7. De in lid 3 bedoelde gemeenschappelijke risicocriteria en -normen omvatten al het volgende: a) een beschrijving van de risico’s; b) de te gebruiken risicofactoren of -indicatoren om goederen of marktdeelnemers voor douanecontroles te selecteren; c) de aard van de door de douaneautoriteiten uit te voeren douanecontroles; d) de toepassingsduur van de onder c) bedoelde douanecontroles. 8. Prioritaire controlegebieden omvatten bepaalde douaneregelingen, soorten goederen, vervoerstrajecten, vervoerswijzen of marktdeelnemers die gedurende een bepaalde periode in hogere mate aan risicoanalyses en douanecontroles worden onderworpen, onverminderd andere controles die de douaneautoriteiten doorgaans verrichten.”

31 Artikel 53 („Valutaomrekening”) van dat wetboek bepaalt in lid 1: „De bevoegde autoriteiten publiceren de geldende wisselkoers en/of maken deze op het internet bekend indien een valuta moet worden omgerekend om een van de onderstaande redenen: […] b) de tegenwaarde van de euro in nationale valuta is vereist voor de vaststelling van de tariefindeling van goederen en het bedrag aan invoer- en uitvoerrechten, met inbegrip van drempelbedragen in het gemeenschappelijk douanetarief.”

32 De artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie bevatten de regels betreffende de vaststelling van de douanewaarde van goederen, die inhoudelijk in wezen identiek zijn aan die van de artikelen 29 tot en met 31 van het communautair douanewetboek.

33 Artikel 103 („Verjaringstermijnen van de douaneschuld”), leden 1 en 2, van dat wetboek luidt: „1. De mededeling van een douaneschuld aan de schuldenaar vindt plaats binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. 2. Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was, wordt de in lid 1 vastgestelde termijn van drie jaar in overeenstemming met het nationaal recht verlengd tot minimaal vijf en maximaal 10 jaar.”

34 Artikel 105 van dat wetboek draagt als opschrift „Tijdstip van boeking” en bepaalt in lid 3: „Indien een douaneschuld ontstaat onder andere dan de in lid 1 bedoelde omstandigheden, wordt het verschuldigde bedrag aan invoer- of uitvoerrechten geboekt uiterlijk veertien dagen na de dag waarop de douaneautoriteiten in staat zijn het bedrag aan invoer- of uitvoerrechten vast te stellen en een beschikking af te geven.”

35 Artikel 191 („Resultaten van de verificatie”) van dat wetboek bepaalt: „1. De resultaten van de verificatie van de douaneaangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst. 2. Indien de douaneaangifte niet wordt geverifieerd, is lid 1 van toepassing op basis van de in die aangifte vermelde gegevens. 3. De resultaten van de verificatie door de douaneautoriteiten hebben in het gehele douanegebied van de Unie dezelfde bindende kracht.”

3. Toepassingsverordening

36 De toepassingsverordening is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vóór 1 mei 2016 is verricht.

37 Artikel 181 van die verordening luidt als volgt: „1. De douaneautoriteiten behoeven de douanewaarde van ingevoerde goederen niet op basis van de methode van de transactiewaarde vast te stellen indien zij overeenkomstig de in lid 2 omschreven procedure, wegens gegronde twijfel, niet ervan overtuigd zijn dat de aangegeven waarde met de in artikel 29 van het [communautair douanewetboek] omschreven totale betaalde of te betalen prijs overeenkomt. 2. Wanneer bij de douaneautoriteiten de in lid 1 bedoelde twijfel bestaat, kunnen zij overeenkomstig artikel 178, lid 4, om aanvullende informatie vragen. Indien deze twijfel blijft bestaan, stellen de douaneautoriteiten, alvorens een definitieve beslissing te nemen, de betrokkene, desgevraagd schriftelijk, in kennis van de redenen voor die twijfel en bieden zij hem een redelijke gelegenheid daarop te antwoorden. De definitieve beslissing en de redenen daarvoor worden de betrokkene schriftelijk meegedeeld.”

38 Artikel 248, lid 1, van die toepassingsverordening bepaalt: „Vrijgave van de goederen leidt tot boeking van de op grond van de vermeldingen van de aangifte vastgestelde rechten bij invoer. Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de door hen ingestelde controles kunnen leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger is dan het bedrag dat voortvloeit uit de vermeldingen in de aangifte, eisen deze autoriteiten bovendien dat voldoende zekerheid wordt gesteld om het verschil te dekken tussen het laatstgenoemde bedrag en het bedrag dat uiteindelijk op de goederen van toepassing kan zijn. De aangever heeft evenwel de mogelijkheid om, in plaats van het stellen van die zekerheid, de directe boeking te verzoeken van het bedrag aan rechten dat uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”

4. Uitvoeringsverordening

39 De uitvoeringsverordening is van toepassing op de betrokken invoer die tijdens het gedeelte van de inbreukperiode vanaf 1 mei 2016 is verricht.

40 Artikel 48 („Bepalingen betreffende wisselkoersen”) van die uitvoeringsverordening bepaalt in lid 1: „De tegenwaarde van de euro wordt, indien dit overeenkomstig artikel 53, lid 1, onder b), van het [douanewetboek van de Unie] is vereist, eenmaal per maand vastgesteld. De toe te passen wisselkoers is de meest recente koers die door de Europese Centrale Bank [(ECB)] is vastgesteld voorafgaand aan de voorlaatste dag van de maand en is gedurende de volledige daaropvolgende maand van toepassing. Wanneer de aan het begin van de maand geldende koers echter meer dan 5 % afwijkt van de koers die door de [ECB] is vastgesteld vóór de 15e van diezelfde maand, is de laatstgenoemde koers van toepassing vanaf de 15e tot het einde van de betreffende maand.”

41 Artikel 140 („Niet-aanvaarding van de aangegeven transactiewaarden”) van die uitvoeringsverordening bepaalt: „1. Wanneer de douaneautoriteiten gegronde twijfels hebben of de aangegeven transactiewaarde overeenstemt met het totale betaalde of te betalen bedrag zoals bedoeld in artikel 70, lid 1, van het [douanewetboek van de Unie], kunnen zij de aangever om aanvullende informatie vragen. 2. Wanneer hun twijfels niet worden weggenomen, kunnen de douaneautoriteiten besluiten dat de waarde van de goederen niet kan worden vastgesteld overeenkomstig artikel 70, lid 1, van het [douanewetboek van de Unie].”

42 Artikel 144 („Fall-backmethode”) van die uitvoeringsverordening luidt als volgt: „1. Voor het vaststellen van de douanewaarde krachtens artikel 74, lid 3, van het [douanewetboek van de Unie] kan bij de toepassing van de in artikel 70 en artikel 74, lid 2, van het [douanewetboek van de Unie] vastgestelde methoden een redelijke soepelheid worden betracht. De aldus vastgestelde douanewaarde dient zoveel mogelijk op eerder vastgestelde douanewaarden te worden gebaseerd. 2. Wanneer de douanewaarde niet met toepassing van lid 1 kan worden vastgesteld, worden andere passende methoden gebruikt. In dit geval wordt de douanewaarde niet vastgesteld op basis van een van de volgende zaken: a) de verkoopprijs, in het douanegebied van de Unie, van goederen die in het douanegebied van de Unie zijn geproduceerd; b) een stelsel waarbij de hoogste van de twee in aanmerking komende waarden voor de douanewaarde wordt gebruikt; c) de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer; d) de kosten van de productie, andere dan de berekende waarden die krachtens artikel 74, lid 2, onder d), van het wetboek voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld; e) prijzen voor uitvoer naar een derde land; f) minimumdouanewaarden; g) willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”

43 Artikel 244 („Zekerheidstelling”) van de uitvoeringsverordening, strekt tot uitvoering van artikel 191 van het douanewetboek van de Unie en bepaalt: „Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de verificatie van de douaneaangifte kan leiden tot een hoger bedrag aan invoer- of uitvoerrechten of andere verschuldigde heffingen dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van de douaneaangifte, kunnen de goederen pas worden vrijgegeven bij een zekerheidstelling die het verschil dekt tussen het bedrag van de douaneaangifte en het bedrag dat uiteindelijk verschuldigd kan zijn. De aangever heeft echter de mogelijkheid om in plaats van het stellen van deze zekerheid te verzoeken om de onmiddellijke mededeling van de douaneschuld die uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”

C. Btw-recht

44 Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/112 luidt als volgt: „De volgende handelingen zijn aan de btw onderworpen: […] b) de intracommunautaire verwervingen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat onder bezwarende titel worden verricht: i) door een als zodanig handelende belastingplichtige of door een niet-belastingplichtige rechtspersoon, wanneer de verkoper een als zodanig handelende belastingplichtige is […]; […] […] d) de invoer van goederen.”

45 Artikel 83 van die richtlijn bepaalt: „Voor de intracommunautaire verwerving van goederen bestaat de maatstaf van heffing uit dezelfde elementen als die welke in aanmerking worden genomen om overeenkomstig hoofdstuk 2 de maatstaf van heffing voor de levering van dezelfde goederen binnen het grondgebied van de lidstaat in kwestie te bepalen. Met name is voor de in de artikelen 21 en 22 bedoelde handelingen die met een intracommunautaire verwerving van goederen worden gelijkgesteld, de maatstaf van heffing de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen of, bij gebreke van een aankoopprijs, de kostprijs, berekend op het tijdstip waarop deze handelingen worden verricht.”

46 Artikel 85 van die richtlijn is als volgt verwoord: „Voor de invoer van goederen is de maatstaf van heffing de waarde die in de geldende communautaire bepalingen als de douanewaarde wordt omschreven.”

47 Artikel 86, lid 1, van richtlijn 2006/112 luidt als volgt: „In de maatstaf van heffing moeten de volgende elementen worden opgenomen, voor zover zij niet reeds daarin zijn begrepen: a) de buiten de lidstaat van invoer verschuldigde rechten, heffingen en andere belastingen, alsmede die welke ter zake van de invoer verschuldigd zijn, met uitzondering van de te heffen btw; b) de bijkomende kosten, zoals de kosten van commissie, verpakking, vervoer en verzekering, tot de eerste plaats van bestemming binnen het grondgebied van de lidstaat van invoer, alsmede de kosten die voortvloeien uit het vervoer naar een andere plaats van bestemming in de Gemeenschap, indien deze plaats bekend is op het tijdstip waarop het belastbare feit plaatsvindt.”

48 Artikel 87 van die richtlijn bepaalt: „In de maatstaf van heffing worden de volgende elementen niet opgenomen: a) prijsverminderingen wegens korting voor vooruitbetaling; b) aan de afnemer toegekende prijskortingen en -rabatten die zijn verkregen op het tijdstip waarop de invoer wordt verricht.”

49 Artikel 138 van die richtlijn bepaalt het volgende: „1. De lidstaten verlenen vrijstelling voor de levering van goederen, door of voor rekening van de verkoper of de afnemer verzonden of vervoerd naar een plaats buiten hun respectieve grondgebied, maar binnen de Gemeenschap, welke wordt verricht voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig handelt in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van de goederen. 2. Behalve voor de in lid 1 bedoelde goederenleveringen verlenen de lidstaten vrijstelling voor de volgende handelingen: […] c) de goederenlevering bestaande in de overbrenging naar een andere lidstaat, die voor de in lid 1 en de punten a) en b) bedoelde vrijstellingen in aanmerking zou komen indien zij voor een andere belastingplichtige was verricht.”

50 Artikel 143 van die richtlijn luidt: „1. De lidstaten verlenen vrijstelling voor de volgende handelingen: […] d) de invoer van vanuit een derdelandsgebied of een derde land verzonden of vervoerde goederen in een andere lidstaat dan de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer, indien de levering van deze goederen, verricht door de importeur die uit hoofde van artikel 201 is aangewezen of erkend als de tot voldoening van de belasting gehouden persoon, overeenkomstig artikel 138 is vrijgesteld; […] 2. De vrijstelling overeenkomstig lid 1, onder d), is, in gevallen waarin de invoer van goederen gevolgd wordt door levering van de goederen die overeenkomstig artikel 138, lid 1, en lid 2, onder c), is vrijgesteld, alleen van toepassing indien de importeur op het tijdstip van de invoer aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer ten minste de volgende informatie heeft verstrekt: a) het nummer waaronder hij voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd, of het nummer waaronder zijn tot voldoening van de btw gehouden fiscaal vertegenwoordiger voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd; b) het nummer waaronder de afnemer aan wie de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 1, worden geleverd voor btw-doeleinden in een andere lidstaat is geïdentificeerd, of, wanneer de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 2, [onder] c), worden overgebracht, het nummer waaronder de importeur zelf voor btw-doeleinden in de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer is geïdentificeerd; c) het bewijs dat de ingevoerde goederen bestemd zijn om vanuit de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat te worden vervoerd of verzonden. De lidstaten kunnen echter bepalen dat het [onder] c) bedoelde bewijs slechts aan de bevoegde autoriteiten hoeft te worden verstrekt indien daarom wordt verzocht.”

II. Feiten en precontentieuze procedure

A. Feiten van het hoofdgeding

51 De Europese Unie heeft met ingang van 1 januari 2005 alle contingenten opgeheven die van toepassing waren op de invoer van textiel en kleding van oorsprong uit landen die zijn aangesloten bij de Wereld Handelsorganisatie (WTO), waaronder China.

52 Op 20 april 2007 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) mededeling 2007/015 inzake wederzijdse bijstand aan de lidstaten gestuurd om hen te informeren over het risico op, onder meer, extreme onderwaardering bij de invoer van textiel en schoeisel uit China. Die invoer werd in de meeste gevallen verricht door zogenaamde „lege hulzen” (shell companies) die enkel waren opgericht om als dekmantel te dienen voor het verrichten van frauduleuze activiteiten en die, wanneer zij werden gecontroleerd, vaak geen hoofdvestiging bleken te hebben op het adres dat bij de douaneautoriteiten bekend was. OLAF wees erop dat de waarden op de gecontroleerde aangiften in de meeste gevallen ver onder 0,50 Amerikaanse dollar (USD) per kilogram (kg) lagen, en zelfs onder 0,10 USD per kg. Gelet op dat fraudemechanisme (hierna: „betrokken onderwaarderingsfraude”) heeft OLAF alle lidstaten verzocht om met name hun invoer van textiel en schoeisel uit China te controleren op mogelijke aanwijzingen van ondergewaardeerde invoer, om bij de inklaring van die invoer passende douanecontroles te verrichten teneinde de aangegeven douanewaarden te verifiëren en na te gaan of die waarden een afspiegeling vormden van de reële marktwaarde, alsook om passende beschermende maatregelen te treffen bij verdenking van kunstmatig laag gefactureerde prijzen.

53 Hiertoe heeft OLAF op basis van wetenschappelijk onderzoek van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie een instrument voor risicobeoordeling ontwikkeld dat gebaseerd is op gegevens uit de hele Unie (hierna: „OLAF-JRC-methode”).

54 Met die methode wordt allereerst een „gecorrigeerde gemiddelde prijs” (cleaned average price of CAP; hierna: „GGP”) – tevens „eerlijke prijs” (fair price of fair value) genoemd – berekend voor alle achtcijferige productcodes die zijn opgenomen in de gecombineerde nomenclatuur (hierna: „GN”) van bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/1821 van de Commissie van 6 oktober 2016 (PB 2016, L 294, blz. 1), en onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van die nomenclatuur vallen (hierna: „betrokken producten”).

55 De GGP’s worden berekend op basis van de maandelijkse invoerprijzen van de betrokken producten uit China die uit Comext worden gehaald – de door Eurostat beheerde referentiedatabase met gedetailleerde statistische gegevens over de internationale goederenhandel – en een periode van 48 maanden beslaan. Die prijzen drukken een waarde per kilogram uit voor alle 495 achtcijferige productcodes uit de betrokken GN’s, en vermelden het land van herkomst en het land van bestemming in de Unie.

56 Vervolgens wordt een gemiddelde voor de hele Unie berekend op basis van het rekenkundig, dat wil zeggen niet gewogen, gemiddelde van de GGP’s van alle lidstaten. Voor de berekening van dat rekenkundig gemiddelde worden extreme waarden (outliers), dat wil zeggen abnormaal hoge of lage waarden, buiten beschouwing gelaten. Vandaar dat wordt gesproken van de „gecorrigeerde” (cleaned) gemiddelde prijs.

57 Tot slot wordt een waarde berekend die overeenkomt met 50 % van de GGP’s. Dit is de „laagste aanvaardbare prijs” (lowest acceptable price of LAP; hierna: „LAP”). De LAP, die eveneens een prijs per kilogram is, wordt door de douaneautoriteiten van de lidstaten gebruikt als risicoprofiel of als risicodrempelwaarde om invoeraangiften met een bijzonder lage waarde, en dus met een hoog risico op onderwaardering, te kunnen detecteren.

58 Op 23 januari 2009 heeft OLAF de lidstaten mededeling 2009/001 inzake wederzijdse bijstand toegezonden, die betrekking had op operatie „Argus”. Tijdens die operatie, die zes maanden heeft geduurd, heeft OLAF de invoer van de betrokken producten uit meerdere derde landen, en met name uit Aziatische landen, in de gaten gehouden en de lidstaten maandelijks een overzicht toegestuurd van de goederen die in de voorgaande maand waren ingevoerd en vanwege de douanewaarde ervan door OLAF als risicovol waren aangemerkt. In die mededeling inzake wederzijdse bijstand heeft OLAF de lidstaten verzocht om hem binnen vier weken over de implementatie van risicoprofielen te informeren, om invoer met een hoog risico op onderwaardering in kaart te brengen en om voorafgaand aan de inklaring van de betrokken goederen controles te verrichten op basis van de mededelingen van OLAF.

59 Tijdens de prioritaire‑controleoperatie onder de naam „Discount” (hierna: „PCA Discount”) in 2011, die werd gecoördineerd door het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie van de Commissie en waaraan alle lidstaten hebben deelgenomen, zijn overeenkomstig de aanbevelingen in de richtsnoeren die voor die operatie waren opgesteld de op basis van de OLAF-JRC-methode berekende LAP’s toegepast als risicoprofiel om de invoer van de betrokken producten uit China die vanwege de dusdanig lage douanewaarde ervan verdacht waren, te detecteren en te controleren. Het Verenigd Koninkrijk heeft aan die operatie deelgenomen, maar dat risicoprofiel niet toegepast.

60 In 2014 heeft OLAF de gezamenlijke douaneoperatie „Snake” (hierna: „operatie Snake”) gecoördineerd, waarvan de operationele fase tussen 17 februari en 17 maart 2014 heeft plaatsgevonden en waaraan alle lidstaten alsmede de Chinese douaneautoriteiten hebben deelgenomen. Die autoriteiten waren bij die operatie betrokken om de uitvoeraangiften te verkrijgen, zodat hiermee de douanewaarde kon worden geverifieerd die bij de invoer van de betrokken producten in de Unie was aangegeven. Het eindrapport van operatie Snake bevatte een oproep aan de lidstaten om de risicoprofielen op basis van de LAP’s die zij tijdens die operatie hadden toegepast, te blijven gebruiken.

61 Naar aanleiding van controles die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens die operatie op basis van deze profielen hebben verricht, hebben die autoriteiten vastgesteld dat 24 marktdeelnemers aanvullende douanerechten verschuldigd waren voor de goederen die zij over een periode van drie jaar tussen november 2011 en november 2014 hadden ingevoerd.

62 Tussen november 2014 en februari 2015 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de betrokken marktdeelnemers de overeenkomstige uitnodigingen tot betaling gestuurd door de uitvaardiging van 24 navorderingen, „C18-uitnodigingen tot betaling” genoemd (hierna: „Snake-C18-utb’s”). Die utb’s zijn echter tussen juni en november 2015 door die autoriteiten ingetrokken.

63 Op 16 januari 2015 heeft OLAF een onderzoek ingesteld dat specifiek was gericht op bepaalde lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, en betrekking had op een periode vanaf 2013.

64 Voorts hebben de HMRC en de grenspolitie van het Verenigd Koninkrijk tussen 2013 en 2016 operatie „Badminton” uitgevoerd. Naar aanleiding van die operatie, die voornamelijk betrekking had op btw-fraude, is een strafrechtelijk onderzoek verricht naar vier grote marktdeelnemers die textiel uit China invoerden onder de douaneregeling van de Unie met code 42, volgens welke regeling de douanerechten moeten worden voldaan bij de invoer en de btw naderhand moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming (hierna: „douaneregeling 42”).

65 Tussen februari 2015 en juli 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk meerdere bijeenkomsten van OLAF over de betrokken onderwaarderingsfraude bijgewoond.

66 Op 19 en 20 februari 2015 heeft OLAF een eerste bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden over het vervolg van operatie Snake en over het gebruik van GGP’s als indicatoren voor mogelijke onderwaardering bij de douane.

67 OLAF heeft tijdens die eerste bijeenkomst aangegeven dat de invoer van goederen waarmee mogelijk onderwaarderingsfraude werd gepleegd niet in omvang was afgenomen en dat uit de cijfers bleek dat het Verenigd Koninkrijk meer frauduleuze handel in de betrokken goederen was gaan aantrekken nadat andere lidstaten maatregelen hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden. De HMRC heeft op zijn beurt aangegeven dat het voornemens was om de ondernemingen die tijdens operatie Snake en tijdens zijn eigen onderzoek naar voren waren gekomen, een navordering voor de ontdoken btw en douanerechten te sturen voor een totaalbedrag van meer dan 800 miljoen pond sterling (GBP) (circa 939760000 EUR).

68 Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn voornemen om over te gaan tot inning herhaald tijdens de ad-hocbijeenkomst over de betrokken onderwaarderingsfraude die OLAF op 25 en 26 februari 2015 had georganiseerd en waarbij de autoriteiten van de lidstaten aanwezig waren. Tijdens die bijeenkomst heeft OLAF uitgelegd dat via het gebruik van nationale gemiddelden in de risicoprofielen geen evidente gevallen van onderwaardering konden worden gedetecteerd, en heeft het de lidstaten „dringend geadviseerd” om onder meer adequate risicoprofielen te gebruiken teneinde mogelijk ondergewaardeerde invoer te detecteren, om bij verdachte invoer een zekerheidstelling te eisen en om de daadwerkelijke douanewaarde van de betrokken goederen te bepalen door zo snel mogelijk zorgvuldig onderzoek te verrichten. OLAF heeft tevens benadrukt dat de LAP weliswaar een belangrijke risico-indicator was, maar dat de regels van Unierecht inzake de vaststelling van de douanewaarde moesten worden toegepast. Voorts heeft OLAF een beschrijving gegeven van de potentiële verliezen aan traditionele eigen middelen van de Unie die het gevolg waren van mogelijk ondergewaardeerde invoer, met name wat de betrokken invoer betrof. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, heeft OLAF voor de periode tussen mei 2013 en maart 2015 een mogelijk verlies aan traditionele eigen middelen met een totaalbedrag van 589676121 EUR geconstateerd voor een betrokken productvolume van bijna anderhalf miljard kilogram.

69 Op 16 juni 2015 heeft OLAF de lidstaten mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand toegestuurd met het verzoek om alle beschermingsmaatregelen te nemen die nodig waren om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen de betrokken onderwaarderingsfraude. In die mededeling heeft OLAF de conclusies van de ad-hocbijeenkomst van 25 en 26 februari 2015 herhaald.

70 In mei 2015 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk operatie „Breach” gelanceerd, de eerste operatie op het grondgebied van die lidstaat die specifiek betrekking had op de bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude (hierna: „operatie Breach”).

71 Volgens het Verenigd Koninkrijk was die operatie, die nog steeds loopt, onder meer bedoeld om – na de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s – de douanewaarde vast te stellen van de ondergewaardeerde invoer die tijdens operatie Snake was gedetecteerd, en om de betaling van de overeenkomstige ontdoken traditionele eigen middelen te vorderen.

72 Tijdens die operatie zijn onder meer controles vooraf en controlebezoeken achteraf met betrekking tot die verdachte invoer verricht, zijn documenten gecontroleerd en audits en inspecties gehouden, is onderzoek gedaan naar het handelskarakter van de verkoop van de betrokken producten en naar de banden tussen de importeur, de expediteurs en andere ondernemingen en is voorlichting gegeven aan importeurs over het herkennen van frauduleuze activiteiten. Voorts is een dertigtal voorafgaande inspecties verricht van 13 zendingen, waarvan monsters zijn genomen tijdens fysieke controles. Tijdens diezelfde operatie zijn meerdere navorderingen van douanerechten uitgevaardigd (hierna: „Breach-C18-utb’s”).

73 Op 28 juli 2015 heeft OLAF een tweede bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden, waarbij de HMRC onder meer heeft aangegeven dat hij de procedure inzake de navordering van de douanerechten ten bedrage van ruim 800 miljoen GBP zou voortzetten, zo nodig via de rechter, en dat hij in het kader van operatie Breach een multidisciplinaire werkgroep in het leven had geroepen om onderzoek te doen naar de situatie van de importeurs die bij de frauduleuze handel betrokken waren. De HMRC achtte het gebruik van risico-indicatoren op basis van GGP’s evenwel „contraproductief en onevenredig”, gelet op de omvang van de betrokken invoer. OLAF heeft aangegeven dat het gebruik van die indicatoren in sommige lidstaten tot een aanzienlijke afname van de frauduleuze handel had geleid, ook al had die handel zich verplaatst naar andere lidstaten en met name naar het Verenigd Koninkrijk.

74 Op 3 februari 2016 heeft OLAF een derde bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden. De HMRC heeft aangegeven dat het Verenigd Koninkrijk de 16 ondernemingen die tijdens operatie Snake waren gedetecteerd, had gecontroleerd. OLAF heeft de HMRC nogmaals geadviseerd om de LAP’s te gebruiken als indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie. OLAF heeft benadrukt dat het percentage van de betrokken invoer dat als ondergewaardeerd werd beschouwd en dat tot grote verliezen aan douanerechten leidde, hoog was.

75 Op 22 en 23 maart 2016 heeft OLAF een vierde bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden. OLAF heeft er nogmaals op gewezen dat de toepassing van de indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie een zinvolle maatregel voorafgaand aan de invoer was, en heeft concrete middelen voorgesteld waarmee de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die indicatoren gefaseerd konden implementeren. OLAF heeft nogmaals de stand van zaken uiteengezet, waaruit is gebleken dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk toenam, met name als gevolg van het oneigenlijke gebruik van douaneregeling 42.

76 Tijdens een bijeenkomst in juli 2016 heeft OLAF een rapport gepresenteerd waaruit bleek dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk opliep.

77 Tijdens een bijeenkomst op 18 en 19 september 2016 hebben de Franse autoriteiten de resultaten van operatie „Octopus” gepresenteerd, een operatie die zij samen met tien andere lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, en met de steun van OLAF hadden uitgevoerd.

78 Uit het eindrapport van die operatie bleek dat er georganiseerde criminele netwerken achter de betrokken onderwaarderingsfraude zaten. De geadresseerden op de betrokken douaneaangiften waren vrijwel altijd zogenaamde „spookondernemingen”. Veruit de meeste vervoerde goederen die in Calais (Frankrijk) aan de hand van vooraf vastgestelde criteria waren gecontroleerd, waren ondergewaardeerd en in het Verenigd Koninkrijk op frauduleuze wijze aangegeven onder douaneregeling 42.

79 In oktober 2016 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de experimentele operatie „Samurai” uitgevoerd. Die operatie was gericht op de invoer door twee ondernemingen, die hun activiteiten onmiddellijk hebben gestaakt nadat de HMRC hun douaneaangiften had betwist.

80 Op 1 maart 2017 heeft OLAF zijn onderzoek naar de betrokken onderwaarderingsfraude in het Verenigd Koninkrijk afgesloten met de publicatie van een rapport (hierna: „OLAF-rapport”), waaruit blijkt dat hoge bedragen aan douanerechten in die lidstaat zijn ontdoken doordat importeurs bij de invoer valse facturen, fictieve facturen en onjuiste douaneaangiften hebben verstrekt.

81 In dat rapport heeft OLAF aangetoond dat de betrokken onderwaarderingsfraude via het Verenigd Koninkrijk tussen 2013 en 2016 aanzienlijk was toegenomen. Die aanzienlijke toename viel samen met de periode waarin andere lidstaten volgens de aanbeveling van OLAF de risicoprofielen hadden geïmplementeerd die gebaseerd waren op het instrument voor risicobeoordeling dat gebruikmaakte van de LAP’s.

82 Volgens dat rapport is de significante toename van de frauduleuze invoer via het Verenigd Koninkrijk in die periode te wijten aan de ontoereikende controles die door de douaneautoriteiten van die lidstaat waren verricht. In datzelfde rapport heeft OLAF opgemerkt dat in 2016 meer dan 50 % van de betrokken producten uit China die in het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd, onder de LAP’s was aangegeven, en dat circa 80 % van het totale verlies aan traditionele eigen middelen van de Unie te wijten was aan de betrokken onderwaarderingsfraude in het Verenigd Koninkrijk.

83 OLAF heeft in dat rapport tevens benadrukt dat er georganiseerde criminele netwerken achter de fraude zaten, die in de hele Unie actief waren. De betrokken invoer in het Verenigd Koninkrijk, die voor het overgrote deel op onrechtmatige wijze onder douaneregeling 42 was verricht, bestond hoofdzakelijk uit producten die bestemd waren voor de illegale en zwarte handel op het grondgebied van andere lidstaten. OLAF was in zijn rapport dan ook van mening dat er ook op het grondgebied van de lidstaten van bestemming van de betrokken goederen, en met name in Duitsland, Spanje, Frankrijk en Italië, sprake was van aanzienlijke btw-fraude.

84 Uit het OLAF-rapport blijkt dat in 2016 voor 87 % van de invoer van betrokken producten met een lage waarde, die het Verenigd Koninkrijk als bestemming had, douaneregeling 42 is gebruikt, terwijl die regeling in datzelfde jaar voor slechts 15 % van de op het grondgebied van alle lidstaten geregistreerde invoer van de betrokken producten uit China is gebruikt. Volgens OLAF bevestigt dat verschil dat frauduleuze handelingen die andere lidstaten als bestemming hadden, zich naar het Verenigd Koninkrijk hebben verplaatst.

85 Voorts vermeldt dat rapport dat het Verenigd Koninkrijk niets had gedaan met het advies van OLAF en geen op de LAP’s gebaseerde risicoprofielen heeft toegepast en evenmin passende douanecontroles bij de invoer heeft verricht, met uitzondering van de controles die die staat gedurende een maand, namelijk tussen 17 februari en 17 maart 2014, had uitgevoerd in het kader van operatie Snake.

86 Volgens dat rapport heeft het Verenigd Koninkrijk de betrokken op frauduleuze wijze ondergewaardeerde producten uit China dus in het vrije verkeer gebracht zonder passende douanecontroles te verrichten, waardoor een aanzienlijk deel van de verschuldigde douanerechten niet is geïnd en niet ter beschikking van de Commissie is gesteld.

87 OLAF heeft in zijn rapport de hieruit voortvloeiende verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode 2013‑2016 berekend op een totaalbedrag van 1987429507,96 EUR en heeft dat bedrag uitgesplitst als volgt: – 325230822,55 EUR over 2013; – 480098912,45 EUR over 2014; – 535290329,16 EUR over 2015; – 646809443,80 EUR over 2016.

88 De bedragen van die verliezen zijn berekend door voor elke betrokken productcode uit de GN de hoeveelheid (in kg) ondergewaardeerde ingevoerde goederen – dat wil zeggen de goederen die onder de betrokken LAP waren aangegeven – te bepalen en vervolgens het geldende douanetarief toe te passen op het verschil tussen de aangegeven waarde en de GGP van de betrokken productcode.

89 Tot slot heeft OLAF in zijn rapport de HMRC geadviseerd om alle passende maatregelen te nemen om de ontdoken douanerechten ten bedrage van 1987429507,96 EUR te innen, en om indicatoren voor het risico op onderwaardering bij de douane toe te passen.

90 Tussen november 2016 en oktober 2018 hebben personeelsleden van de Commissie ter uitvoering van verordening nr. 608/2014 vijf controlemissies in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd, die met name betrekking hadden op de betrokken onderwaarderingsfraude.

91 Tijdens controlemissie 16‑11‑1, die is uitgevoerd tussen 14 en 18 november 2016, heeft de Commissie vastgesteld dat de bedragen aan douanerechten die waren verwijderd uit de afzonderlijke boekhouding als bedoeld in artikel 6, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, gewoonlijk „boekhouding B” genoemd (hierna: „boekhouding B”), overeenkwamen met de aanvullende schulden die aanvankelijk middels de 24 Snake-C18-utb’s waren gevorderd en nadien weer waren ingetrokken, waarna zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk heeft verzocht om de douanewaarde van alle betrokken invoeraangiften te bepalen, om de over die waarden verschuldigde aanvullende rechten opnieuw te berekenen, om de bijbehorende schulden in boekhouding B op te voeren en om de betrokken bedragen zo snel mogelijk in te vorderen. De Commissie heeft die autoriteiten tevens gevraagd om haar het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken waarop de intrekking van die utb’s volgens die autoriteiten gebaseerd was.

92 De Commissie heeft die autoriteiten tevens gevraagd of zij het op de LAP’s gebaseerde instrument gebruikten dat OLAF had ontwikkeld om invoer met een hoog risico op onderwaardering te detecteren, of zij fysieke controles verrichtten bij de inklaring van de betrokken goederen en of zij overeenkomstig artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening systematisch om een zekerheidstelling vroegen voor rechten die mogelijk opeisbaar waren.

93 Tijdens controlemissie 17‑11‑1, die tussen 8 en 12 mei 2017 is uitgevoerd, heeft de Commissie voor een controle ter plaatse twaalf douaneaangiften met bijzonder lage waarden geselecteerd die in het eerste kwartaal van 2017 waren ingediend. De controle van die aangiften bevestigde dat de betrokken twaalf partijen zonder controle en zonder zekerheidstelling in het vrije verkeer in de Unie waren gebracht. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben toegegeven dat zij de maatregelen waar OLAF naar aanleiding van operatie Snake in 2014 en vervolgens in het rapport van controlemissie 16‑11‑1 om had gevraagd, niet hadden geïmplementeerd. Zij hebben uitgelegd dat dit voornamelijk te wijten was aan het advies van hun juridische dienst, waarin werd gesteld dat er geen enkele aanvaardbare beoordelingsmethode voorhanden was. De betrokken invoer zou niettemin worden onderzocht door de werkgroep die in het kader van operatie Breach in het leven was geroepen. De Commissie heeft die autoriteiten opnieuw gevraagd om haar een exemplaar van het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat volgens die autoriteiten grond was geweest voor de intrekking van de Snake-C18-utb’s.

94 Tijdens controlemissie 17‑11‑2, die heeft plaatsgevonden tussen 13 en 17 november 2017, zijn vijf douaneaangiften met bijzonder lage waarden gecontroleerd die waren ingediend door importeurs die reeds in het kader van operatie Snake als potentiële fraudeurs waren aangemerkt. Die controle was gebaseerd op een van de Snake-C18-utb’s, die een douaneschuld van in totaal 62003024,23 GBP (circa 72834954 EUR) betrof. Bij gebreke van gedetailleerde berekeningen van die schuld kon echter geen verband worden vastgesteld tussen die schuld en de betrokken douaneaangiften, wat volgens de HMRC rechtvaardigde dat die schuld werd geannuleerd. Bovendien hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen gehoor gegeven aan het hernieuwde verzoek van de personeelsleden van de Commissie om een exemplaar van het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat tot de intrekking van die utb’s had geleid, omdat dat document volgens die autoriteiten vertrouwelijk was en onder de bescherming van de communicatie tussen een advocaat en zijn cliënt viel.

95 Tijdens deze missie hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de personeelsleden van de Commissie laten weten dat de HMRC op 12 oktober 2017 operatie „Swift Arrow” (hierna: „operatie Swift Arrow”) had gelanceerd.

96 Het Verenigd Koninkrijk heeft uitgelegd dat de risicoprofielen die in het kader van die operatie zijn gebruikt, niet op de middels de OLAF-JRC-methode berekende drempelwaarden berustten, maar op nationale drempelwaarden of risicoprofielen die de HMRC op basis van enkel de invoer in het Verenigd Koninkrijk had vastgesteld, en die bovendien uitsluitend werden toegepast op bepaalde marktdeelnemers van wie vooraf was vastgesteld dat zij zich bezighielden met illegale en zwarte handel. De containers die op basis van die drempelwaarden en risicoprofielen zijn gedetecteerd, zijn tijdens de inklaring van de betrokken goederen fysiek door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gecontroleerd. Voor goederen waarvan de aangegeven waarden volgens die autoriteiten niet gerechtvaardigd waren, is vóór de vrijgave een zekerheid geëist.

97 Tijdens controlemissie 18‑11‑1, die tussen 16 en 20 april 2018 is uitgevoerd, zijn 25 douaneaangiften gecontroleerd die betrekking hadden op het tijdvak dat liep van 12 oktober 2017 – de aanvangsdatum van operatie Swift Arrow – tot en met 31 december 2017. Tijdens die controles is vastgesteld dat er slechts zeven van die douaneaangiften met een extreem lage waarde door die drempelwaarden en risicoprofielen zijn gedetecteerd, en dat de overige 18 containers in het vrije verkeer zijn gebracht zonder dat de douanewaarde ervan in twijfel is getrokken. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn de drempelwaarden of risicoprofielen van de HMRC sinds de start van operatie Swift Arrow verruimd om meer marktdeelnemers, GN-codes en plaatsen van binnenkomst te detecteren, zodat, indien de betrokken goederen in april 2018 waren ingevoerd, die drempelwaarden en risicoprofielen elf extra aangiften zouden hebben gedetecteerd.

98 Voorts beweerden die autoriteiten dat meerdere geselecteerde marktdeelnemers hun invoeractiviteiten hadden gestaakt zodra zij binnen die drempelwaarden en risicoprofielen vielen, dat die marktdeelnemers vóór de vrijgave van de betrokken goederen aan douanecontroles zijn onderworpen en dat die goederen pas werden vrijgegeven nadat een zekerheid was gesteld.

99 Die autoriteiten hebben evenwel geweigerd om de Commissie gedetailleerde informatie te verstrekken over de berekeningsmethode die de HMRC had gebruikt om de in het kader van operatie Swift Arrow vereiste zekerheidstellingen te bepalen en om de navorderingen in dat verband vast te stellen.

100 In mei 2018 zijn acht Breach-C18-utb’s met een totaalbedrag van circa 25 miljoen GBP (circa 30 miljoen EUR) uitgevaardigd en in boekhouding B geboekt voor goederen die vanaf 1 mei 2015 waren ingevoerd en als ondergewaardeerd waren aangemerkt.

101 Tijdens controlemissie 18‑11‑2, die tussen 8 en 12 oktober 2018 heeft plaatsgevonden, hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk volhard in de weigering die zij reeds tijdens controlemissie 18‑11‑1 kenbaar hadden gemaakt. Zij hebben daarentegen bevestigd dat zij in april 2018 aanvullende rechten met een totaalbedrag van 19434197,73 GBP (circa 22829352 EUR) hadden vastgesteld voor zeven marktdeelnemers, van wie er meerdere reeds tijdens operatie Snake waren opgevallen.

B. Precontentieuze procedure

102 Bij brieven van 24 maart 2017 en 28 juli 2017 heeft de Commissie bij het Verenigd Koninkrijk geïnformeerd welk gevolg het aan het OLAF-rapport had gegeven. Zij heeft aangegeven dat zij geen concrete aanvullende informatie van het Verenigd Koninkrijk had ontvangen en dat niets erop wees dat deze staat passende maatregelen had genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te voorkomen. Omdat een tegenbericht uitbleef, heeft de Commissie laten weten zich genoodzaakt te zien het Verenigd Koninkrijk te verzoeken om een bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen dat overeenkwam met het door OLAF vastgestelde verlies, met aftrek van inningskosten.

103 In een van de drie brieven van 28 juli 2017 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk tevens gevraagd om haar te informeren over het gevolg dat de autoriteiten van die staat hadden gegeven aan het rapport van controlemissie 16‑11‑1. In dat verband heeft zij nogmaals het advies van de juridische dienst van de HMRC opgevraagd dat tot de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s had geleid, alsook de lijst met schriftelijke stukken van elk van de 24 dossiers, waaronder de berekeningen waarmee de bijbehorende douaneschuld was vastgesteld.

104 Het Verenigd Koninkrijk heeft die brieven van de Commissie bij brieven van 8 augustus 2017 en 12 oktober 2017 beantwoord.

105 Wat allereerst het OLAF-rapport betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat er maatregelen ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude waren genomen, zoals de lancering van operatie Breach. Aangezien het Unierecht geen specifiek controlemodel voorschrijft, is het aan de afzonderlijke lidstaten om uit te maken wat de beste manier is om dat recht te handhaven. Daarenboven zijn douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de vrijgave van de betrokken goederen, zoals zekerheidstellingen, naar hun aard niet doeltreffender dan maatregelen achteraf, zoals die welke door het Verenigd Koninkrijk zijn toegepast. De OLAF-JRC-methode is volgens het Verenigd Koninkrijk niet betrouwbaar en niet geschikt, omdat zij met name gebaseerd is op de toepassing van gegevens die op Unieniveau zijn vastgesteld. Die methode is dus vatbaar voor kritiek. Om die reden heeft het Verenigd Koninkrijk zijn eigen methode ontwikkeld, die niet de tekortkomingen vertoont van de methode die door het OLAF wordt geadviseerd.

106 Wat vervolgens het aan het rapport van controlemissie 16‑11‑1 gegeven gevolg betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk aangegeven dat de 24 Snake-C18-utb’s waren ingetrokken en de bijbehorende bedragen in boekhouding B waren geannuleerd omdat het niet mogelijk was om de werkelijke waarden van de ingevoerde goederen aan te tonen, maar dat dat probleem in het kader van operatie Breach zou worden verholpen door een deskundigengroep.

107 Tot slot heeft het Verenigd Koninkrijk opnieuw aangevoerd dat het om redenen van vertrouwelijkheid en vanwege de bescherming van het beroepsgeheim tussen een advocaat en zijn cliënt geen gehoor kon geven aan het verzoek om het advies van de juridische dienst van de HMRC te verstrekken dat tot de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s had geleid.

108 Op 9 maart 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een aanmaningsbrief gestuurd.

109 Het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie bij brief van 22 juni 2018 geantwoord. In de bijlage bij die brief heeft die lidstaat de Commissie verzocht om hem een volledige versie van het OLAF-rapport te verstrekken omdat hij enkel over een onvolledige versie beschikte, en die instelling gevraagd om antwoord te geven op zijn gedetailleerde vragen over de methode waarmee de gevorderde bedragen aan traditionele eigen middelen waren berekend.

110 Op 24 september 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies gestuurd (hierna: „met redenen omkleed advies”). Hierin heeft zij onder meer geantwoord op de verzoeken die het Verenigd Koninkrijk in de bijlage bij zijn brief van 22 juni 2018 had geformuleerd, en heeft zij die lidstaat een antwoordtermijn van twee maanden gegeven.

111 Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet binnen die termijn op het met redenen omkleed advies heeft gereageerd, heeft de Commissie op 19 december 2018 beslist om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen bij het Hof, na die lidstaat eerder, op 18 december 2018, op de hoogte te hebben gebracht van haar voornemen.

112 Op verzoek van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en na meerdere informele gesprekken tussen die autoriteiten en de diensten van de Commissie, hebben die autoriteiten en die diensten op 9 januari 2019 een technische bijeenkomst gehouden. Tijdens die bijeenkomst heeft een adviesbureau de conclusies gepresenteerd van een rapport dat het in opdracht van het Verenigd Koninkrijk had opgesteld.

113 Op 11 februari 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk op het met redenen omkleed advies van de Commissie geantwoord, met als bijlage bij zijn antwoord het rapport van dat adviesbureau.

114 Na die reactie te hebben bestudeerd, heeft de Commissie op 7 maart 2019 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.

III. Procedure bij het Hof

115 Bij beslissing van de president van het Hof van 26 september 2019 zijn het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek (hierna samen: „interveniërende lidstaten”) toegelaten tot interventie aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk.

116 Bij brief van 11 april 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht de Commissie te sommeren om antwoord te geven op de vragen die het in zijn „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 aan de Commissie had gesteld in uitbreiding op de vragen die het in zijn informatieverzoek in zijn brief van 22 juni 2018 aan de Commissie had gesteld.

117 Bij brief van 6 juni 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht om de Commissie bij wege van een maatregel van instructie of maatregel tot organisatie van de procesgang te gelasten een reeks vragen te beantwoorden, waarvan een aantal reeds was gesteld in de bovengenoemde informatieverzoeken in de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019.

118 In het kader van de instructie van de zaak heeft het Hof die verzoeken van het Verenigd Koninkrijk in aanmerking genomen bij de formulering van vragen ter schriftelijke beantwoording, die het bij brief van 14 oktober 2020 naar de Commissie en naar die staat heeft gestuurd. Daarenboven is vervolgens op verzoek van het Hof over de antwoorden op die vragen ter terechtzitting contradictoir debat gevoerd.

IV. Beroep

119 Vooraf zij eraan herinnerd dat de Raad van de Europese Unie bij besluit (EU) 2020/135 van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1) namens de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA) zijn goedkeuring heeft verleend aan het bij dat besluit gevoegde akkoord (PB 2020, L 29, blz. 7; hierna: „terugtrekkingsakkoord”).

120 Overeenkomstig artikel 86 van het terugtrekkingsakkoord blijft het Hof onder meer bevoegd uitspraak te doen in alle procedures die vóór het eind van de overgangsperiode als bedoeld in artikel 2, onder e), juncto artikel 126 van dat akkoord, dat wil zeggen vóór 1 januari 2021 (hierna: „overgangsperiode”), tegen het Verenigd Koninkrijk zijn ingesteld. Aangezien het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld op 7 maart 2019, blijft het Hof bevoegd om van dit beroep kennis te nemen.

121 Wat voorts de uitlegging en de toepassing van het Unierecht inzake de eigen middelen van de Unie voor de begrotingsjaren tot en met 2020 betreft, blijkt uit de artikelen 136 en 160 van het terugtrekkingsakkoord dat het Hof na 31 december 2020 bevoegd blijft op grond van artikel 258 VWEU, en dus zelfs na de in artikel 87, lid 1, van dat akkoord bedoelde periode van vier jaar die volgt op de overgangsperiode en waarin een nieuw beroep krachtens artikel 258 VWEU kan worden ingesteld wegens een niet-nakoming die vóór het einde van de overgangsperiode heeft plaatsgevonden.

A. Ontvankelijkheid

122 In de eerste plaats moet worden ingegaan op het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat dit beroep volledig dan wel gedeeltelijk niet-ontvankelijk is.

1. Schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en in het kader van de procedure bij het Hof

a) Argumenten van partijen

123 Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is, omdat zijn rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof.

124 In de eerste plaats zijn de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk geschonden omdat de Commissie noch zijn informatieverzoek in zijn brief van 22 juni 2018, noch zijn „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 heeft beantwoord, terwijl het ging om informatie die het Verenigd Koninkrijk nodig had om inzicht te krijgen in de niet-nakoming die hem werd verweten en om verweer te kunnen voeren.

125 Aangezien het Verenigd Koninkrijk geen antwoord op die informatieverzoeken heeft gekregen, beschikte het niet over de informatie die het nodig had om het door de Commissie gevorderde bedrag aan traditionele eigen middelen te kunnen reconstrueren. Bovendien blijft er ook na de uitleg die de Commissie in haar memorie van repliek met betrekking tot de berekening van dat bedrag heeft gegeven, onduidelijkheid bestaan, met name over de methode waarmee de gemiddelde prijzen zijn gecorrigeerd en over de vraag of de niet-geaggregeerde gegevens van het Verenigd Koninkrijk overeenkomen met de geaggregeerde daggegevens die de Commissie voor die berekening heeft gebruikt. Hoe dan ook is de opgevraagde informatie, ook al zou zij deels in die uitleg zijn verstrekt, te laat meegedeeld, wat in strijd is met zowel de rechten van verdediging van die staat als de op de Commissie rustende verplichting tot loyale samenwerking.

126 Het Verenigd Koninkrijk stelt dat zijn rechten van verdediging tevens zijn geschonden omdat de Commissie geen antwoord heeft gegeven op de in de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 aan haar geformuleerde verzoeken om informatie te verstrekken over de maatregelen die de andere lidstaten hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden.

127 Het Verenigd Koninkrijk had die informatie evenwel nodig om verweer te kunnen voeren tegen de beweringen van de Commissie dat andere lidstaten passende maatregelen hadden genomen die in de strijd tegen die fraude tot resultaat hadden geleid. Die informatie was tevens relevant om na te gaan of de door het Verenigd Koninkrijk genomen maatregelen binnen zijn beoordelingsvrijheid vielen en derhalve een redelijke aanpak voor de bestrijding van de betrokken fraude vormden, alsook om argumenten te formuleren met betrekking tot het causale verband tussen de gedraging die het Verenigd Koninkrijk wordt verweten en het verlies aan traditionele eigen middelen dat door de Commissie wordt aangevoerd.

128 In de tweede plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat zijn rechten van verdediging zijn geschonden omdat de Commissie zijn mogelijkheid om inzage te krijgen in alle voor zijn verweer benodigde informatie heeft geschaad, aangezien douaneaangiften slechts vier jaar worden bewaard en die van vóór 2014 dus waren vernietigd. Het Verenigd Koninkrijk had die gegevens nodig, aangezien de Commissie de inbreukperiode ten opzichte van de periode in het OLAF-rapport had verruimd door deze te laten beginnen in 2011. Het betreft hier een wijziging van het standpunt van de Commissie en een uitbreiding van de zaak, waardoor de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk zijn geschonden.

129 In de derde plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden omdat zij geen bewijs heeft verstrekt over de aard van de betrokken goederen en over de lidstaat van bestemming van die goederen.

130 De Commissie betwist het betoog van het Verenigd Koninkrijk.

b) Beoordeling door het Hof

131 Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de precontentieuze procedure tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een door het VWEU gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven [arrest van 19 september 2017, Commissie/Ierland (Registratiebelasting), C‑552/15, EU:C:2017:698, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

132 Bovendien volgt uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Bijgevolg moeten de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf, en moeten de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van die grieven recht te doen (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland, C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

133 Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU, dat beroep de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland, C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

134 Wat in casu in de eerste plaats de weigering van de Commissie betreft om het Verenigd Koninkrijk bepaalde informatie te verstrekken waar die staat in zijn brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 om had gevraagd, terwijl die informatie wezenlijk was voor zijn verweer, moet allereerst worden vastgesteld dat de Commissie in de punten 301 tot en met 326 van het met redenen omkleed advies een passend antwoord heeft gegeven op het in de brief van 22 juni 2018 geformuleerde verwijt dat er meerdere pagina’s ontbraken in het bij de aanmaningsbrief gevoegde exemplaar van bijlage 2 bij het OLAF-rapport, waardoor die bijlage onvolledig was.

135 In die punten van het met redenen omkleed advies heeft de Commissie in wezen uitgelegd dat bijlage 2 was vervangen door bijlage 7 bij dat rapport. Die bijlage, die beschikbaar was voor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, bevatte twee technische documenten met gedetailleerde informatie over de OLAF/JRC-methode, welke methode tevens door de Commissie is gebruikt om de bedragen van de tijdens de inbreukperiode geleden verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen die aan haar ter beschikking moesten worden gesteld en die zij in het met redenen omkleed advies en in haar verzoekschrift had gevorderd.

136 In die omstandigheden heeft het feit dat het bij de aanmaningsbrief gevoegde exemplaar van bijlage 2 bij het OLAF-rapport onvolledig was, geen nadelige gevolgen gehad voor de mogelijkheid voor het Verenigd Koninkrijk om verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

137 Vervolgens stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden omdat zij heeft geweigerd om hem in antwoord op het „gewijzigde” informatieverzoek in zijn brief van 22 maart 2019 bepaalde informatie te verstrekken met betrekking tot de details van de berekening van de GGP’s en de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen die in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift werden gevorderd, terwijl die informatie wezenlijk was voor zijn verweer. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie, zoals ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 126 van zijn conclusie, in de punten 132 tot en met 141 van de memorie van repliek heeft aangetoond dat het Verenigd Koninkrijk van meet af aan op de hoogte is geweest van de gegevens en van de methode die voor die berekening zijn gebruikt, en dat die staat dus zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof over alle informatie heeft beschikt die het nodig had om dat bedrag te kunnen reconstrueren en bijgevolg te bekritiseren.

138 Hoewel het Verenigd Koninkrijk stelt dat er nog steeds onduidelijkheid over bepaalde aspecten van die berekening bestaat, moet verder worden vastgesteld dat die staat zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om die berekening, alsook de gegevens van de OLAF-JRC-methode waarop die berekening is gebaseerd, tot in detail te bekritiseren. De antwoorden van deze staat op de vragen van het Hof en met name zijn antwoorden over de gevolgen van bepaalde aanpassingen van de berekening van de GGP’s voor de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen, bevestigen trouwens dat het Verenigd Koninkrijk van meet af aan volledig toegang heeft gehad tot alle databases en technische documenten die de Commissie voor die berekening heeft gebruikt.

139 Hieruit volgt tevens dat de informatie die de Commissie in de memorie van repliek heeft verstrekt, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, geen nieuwe informatie is, zodat die instelling niet kan worden verweten te laat te hebben gereageerd op een gebrek aan informatie dat de rechten van verdediging van die staat aantastte.

140 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, wat betreft de gegevens en de methode die de Commissie heeft gebruikt ter berekening van de GGP’s en de verliezen aan traditionele eigen middelen die zij van die staat vordert, zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het kader van de procedure bij het Hof over alle feitelijke informatie beschikte die het nodig had om verweer te kunnen voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

141 Wat tot slot de weigering van de Commissie betreft om het Verenigd Koninkrijk in antwoord op de brieven van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 informatie te verstrekken over de maatregelen die de andere lidstaten hadden genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden, volstaat het eraan te herinneren dat een lidstaat volgens vaste rechtspraak van het Hof de niet-nakoming van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet kan rechtvaardigen door erop te wijzen dat andere lidstaten eveneens in gebreke zijn gebleven. In de door het VWEU tot stand gebrachte rechtsorde van de Unie kan de uitvoering van het Unierecht door de lidstaten immers niet afhankelijk worden gesteld van een wederkerigheidsvoorwaarde. De artikelen 258 en 259 VWEU voorzien in passende rechtsmiddelen voor het geval dat de lidstaten hun uit het VWEU voortvloeiende verplichtingen niet nakomen (arrest van 11 juli 2018, Commissie/België, C‑356/15, EU:C:2018:555, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

142 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat zelfs al zouden de andere lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, gedurende de inbreukperiode of een gedeelte daarvan een douanecontrolemechanisme ter bestrijding van de betrokken onderwaarderingsfraude hebben gebruikt dat in bepaalde opzichten vergelijkbaar was met het mechanisme dat het Verenigd Koninkrijk in die periode heeft toegepast, die omstandigheid als zodanig niet relevant is om te bepalen of het mechanisme van die staat voldeed aan de bepalingen van het Unierecht inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie tegen dergelijke fraude, zoals artikel 325 VWEU.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 258 VWEU
• Artikel 259 VWEU
• Artikel 260 VWEU
• Artikel 310 VWEU
• Artikel 325 VWEU
• Artikel 17 VvL
• Artikel 4 VvL
• Artikel 2
• Artikel 83
• Artikel 85
• Artikel 87
• Artikel 105
• Artikel 220
• Artikel 244
• Artikel 248

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 16 juli 2020, C-584/17, ECLI:EU:C:2020:576
• HvJ EU 9 juli 2020, C-575/18, ECLI:EU:C:2020:530
• HvJ EU 2 april 2020, C-715/17, ECLI:EU:C:2020:257
• HvJ EU 31 oktober 2019, C-395/17, ECLI:EU:C:2019:918
• HvJ EU 31 oktober 2019, C-391/17, ECLI:EU:C:2019:919
• HvJ EU 27 maart 2019, C-620/16, ECLI:EU:C:2019:256
• HvJ EU 17 januari 2019, C-310/16, ECLI:EU:C:2019:30
• HvJ EU 11 juli 2018, C-356/15, ECLI:EU:C:2018:555
• HvJ EU 5 juni 2018, C-612/15, ECLI:EU:C:2018:392
• HvJ EU 5 december 2017, C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936
• HvJ EU 19 september 2017, C-552/15, ECLI:EU:C:2017:698
• HvJ EU 19 juli 2016, C-526/14, ECLI:EU:C:2016:570
• HvJ EU 16 juni 2016, C-291/15, ECLI:EU:C:2016:455
• HvJ EU 7 april 2016, C-546/14, ECLI:EU:C:2016:206
• HvJ EU 15 november 2011, C-539/09, ECLI:EU:C:2011:733
• HvJ EU 17 maart 2011, C-23/10, ECLI:EU:C:2011:160
• HvJ EU 6 mei 2010, C-311/09, ECLI:EU:C:2010:257
• HvJ EU 18 oktober 2007, C-19/05, ECLI:EU:C:2007:606
• HvJ EU 5 oktober 2006, C-105/02, ECLI:EU:C:2006:637
• HvJ EU 30 mei 2006, C-459/03, ECLI:EU:C:2006:345

Aangehaald in

• HvJ EU 5 juni 2023, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442
• HvJ EU 24 juli 2023, C-107/23, ECLI:EU:C:2023:606
• HvJ EU 13 oktober 2022, C-1/21, ECLI:EU:C:2022:788
• HvJ EU 29 januari 2026, C-72/24, ECLI:EU:C:2026:51
• HvJ EU 14 maart 2024, C-516/22, ECLI:EU:C:2024:231
• HvJ EU 19 november 2024, C-808/21, ECLI:EU:C:2024:962
• HvJ EU 9 juni 2022, C-187/21, ECLI:EU:C:2022:458
• HvJ EU 28 september 2023, C-692/20, ECLI:EU:C:2023:707
• HvJ EU 5 september 2024, C-494/22, ECLI:EU:C:2024:684
• HvJ EU 2 maart 2023, C-432/21, ECLI:EU:C:2023:139
• Hof Amsterdam 18 januari 2024, ECLI:NL:GHAMS:2024:267
• Gerecht EU 9 april 2025, T-329/23, ECLI:EU:T:2025:386
• HvJ EU 27 januari 2026, C-271/23, ECLI:EU:C:2026:45
• HvJ EU 8 mei 2024, C-75/22, ECLI:EU:C:2024:390