Gerecht EU 9 april 2025, T-329/23, ECLI:EU:T:2025:386
Tekst
ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
9 april 2025 ( *1 )
„Eigen middelen van de Unie – Financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten – Verplichting voor de lidstaten om eigen middelen ter beschikking te stellen van de Commissie – Betaling aan de Commissie ten bedrage van niet-geïnde eigen middelen – Invoerrechten – Invoer van textiel, schoeisel en zonnebrillen uit Azië – Douanewaarde – Geen onderwaardering – Geen verplichting om een zekerheid te stellen vóór de vrijgave – Ongerechtvaardigde verrijking van de Unie”
In zaak T‑329/23,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en L. Halajová als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Němečková, M. Ilkova en T. Materne als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: O. Porchia, president, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul en S. Verschuur (rapporteur), rechters,
griffier: R. Ūkelytė, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 24 september 2024,
gezien de gedeeltelijke afstand van instantie door de Tsjechische Republiek, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 20 december 2024,
gezien de beslissing van 13 januari 2025 om de mondelinge behandeling te heropenen,
gezien de opmerkingen van de Commissie van 28 januari 2025 over de gedeeltelijke afstand van instantie,
gezien de beslissing van 30 januari 2025 om de mondelinge behandeling te sluiten,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU vordert de Tsjechische Republiek teruggave van het bedrag van 60435306,39 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 2409000 EUR) dat was afgedragen uit hoofde van eigen middelen van de Europese Unie.
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
2 De Unie heeft met ingang van 1 januari 2005 alle contingenten opgeheven die van toepassing waren op de invoer van textiel en kleding van oorsprong uit landen die zijn aangesloten bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO), waaronder China.
3 Als gevolg van die opheffing werd de Unie blootgesteld aan een zeer grote invoer van textiel en schoeisel uit Azië, en in het bijzonder uit China, alsmede aan een risico van onderwaardering van de douanewaarde van die invoer.
PCA Discount
4 In antwoord op het risico op onderwaardering van de douanewaarde van bepaalde invoer werd de prioritaire-controleoperatie onder de naam „Discount” (hierna: „PCA Discount”) van 21 tot 27 november 2011 en vervolgens van 12 tot 18 december 2011 uitgevoerd, onder coördinatie van het directoraat-generaal (DG) Belastingen en Douane-unie van de Europese Commissie krachtens artikel 13, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1; hierna: „communautair douanewetboek”), zoals destijds van toepassing, volgens hetwelk een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gemeenschappelijke criteria en prioritaire controlegebieden moesten worden vastgesteld volgens de procedure van het comité. Een prioritaire-controleoperatie was een gezamenlijk optreden van de lidstaten waarbij grondigere douanecontroles werden doorgevoerd in het kader van een specifieke thematiek en waarbij gedurende een bepaalde periode in alle betrokken lidstaten dezelfde risicoprofielen werden gebruikt.
5 PCA Discount, waarmee alle lidstaten hadden ingestemd, was gericht op de invoer uit China, Thailand en Vietnam van bepaalde producten, te weten textiel, schoeisel en zonnebrillen, met een lage douanewaarde.
6 In het kader van PCA Discount werd een operationeel plan opgesteld waarin risicodrempelwaarden werden vastgesteld om invoeraangiften met een bijzonder lage waarde, en dus met een hoog risico op onderwaardering van de douanewaarde (hierna: „operationeel plan van PCA Discount”), te kunnen detecteren.
7 Aldus waren twintig codes van het geïntegreerde douanetarief van de Europese Unie (hierna: „Taric-codes”) voor textiel en schoeisel en twee Taric-codes voor zonnebrillen geselecteerd en was voor elk van deze Taric-codes een „gecorrigeerde gemiddelde prijs” (hierna: „GGP”) door de Commissie vastgesteld.
8 De in prijs per kilogram uitgedrukte GGP’s werden berekend op basis van de invoerprijzen in de Unie van goederen die onder de betrokken Taric-codes vallen over een periode van 48 maanden, zoals blijkt uit de uittreksels uit Comext, de door het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie (Eurostat) beheerde gegevensbank met gedetailleerde statistische gegevens over de internationale handel in goederen.
9 Vervolgens werd een gemiddelde voor de hele Unie berekend op basis van het rekenkundig, dat wil zeggen niet-gewogen, gemiddelde van de in alle lidstaten vastgestelde GGP’s. Bij die berekening werden abnormaal hoge of lage waarden buiten beschouwing gelaten.
10 Ten slotte werd de „laagste aanvaardbare prijs” (hierna: „LAP”) berekend en gebruikt als risicodrempelwaarde. Deze kwam overeen met 50 % van de GGP’s.
Richtsnoeren van PCA Discount
11 Bijlage 2 bij het operationeel plan van PCA Discount bevatte „richtsnoeren ter voorkoming en ontdekking van onregelmatigheden (onderwaardering) bij de invoer van textiel en schoeisel” (hierna: „richtsnoeren van PCA Discount”).
12 De richtsnoeren van PCA Discount legden procedures vast voor verificaties en fysieke controles die de douaneautoriteiten moesten verrichten wanneer er twijfel bestond over de aangegeven douanewaarde, met name wanneer deze lager was dan de LAP (zie punt 5 van genoemde richtsnoeren).
13 Volgens punt 7 van de richtsnoeren van PCA Discount konden twijfels over de aangegeven douanewaarde worden weggenomen indien de douaneautoriteiten vooraf op de hoogte waren van de betrouwbaarheid van de aangever.
14 Indien de douaneautoriteiten daarentegen niet over dergelijke kennis beschikten, dienden zij de relevante documenten te controleren en de aard van de goederen te inspecteren, waaronder het steekproefsgewijs nemen van monsters (zie punt 8 van de richtsnoeren van PCA Discount).
15 Voorts was bepaald dat een monster moest worden genomen van elke op de douaneaangifte vermelde post, voor zover de inspectie (voor de vaststelling van de aard van de goederen) er niet in slaagde om de mogelijkerwijs gerezen gerede twijfel weg te nemen. Als het onmogelijk was om een monster te nemen zonder het goed te vernietigen, hoefde er geen monster te worden genomen en moest de kwaliteit van de goederen zo nauwkeurig mogelijk worden gedocumenteerd en zo veel mogelijk door foto’s worden geschraagd (zie punt 8 van de richtsnoeren van PCA Discount).
16 Indien na dat onderzoek twijfels bleven bestaan, dienden de douaneautoriteiten telefonisch contact op te nemen met de aangever om de verificatie van de aangiften voort te zetten. Indien de aangever tijdens het telefoongesprek zijn wil kenbaar maakte om de goederen vrij te geven, diende een zekerheid te worden gesteld. Het bedrag van die zekerheid moest gebaseerd zijn op het totaalbedrag van de invoerrechten die mogelijk verschuldigd waren (zie punt 9 van de richtsnoeren van PCA Discount).
17 Punt 11 van de richtsnoeren van PCA Discount bevatte een lijst van aanvullende documenten die de douaneautoriteiten moesten opvragen voor het verdere verloop van de verificaties. Het ging onder meer om contracten, kwitanties voor transport‑ en verzekeringskosten of bestellingen.
18 Punt 12 van de richtsnoeren van PCA Discount somde verschillende omstandigheden op die in aanmerking moesten worden genomen om te beoordelen of er ondanks de door de aangever verstrekte aanvullende documenten en uitleg gerede twijfel bleef bestaan, zoals het feit dat de importeur niet in staat was om een redelijke verklaring te geven voor de lage gefactureerde prijs of niet beschikbaar was voor een onderzoek.
19 Indien die twijfels bleven bestaan of een antwoord uitbleef, moesten de douaneautoriteiten de importeur een schriftelijke kennisgeving doen met opgave van de redenen waarom twijfels bleven bestaan en met het verzoek om binnen een redelijke termijn te antwoorden (zie punt 13 van de richtsnoeren van PCA Discount).
20 Wanneer de twijfels met de aanvullende informatie en documentatie nog steeds niet konden worden weggenomen, kon de aangegeven douanewaarde niet worden toegepast en moest de douanewaarde volgens een van de in artikel 30, lid 2, of artikel 31 van het communautair douanewetboek vermelde secundaire methoden worden bepaald door middel van een besluit van de douaneautoriteiten dat zo spoedig mogelijk aan de importeur diende te worden toegezonden (zie punten 14 en 15 van de richtsnoeren van PCA Discount).
Precontentieuze procedure
21 De Commissie heeft van 10 tot en met 14 november 2014 een inspectiebezoek aan Tsjechië gebracht in verband met de uitvoering van PCA Discount door deze lidstaat.
22 De Commissie heeft naar aanleiding van dit bezoek de Tsjechische autoriteiten bij brief van 3 februari 2015 in kennis gesteld van rapport nr. 14‑25‑1 inzake de resultaten van de controle van de traditionele eigen middelen die in Tsjechië van 10 tot en met 14 november 2014 werd uitgevoerd.
23 De Commissie heeft in dat rapport twijfels geuit over de uitvoering van PCA Discount door de Tsjechische Republiek. Zij is dan ook tot de slotsom gekomen dat er geen doeltreffende controle heeft plaatsgevonden van de douaneaangiften waarop PCA Discount betrekking had en dat alle goederen waren vrijgegeven zonder dat er zekerheid was gesteld op grond van artikel 248 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van het communautair douanewetboek (PB 1993, L 253, blz. 1), hoewel er gerede twijfel bestond over de vraag of de douanewaarde van de betrokken goederen was ondergewaardeerd. Volgens de Commissie heeft dit ertoe geleid dat er onder de verantwoordelijkheid van de Tsjechische autoriteiten traditionele eigen middelen van de Unie waren verloren gegaan, gelijk aan het verschil tussen het douanerecht berekend op basis van de aangegeven douanewaarde en dat berekend op basis van de LAP.
24 Tussen 2015 en 2022 vonden er uitwisselingen plaats tussen de Tsjechische Republiek en de Commissie, waarbij eerstgenoemde de door de Commissie gevraagde bewijzen heeft toegezonden. Deze bewijzen werden door de Commissie evenwel niet aanvaard. De Commissie heeft er meermaals op aangedrongen dat de Tsjechische Republiek eerst het verschil tussen het op basis van de aangegeven douanewaarde berekende douanerecht en het op basis van de LAP berekende recht ter beschikking zou stellen van de begroting van de Unie, en vervolgens – vanaf 2017 – het verschil tussen het op basis van de aangegeven douanewaarde berekende douanerecht en het recht berekend op basis van de GGP (in plaats van de LAP).
25 Hoewel de Tsjechische Republiek herhaaldelijk bezwaar had gemaakt, heeft zij op 15 juni 2018 en 20 december 2022 de bedragen van 28307935,78 CZK (ongeveer 1128000 EUR) en 33444448,24 CZK (ongeveer 1334000 EUR) onder voorwaarden ter beschikking van de begroting van de Unie gesteld. Op 22 juni 2020 vormde een bedrag van 641306,81 CZK (ongeveer 26000 EUR) het voorwerp van een compensatie ten gunste van de Tsjechische Republiek.
26 Op 15 juni 2023 heeft de Tsjechische Republiek het onderhavige beroep ingesteld op grond van een ongerechtvaardigde verrijking van de Unie.
Feiten die zich hebben voorgedaan nadat het beroep is ingesteld
27 Aangezien er een minnelijke schikking is getroffen tussen de Commissie en de Tsjechische Republiek met betrekking tot het in het verzoekschrift aangevoerde vierde middel, namelijk de toepassing van een onjuiste EUR/CZK-wisselkoers, heeft de Commissie bij brief van 12 december 2024 ermee ingestemd om een bedrag van 675770,82 CZK (ongeveer 27000 EUR) aan de Tsjechische Republiek terug te betalen.
28 Als gevolg daarvan heeft de Tsjechische Republiek het Gerecht bij brief van 20 december 2024 geïnformeerd dat zij afstand deed van haar vierde middel en dat zij voortaan om terugbetaling verzocht van een bedrag van 60435306,39 CZK in plaats van 61111071,21 CZK.
29 Bij brief van 28 januari 2025 heeft de Commissie het Gerecht meegedeeld tegen deze gedeeltelijke afstand van instantie geen bezwaar te hebben.
Conclusies van partijen
30 Na de gedeeltelijke afstand van instantie verzoekt de Tsjechische Republiek het Gerecht in wezen: – de Commissie te veroordelen om haar het bedrag van 60435306,39 CZK terug te betalen dat is afgedragen uit hoofde van eigen middelen van de Unie; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
31 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
32 Ter ondersteuning van haar beroep en na de gedeeltelijke afstand van instantie voert de Tsjechische Republiek drie middelen aan. In het kader van het eerste middel voert verzoekster aan dat zij doeltreffende douanecontroles heeft uitgevoerd, zodat zij de aangegeven douanewaarde kon aanvaarden van de goederen waarop PCA Discount betrekking had en deze goederen kon vrijgeven zonder daarvoor een zekerheidsstelling te eisen. In het kader van het tweede middel betoogt de Tsjechische Republiek dat, indien het Gerecht zou oordelen dat zij de aangegeven douanewaarde van de goederen waarop PCA Discount betrekking heeft niet kon aanvaarden, de statistische waarde niet kon worden aanvaard om de douanewaarde van die goederen te ramen. Ten slotte voert de Tsjechische Republiek in het kader van het derde middel hoe dan ook aan dat de GGP niet mocht worden gebruikt om de douanewaarde te ramen.
33 De Commissie betwist de argumenten van de Tsjechische Republiek.
Opmerkingen vooraf
Voorwerp van het beroep en voorwaarden voor een vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking
34 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het onderhavige geding betrekking heeft op een vordering tot schadevergoeding op grond van artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU, gebaseerd op ongerechtvaardigde verrijking, die in casu is toe te schrijven aan het feit dat het bedrag aan eigen middelen van de Unie zonder enige rechtvaardiging is toegenomen met het bedrag dat wordt gevorderd door de Tsjechische Republiek, die stelt daardoor te zijn verarmd zonder dat die verarming een wettelijke grondslag heeft.
35 Tussen partijen wordt het bedrag van de eventuele verarming en verrijking niet betwist.
36 Derhalve dient te worden nagegaan of de betaling van het betrokken bedrag een wettelijke grondslag vindt in het Unierecht.
37 Voor de beoordeling van de gegrondheid van de argumenten van de Tsjechische Republiek is het in dit verband van belang te herinneren aan de bewijsregels die van toepassing zijn op een schadevordering die is gebaseerd op ongerechtvaardigde verrijking van de Unie.
38 Volgens de rechtspraak van het Hof dient het Gerecht bij een dergelijke vordering die is ingesteld door een lidstaat die een bedrag aan eigen middelen van de Unie ter beschikking heeft gesteld van de Commissie en daarbij voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de gegrondheid van het standpunt van die instelling, met name te beoordelen of de verarming van de verzoekende lidstaat, die overeenkomt met dat ter beschikking van de Commissie gestelde bedrag, en de daarmee samenhangende verrijking van die instelling, gerechtvaardigd worden door de verplichtingen die krachtens het Unierecht op die lidstaat rusten op het gebied van eigen middelen van de Unie, dan wel of, integendeel, een dergelijke rechtvaardiging voor die verarming en die verrijking ontbreekt (zie in die zin arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 83).
39 Het staat dus aan de lidstaat die optreedt als verzoekende partij om aan te tonen dat hij krachtens de Unieregels inzake het stelsel van eigen middelen niet verplicht was om het bedrag aan eigen middelen dat het voorwerp van het geding vormt, ter beschikking van de Commissie te stellen en dat hij de uit dien hoofde op hem rustende verplichtingen is nagekomen. De bewijslast die aldus op de lidstaat rust, houdt echter niet in dat de Commissie – op algemene wijze en zonder dienaangaande bewijs aan te dragen – louter kan stellen dat de door de lidstaat in dit verband aangevoerde elementen niet volstaan.
Stelsel van eigen middelen van de Unie
40 Het beheer van het stelsel van eigen middelen is bij de huidige stand van het Unierecht toevertrouwd aan de lidstaten en alleen zij zijn hiervoor verantwoordelijk [arresten van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 62, en 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 345].
41 Zo blijkt uit artikel 8, lid 1, van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17), dat de in artikel 2, lid 1, onder a), van dat besluit bedoelde eigen middelen van de Unie door de lidstaten worden geïnd en dat de lidstaten die middelen ter beschikking van de Commissie moeten stellen.
42 Daartoe moesten de lidstaten krachtens artikel 2, lid 1, en artikel 6 van de destijds geldende verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 130, blz. 1) een recht van de Unie op de eigen middelen vaststellen en dit recht in de betreffende boekhouding opnemen zodra was voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige. Zoals bleek uit de artikelen 217 en 218 van het communautair douanewetboek, was aan deze voorwaarden voldaan wanneer de douaneautoriteiten over de noodzakelijke gegevens beschikten en dus in staat waren om het bedrag aan rechten dat voortvloeide uit een douaneschuld te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen (zie in die zin en naar analogie arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 57‑59).
43 Vervolgens dienden de lidstaten de eigen middelen van de Unie overeenkomstig de artikelen 9 tot en met 11 van verordening nr. 1150/2000 ter beschikking te stellen van de Commissie door deze middelen binnen de gestelde termijnen te boeken op het credit van de rekening die daartoe op naam van die instelling was geopend.
44 In dit verband waren de lidstaten krachtens artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1150/2000 verplicht om alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van deze verordening vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie werden gesteld. Indien onvoldoende maatregelen werden genomen, was de lidstaat verplicht om de verloren gegane eigen middelen ter beschikking van de Commissie te stellen.
Verplichtingen van de lidstaten krachtens de douanewetgeving
45 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak met de douanewetgeving wordt beoogd een billijk, uniform en neutraal systeem in te voeren dat het gebruik van willekeurige of fictieve douanewaarden uitsluit (zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Krachtens artikel 29 van het communautair douanewetboek bestond de douanewaarde van ingevoerde goederen uit de transactiewaarde van die goederen, dat wil zeggen de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs indien zij voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie werden verkocht. Die waarde moest de werkelijke economische waarde van ingevoerde goederen weergeven (zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punten 24 et 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Wanneer de douanewaarde echter niet volgens artikel 29 van het communautair douanewetboek aan de hand van de transactiewaarde van de ingevoerde goederen kon worden vastgesteld, dan werd zij vastgesteld overeenkomstig artikel 30 van dat wetboek door de in de punten a) tot en met d) van lid 2 van dat artikel genoemde methoden achtereenvolgens en in een onderling vastgestelde volgorde toe te passen, dan wel overeenkomstig artikel 31 van dat wetboek (zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, punten 27‑29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Bovendien bepaalde artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek dat de douaneautoriteiten onder de overeenkomstig de geldende bepalingen vastgestelde voorwaarden alle controlemaatregelen konden nemen die zij nodig achtten voor de correcte toepassing van de douanewetgeving en van andere wetgeving betreffende binnenbrengen, uitgang, doorvoer, overbrengen en bijzondere bestemming van goederen welke vervoerd worden tussen het douanegebied van de Unie en derde landen.
49 In dit verband bepaalde artikel 248, lid 1, van verordening nr. 2454/93 dat de betrokken goederen in beginsel door de douaneautoriteiten werden vrijgegeven op basis van de transactiewaarde in de zin van artikel 29 van het communautair douanewetboek, dat wil zeggen op basis van de op grond van de vermeldingen in de aangifte vastgestelde rechten bij invoer. Wanneer de douaneautoriteiten evenwel van oordeel waren dat de door hen ingestelde controles konden leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger was dan het bedrag dat voortvloeide uit die vermeldingen, eisten deze autoriteiten dat voldoende zekerheid werd gesteld om het verschil te dekken tussen laatstgenoemd bedrag en het bedrag dat uiteindelijk op de goederen van toepassing kon zijn. De lidstaten waren niettemin verplicht om die zekerheidstelling terug te geven wanneer de door de douaneautoriteiten uitgevoerde aanvullende verificaties en controles niet hadden geleid tot de vaststelling van een bedrag dat hoger was dan het bedrag dat voortvloeide uit de vermeldingen in de aangifte.
50 Daaruit volgde dat de lidstaten bij de krachtens artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek uitgevoerde controles en bij het eisen van een zekerheid die zij krachtens artikel 248, lid 1, van verordening nr. 2454/93 noodzakelijk achtten, een zekere keuzeruimte en ‑vrijheid hadden met betrekking tot de te nemen maatregelen, met name wat de wijze betreft waarop de middelen waarover zij beschikten werden aangewend. Die keuzeruimte en ‑vrijheid werden evenwel beperkt door het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat de genomen maatregelen doeltreffend en afschrikkend zijn, op voorwaarde evenwel dat de fundamentele rechten van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de algemene beginselen van Unierecht in acht worden genomen [arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 213].
51 De draagwijdte van het doeltreffendheidsbeginsel, voor zover dit van toepassing is op de specifieke verplichting die de lidstaten op grond van artikel 325, lid 1, VWEU hebben om ervoor te zorgen dat de douanerechten – die eigen middelen van de Unie zijn – daadwerkelijk en volledig worden geïnd, kan niet op abstracte en statische wijze worden vastgesteld, aangezien zij afhankelijk is van de kenmerken van de betrokken activiteit [zie in die zin arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 220].
52 Ten slotte zij eraan herinnerd dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de uitvoering door de Tsjechische Republiek van PCA Discount, in het kader waarvan de lidstaten en de Commissie een operationeel plan hadden opgesteld dat de risicoprofielen en ‑drempelwaarden voorschreef die de argwaan van de lidstaten moesten wekken bij de verificaties van de aangegeven douanewaarden van goederen die specifiek door dat plan werden geviseerd. In bijlage 2 bij dat operationeel plan waren richtsnoeren opgenomen waarin procedures voor verificaties en fysieke controles waren vastgelegd voor het geval dat er twijfel bestond over de aangegeven douanewaarde, met name wanneer deze lager of aanzienlijk lager was dan de LAP (zie punt 12 hierboven). Derhalve moesten de Tsjechische douaneautoriteiten de stappen volgen die in de richtsnoeren waren vastgelegd en – na het doorlopen van elk van deze stappen – op basis van de informatie die afkomstig was van hun beambten of van de aangevers beoordelen of die informatie hun twijfels redelijkerwijs kon wegnemen, rekening houdend met wat haalbaar was bij een doeltreffend gebruik van de hun ter beschikking staande middelen.
Eerste en tweede middel: controles verricht door de Tsjechische douaneautoriteiten en gebruik van de statistische waarde als douanewaarde
53 Om te beginnen zij vastgesteld dat partijen niet betwisten dat de Unie zich heeft verrijkt door een overeenkomstige verarming van de Tsjechische Republiek, aangezien die lidstaat het litigieuze bedrag heeft betaald ook al was hij het met de Commissie niet eens over zijn verplichting daartoe.
54 Volgens de Commissie is de verarming van de Tsjechische Republiek echter gerechtvaardigd, aangezien laatstgenoemde artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek en artikel 248, lid 1, van verordening nr. 2454/93 niet heeft nageleefd.
55 In het kader van het eerste middel stelt de Tsjechische Republiek daarentegen dat er van een schending van die bepalingen geen sprake is, aangezien haar douaneautoriteiten toereikende controles hebben uitgevoerd in overeenstemming met de geldende bepalingen overeenkomstig het operationeel plan en de richtsnoeren van PCA Discount. Bovendien hebben deze controles aangetoond dat de betrokken goederen van zodanig slechte kwaliteit waren dat hun aangegeven douanewaarde kon worden aanvaard en de goederen vrijgegeven konden worden zonder dat er om zekerheidstelling hoefde te worden verzocht.
56 Uit de in de punten 34 tot en met 51 hierboven uiteengezette beginselen volgt dat onderzocht moet worden of de door de Tsjechische Republiek krachtens artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek uitgevoerde controles als toereikend konden worden beschouwd in het licht van het in artikel 325, lid 1, VWEU neergelegde doeltreffendheidsbeginsel, zodat zij de betrokken goederen mocht vrijgeven zonder een zekerheid te eisen als bedoeld in artikel 248, lid 1, van verordening nr. 2454/93.
57 In dit verband zij eraan herinnerd dat in de richtsnoeren van PCA Discount procedures voor verificaties en fysieke controles waren beschreven voor het geval dat de douaneautoriteiten twijfels hadden over de vraag of de aangegeven douanewaarde de werkelijk betaalde of te betalen prijs voor de goederen weergaf, met name wanneer die waarde lager was dan de LAP (zie punt 12 hierboven).
58 In casu zijn partijen het erover eens dat dergelijke twijfels bestonden, aangezien het onderhavige geding betrekking heeft op 544 goederenposten die zijn opgenomen in 370 douaneaangiften waarbij de aangegeven douanewaarde lager was dan de LAP.
Controles verricht door de Tsjechische douaneautoriteiten
59 Wat betreft de controles die door de Tsjechische douaneautoriteiten zijn verricht wegens de twijfels over de aangegeven douanewaarde, levert de Tsjechische Republiek, ten eerste, het bewijs dat een fysieke controle is uitgevoerd van alle goederen waarop de bovengenoemde 544 posten en 370 douaneaangiften betrekking hebben, door in de meeste gevallen de desbetreffende inspectierapporten en in andere gevallen een document uit het computersysteem van de douaneadministratie met betrekking tot het uitvoeren van de controle voor te leggen. Uit deze documenten blijkt dat alle goederen zijn onderworpen aan een controle die op de kenmerken van die goederen betrekking had.
60 Ten tweede legt de Tsjechische Republiek, bij wijze van voorbeeld, kopieën over van bepaalde douaneaangiften, samen met foto’s van de betrokken goederen waarop duidelijke gebreken te zien zijn, alsmede processen-verbaal, contractuele documenten en inspectierapporten die de lage tot zeer lage kwaliteit van die goederen bevestigen.
61 Ten derde legt de Tsjechische Republiek beëdigde verklaringen over van verschillende beambten van haar douaneautoriteiten die in november en december 2011 in verschillende douanekantoren aan controles hebben deelgenomen. In die verklaringen wordt vermeld dat er een systematische en regelmatige controle van de ingevoerde goederen werd uitgevoerd, waarbij alle kenmerken van de goederen – zoals soort, waarde, hoeveelheid, namaak en beschadiging – aan bod kwamen. Uit deze controles bleek dat de gecontroleerde goederen van slechte kwaliteit waren, wat betreft bijvoorbeeld de stoffen (soms beschimmeld of verkeerd gelabeld) of de vervaardiging (bijvoorbeeld ongelijke naden), of het feit dat bij het openen van schoenendozen een onaangename chemische geur vrijkwam. Die beambten verklaarden ook dat de goederen volgens hen met de aangegeven waarde overeenkwamen.
62 Ten vierde, wat betreft de stelling van de Commissie dat van elke zending monsters hadden moeten worden genomen, heeft de Tsjechische Republiek ter terechtzitting verklaard dat overeenkomstig punt 8 van de richtsnoeren van PCA Discount een monster was genomen van elke op de douaneaangiften vermelde post, hetgeen de Commissie uiteindelijk niet heeft betwist.
63 Ten vijfde betoogt de Tsjechische Republiek dat de aangevers in alle gevallen met de douaneautoriteiten hebben samengewerkt en documenten hebben overgelegd ter onderbouwing van de aangegeven douanewaarde, zoals facturen, verzekeringsdocumenten, paklijsten, verkoopcontracten en documenten betreffende de overdracht van financiële middelen, dat wil zeggen bewijzen van de daadwerkelijk betaalde prijs.
64 Ten zesde merkt de Tsjechische Republiek op dat de door de aangevers overgelegde documenten geen onregelmatigheden of tegenstrijdigheden bevatten, dat deze zowel juridisch als boekhoudkundig geldig waren en dat zij de aangegeven douanewaarde onderbouwden.
65 Tot slot verklaart de Tsjechische Republiek dat de verzendkosten en de verzekerde waarde van de goederen in verhouding tot de aangegeven douanewaarde geen twijfel deden rijzen over de vraag of die waarde de werkelijk betaalde prijs weergaf.
66 In het licht van het voorgaande dient te worden vastgesteld dat de Tsjechische Republiek bijna alle in de richtsnoeren van PCA Discount beschreven maatregelen heeft genomen. De Commissie heeft in dit verband ter terechtzitting erkend dat de inspectiedossiers volledig waren en dat zij niet in staat was ontbrekende documenten te identificeren.
67 In dit verband moet ten eerste in herinnering worden gebracht dat de richtsnoeren van PCA Discount beschreven hoe de douaneautoriteiten volgens de lidstaten en de Commissie hadden moeten handelen wanneer zij te maken kregen met omvangrijke invoer van bepaalde goederen uit Azië met een lage of zelfs extreem lage douanewaarde (zie punten 4 en 12 hierboven), en ten tweede dat die douaneautoriteiten een zekere speelruimte hadden bij het uitvoeren van de verificaties en controles van de betrokken goederen (zie punt 50 hierboven).
68 Vastgesteld moet worden dat de Commissie gedurende de gehele precontentieuze procedure en het onderhavige beroep geen concrete elementen heeft verstrekt waaruit zou blijken dat de door de Tsjechische Republiek verrichte fysieke en documentencontroles niet in overeenstemming waren met het doeltreffendheidsbeginsel (zie punt 50 hierboven), ondanks de naleving van de richtsnoeren van PCA Discount en rekening houdend met de speelruimte waarover de Tsjechische douaneautoriteiten beschikten bij het kiezen van de controles die zij in casu passend achtten.
69 In dit verband faalt ook het door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde argument dat de strengheid van de door de Tsjechische Republiek verrichte controles twijfelachtig is gelet op het feit dat zij de aangegeven douanewaarde van geen enkele van de gecontroleerde goederen heeft afgewezen, zelfs wanneer deze onder de risicodrempelwaarde lag. Ook op dit punt geeft de Commissie niet aan welke andere maatregelen de Tsjechische douaneautoriteiten hadden kunnen nemen om vast te stellen of de aangegeven douanewaarde overeenkwam met de daadwerkelijk betaalde prijs.
Specifieke context van de onderhavige zaak
70 Ondanks het feit dat de door de Tsjechische douaneautoriteiten verrichte controles exhaustief waren, betoogt de Commissie dat de Tsjechische Republiek gelet op de specifieke context van de onderhavige zaak zich niet had mogen tevredenstellen met de uitgevoerde verificaties en controles, dat zij twijfels had moeten blijven hebben over de aangegeven douanewaarde en dat zij de vrijgave van de betrokken goederen niet had mogen toestaan zonder zekerheidsstelling.
71 In dit verband voert de Commissie verschillende elementen aan.
72 Ten eerste stelt zij dat de Tsjechische douaneautoriteiten, naar aanleiding van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de operatie „Draper” in 2009 en de operatie „TRICK” in 2010 – die betrekking hadden op ondergewaardeerde uit China ingevoerde textiel – ten tijde van PCA Discount kennis hadden van de manier waarop de fraudeurs vervalste documenten gebruikten om goederen te onderwaarderen, zodat zij de aangegeven douanewaarde niet hadden mogen accepteren.
73 In dat verband moet, net zoals de Tsjechische Republiek heeft aangevoerd, worden vastgesteld dat de operatie „Draper” in 2009 en de operatie „TRICK” in 2010 zijn uitgevoerd op basis van concrete vermoedens van fraude, waardoor de Tsjechische autoriteiten gebruik konden maken van operationele technieken die beschikbaar zijn in strafrechtelijke procedures (telefoontaps, video-opnames, schaduwen van personen), hetgeen in casu echter niet het geval was. Zoals de Tsjechische Republiek stelt, zonder door de Commissie te zijn weersproken, waren er in het kader van de onderhavige zaak geen concrete aanwijzingen van fraude die het gebruik van dergelijke onderzoeksmethoden konden rechtvaardigen.
74 Ten tweede verwijst de Commissie naar gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden na PCA Discount en die erop wijzen dat de tijdens de PCA Discount uitgevoerde controles niet doeltreffend waren. De Commissie verwijst met name naar maatregelen die vanaf maart 2012 door de Tsjechische autoriteiten zijn ingevoerd en het feit dat vanaf april 2015 de gemiddelde douanewaarden in de Tsjechische Republiek het EU‑gemiddelde hadden bereikt.
75 In dit verband moet worden opgemerkt dat gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden vanaf maart 2012 en april 2015 niet in aanmerking kunnen worden genomen bij het onderzoek of de controles die door de Tsjechische douaneautoriteiten in het kader van PCA Discount in november en december 2011 zijn verricht, toereikend waren. Dat onderzoek moet namelijk worden uitgevoerd met inachtneming van de feitelijke context van dat moment en de informatie waarover de Tsjechische douaneautoriteiten op dat moment beschikten.
76 Wat de maatregelen betreft die door de Tsjechische Republiek in maart 2012 zijn genomen, moet bovendien worden opgemerkt dat deze betrekking hadden op de invoering van een methode voor het opstellen van risicoprofielen op basis van de gemiddelde waarde van recent in Tsjechië ingevoerde soortgelijke goederen, waarbij die profielen nauwkeuriger en gerichter waren dan die van PCA Discount, aangezien de risicoprofielen van PCA Discount waren berekend op basis van prijzen voor invoer in de gehele Unie van goederen die onder bepaalde Taric-codes vielen en die niet noodzakelijk vergelijkbaar waren met de goederen waarop de douanecontrole in kwestie betrekking had.
77 Zoals de Tsjechische Republiek betoogt zonder door de Commissie te zijn weersproken, beschikten de Tsjechische douaneautoriteiten reeds tijdens PCA Discount over gegevens betreffende identieke of soortgelijke goederen die recentelijk in Tsjechië waren ingevoerd. Die autoriteiten hebben de douanewaarde van die goederen op basis van die gegevens vergeleken met de douanewaarde van de goederen waarop PCA Discount betrekking had, zodat de toepassing van de methode die in maart 2012 is ingevoerd niet tot een ander resultaat zou hebben geleid.
78 Wat de ontwikkeling van de gemiddelde douanewaarden vanaf april 2015 in Tsjechië betreft, moet ten slotte worden opgemerkt dat deze lidstaat – opnieuw zonder door de Commissie te zijn weersproken – erop wijst dat de Commissie de lidstaten in die periode toegang is beginnen verlenen tot haar eigen databank en dat de internationale samenwerking en uitwisseling van informatie met China beter waren geworden. De Tsjechische Republiek verwijst in dit verband naar ANEX CZ s.r.o., een vennootschap die door de Commissie in haar verweerschrift wordt genoemd wegens vermeende frauduleuze invoer in 2013 en 2014. Zij legt uit dat de Chinese autoriteiten informatie hadden verstrekt die de Tsjechische autoriteiten in staat had gesteld te ontdekken dat bepaalde facturen frauduleus waren.
79 De toegenomen beschikbaarheid van relevante gegevens – en niet de voortzetting van controles en verificaties – heeft de Tsjechische douaneautoriteiten aldus in staat gesteld om vóór 2015 ondergewaardeerde ingevoerde goederen op een efficiëntere manier te detecteren. Evenwel beschikten de Tsjechische douaneautoriteiten tijdens PCA Discount niet over dergelijke gegevens.
80 Ten derde betoogt de Commissie dat, aangezien de wereldmarktprijs per kilogram katoenen T‑shirts tijdens PCA Discount 12,77 EUR bedroeg en de gemiddelde prijs per stuk dus 1,50 EUR was, de gemiddelde prijs die in de douaneaangiften werd vermeld – namelijk minder dan 0,15 EUR – niet met de werkelijke waarde van een T‑shirt kon overeenstemmen.
81 In dat verband moet worden vastgesteld dat de door de Commissie gemaakte vergelijking niet nuttig is om te bepalen of de aangegeven douanewaarde daadwerkelijk de betaalde of te betalen prijs voor de betrokken goederen weerspiegelde. Een dergelijke vergelijking had immers hoogstens kunnen dienen als risico-indicator, die aanleiding zou hebben gegeven tot grondigere controles, net als de LAP. Aangezien de douaneautoriteiten verificaties en fysieke controles hadden uitgevoerd op alle goederen waarvan de aangegeven douanewaarde lager was dan de LAP, is het niet relevant dat die waarde van de goederen ook lager was dan de gemiddelde wereldmarktprijs voor katoen per eenheid.
Relevantie van de statistische waarde als basis voor de raming van de douanewaarde
82 Gelet op het voorgaande komt het betoog van de Commissie er in essentie op neer dat de aangegeven douanewaarde niet kan worden aanvaard zolang deze lager is dan de LAP en dat de nationale autoriteiten bijgevolg moeten eisen dat een zekerheid wordt gesteld voordat de goederen worden vrijgegeven.
83 Een dergelijke hypothese, volgens welke elke douanewaarde lager dan de LAP in beginsel moet worden afgewezen, ongeacht de mate van twijfel die al dan niet blijft bestaan na verificaties en controles door de douaneautoriteiten, zou voorbijgaan aan de speelruimte waarover de lidstaten beschikken bij het verrichten van douanecontroles (zie punt 50 hierboven) en aan de douanewetgeving die voorziet in een specifieke procedure ingeval de aangegeven douanewaarde ter discussie wordt gesteld (zie punten 47 tot en met 89 hieronder).
84 Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, kan een statistische waarde zoals de LAP derhalve enkel worden gebruikt als een instrument voor risicoanalyse, dat wil zeggen als een op risicoprofielen gebaseerd instrument om mogelijk ondergewaardeerde invoer te detecteren die vervolgens moet worden geverifieerd, en niet als een instrument om de douanewaarde van die invoer vast te stellen [zie in die zin arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 373].
Reële mogelijkheden voor de Tsjechische douaneautoriteiten om een hogere douanewaarde vast te stellen
85 Ten slotte, zelfs als – zoals de Commissie stelt – de Tsjechische douaneautoriteiten de douanewaarde hadden moeten vaststellen volgens de in de artikelen 30 en 31 van het communautair douanewetboek bepaalde secundaire methoden, moet worden onderzocht of de toepassing van een dergelijke methode ertoe had kunnen leiden dat de douanewaarde hoger is dan de transactiewaarde overeenkomstig artikel 29 van het communautair douanewetboek, en of bijgevolg het stellen van een zekerheid vóór de vrijgave van de betrokken goederen had bijgedragen aan de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (zie punt 49 hierboven).
86 In dit verband zij eraan herinnerd dat het doel van zekerheden erin bestaat om, ten eerste, de douaneautoriteiten toe te staan de goederen vrij te geven terwijl het onderzoek van die goederen en van de bijbehorende documentatie wordt voortgezet en, ten tweede, te voorkomen dat een potentiële douaneschuld die voortvloeit uit een dergelijk onderzoek niet langer kan worden geïnd.
87 Hieruit volgt dat een zekerheidsstelling alleen bijdraagt aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie wanneer de douaneautoriteiten van een lidstaat over gegevens beschikken die hen in staat stellen om een hoger bedrag aan douanerechten te berekenen dan het bedrag dat is geïnd op basis van de aangegeven douanewaarde en om derhalve een aanvullend recht op eigen middelen ten gunste van de Unie vast te stellen (zie punt 42 hierboven).
88 In dit verband zij allereerst erop gewezen dat, indien de douaneautoriteiten na een controle en een verzoek om bijkomende informatie nog steeds redelijke twijfels hadden over de waarde van de aangegeven goederen, waardoor deze niet konden worden aanvaard op grond van artikel 29 van het communautair douanewetboek, zij gebruik konden maken van een van de secundaire methoden als bedoeld in artikel 30, lid 2, onder a) tot en met d), van het communautair douanewetboek om de waarde van de goederen vast te stellen. Die secundaire methoden moesten achtereenvolgens en in een onderling vastgestelde volgorde worden toegepast (zie punt 47 hierboven) en bestonden met name erin – zoals bepaald in artikel 30, lid 2, onder a) en b), van die verordening – de waarde te bepalen op basis van de transactiewaarde van identieke of soortgelijke goederen die op hetzelfde tijdstip zijn ingevoerd.
89 Indien het in dat stadium nog steeds niet mogelijk was om de douanewaarde van de goederen vast te stellen, moest de „fall-backmethode” worden toegepast overeenkomstig artikel 31 van het communautair douanewetboek.
90 Vastgesteld dient te worden dat blijkens het dossier de Tsjechische douaneautoriteiten de aangegeven douanewaarde hebben vergeleken met recente invoer van goederen van dezelfde soort en dezelfde kwaliteit (zie punt 77 hierboven), zelfs al meenden zij daartoe niet verplicht te zijn omdat volgens hen de aangegeven douanewaarde overeenkomstig artikel 29 van het communautair douanewetboek kon worden aanvaard. Zoals de Tsjechische Republiek opmerkt zonder door de Commissie te zijn weersproken, heeft die vergelijking aangetoond dat de toepassing van een van de in artikel 30, lid 2, onder a) of b), van het communautair douanewetboek bepaalde secundaire methoden de Tsjechische douaneautoriteiten niet in staat zou hebben gesteld om voor de goederen waarop PCA Discount van toepassing was, een douanewaarde vast te stellen die hoger was dan de aangegeven douanewaarde in de zin van artikel 29 van het communautair douanewetboek.
91 Ten slotte, gesteld dat die goederen – zoals de Commissie aanvoert – niet als vergelijkingspunt in aanmerking konden worden genomen in het kader van de toepassing van artikel 30, lid 2, onder a) of b), van het communautair douanewetboek wegens hun lage douanewaarde, die lager was dan de LAP, moet worden onderzocht of de toepassing van de fall-backmethode overeenkomstig artikel 31 van het communautair douanewetboek de Tsjechische douaneautoriteiten in staat zou hebben gesteld om een hogere douanewaarde te bereiken.
92 De douanewaarde werd volgens deze methode namelijk aan de hand van de in de Unie beschikbare gegevens vastgesteld met gebruikmaking van redelijke middelen die in overeenstemming zijn met de beginselen en algemene bepalingen die zijn opgesomd in artikel 31 van het communautair douanewetboek.
93 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, een statistische waarde zoals de LAP niet dient om de douanewaarde van de goederen vast te stellen (zie punt 84 hierboven), zelfs niet in het kader van de vaststelling van de waarde volgens de fall-backmethode.
94 Gelet op het feit dat het gebruik van willekeurige of fictieve douanewaarden door artikel 30, lid 2, van het communautair douanewetboek en door de rechtspraak uitgesloten was (zie punt 45 hierboven), moet bijgevolg worden vastgesteld dat er in het dossier geen elementen zijn op grond waarvan tot de slotsom kan worden gekomen dat de toepassing van de in artikel 31 van het communautair douanewetboek bedoelde fall-backmethode zou hebben geleid tot de inning van aanvullende douanerechten en dus van eigen middelen van de Unie.
Slotsom
95 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat Tsjechische Republiek heeft gehandeld in overeenstemming met artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek en artikel 248, lid 1, van verordening nr. 2454/93, en moet worden geoordeeld dat zij krachtens de Unieregels inzake het stelsel van eigen middelen niet verplicht was om het bedrag aan eigen middelen dat het voorwerp van het geding vormt, ter beschikking te stellen van de Commissie.
96 Hieruit volgt dat het eerste en het tweede middel moeten worden toegewezen, zonder dat het derde middel hoeft te worden onderzocht.
97 Derhalve dient de Commissie te worden veroordeeld tot terugbetaling aan de Tsjechische Republiek van een bedrag van 60435306,39 CZK dat was afgedragen uit hoofde van eigen middelen van de Unie.
Kosten
98 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Tsjechische Republiek te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid), rechtdoende, verklaart:
1) De Europese Commissie wordt veroordeeld tot terugbetaling aan de Tsjechische Republiek van het bedrag van 60435306,39 Tsjechische kronen (CZK) dat was afgedragen uit hoofde van eigen middelen van de Europese Unie.
2) De Commissie wordt verwezen in de kosten.
Porchia Jaeger Madise Nihoul Verschuur Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 april 2025. ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Tsjechisch.