Gerecht EU 4 september 2024, T-370/23, ECLI:EU:T:2024:588

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)

4 september 2024 ( *1 )

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Inschrijving van verzoekers naam op de lijst – Criterium van de familiale band – Exceptie van onwettigheid – Vereiste dat elke beperking bij wet wordt gesteld – Beoordelingsfout – Recht op eigendom”

In zaak T‑370/23,

Samer Kamal Al-Assad, wonende te Latakia (Syrië), vertegenwoordigd door W. Woll, advocaat,

verzoeker,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door T. Haas als gemachtigde, bijgestaan door E. Raoult, advocaat,

verweerder,

wijst

HET GERECHT (Negende kamer),

samengesteld als volgt: L. Truchot, president, H. Kanninen en R. Frendo (rapporteur), rechters,

griffier: V. Di Bucci,

gezien de stukken,

gelet op het feit dat partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,

het navolgende

Arrest ( 1 )

1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Samer Kamal Al-Assad, nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (GBVB) 2023/847 van de Raad van 24 april 2023 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 109 I, blz. 26), en van uitvoeringsverordening (EU) 2023/844 van de Raad van 24 april 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 109 I, blz. 1), voor zover deze handelingen (hierna samen: „bestreden handelingen”) hem betreffen.

Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

[omissis]

7 De Raad heeft op 12 oktober 2015 besluit (GBVB) 2015/1836 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2015, L 266, blz. 75) en verordening (EU) 2015/1828 tot wijziging van verordening nr. 36/2012 (PB 2015, L 266, blz. 1) (hierna samen: „handelingen van 2015”) vastgesteld, gelet op de ernst van de situatie in Syrië, zoals blijkt uit overweging 5 van besluit 2015/1836.

8 Aangezien de Raad van mening was dat met de aanvankelijk bij besluit 2011/273 vastgestelde beperkende maatregelen geen einde kon worden gemaakt aan de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking door het Syrische regime, heeft hij, zoals blijkt uit overweging 5 van besluit 2015/1836, beslist dat „[het] noodzakelijk [was] de doeltreffendheid van de vigerende beperkende maatregelen te bestendigen en te verzekeren door deze verder te ontwikkelen met behoud van zijn gerichte en gedifferentieerde aanpak en rekening houdend met de humanitaire omstandigheden van de Syrische bevolking” en dat „[g]ezien de specifieke context in Syrië […] bepaalde categorieën personen en entiteiten van bijzonder belang [waren] voor de doeltreffendheid van deze beperkende maatregelen”.

9 Bijgevolg is de formulering van de artikelen 27 en 28 van besluit 2013/255 gewijzigd bij besluit 2015/1836. Die artikelen voorzien thans in beperkingen op de binnenkomst in of de doorreis via het grondgebied van de lidstaten en in de bevriezing van tegoeden en economische middelen van de personen die vallen onder de categorieën van personen bedoeld in lid 2, onder a) tot en met g), van deze artikelen, waarvan de lijst in bijlage I is opgenomen, behalve, overeenkomstig lid 3 van deze artikelen, als er „voldoende informatie is waaruit blijkt [dat die personen] niet of niet meer verbonden zijn met het regime of er geen invloed (meer) over uitoefenen, of geen echt omzeilingsrisico vormen”.

10 Aangezien blijkens overweging 7 van besluit 2015/1836 „de macht, die in Syrië van oudsher wordt uitgeoefend door families, in het huidige Syrische regime bij de invloedrijke leden van de families Assad en Makhlouf geconcentreerd zit” moesten in het bijzonder beperkende maatregelen worden vastgesteld tegen bepaalde leden van deze families, met als doel zowel via leden van die families direct invloed uit te oefenen op het Syrische regime zodat het zijn repressieve beleid wijzigt, als te vermijden dat beperkende maatregelen via familieleden worden omzeild.

11 Na de vaststelling van de handelingen van 2015 zijn thans ook de „leden van de families Assad en Makhlouf” (hierna: „criterium van de familiale band”) aan de beperkende maatregelen onderworpen op grond van artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255. Tegelijkertijd werd in artikel 15 van verordening nr. 36/2012 een lid 1 bis, onder b), toegevoegd. Die bepaling voorziet in de bevriezing van de tegoeden van de leden van deze families.

12 Het algemene criterium voor plaatsing op de lijst, namelijk dat iemand baat heeft bij of steun verleent aan het Syrische regime, is opgenomen in artikel 27, lid 1, en artikel 28, lid 1, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en in artikel 15, lid 1, onder a), van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828 (hierna: „algemeen criterium van banden met het Syrische regime”).

13 Op 24 april 2023 heeft de Raad de bestreden handelingen vastgesteld. In de overwegingen 2, 3 en 5 daarvan staat te lezen: „(2) De Raad blijft diep bezorgd over de situatie in Syrië. Na meer dan tien jaar is het conflict in Syrië nog lang niet voorbij en blijft het een bron van ellende en instabiliteit. (3) De Raad constateert dat het Syrische regime zijn repressieve beleid voortzet. De Raad acht het, gelet op de onverminderde ernst van de situatie, noodzakelijk de doeltreffendheid van de bestaande beperkende maatregelen te bestendigen en te verzekeren door die beperkende maatregelen verder te ontwikkelen met behoud van de gerichte en gedifferentieerde aanpak en rekening houdend met de humanitaire omstandigheden van de Syrische bevolking. Gezien de specifieke context in Syrië is de Raad van oordeel dat bepaalde categorieën personen en entiteiten van bijzonder belang zijn voor de doeltreffendheid van deze beperkende maatregelen. […] (5) De Raad is ernstig bezorgd over de toename van de handel in verdovende middelen uit Syrië. De Raad heeft met name geoordeeld dat de handel in amfetaminen is uitgegroeid tot een door het regime geleid bedrijfsmodel, dat de kring van vertrouwelingen van het regime verrijkt en dat het regime inkomsten verschaft die bijdragen tot de handhaving van zijn repressieve beleid. De Raad is van oordeel dat hij beperkende maatregelen moet vaststellen om alle tegoeden en economische middelen te bevriezen die toebehoren aan of eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van bepaalde door de Raad aangewezen en [in het geval van uitvoeringsbesluit 2023/847 in bijlage I bij besluit 2013/255/GBVB, en in het geval van uitvoeringsverordening 2023/844 in bijlage II bij verordening nr. 36/2012] opgenomen personen en entiteiten die betrokken zijn bij de productie van of de handel in verdovende middelen uit Syrië, en om die personen inreisbeperkingen op te leggen om te voorkomen dat zij steun verlenen aan het regime en om de druk op het regime te vergroten om zijn repressieve beleid te wijzigen. Die maatregelen zijn er ook op gericht het risico op ondermijning van de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen te verminderen door het vermogen van het regime te beperken om de opbrengsten van de handel in verdovende middelen aan te wenden om zijn repressieve beleid voort te zetten.”

14 De Raad heeft de plaatsing van verzoekers naam op de litigieuze lijsten gerechtvaardigd op de volgende gronden: „[…] maakt deel uit van de familie Assad. Hij is actief in de handel in verdovende middelen en is met name betrokken bij de productie ervan. De handel in Captagon is uitgegroeid tot een door het regime geleid bedrijfsmodel, dat de kring van vertrouwelingen van het regime verrijkt en er de levensader van vormt. Hij profiteert dus van het regime en steunt het.” [omissis]

Conclusies van partijen

17 Verzoeker verzoekt het Gerecht: – de bestreden handelingen nietig te verklaren voor zover zij hem betreffen; – de Raad te verwijzen in de kosten.

18 De Raad verzoekt het Gerecht: – het beroep ongegrond te verklaren; – verzoeker te verwijzen in de kosten; – subsidiair, voor het geval het Gerecht de bestreden handelingen nietig zou verklaren voor zover zij verzoeker betreffen, te gelasten dat de gevolgen van uitvoeringsbesluit 2023/847, voor zover deze verzoeker betreffen, in stand worden gelaten tot het moment waarop de gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2023/844 van de Raad ingaat.

In rechte

[omissis]

Tegen het criterium van de familiale band opgeworpen exceptie van onwettigheid

26 Verzoeker voert op grond van artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid aan tegen het criterium van de familiale band in artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836. Hij vordert dat dit criterium niet op hem van toepassing wordt verklaard en dat bijgevolg de vermelding van zijn naam op de litigieuze lijsten die voortvloeit uit de toepassing van deze bepalingen, nietig wordt verklaard.

27 De Raad betoogt dat verzoekers exceptie van onwettigheid zowel niet-ontvankelijk als ongegrond is.

Ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid

28 Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht op te werpen, repliceert de Raad dat verzoekers exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk is.

29 Volgens de Raad heeft verzoeker niet uitgelegd wat de gevolgen van de aangevoerde exceptie van onwettigheid voor de bestreden handelingen en voor hemzelf zijn. Vanwege dit gebrek aan duidelijkheid, dat in strijd is met de vereisten van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, kon de Raad zijn verweer niet voorbereiden. Daarom moet deze exceptie, zo stelt de Raad, niet-ontvankelijk worden verklaard.

30 Verzoeker betwist dit betoog.

31 Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat volgens artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering het verzoekschrift onder meer een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Los van terminologische vragen moet deze uiteenzetting bovendien zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht op het beroep kan beslissen, zonder dat het in voorkomend geval andere inlichtingen hoeft in te winnen. Voor de ontvankelijkheid van een beroep is het namelijk, met het oog op de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling, noodzakelijk dat de essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken (zie arrest van 14 april 2021, Al-Tarazi/Raad, T‑260/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:187, punt 166 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32 In de onderhavige zaak stelt verzoeker, in een weliswaar summier betoog, dat het criterium van de familiale band onduidelijk en onnauwkeurig is, waardoor het onmogelijk is om vast te stellen welke personen onder dat criterium kunnen vallen. Bovendien leidt de toepassing ervan volgens hem tot discriminatie, waardoor de bestreden handelingen onwettig zijn.

33 In dit verband blijkt uit het dossier dat de Raad zijn verweer heeft kunnen voorbereiden, wat duidelijk wordt uit het feit dat hij zowel in het verweerschrift als in de dupliek inhoudelijk heeft geantwoord op verzoekers argumenten.

34 Bovendien is het Gerecht van oordeel dat de exceptie van onwettigheid voldoende nauwkeurig is omschreven om zijn rechterlijk toezicht te kunnen uitoefenen en dus uitspraak te doen, zonder aanvullende informatie te hoeven inwinnen.

35 Bijgevolg moet de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen en moet de exceptie van onwettigheid tegen het criterium van de familiale band ontvankelijk worden verklaard.

Gegrondheid van de exceptie van onwettigheid

36 Ter ondersteuning van de exceptie van onwettigheid voert verzoeker in wezen twee grieven aan: – ten eerste, schending van het legaliteitsbeginsel, volgens hetwelk elke beperking op de uitoefening van rechten bij wet moet worden gesteld, en bijgevolg schending van het recht op eigendom en het recht op eerbiediging van het privé-, familie‑ en gezinsleven, welke respectievelijk worden gewaarborgd door artikel 17, lid 1, en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en door artikel 8, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), en door artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM; – ten tweede, schending van het in artikel 21, lid 1, van het Handvest en artikel 14 EVRM neergelegde non-discriminatiebeginsel.

37 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de door het EVRM gewaarborgde grondrechten, zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt, als algemene beginselen weliswaar deel uitmaken van het Unierecht en artikel 52, lid 3, van het Handvest weliswaar bepaalt dat rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend, maar dat het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (zie arrest van 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie,C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 Bijgevolg moet de onderhavige exceptie van onwettigheid uitsluitend worden onderzocht in het licht van de bepalingen van het Handvest waarop verzoeker zich beroept.

39 Wat dat betreft moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 277 VWEU iedere partij naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet-toepasselijkheid van die handeling in te roepen.

40 In artikel 277 VWEU komt een algemeen beginsel tot uitdrukking krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een aan haar gericht besluit incidenteel de rechtsgeldigheid van de aan dat besluit ten grondslag liggende handelingen van algemene strekking kan aanvechten wanneer zij niet krachtens artikel 263 VWEU rechtstreeks kon opkomen tegen die handelingen, waarvan zij dus de gevolgen moet dragen zonder in staat te zijn geweest de nietigverklaring ervan te vorderen. De handelingen van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd, moeten direct of indirect van toepassing zijn op de aan het beroep ten grondslag liggende zaak en er moet een rechtstreeks juridisch verband bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken algemene handelingen (zie arresten van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a., C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punten 67 en 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 15 november 2023, OT/Raad,T‑193/22, EU:T:2023:716, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41 De Raad beschikt over een ruime beoordelingsmarge om de juridische criteria en de voorwaarden inzake de vaststelling van de beperkende maatregelen op algemene en abstracte wijze te bepalen (zie arrest van 28 april 2021, Sharif/Raad, T‑540/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:220, punt 167 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42 De algemene regels waarin deze criteria en voorwaarden worden omschreven, zijn dus onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing, waarbij enkel wordt nagegaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 28 september 2022, LAICO/Raad, T‑627/20, niet gepubliceerd, EU:T:2022:590, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 Bovendien is het vaste rechtspraak dat de rechterlijke instanties van de Unie, overeenkomstig de bevoegdheden waarover zij krachtens het VWEU beschikken, de rechtmatigheid van alle Uniehandelingen in beginsel volledig moeten toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie (zie arrest van 9 september 2016, Farahat/Raad, T‑830/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:462, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44 Het is in het licht van deze beginselen dat de gegrondheid van de exceptie van onwettigheid moet worden onderzocht.

– Eerste grief: het criterium van de familiale band is in strijd met het legaliteitsbeginsel en bijgevolg met het recht op eigendom en het recht op eerbiediging van het privé-, familie‑ en gezinsleven

45 Verzoeker betoogt dat de grondrechten overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest weliswaar door de overheid kunnen worden beperkt, maar dat elke beperking ter zake bij wet moet zijn gesteld en moet voldoen aan de vereisten van duidelijkheid, nauwkeurigheid en voorzienbaarheid.

46 Volgens verzoeker is het criterium van de familiale band in strijd met artikel 52, lid 1, van het Handvest, aangezien het „volstrekt onnauwkeurig” is. Door deze onnauwkeurigheid kan dus niet worden vastgesteld op welke personen de basisregeling in wezen van toepassing kan zijn.

47 Bijgevolg – zo gaat verzoeker verder – doet het criterium van de familiale band afbreuk aan, ten eerste, het door artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom en, ten tweede, het recht op eerbiediging van de goede naam, dat deel uitmaakt van het recht op eerbiediging van het privé-, familie‑ en gezinsleven in de zin van artikel 7 van het Handvest.

48 De Raad betwist dit betoog.

49 In dit verband zij eraan herinnerd dat het recht op eigendom en het recht op eerbiediging van het privéleven, waaronder ook het recht op eerbiediging van de goede naam valt, geen absolute gelding hebben en dat de uitoefening ervan kan worden beperkt onder de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest, waarin is bepaald dat „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden […] bij wet [moeten] worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden [moeten] eerbiedigen” en voorts dat „[m]et inachtneming van het evenredigheidsbeginsel […] slechts beperkingen [kunnen] worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.

50 Hieruit volgt dat een inbreuk op een recht of vrijheid dat of die in het Handvest is verankerd slechts in overeenstemming is met het Unierecht als aan vier voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de betrokken beperking „bij wet worden gesteld”, in die zin dat de instelling van de Unie die maatregelen neemt die het recht of de vrijheid van een natuurlijke of rechtspersoon kunnen inperken, daarvoor over een rechtsgrondslag moet beschikken. Ten tweede moet de betrokken beperking de wezenlijke inhoud van het betrokken recht of de betrokken vrijheid eerbiedigen. Ten derde moet die beperking daadwerkelijk beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Ten vierde moet de betrokken beperking evenredig zijn (zie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad,T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Zoals blijkt uit punt 46 hierboven, stelt verzoeker enkel dat het criterium van de familiale band onvoldoende nauwkeurig is om te voldoen aan de eerste voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest, namelijk dat elke beperking van de grondrechten bij wet moet worden gesteld. Verzoeker voert daarentegen geen enkel argument aan met betrekking tot de drie andere in punt 50 hierboven bedoelde voorwaarden.

52 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat het legaliteitsbeginsel, neergelegd in de woorden „bij wet gesteld” in artikel 52, lid 1, van het Handvest, impliceert dat elke beperking van de in het Handvest verankerde rechten en vrijheden een rechtsgrond moet hebben die zelf op duidelijke en nauwkeurige wijze moet bepalen in hoeverre de uitoefening van die rechten en vrijheden wordt beperkt [advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 139; arresten van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 175, en 8 september 2020, Recorded Artists Actors Performers,C‑265/19, EU:C:2020:677, punt 86].

53 Hieraan moet worden toegevoegd dat, hoewel het legaliteitsbeginsel vereist dat de handeling die de inmenging in de grondrechten toestaat zelf de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken recht bepaalt, dit niet uitsluit dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen wordt gesteld om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast aan veranderende omstandigheden, noch dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in voorkomend geval via uitlegging de concrete reikwijdte van de beperking kan verduidelijken aan de hand van de bewoordingen zelf van de betrokken Uniewetgeving alsook de algemene opzet en de doelstellingen van die wetgeving, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (zie arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains,C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54 In deze context vereist het rechtszekerheidsbeginsel – dat een algemeen beginsel van het Unierecht is – met name dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen (zie arrest van 15 september 2021, Ilunga Luyoyo/Raad, T‑101/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:575, punt 201 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel is van toepassing op de beperkende maatregelen als die welke in casu aan de orde zijn en die de rechten en vrijheden van de betrokkenen aantasten (zie arrest van 15 september 2021, Mutondo/Raad, T‑103/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:578, punt 205 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55 Anders dan verzoeker stelt, staat het criterium van de familiale band de Raad in casu niet toe om beperkende maatregelen op te leggen aan alle personen die de familienaam Assad dragen, ongeacht of zij al dan niet banden hebben met deze familie, die momenteel aan de macht is in Syrië.

56 Overeenkomstig artikel 27, lid 4, en artikel 28, lid 4, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, worden alle besluiten tot plaatsing op de litigieuze lijsten immers op individuele basis en per geval genomen, rekening houdend met de evenredigheid van de maatregel.

57 Voorts maakt het criterium van de familiale band deel uit van een wettelijk kader dat duidelijk is afgebakend door de doelstellingen die met name door de basisregeling worden nagestreefd.

58 Overeenkomstig de in punt 53 hierboven aangehaalde rechtspraak moet het criterium van de familiale band dus met name worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen van de beperkende maatregelen die wegens de situatie in Syrië zijn genomen. In casu blijkt uit overweging 7 van besluit 2015/1836 dat de macht van het Syrische regime hoofdzakelijk „[geconcentreerd zit] bij de invloedrijke leden van de families Assad en Makhlouf” en dat de Raad daarom ten aanzien van bepaalde leden van deze families beperkende maatregelen heeft vastgesteld „met als doel zowel via leden van die families direct invloed uit te oefenen op het regime zodat het zijn repressieve beleid wijzigt, als te vermijden dat beperkende maatregelen via familieleden worden omzeild” (zie punt 8 hierboven).

59 In casu voert verzoeker in de eerste plaats aan dat het criterium van de familiale band enerzijds ziet op personen die de achternaam Assad dragen, die in Syrië veel voorkomt, maar die geen banden hebben met de familie Assad die in dat land aan de macht is. Anderzijds sluit dit criterium volgens hem personen uit die deze achternaam door huwelijk hebben verloren.

60 In dit verband moet worden opgemerkt dat de draagwijdte van het criterium van de familiale band, hoewel in open bewoordingen geformuleerd, wordt afgebakend door overweging 7 van besluit 2015/1836 (zie punt 58 hierboven) en zich dus alleen kan richten op een groep duidelijk identificeerbare personen, namelijk degenen die banden hebben met de familie Assad die momenteel aan de macht is in Syrië.

61 Hieruit volgt enerzijds dat personen met de familienaam Assad, ongeacht hoe vaak deze naam in Syrië voorkomt, alleen onder het criterium van de familiale band vallen indien zij verwant zijn aan de familie Assad die momenteel Syrië bestuurt.

62 Anderzijds kunnen – zoals de Raad betoogt – personen die verwant zijn aan de familie Assad die in Syrië aan de macht is, op basis van het criterium van de familiale band, op de litigieuze lijsten worden geplaatst, ook al dragen zij niet de familienaam Assad.

63 Verzoeker stelt in de tweede plaats dat het criterium van de familiale band onnauwkeurig is, aangezien het alle leden van de familie Assad omvat, zonder onderscheid te maken tussen degenen die invloedrijk zijn en degenen die dat niet zijn.

64 In dit verband moet worden opgemerkt dat het criterium van de familiale band geen voorwaarde bevat met betrekking tot de invloed die de leden van de familie Assad hebben. Een dergelijke voorwaarde is daarentegen uitdrukkelijk opgenomen in de bewoordingen van artikel 27, lid 2, onder a), en artikel 28, lid 2, onder a), van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en van artikel 15, lid 1 bis, onder a), van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, waarin wordt verwezen naar „vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn”.

65 Hieruit volgt dat het criterium van de familiale band niet alleen ziet op de „vooraanstaande” leden van de familie Assad die in Syrië aan de macht zijn. Met de beperkende maatregelen die op basis van dat criterium zijn vastgesteld, beoogt de Raad immers bepaalde leden van die familie aan te moedigen druk uit te oefenen op het Syrische regime om een einde te maken aan de onderdrukking van de burgerbevolking en te vermijden dat de beperkende maatregelen via familieleden worden omzeild (zie punt 58 hierboven).

66 In de derde plaats betoogt verzoeker dat het in de constitutionele tradities van de lidstaten verankerde beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid zich verzet tegen een stelselmatige registratie waarbij iemand „wordt bestraft” voor het enkele feit dat hij tot de familie Assad behoort, aangezien niemand aansprakelijk kan worden gesteld voor het gedrag van zijn familieleden.

67 In zoverre moet worden opgemerkt dat uit de rechtspraak inderdaad volgt dat aan een natuurlijke of rechtspersoon krachtens het beginsel van het persoonlijke karakter van straffen en sancties slechts een sanctie mag worden opgelegd voor feiten die hem individueel ten laste worden gelegd (zie arrest van 7 juni 2023, Skryba/Raad, T‑581/21, niet gepubliceerd, EU:T:2023:321, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 Beperkende maatregelen zijn echter gerichte preventieve maatregelen die strikt binnen de wettelijke voorwaarden vallen die zijn gedefinieerd bij een besluit dat is vastgesteld op basis van artikel 29 VEU en bij een verordening op grond van artikel 215, lid 2, VWEU tot uitvoering van dat besluit binnen de werkingssfeer van het VWEU. Zij zijn met name bedoeld om de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid te bestrijden overeenkomstig de bepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Derhalve onderscheiden beperkende maatregelen zich door hun conservatoire karakter en door hun preventieve doel van strafrechtelijke of administratieve sancties (zie in die zin arrest van 7 juni 2023, Skryba/Raad, T‑581/21, niet gepubliceerd, EU:T:2023:321, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69 Meer in het bijzonder, zoals blijkt uit punt 58 hierboven, hebben de beperkende maatregelen die wegens de situatie in Syrië zijn vastgesteld, niet tot doel de personen of entiteiten te bestraffen waarop zij gericht zijn, maar wel om door middel daarvan druk uit te oefenen op het Syrische regime om een einde te maken aan het beleid van gewelddadige repressie tegen de Syrische burgerbevolking.

70 Zoals vermeld in punt 56 hierboven wordt bovendien elk besluit om een persoon op de litigieuze lijsten op te nemen op individuele basis en per geval genomen, rekening houdend met de evenredigheid van de betrokken maatregel, zodat er geen stelselmatige opneming op basis van het criterium van de familiale band kan worden ingevoerd.

71 Bijgevolg kan verzoeker kan zich niet beroepen op het beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid om de wettigheid van het criterium van de familiale band te betwisten.

72 Uit het voorgaande volgt dat het criterium van de familiale band, gelezen in samenhang met de doelstelling om druk uit te oefenen op het Syrische regime teneinde het te dwingen een einde te maken aan zijn repressieve beleid, op objectieve en voldoende nauwkeurige wijze een afgebakende categorie van personen omschrijft die aan beperkende maatregelen kunnen worden onderworpen.

73 Het Gerecht is dan ook van oordeel dat het criterium van de familiale band een duidelijke en nauwkeurige bepaling vormt die voldoet aan de eisen van het legaliteitsbeginsel in de zin van de in punt 52 hierboven aangehaalde rechtspraak.

74 In die omstandigheden en gelet op het feit dat het criterium van de familiale band voldoet aan het legaliteitsbeginsel, moet ook verzoekers betoog inzake aantasting van het recht op eigendom en van de goede naam worden afgewezen.

75 De eerste grief moet derhalve worden afgewezen.

– Tweede grief: schending van het non-discriminatiebeginsel

76 Wat de tweede grief betreft, stelt verzoeker dat het „bestraffen” van een persoon louter omdat hij tot een familie behoort, ongeacht de betekenis van dit begrip, discriminatie in de zin van artikel 21, lid 1, van het Handvest vormt. Volgens hem leidt de toepassing van het criterium van de familiale band tot een resultaat dat niet in verhouding staat tot het nagestreefde doel, aangezien hij als achterneef van de Syrische president Bashar Al-Assad (hierna: „Syrische president”) nooit de geldigheid van de eerste grond voor opneming zou kunnen betwisten.

77 De Raad betwist dit betoog.

78 In dit verband zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 21, lid 1, van het Handvest „[i]edere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, [verboden is]”.

79 Volgens de rechtspraak verbiedt het beginsel van gelijke behandeling, dat een algemeen beginsel van Unierecht is en waarvan het non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking is, dat vergelijkbare situaties verschillend of verschillende situaties gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arresten van 31 mei 2018, Kaddour/Raad,T‑461/16, EU:T:2018:316, punt 152 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 23 november 2022, Bowden en Young/Europol, T‑72/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:720, punt 151 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

80 Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken regelgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel (zie arrest van 16 juni 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissie,T‑126/19, EU:T:2021:360, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

81 Daarnaast vereist het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU, dat de middelen waarmee een bepaling van Unierecht de legitiem door de betrokken regeling nagestreefde doelstellingen beoogt te bereiken daartoe geschikt zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie arrest van 16 december 2020, Haswani/Raad, T‑521/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:608, punt 171 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82 Blijkens punt 41 hierboven beschikt de Raad op het gebied van beperkende maatregelen over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de omschrijving en de vaststelling van criteria voor opneming. Bijgevolg vergt de rechtmatigheid van beperkende maatregelen niet dat deze maatregelen onmiddellijk effect sorteren, maar uitsluitend dat zij niet kennelijk ongeschikt zijn in het licht van het doel dat de bevoegde instelling voor ogen staat (zie in die zin arrest van 17 september 2020, Rosneft e.a./Raad, C‑732/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:727, punt 97).

83 In casu voert verzoeker aan dat het criterium van de familiale band discriminerend is, omdat het „sancties” toestaat tegen „een groot aantal personen die niets te maken hebben met de Syrische president”, zodat het leidt tot een resultaat dat niet in verhouding staat tot het nagestreefde doel.

84 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de door de Unie vastgestelde beperkende maatregelen niet leiden tot confiscatie van de tegoeden van de betrokkenen als opbrengsten van misdrijven, maar tot bevriezing bij wijze van bewarende maatregel, zodat zij geen strafrechtelijke sanctie vormen. Zij houden overigens geen enkele beschuldiging van strafrechtelijke aard in [zie arresten van 21 juli 2016, Hassan/Raad,T‑790/14, EU:T:2016:429, punt 77 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 december 2018, Makhlouf/Raad, T‑409/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:901, punt 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

85 Wat de beperkende maatregelen betreft die wegens de situatie in Syrië zijn genomen, is het doel niet om het Syrische regime of de personen van wie de naam op de litigieuze lijsten staan te straffen, maar om druk uit te oefenen op dat regime om een einde te maken aan het beleid van gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking (zie punt 58 hierboven).

86 Het betreft dus een doel dat te plaatsen is in het ruimere kader van de inspanningen om de internationale vrede en veiligheid te handhaven, zoals is opgenomen in artikel 21 VEU, dat op het externe optreden van de Unie ziet, en dus legitiem is [zie in die zin arrest van 23 september 2020, Kaddour/Raad,T‑510/18, EU:T:2020:436, punt 176 (niet gepubliceerd)].

87 De vaststelling van beperkende maatregelen jegens verzoeker was namelijk, zoals de Raad betoogt, passend aangezien daarmee een voor de internationale gemeenschap zo fundamentele doelstelling als de bescherming van de burgerbevolking wordt nagestreefd. Bijgevolg kunnen de bevriezing van tegoeden en andere economische middelen en een inreisverbod voor het grondgebied van de Unie, voor personen waarvan is vastgesteld dat zij betrokken zijn bij de ondersteuning van het Syrische regime, als zodanig niet als ongeschikt worden aangemerkt (zie arrest van 16 januari 2019, Haswani/Raad, T‑477/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:7, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

88 Hieruit volgt dat beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op grond van het criterium van de familiale band, in geen geval kunnen worden gelijkgesteld met sancties, en dat zij een door de Unie erkend doel van algemeen belang nastreven.

89 In de tweede plaats ziet het criterium van de familiale band, anders dan verzoeker stelt, op een specifieke categorie personen, te weten personen die verwant zijn aan de familie Assad die in Syrië aan de macht is, en die dus leden van die familie zijn (zie de punten 60, 61 en 72 hierboven).

90 In de derde plaats preciseert verzoeker niet op welke wijze of ten aanzien van welke personen de toepassing van het criterium van de familiale band discriminerend zou zijn. Evenmin geeft hij concrete voorbeelden van andere personen die zich in een met de zijne vergelijkbare situatie zouden bevinden en die anders zouden worden behandeld in de zin van de in punt 79 hierboven aangehaalde rechtspraak (zie in die zin en naar analogie arrest van 30 november 2016, Export Development Bank of Iran/Raad, T‑89/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:693, punt 120). Gelet hierop kan het Gerecht niet nagaan of zijn beweringen feitelijk gegrond zijn.

91 In de vierde plaats moet ook verzoekers argument worden afgewezen dat het criterium van de familiale band leidt tot een resultaat dat onevenredig is aan het met de betrokken beperkende maatregelen nagestreefde doel, aangezien hij – als achterneef van de Syrische president – het vermoeden van een band met het Syrische regime onmogelijk zou kunnen weerleggen.

92 In dit verband kan immers worden volstaan met de vaststelling dat krachtens artikel 27, lid 3, en artikel 28, lid 3, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en artikel 15, lid 1 ter, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, de namen van personen die onder de verschillende criteria voor plaatsing op de lijst vallen, waaronder met name leden van de familie Assad, niet op de litigieuze lijsten worden opgenomen of gehandhaafd indien er voldoende informatie is waaruit blijkt dat die personen niet of niet meer verbonden zijn met het regime of er geen invloed (meer) op uitoefenen, of geen echt omzeilingsrisico vormen.

93 Bijgevolg kan eenieder, ongeacht de hoedanigheid of de status op grond waarvan zijn naam op de litigieuze lijsten is geplaatst, bewijs aanvoeren om de plaatsing of de handhaving van zijn naam op die lijsten te betwisten. Hetzelfde geldt in casu voor verzoeker in zijn hoedanigheid van achterneef van de Syrische president.

94 Gelet op al deze overwegingen moet de tweede grief en derhalve de exceptie van onwettigheid in haar geheel worden afgewezen. [omissis]

HET GERECHT (Negende kamer), rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) Samer Kamal Al-Assad wordt verwezen in de kosten.

Truchot Kanninen Frendo Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 september 2024. ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Frans.

( 1 ) Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken