Gerecht EU 6 oktober 2021, T-827/17, ECLI:EU:T:2021:660

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)

6 oktober 2021 ( *1 )

„Toegang tot documenten – Besluit 2004/258/EG – Documenten betreffende de vaststelling van een afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering betreffende de bescherming van de vertrouwelijkheid van de beraadslagingen van de besluitvormende organen van de ECB – Documenten die het resultaat van de beraadslagingen van de besluitvormende organen van de ECB weergeven – Motiveringsplicht – Uitzondering betreffende de bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat – Uitzondering betreffende de bescherming van de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie of in een lidstaat – Uitzondering betreffende de bescherming van de vertrouwelijkheid van informatie die als zodanig beschermd wordt op grond van het Unierecht – Begrip ‚vertrouwelijke gegevens’ – Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid – Uitzonderingen op de verplichting tot eerbiediging van het beroepsgeheim – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten”

In zaak T‑827/17,

Aeris Invest Sàrl, gevestigd te Luxemburg (Luxemburg), vertegenwoordigd door R. Vallina Hoset en E. Galán Burgos, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door T. Filipova, D. Báez Seara en F. von Lindeiner als gemachtigden, bijgestaan door M. Kottmann, advocaat,

verweerster,

ondersteund door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door É. Gippini Fournier, J. Rius, C. Ehrbar en A. Steiblytė als gemachtigden,

en door

Banco Santander, SA, gevestigd te Santander (Spanje), vertegenwoordigd door J. Rodríguez Cárcamo en A. Rodríguez Conde, advocaten,

interveniënten,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van de besluiten LS/MD/17/405, LS/MD/17/406 en LS/MD/17/419 van de ECB van 7 november 2017 houdende weigering van volledige toegang tot bepaalde documenten betreffende de vaststelling van een afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español, SA,

wijst

HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: A. M. Collins, president, V. Kreuschitz, Z. Csehi, G. De Baere (rapporteur) en G. Steinfatt, rechters,

griffier: A. Juhász-Tóth, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 maart 2021,

het navolgende

Arrest

I. Voorgeschiedenis van het geding

Afwikkeling van Banco Popular Español, SA

1 Banco Popular Español, SA (hierna: „Banco Popular”) was een in Spanje gevestigde kredietinstelling die onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB) stond krachtens verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).

2 Op 6 juni 2017 heeft de ECB na raadpleging van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) beoordeeld of Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen (hierna: „FOLTF-beoordeling”), dit overeenkomstig artikel 18, lid 1, tweede alinea, van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).

3 Op dezelfde dag heeft de raad van bestuur van Banco Popular de ECB laten weten dat hij tot de conclusie was gekomen dat de bank waarschijnlijk zou falen.

4 Eveneens op 6 juni 2017 heeft de ECB overeenkomstig artikel 18, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 806/2014 de definitieve versie van de FOLTF‑beoordeling meegedeeld aan de GAR en de Europese Commissie.

5 De ECB gaf in de FOLTF‑beoordeling aan dat Banco Popular in de afgelopen maanden haar liquiditeitspositie aanmerkelijk had zien verslechteren, vooral doordat haar depositobasis in belangrijke mate was uitgehold.

6 Met name gelet op de al te grote uitstroom van deposito’s, de snelle verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular en het feit dat deze bank niet in staat was om andere liquide middelen te genereren, heeft de ECB geoordeeld dat er objectieve elementen waren die erop wezen dat Banco Popular waarschijnlijk in de nabije toekomst niet in staat zou zijn haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden. Dit heeft de ECB doen concluderen dat Banco Popular overeenkomstig artikel 18, lid 1, onder a), en lid 4, onder c), van verordening nr. 806/2014 moest worden beschouwd als een entiteit die faalde of in elk geval waarschijnlijk in de nabije toekomst zou falen.

7 Op 7 juni 2017 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering op grond van verordening nr. 806/2014 besluit SRB/EES/2017/08 betreffende een afwikkelingsregeling voor Banco Popular (hierna: „afwikkelingsregeling”) vastgesteld. In de afwikkelingsregeling wordt het Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB, fonds voor de ordelijke herstructurering van bankinstellingen, Spanje) aangewezen als adressaat.

8 De vaststelling van de afwikkelingsregeling is voorafgegaan door een waardering van Banco Popular overeenkomstig artikel 20 van verordening nr. 806/2014. Deze waardering omvat twee waarderingsverslagen, waarvan het eerste op 5 juni 2017 is opgesteld door de GAR overeenkomstig artikel 20, lid 5, onder a), van verordening nr. 806/2014, en het tweede op 6 juni 2017 is opgesteld door een onafhankelijke deskundige overeenkomstig artikel 20, lid 10, van dezelfde verordening. Die twee waarderingsverslagen zijn als bijlage bij de afwikkelingsregeling gevoegd.

9 Daar de GAR van oordeel was dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 was voldaan, heeft hij besloten Banco Popular in afwikkeling te plaatsen. De GAR heeft dus ten eerste gemeend dat Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen, ten tweede dat er geen andere maatregelen waren die binnen een redelijk tijdsbestek het falen van Banco Popular zouden kunnen voorkomen, en ten derde dat een afwikkelingsmaatregel in de vorm van een instrument van verkoop van Banco Popular noodzakelijk was in het algemeen belang.

10 De toepassing van het instrument van verkoop bestond erin dat de aandelen van Banco Popular onbezwaard en zonder enig recht of voorrecht van een derde tegen betaling van een aankoopprijs van 1 EUR werden overgedragen aan Banco Santander, SA.

11 Op 7 juni 2017 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1246 tot goedkeuring van de afwikkelingsregeling voor Banco Popular (PB 2017, L 178, blz. 15) vastgesteld en dit besluit meegedeeld aan de GAR.

12 Diezelfde dag heeft het FROB overeenkomstig artikel 29 van verordening nr. 806/2014 de nodige actie ondernomen om uitvoering te geven aan de afwikkelingsregeling.

13 De GAR heeft op zijn website een mededeling gepubliceerd waarin de gevolgen van de afwikkelingsregeling worden samengevat. Verder is op 11 juli 2017 een korte mededeling betreffende de afwikkelingsregeling bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2017, C 222, blz. 3). In die mededeling wordt met een link verwezen naar de website van de GAR, waarop meer informatie over de afwikkelingsregeling is te vinden en waarop ook de niet-vertrouwelijke versie van de regeling beschikbaar is. Diezelfde dag is besluit 2017/1246 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2017, L 178, blz. 15).

14 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 september 2017, heeft verzoekster, Aeris Invest Sàrl, beroep tot nietigverklaring van de afwikkelingsregeling ingesteld. Dat beroep is ingeschreven onder nummer T‑628/17. Verzoekster heeft tevens op 10 oktober 2017 een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid ingesteld tegen de GAR, strekkende tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de vaststelling van de afwikkelingsregeling. Die zaak is ingeschreven onder nummer T‑714/17.

Door verzoekster ingediende verzoeken om toegang tot documenten

15 Verzoekster had vóór de vaststelling van de afwikkelingsregeling aandelen in Banco Popular.

16 Zij heeft tussen 19 juni en 2 augustus 2017 drie verzoeken om toegang ingediend bij de ECB krachtens artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258/EG van de ECB van 4 maart 2004 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de ECB (PB 2004, L 80, blz. 42), zoals gewijzigd bij besluit 2011/342/EU van de ECB van 9 mei 2011 (PB 2011, L 158, blz. 37), en bij besluit (EU) 2015/529 van de ECB van 21 januari 2015 (PB 2015, L 84, blz. 64), alsmede twee verzoeken bij de Banco de España (Spaanse centrale bank). De bij de Spaanse centrale bank ingediende verzoeken, die betrekking hadden op documenten die waren opgesteld door of in handen waren van de ECB, zijn overeenkomstig artikel 5, tweede alinea, van besluit 2004/258 doorgeleid naar de ECB.

17 De ECB heeft in antwoord op verzoeksters verzoeken om toegang tot documenten vier besluiten vastgesteld, te weten besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017, besluit LS/PT/2017/77 van 30 augustus 2017, besluit LS/PT/2017/71 van 31 augustus 2017, en besluit LS/PT/2017/74 van 1 september 2017.

18 Daarop heeft verzoekster overeenkomstig artikel 8, lid 2, van besluit 2004/258 één confirmatief verzoek ingediend bij de directie van de ECB (hierna: „confirmatief verzoek”). Dat verzoek betrof alle documenten waartoe zij volledige toegang wenste te verkrijgen en die het voorwerp waren van de in punt 17 hierboven genoemde besluiten van de ECB.

19 Aldus heeft verzoekster met name verzocht om toegang tot de volgende documenten: – de onleesbaar gemaakte gegevens over het plafond voor de verstrekking van noodliquiditeitssteun („emergency liquidity assistance”; hierna ook: „ELA”), over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag, over de garanties die Banco Popular heeft verstrekt in ruil voor deze steun (hierna: „verstrekte garanties”), over de liquiditeitspositie en over de kapitaalratio; – de FOLTF‑beoordeling; – alle documenten van de Spaanse centrale bank die het dagelijkse (positieve of negatieve) depositosaldo van Banco Popular, dat wil zeggen zowel de opgenomen als de gestorte bedragen, vermelden voor de periode van 1 januari tot en met 6 juni 2017, alsmede alle documenten die deze informatie volledig of deels bevatten; – alle documenten van de Spaanse centrale bank die, ten eerste, het gemiddelde (positieve of negatieve) depositosaldo van Banco Popular, dat wil zeggen zowel de opgenomen als de gestorte bedragen, voor de periode van 1 januari tot en met 23 mei 2017, en, ten tweede, het dagelijkse (positieve of negatieve) saldo van de opnames bij de bank voor de periode van 1 januari tot en met 23 mei 2017 vermelden; – de door Banco Popular tussen 1 en 6 juni 2017 in het kader van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) aan de ECB en de Spaanse centrale bank gezonden documenten betreffende de vaststelling van de afwikkelingsregeling door de GAR, in het bijzonder de door Banco Popular op 6 juni 2017 aan de ECB gezonden correspondentie, en, subsidiair, de brief die Banco Popular op deze datum aan de ECB zou hebben gezonden.

20 De ECB heeft op het confirmatief verzoek geantwoord bij drie besluiten van 7 november 2017 (hierna: „bestreden besluiten”).

21 Bij besluit LS/MD/17/405 van 7 november 2017 (hierna: „eerste bestreden besluit”) heeft de ECB geweigerd om toegang te verlenen tot de in het derde en het vierde streepje van punt 19 hierboven genoemde informatie. Volgens de ECB gold voor het document dat die informatie bevatte, een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid krachtens artikel 4, lid 1, onder c), van besluit 2004/258, dat de vertrouwelijkheid beoogt te waarborgen van informatie die als zodanig wordt beschermd op grond van het recht van de Europese Unie.

22 De ECB heeft in dit verband opgemerkt dat zij in het kader van haar doorlopende toezichtactiviteiten op de rapportagedata aan het einde van een periode informatie verzamelt over de deposito’s van de kredietinstellingen waarop zij rechtstreeks toezicht houdt. Zij heeft er ook op gewezen dat dit toezicht zich doorgaans niet uitstrekt tot informatie over het dagelijkse (positieve of negatieve) depositosaldo, dat wil zeggen over zowel de opnames als de stortingen, noch tot informatie over het liquiditeitspercentage van de betrokken kredietinstelling, maar dat zij in het geval van Banco Popular bij wijze van uitzondering die informatie is gaan verzamelen vanaf 3 april 2017.

23 De ECB stelt dat het document dat die informatie bevat, door haar is opgesteld in het kader van haar toezichthoudende taken, en dat de inhoud ervan in aanmerking is genomen bij de voorbereiding van de FOLTF‑beoordeling. Volgens de ECB maakt het gevraagde document dus deel uit van de administratieve dossiers betreffende respectievelijk het doorlopend prudentieel toezicht op Banco Popular en de FOLTF‑procedure.

24 Dit betekent volgens de ECB dat het gevraagde document valt onder de geheimhoudingsverplichtingen die zijn neergelegd in artikel 27 van verordening nr. 1024/2013, in de artikelen 53 en volgende van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), en in artikel 84 van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190). Volgens de ECB zou de openbaarmaking van dat document niet alleen Banco Popular kunnen schaden, maar ook het bancaire systeem in het algemeen, aangezien banken er niet meer van op aan zouden kunnen dat de door hen verstrekte informatie vertrouwelijk blijft.

25 Bij besluit LS/MD/17/406 van 7 november 2017 (hierna: „tweede bestreden besluit”) heeft de ECB geweigerd om toegang te verlenen tot de in het eerste streepje van punt 19 hierboven genoemde informatie. Die informatie was onleesbaar gemaakt in het kader van de gedeeltelijke toegang die de ECB verzoekster had verleend naar aanleiding van haar eerste verzoek om toegang. Die gedeeltelijke toegang betrof de volgende vier documenten: – een brief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”; – een vervolgbrief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”; – een voorstel van de directie van de ECB van 5 juni 2017 aan de raad van bestuur van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance request from Banco de España”; – de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur van de ECB, die op 5 juni 2017 werd gehouden in de vorm van een teleconferentie.

26 De ECB heeft beslist dat om verschillende redenen geen volledige toegang kon worden verleend tot die documenten. Ten eerste viel de in die documenten opgenomen informatie over het ELA‑plafond en het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag onder de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft de vertrouwelijkheid van de verslagen van de besluitvormende organen van de ECB, in artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van dat besluit, betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of een lidstaat, en in artikel 4, lid 1, onder a), zevende streepje, van dat besluit, betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie of in een lidstaat. Ten tweede werd volgens de ECB de in de gevraagde documenten opgenomen informatie over de verstrekte garanties ook beschermd door de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258, betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon. Ten derde was de ECB van oordeel dat de informatie over de liquiditeitspositie en over de kapitaalratio’s van Banco Popular werd beschermd door de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, onder c), van besluit 2004/258, betreffende de bescherming van de vertrouwelijkheid van informatie die als zodanig wordt beschermd op grond van het Unierecht, en in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van dat besluit, betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon.

27 Wat de informatie over het ELA‑plafond en over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag betreft, heeft de ECB aangegeven dat de openbaarmaking daarvan het monetair beleid en de financiële stabiliteit concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen, aangezien de discretionaire bevoegdheid van de nationale centrale banken om tijdelijke liquiditeitsproblemen op te lossen, essentieel is voor financiële stabiliteit en een basisvoorwaarde is voor een doeltreffend monetair beleid.

28 Volgens de ECB heeft de afwikkeling van Banco Popular de Spaanse financiële markt gevoeliger gemaakt voor eventuele vergelijkbare gevallen. Het vertrouwen van de markt in met name kleinere financiële instellingen zou zijn geschaad. De openbaarmaking van de informatie over het ELA‑plafond en over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag zou volgens de ECB de spanningen ten aanzien van de financiële instellingen opnieuw kunnen doen opleven of aanleiding kunnen geven tot ongefundeerde speculaties over de positie van Banco Santander. Bovendien zouden negatieve ontwikkelingen in Spanje wegens de sterke verwevenheid van de financiële markten „cascade-effecten” kunnen hebben in andere lidstaten, waardoor uiteindelijk de financiële stabiliteit van de Unie ernstig zou kunnen worden ondermijnd.

29 De ECB heeft verder opgemerkt dat de openbaarmaking van het ELA‑plafond en van het daadwerkelijk aan Banco Popular toegekende ELA‑bedrag zou kunnen leiden tot een inperking van de bewegingsruimte van de nationale centrale banken om in toekomstige gevallen de verstrekking van noodliquiditeitssteun af te stemmen op de specifieke omstandigheden. Ook zou de openbaarmaking van die gegevens de verwachting kunnen wekken dat de nationale centrale banken en de ECB altijd op dezelfde wijze zullen handelen, ook in situaties die een dergelijke benadering niet rechtvaardigen.

30 Wat de verstrekte garanties betreft, heeft de ECB in wezen benadrukt dat de openbaarmaking van deze informatie zou afdoen aan de effectiviteit van noodliquiditeitssteun als instrument dat bedoeld is om de financiële stabiliteit te handhaven. Wanneer openbaar wordt gemaakt welke garanties er zijn verstrekt, zou dat volgens de ECB banken ervan kunnen weerhouden om tijdig noodliquiditeitssteun aan te vragen. De openbaarmaking van die informatie, zelfs achteraf, zou bovendien leiden tot een inperking van de bewegingsruimte van de nationale centrale banken om een breed scala aan mogelijke activa te aanvaarden, aangezien kennis van de benadering die in het verleden is gevolgd, verwachtingen zou wekken ten aanzien van het soort garanties dat mogelijk in de toekomt wordt geaccepteerd. Daarmee zou het moeilijker worden om op doeltreffende wijze te reageren op toekomstige liquiditeitsproblemen, en zou worden afgedaan aan de effectiviteit van noodliquiditeitssteun als instrument dat bedoeld is om de financiële stabiliteit te handhaven.

31 Met betrekking tot de informatie over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s van Banco Popular heeft de ECB opgemerkt dat deze onder het prudentieel toezicht valt en daarom wordt beschermd door de op dit gebied van toepassing zijnde regels inzake beroepsgeheim en vertrouwelijkheid, zoals neergelegd in artikel 27 van verordening nr. 1024/2013 junctis de artikelen 53 en volgende van richtlijn 2013/36. Volgens de ECB zou de openbaarmaking van die gegevens leiden tot speculaties bij de marktspelers over de liquiditeitspositie en de financieringsbehoeften van Banco Santander, waardoor een ongefundeerde financieringsdruk zou ontstaan. De openbaarmaking van die informatie zou dus kunnen leiden tot ondermijning van, ten eerste, het openbaar belang wat de stabiliteit van het financiële stelsel van Spanje en van de Unie betreft, en, ten tweede, de commerciële belangen van Banco Santander.

32 De ECB heeft tot slot opgemerkt dat er in haar ogen geen sprake was van een hoger openbaar belang op grond waarvan de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258 buiten toepassing kon worden gelaten. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat het in casu door verzoekster aangevoerde belang, te weten haar hoedanigheid van voormalig aandeelhouder, een particulier belang was dat niet kon voorgaan op het door die bepaling beschermde openbaar belang.

33 Bij besluit LS/MD/17/419 van 7 november 2017 (hierna: „derde bestreden besluit”) heeft de ECB geweigerd om toegang te verlenen tot de in het tweede en het vijfde streepje van punt 19 hierboven genoemde documenten. Zij was van mening dat voor die documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gold dat was gebaseerd op de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, onder c), van besluit 2004/258, betreffende de bescherming van de vertrouwelijkheid van informatie die als zodanig beschermd wordt op grond van Unierecht, en in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van dat besluit, betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon.

34 De ECB heeft uitgelegd dat de volledige versie van de FOLTF‑beoordeling en de door Banco Popular verstrekte documentatie – te weten gegevens over de kapitaal‑ en liquiditeitspositie van Banco Popular en over de voor haar geldende vergunningsvereisten, alsmede de mededelingen die Banco Popular tussen 1 en 6 juni 2017 aan de ECB heeft gezonden – documenten waren die deel uitmaakten van de administratieve dossiers betreffende respectievelijk het doorlopend prudentieel toezicht en de FOLTF‑beoordelingsprocedure.

35 Aangezien die administratieve dossiers verband hielden met de uitoefening door de ECB van haar toezichthoudende taken, vielen zij volgens de ECB onder de op dit gebied geldende verplichtingen om het beroepsgeheim en de vertrouwelijkheid van gegevens te eerbiedigen, zoals neergelegd in artikel 27 van verordening nr. 1024/2013, in de artikelen 53 en volgende van richtlijn 2013/36 en in artikel 84 van richtlijn 2014/59.

36 Volgens de ECB zou de openbaarmaking van de gevraagde documenten niet alleen schade kunnen toebrengen aan de betrokken kredietinstelling, maar ook aan het bancaire systeem in het algemeen, aangezien banken er niet meer van op aan zouden kunnen dat de informatie die zij aan de ECB verstrekken met het oog op de uitoefening van het prudentieel toezicht, vertrouwelijk blijft.

37 De ECB heeft erop gewezen dat vertrouwelijke informatie op grond van de voorschriften inzake geheimhouding en vertrouwelijkheid alleen in een zodanig samengevatte of geaggregeerde vorm mag worden bekendgemaakt dat de betrokken kredietinstelling niet kan worden geïdentificeerd. Die voorschriften blijven volgens de ECB ook gelden nadat een kredietinstelling in afwikkeling is geplaatst.

38 De ECB heeft vervolgens opgemerkt dat de gevraagde documenten ook informatie bevatten over de marktpositie van Banco Popular en over haar activa en passiva, waarvan de openbaarmaking de commerciële belangen van Banco Popular en van haar moedermaatschappij, Banco Santander, zou kunnen ondermijnen. De ECB heeft zich met name op het standpunt gesteld dat informatie als die betreffende de beoordeling van de gevolgen van de liquiditeit van Banco Popular voor de financiering en de operationele structuur van haar dochteronderneming Banco Popular Portugal commercieel gevoelige informatie was en kon leiden tot ongefundeerde speculaties over de financiële positie en de liquiditeit van de groep.

39 De ECB heeft tot slot aangegeven dat er in haar ogen geen sprake was van een hoger openbaar belang op grond waarvan de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258 buiten toepassing kon worden gelaten. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat het in casu door verzoekster ingeroepen belang, te weten haar hoedanigheid van voormalig aandeelhouder, een particulier belang was dat niet kon voorgaan op het door die bepaling beschermde openbaar belang.

II. Feiten die zich hebben voorgedaan na de instelling van het beroep

40 Nadat verschillende voormalige aandeelhouders – waaronder verzoekster – en schuldeisers van Banco Popular beroep hadden aangetekend bij het beroepspanel van de GAR, heeft deze laatste enkele documenten betreffende de afwikkeling van Banco Popular op zijn website gepubliceerd.

41 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 februari 2018, heeft verzoekster een beroep tot nietigverklaring van het besluit van het beroepspanel van de GAR van 28 november 2017 ingesteld. Dat beroep is ingeschreven onder nummer T‑62/18.

42 Voorts heeft verzoekster op 18 juli 2018 een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen besluit LS/MD/18/141 van de ECB van 8 mei 2018 houdende weigering om toegang te verlenen tot bepaalde op de afwikkeling van Banco Popular betrekking hebbende documenten die geen voorwerp zijn van het onderhavige beroep. Dat beroep is ingeschreven onder nummer T‑442/18.

43 Op 14 juni 2018 heeft het bureau Deloitte aan de GAR het verslag doen toekomen over de waardering die het overeenkomstig artikel 20, leden 16 tot en met 18, van verordening nr. 806/2014 had verricht om te beoordelen of aandeelhouders en crediteuren beter zouden zijn behandeld als er een normale insolventieprocedure ten aanzien van de instelling in afwikkeling was geopend (hierna: „waardering 3”).

44 Op 6 augustus 2018 heeft de GAR op zijn website zijn bericht van 2 augustus 2018 gepubliceerd, betreffende zijn voorlopige besluit SRB/EES/2018/132 over het al dan niet toekennen van compensatie aan de aandeelhouders en crediteuren ten aanzien van wie de afwikkelingsmaatregelen aangaande Banco Popular zijn genomen en betreffende de inleiding van de procedure om te worden gehoord, alsmede een niet-vertrouwelijke versie van waardering 3. Op 7 augustus 2018 is een aankondiging met betrekking tot het bericht van de GAR van 2 augustus 2018 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2018, C 277 I, blz. 1).

45 Op 17 maart 2020 heeft de GAR besluit SRB/EES/2020/52 vastgesteld om te bepalen of compensatie moest worden toegekend aan de aandeelhouders en crediteuren ten aanzien van wie de afwikkelingsmaatregelen aangaande Banco Popular waren genomen. In dat op zijn website gepubliceerde besluit heeft de GAR geoordeeld dat de door de afwikkeling van Banco Popular getroffen aandeelhouders en crediteuren geen recht hadden op compensatie door het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) krachtens artikel 76, lid 1, onder e), van verordening nr. 806/2014. Op 20 maart 2020 is een aankondiging met betrekking tot dat besluit bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2020, C 91, blz. 2).

III. Procedure en conclusies van partijen

46 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 december 2017, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

47 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag, heeft verzoekster verzocht om behandeling van het onderhavige beroep volgens de versnelde procedure van artikel 152 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. De ECB heeft binnen de gestelde termijn haar opmerkingen over dit verzoek ingediend. Bij beslissing van 26 januari 2018 heeft het Gerecht (Achtste kamer) het verzoek om een behandeling volgens de versnelde procedure afgewezen.

48 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 maart 2018, hebben Banco Popular en Banco Santander verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de ECB.

49 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2018, heeft de Commissie verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de ECB.

50 Bij beslissing van 17 juli 2018 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht de Commissie toegelaten tot interventie. De Commissie heeft haar memorie in interventie neergelegd en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen daarover ingediend.

51 Bij beschikkingen van 27 juli 2018 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht Banco Santander en Banco Popular toegelaten tot interventie. Banco Santander en Banco Popular hebben elk hun memorie in interventie neergelegd en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen daarover ingediend.

52 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 oktober 2018, heeft Banco Santander het Gerecht ervan in kennis gesteld dat zij met ingang van 28 september 2018 rechtsopvolgster onder algemene titel van Banco Popular was geworden en dat de interventie van deze laatste was ingetrokken.

53 Verzoekster heeft binnen de gestelde termijn haar opmerkingen over de intrekking van de interventie van Banco Popular ingediend. De ECB noch de Commissie heeft opmerkingen daarover ingediend.

54 Bij beschikking van 5 februari 2019 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht de interventie van Banco Popular doorgehaald in het register en beslist dat Banco Santander haar eigen kosten zou dragen alsmede de door verzoekster in verband met de interventie van Banco Popular gemaakte kosten. Tevens heeft hij beslist dat de ECB en de Commissie elk hun eigen kosten zouden dragen.

55 Bij beslissing van de president van de Achtste kamer van 1 augustus 2019 is de behandeling van de zaak overeenkomstig artikel 69, onder b), van het Reglement voor de procesvoering geschorst tot de definitieve uitspraak in de zaak die nadien heeft geleid tot het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), nadat de partijen daarover waren gehoord.

56 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.

57 Op 19 december 2019 heeft het Hof het arrest ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117) gewezen, zodat de behandeling van de onderhavige zaak is hervat.

58 In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering is verzoekster verzocht om zich uit te laten over de gevolgen voor de onderhavige zaak van het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), en zijn de ECB, de Commissie en Banco Santander uitgenodigd om opmerkingen in te dienen over verzoeksters antwoord.

59 In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering zijn verzoekster, de ECB en de Commissie uitgenodigd om schriftelijk antwoord te geven op vragen van het Gerecht. Zij hebben die vragen binnen de gestelde termijn beantwoord.

60 Bij beschikking houdende maatregelen van instructie van 27 november 2020 heeft het Gerecht de ECB op grond van artikel 24, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van artikel 91, onder c), en artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering gelast om de documenten over te leggen waartoe de toegang bij de bestreden besluiten was geweigerd.

61 Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering naar een uitgebreide kamer verwezen.

62 Bij brief van 12 februari 2021 heeft Banco Santander te kennen gegeven dat zij wegens de gezondheidscrisis in verband met COVID-19 niet in staat was om voor de pleitzitting naar Luxemburg (Luxemburg) te reizen, en heeft zij gevraagd om pleidooi te kunnen houden via videoconferentie. Bij beslissing van 17 februari 2021 heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) het verzoek van Banco Santander toegewezen.

63 Ter terechtzitting van 4 maart 2021 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.

64 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – de bestreden besluiten nietig te verklaren; – de ECB te verwijzen in de kosten.

65 De ECB, ondersteund door de Commissie en Banco Santander, verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster te verwijzen in de kosten.

IV. In rechte

66 Verzoekster voert ter ondersteuning van haar beroep vijf middelen aan. Met het eerste middel stelt zij dat de ECB met de bestreden besluiten artikel 4, lid 1, onder c), van besluit 2004/258 heeft geschonden. Volgens het tweede middel heeft de ECB met het tweede bestreden besluit inbreuk gemaakt op artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258. Het derde middel strekt tot nietigverklaring van het tweede en het derde bestreden besluit wegens schending van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258. Het vierde middel betreft schending van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Met haar vijfde middel, dat zij voor het eerst heeft aangevoerd in haar opmerkingen over de memories in interventie van de Commissie en Banco Santander, stelt verzoekster dat het tweede bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor zover het gaat om de toepassing van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258.

67 Alvorens de vijf door verzoekster aangevoerde middelen te onderzoeken, zal moeten worden nagegaan of het voorwerp van het geschil en verzoeksters procesbelang nog bestaan.

68 Vervolgens zullen de bewoordingen van het tweede bestreden besluit moeten worden onderzocht. Op basis van die analyse zullen eerst het vijfde en het tweede middel moeten worden beoordeeld. Daarna zal het onderzoek zich richten op het eerste en, in voorkomend geval, het derde middel, en tot slot op het vierde middel.

A. Voorwerp van het geschil en verzoeksters procesbelang

69 In haar memorie in interventie vestigt Banco Santander de aandacht van het Gerecht op het feit dat sinds de instelling van het onderhavige beroep bepaalde documenten grotendeels zijn gepubliceerd – of weldra zullen worden gepubliceerd – op de website van de GAR naar aanleiding van de beslissingen van het beroepspanel van dit orgaan (zie in dit verband de punten 40 e.v. hierboven). Volgens Banco Santander is het beroep daardoor mogelijk zonder voorwerp geraakt.

70 De ECB en verzoekster betwisten het betoog van Banco Santander.

71 Zoals Banco Santander terecht opmerkt, is geoordeeld dat interveniënten niet gerechtigd zijn om zelfstandig een middel van niet-ontvankelijkheid aan te voeren, zodat het Gerecht niet gehouden is de uitsluitend door een interveniënt aangevoerde middelen te onderzoeken die niet van openbare orde zijn (arresten van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, EU:C:1993:111, punt 22, en 13 december 2018, Post Bank Iran/Raad, T‑559/15, EU:T:2018:948, punt 63).

72 Volgens artikel 131, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht evenwel, indien het vaststelt dat het beroep zonder voorwerp is geraakt en dat er niet meer op hoeft te worden beslist, op voorstel van de rechter-rapporteur, na de partijen te hebben gehoord, in elke stand van het geding ambtshalve beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen.

73 Het is vaste rechtspraak dat het procesbelang van een verzoeker, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid moet bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Dit voorwerp van het geding moet, net zoals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, wat onderstelt dat de uitkomst van het beroep een voordeel kan verschaffen aan de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

74 Wat ten eerste het voorwerp van het geding betreft, heeft het Hof in punt 33 van zijn arrest van 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement (C‑761/18 P, EU:C:2021:52), in herinnering gebracht dat op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Unie het geding zijn voorwerp behoudt zolang het besluit waarbij de betrokken instelling de toegang tot het gevraagde document heeft geweigerd, door deze instelling niet formeel is ingetrokken, zelfs wanneer het gevraagde document door een derde openbaar is gemaakt.

75 Aangezien de ECB de bestreden besluiten niet formeel heeft ingetrokken, heeft het onderhavige beroep zijn voorwerp behouden.

76 Wat ten tweede verzoeksters procesbelang betreft, moet worden opgemerkt dat de volgende documenten betreffende de procedure tot afwikkeling van Banco Popular gedeeltelijk of volledig zijn gepubliceerd op de website van de GAR: 1) de afwikkelingsregeling; 2) het eerste waarderingsverslag van 5 juni 2017, dat door de GAR werd opgesteld overeenkomstig artikel 20, lid 5, onder a), van verordening nr. 806/2014; 3) het tweede waarderingsverslag van 6 juni 2017, dat door een onafhankelijke deskundige werd opgesteld overeenkomstig artikel 20, lid 10, van verordening nr. 806/2014; 4) het afwikkelingsplan van 2016; 5) de brief inzake de verkoop van 6 juni 2017; 6) het besluit van de GAR van 3 juni 2017 om de procedure voor de verkoop van Banco Popular in te leiden; 7) de begeleidende brief bij het besluit van de GAR van 3 juni 2017 om de procedure voor de verkoop van Banco Popular in te leiden; 8) waardering 3; 9) het bericht van de GAR van 2 augustus 2018 betreffende zijn voorlopige besluit over het al dan niet toekennen van compensatie aan de aandeelhouders en crediteuren ten aanzien van wie de afwikkelingsmaatregelen aangaande Banco Popular zijn genomen en betreffende de inleiding van de procedure om te worden gehoord; 10) het passivagegevensverslag van 2017; 11) het rapport over de kritieke functies van 2017, en 12) enkele documenten die van Banco Popular zijn ontvangen in het kader van de verkoopprocedure.

77 Vastgesteld moet worden dat, zoals verzoekster zowel schriftelijk als ter terechtzitting heeft bevestigd, tot de in het voorgaande punt genoemde documenten niet de documenten behoren die het voorwerp uitmaken van het onderhavige geding, en die worden genoemd in de punten 21 tot en met 25 en 33 hierboven.

78 Hoe dan ook heeft het Hof geoordeeld dat in een situatie waarin de verzoekende partij uitsluitend toegang tot het gevraagde document heeft verkregen doordat dit document door een derde openbaar is gemaakt, en waarin de betrokken instelling haar de toegang tot dit document blijft weigeren, niet kan worden aangenomen dat de verzoekende partij toegang tot het gevraagde document heeft verkregen, noch dat zij er bijgevolg – enkel door die openbaarmaking – niet langer belang bij heeft om de nietigverklaring van het litigieuze besluit te vorderen. Integendeel, in een dergelijke situatie behoudt de verzoekende partij een reëel belang bij het verkrijgen van toegang tot een gewaarmerkte versie van het gevraagde document, welke toegang waarborgt dat het gevraagde document van die instelling afkomstig is en het officiële standpunt van die instelling tot uitdrukking brengt (zie in die zin arrest van 21 januari 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punt 48).

79 Aangezien de ECB ter terechtzitting heeft bevestigd dat zij de gevraagde documenten niet openbaar heeft gemaakt sinds de instelling van het onderhavige beroep, en dat zij blijft bij haar weigering om toegang te verlenen tot die documenten, moet worden geconcludeerd dat verzoekster belang heeft behouden bij de behandeling van het onderhavige beroep.

B. Uitlegging van het tweede bestreden besluit

80 Vooraf moet worden vastgesteld dat er een discrepantie bestaat tussen de bewoordingen van het tweede bestreden besluit en de wijze waarop de ECB dit besluit heeft samengevat in de door haar bij het Gerecht ingediende stukken. Deze discrepantie betreft meer bepaald de vraag welke bepalingen van besluit 2004/258 de ECB in het tweede bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd aan haar weigering om toegang te verlenen tot de verschillende soorten gevraagde informatie.

81 Allereerst moet worden opgemerkt dat het Gerecht zich bij de uitlegging van de inhoud van het tweede bestreden besluit zal baseren op de Engelse versie van dit besluit. De Spaanse versie van het tweede bestreden besluit bevat namelijk de vermelding „Traducción de cortesía (en caso de discrepancia prevalece la versión en inglés)” [„courtoisievertaling (in geval van discrepanties heeft de Engelse versie voorrang)”]. Partijen zijn het erover eens dat de Engelse versie van het betrokken besluit moet worden beschouwd als de authentieke versie.

82 Voorts zij eraan herinnerd dat, zoals in punt 25 hierboven is uiteengezet, bij het tweede bestreden besluit is geweigerd om volledige toegang te verlenen tot vier documenten die vijf categorieën informatie bevatten, te weten informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag, over de verstrekte garanties, over de liquiditeitspositie van Banco Popular en over haar kapitaalratio’s. In het tweede bestreden besluit worden op die vijf categorieën informatie evenzoveel uitzonderingen op het recht van toegang toegepast, die elkaar overlappen naargelang van het soort informatie dat aan de orde is.

83 In antwoord op een vraag die het Gerecht ter terechtzitting heeft gesteld, heeft de ECB verklaard dat het tweede bestreden besluit in haar ogen gebaseerd is op de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258 voor wat betreft elk van de vijf categorieën informatie waartoe geen toegang is verleend (zie punt 82 hierboven). Deze uitlegging wordt volgens de ECB bevestigd door bijlage B.1 bij het verweerschrift, die een overzicht bevat van de gevraagde documenten en van de gronden waarop zij de toegang tot deze documenten (gedeeltelijk) heeft geweigerd, en die een integrerend onderdeel is van het tweede bestreden besluit.

84 In antwoord op het betoog van de ECB heeft verzoekster ter terechtzitting te kennen gegeven dat zij haar rechten van verdediging geschonden acht, ten eerste omdat bijlage B.1 bij het verweerschrift haar niet is meegedeeld met het tweede bestreden besluit, en ten tweede omdat de tekst van het tweede bestreden besluit geen steun biedt aan het standpunt van de ECB dat de vijf categorieën informatie waartoe de toegang is geweigerd, vallen onder het geheel van uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258.

85 Ten eerste moet worden vastgesteld dat het tweede bestreden besluit strekt tot bevestiging van besluit LS/PT/2017/66 van de ECB van 11 augustus 2017. Uit de tekst van dat besluit van 11 augustus 2017 blijkt dat enkel de informatie over het ELA-plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties viel onder de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258, maar dat dit niet gold voor de informatie over de liquiditeitspositie en over de kapitaalratio’s van Banco Popular.

86 Ten tweede stelt de ECB in het tweede bestreden besluit onder het opschrift „Information on the liquidity situation and the capital ratios of BPE” („informatie over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s van de ECB”): „[i]n your confirmatory application you do not contest the ECB’s reasoning and arguments put forward as justification for the non-disclosure of the liquidity situation and the capital ratios of BPE” („[u] betwist in uw confirmatief verzoek niet de redenering die de ECB heeft gevolgd en de argumenten die zij heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van haar besluit om geen toegang te verlenen tot de informatie over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s van de ECB”), en „[t]he Executive Board takes the view that such data are protected under Article 4(1)(c) (‚protected as such under Union law’) and the first indent of Article 4(2) (‚the commercial interests of a natural or legal person’) of Decision ECB/2004/3” [de directie is van oordeel dat die informatie wordt beschermd door artikel 4, lid 1, onder c) („als zodanig wordt beschermd op grond van het Unierecht”), en door het eerste streepje van artikel 4, lid 2 („commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon”) van besluit ECB/2004/3]. Deze uitlatingen laten er geen twijfel over bestaan dat de informatie over de liquiditeitspositie en over de kapitaalratio’s van Banco Popular niet valt onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258.

87 Ten derde moet worden vastgesteld dat, anders dan de ECB beweert, niets in het dossier van de zaak erop wijst dat bijlage B.1 bij het verweerschrift van de ECB een integrerend onderdeel is van het tweede bestreden besluit.

88 Om te beginnen bevat het tweede bestreden besluit namelijk geen verwijzing naar een bijbehorende bijlage. Bovendien betreft het in bijlage B.1 opgenomen overzicht de drie bestreden besluiten en niet enkel het tweede bestreden besluit, zodat het waarschijnlijk is dat deze bijlage is opgesteld met het oog op het onderhavige beroep.

89 Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat het tweede bestreden besluit, anders dan de ECB in de door haar bij het Gerecht ingediende stukken en ter terechtzitting heeft betoogd, niet gebaseerd is op de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258 voor wat betreft elk van de vijf categorieën informatie waartoe geen toegang is verleend. Meer bepaald heeft de ECB in het tweede bestreden besluit uitsluitend haar weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties gebaseerd op artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258. De toegang tot de informatie over de verstrekte garanties is tevens geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258. Wat de weigering van toegang tot de informatie over de liquiditeitspositie van Banco Popular en over haar kapitaalratio’s betreft, is het tweede bestreden besluit daarentegen uitsluitend gebaseerd op artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258.

C. Vijfde middel: ontoereikende motivering van het tweede bestreden besluit waar het gaat om de toepassing van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258

90 In haar opmerkingen over de memories in interventie van de Commissie en Banco Santander heeft verzoekster een middel aangevoerd waarmee zij stelt dat het tweede bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de ECB in dit besluit niet uiteenzet om welke redenen zij van mening is dat de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties valt onder de in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 opgenomen uitzondering inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft de vertrouwelijkheid van de verslagen van de besluitvormende organen van de ECB, en dat de openbaarmaking van die informatie het door die uitzondering beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen.

91 Ter ondersteuning van dit middel verwijst verzoekster naar het arrest van 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB (T‑251/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:234). In dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de ECB haar motiveringsplicht niet was nagekomen omdat zij ten eerste niet had uiteengezet om welke redenen de in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 neergelegde uitzondering van toepassing was op de in het kader van die zaak gevraagde documenten, en ten tweede geen motivering had verstrekt aan de hand waarvan kon worden begrepen en kon worden nagegaan in welk opzicht de toegang tot die documenten het beschermde belang zou hebben ondermijnd.

1. Inleidende opmerkingen

92 Vastgesteld moet worden dat verzoekster pas in een vergevorderd stadium van de procedure, te weten in haar opmerkingen over de memories in interventie van de Commissie en Banco Santander, het middel inzake niet-nakoming van de motiveringsplicht heeft aangevoerd.

93 Er zij aan herinnerd dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring een middel betreffende een ontbrekende of ontoereikende motivering van een handeling een middel van openbare orde is dat door de Unierechter ambtshalve kan en zelfs moet worden opgeworpen, en derhalve door partijen in elke stand van het geding kan worden aangevoerd (arresten van 20 februari 1997, Commissie/Daffix, C‑166/95 P, EU:C:1997:73, punt 25; 13 december 2001, Krupp Thyssen Stainless en Acciai speciali Terni/Commissie, T‑45/98 en T‑47/98, EU:T:2001:288, punt 125, en 10 februari 2021, Şanli/Raad, T‑157/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:75, punt 34).

94 Bovendien is de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, als bedoeld in artikel 296, tweede alinea, VWEU en verankerd in artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest, volgens vaste rechtspraak een logisch uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, en strekt zij er enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan voor de Unierechter kan worden betwist, en anderzijds de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie arresten van 26 juli 2017, Raad/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 februari 2021, Şanli/Raad, T‑157/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:75, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95 Volgens eveneens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen [arresten van 30 april 2019, Italië/Raad (Visquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 40; 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 85, en 27 januari 2021, KPN/Commissie, T‑691/18, niet gepubliceerd, EU:T:2021:43, punt 161].

96 Zoals hierna zal worden uiteengezet, voldoet de op artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 gebaseerde weigering van de ECB om toegang te verlenen tot bepaalde informatie, in casu niet aan die vereisten.

2. Niet-nakoming van de motiveringsplicht

a) Ontoereikende motivering van de weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties

97 Allereerst zij met betrekking tot de voor het recht op toegang tot documenten van de ECB geldende bepalingen in herinnering gebracht dat artikel 1, tweede alinea, VEU is gewijd aan het beginsel van openheid van het besluitvormingsproces van de Unie. Dienaangaande is in artikel 15, lid 1, VWEU gepreciseerd dat, om goed bestuur te bevorderen en de deelneming van het maatschappelijk middenveld te waarborgen, de instellingen, organen en instanties van de Unie in een zo groot mogelijke openheid moeten werken. In de eerste alinea van lid 3 van dat artikel is bepaald dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig dat lid worden vastgesteld. Daarnaast staat in de tweede alinea van dat lid te lezen dat het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten bepalen. Volgens de derde alinea van hetzelfde lid zorgt elke instelling, elk orgaan of elke instantie voor transparantie in zijn of haar werkzaamheden en neemt die instelling, dat orgaan of die instantie in zijn of haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen betreffende de toegang tot zijn of haar documenten op, overeenkomstig de in de tweede alinea van dat lid bedoelde verordeningen. In de vierde alinea van het betrokken lid is bepaald dat dit lid ten aanzien van het Hof van Justitie van de Europese Unie, de ECB en de Europese Investeringsbank (EIB) alleen geldt voor de uitoefening van hun administratieve taken.

98 Besluit 2004/258 beoogt volgens zijn overwegingen 2 en 3 een ruimere toegang tot documenten van de ECB te verlenen dan het geval was op grond van besluit 1999/284/EG van de ECB van 3 november 1998 inzake toegang van het publiek tot de documentatie en archieven van de ECB (PB 1999, L 110, blz. 30), waarbij tegelijkertijd de onafhankelijkheid van de ECB en van de nationale centrale banken en de vertrouwelijkheid van bepaalde aangelegenheden die specifiek zijn voor de uitvoering van de taken van de ECB, beschermd dienen te worden.

99 Zo kent artikel 2, lid 1, van besluit 2004/258 aan iedere Unieburger en aan iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de ECB toe, onder de in dit besluit vastgelegde voorwaarden en beperkingen.

100 Aan dit recht zijn bepaalde beperkingen gesteld om redenen van openbaar of particulier belang. Meer in het bijzonder bevat artikel 4 van besluit 2004/258, in overeenstemming met overweging 4 ervan, een uitzonderingsregeling op grond waarvan de ECB de toegang tot een document mag weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van een van de door de leden 1 en 2 van dat artikel beschermde belangen, of wanneer het document standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de ECB of met de nationale centrale banken bevat.

101 Aangezien de in artikel 4 van besluit 2004/258 neergelegde uitzonderingen afwijken van het recht op toegang tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (arresten van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:635, punt 41, en 12 maart 2019, De Masi en Varoufakis/ECB, T‑798/17, EU:T:2019:154, punt 17).

102 Vervolgens dient te worden opgemerkt dat het arrest van 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB (T‑251/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:234), dat verzoekster heeft ingeroepen ter ondersteuning van het vijfde middel (zie punt 91 hierboven), is vernietigd bij het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

103 In het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), heeft het Hof geoordeeld dat, gelet op de exclusieve bevoegdheid die is toegekend aan de raad van bestuur van de ECB, artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2004/258, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 4, tweede volzin, van het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna: „statuten van het ESCB en de ECB”), aldus moet worden uitgelegd dat het de vertrouwelijkheid van het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur beschermt, zonder dat de weigering om toegang te verlenen tot de documenten waarin dit resultaat is vastgelegd, afhankelijk behoort te zijn van de voorwaarde dat de openbaarmaking van dat resultaat leidt tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang [arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 43, en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 50].

104 Het Hof heeft hieraan toegevoegd dat de directeur-generaal van de afdeling Secretariaat van de ECB krachtens artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, en artikel 7, lid 1, van besluit 2004/258 verplicht is om de toegang tot het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur te weigeren, tenzij deze raad heeft besloten om dat resultaat geheel of gedeeltelijk openbaar te maken [arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 44, en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 51].

105 Het Hof heeft daaruit afgeleid dat voor de motivering van een besluit waarbij wordt geweigerd om toegang te verlenen tot het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur, rechtens kan worden volstaan met een verwijzing naar artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, wat betreft documenten die het resultaat van die beraadslagingen weergeven [arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 46, en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 53].

106 In antwoord op het verzoek van het Gerecht om haar standpunt te kennen te geven over de gevolgen van het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117), erkent verzoekster dat dit arrest de ECB lijkt toe te staan om af te wijken van de verplichting om haar besluiten te motiveren, gelet op de bijzondere kenmerken van de uit de statuten van het ESCB en de ECB voortvloeiende vertrouwelijkheid van de beraadslagingen van de besluitvormende organen. Verzoekster benadrukt evenwel dat de redenering van het Hof uitsluitend geldt voor „documenten die het resultaat van de beraadslagingen van de besluitvormende organen van de ECB weergeven”.

107 Volgens de ECB, die op dit punt wordt ondersteund door de Commissie en Banco Santander, moet verzoeksters vijfde middel worden afgewezen wegens de consequenties die moeten worden getrokken uit het arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). De ECB meent dus aan haar motiveringsplicht te hebben voldaan louter doordat zij onder verwijzing naar artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 de toegang tot de gevraagde informatie heeft geweigerd.

108 Gelet op het voorgaande moet worden onderzocht of de ECB het tweede bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd voor zover zij bij dit besluit de toegang tot bepaalde informatie heeft geweigerd op grond van de in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 neergelegde uitzondering inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft de vertrouwelijkheid van de beraadslagingen van de besluitvormende organen van de ECB.

109 Zoals de ECB terecht stelt, heeft zij in het tweede bestreden besluit enkel naar artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2004/258 verwezen ter motivering van haar weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties.

110 Verzoekster voert evenwel terecht aan dat uit de in de punten 103 tot en met 105 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof volgt dat de regel dat voor de motivering van de weigering van toegang kan worden volstaan met een verwijzing naar artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, uitsluitend geldt voor documenten „die het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur weergeven”.

111 In casu moet worden vastgesteld dat de ECB niet voor elke soort informatie waartoe zij de toegang weigert op grond van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, preciseert in welk document die informatie is te vinden. Zij stelt slechts in het algemeen dat de drie soorten informatie waartoe zij de toegang weigert op grond van de door haar ingeroepen uitzonderingen, zijn te vinden in de vier documenten waartoe zij gedeeltelijke toegang heeft verleend, te weten een brief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, een vervolgbrief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, een voorstel van de directie van de ECB van 5 juni 2017 aan de raad van bestuur van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance request from Banco de España”, en de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur van de ECB, die op 5 juni 2017 via een teleconferentie werd gehouden.

112 Van die vier documenten is het enige document dat zonder meer bedoeld is om het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur van de ECB vast te leggen, het verslag van de 447e vergadering van dit orgaan, die op 5 juni 2017 via een teleconferentie werd gehouden. In besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017, dat is bevestigd bij het tweede bestreden besluit, heeft de ECB dienaangaande verklaard dat de besluiten van de raad van bestuur om geen bezwaar te maken tegen het ELA‑plafond zijn neergelegd in de notulen van de vergaderingen van dit orgaan, die volgens artikel 10, lid 4, van de statuten van het ESCB en de ECB vertrouwelijk zijn teneinde de onafhankelijkheid van de leden van de raad van het bestuur en de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van dit orgaan te waarborgen.

113 Na bestudering van de vertrouwelijke versies van de vier betrokken documenten, die door de ECB zijn overgelegd op grond van de in punt 60 hierboven genoemde maatregel van instructie, heeft het Gerecht kunnen vaststellen dat de genoemde notulen slechts een van de drie soorten informatie bevatten waartoe de toegang is geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, te weten de informatie over het ELA‑plafond. De informatie over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties is te vinden in de drie andere documenten waartoe de ECB de volledige toegang heeft geweigerd, te weten in de twee brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 en in het voorstel van de directie van diezelfde datum.

114 Uit de in de punten 103 tot en met 105 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof volgt derhalve dat de ECB haar weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, genoegzaam heeft gemotiveerd voor zover deze informatie is te vinden in de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur, aangezien dit document het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur weergeeft.

115 Onderzocht moet echter worden of de ECB ook een rechtens toereikende motivering heeft gegeven voor haar weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties, voor zover deze informatie is opgenomen in de drie andere documenten.

116 De ECB is daarover ter terechtzitting ondervraagd en heeft in dat verband verklaard dat zij van mening is dat de twee brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank en het voorstel van de directie documenten zijn die de raad van bestuur in staat stellen een weloverwogen besluit te nemen, en daardoor noodzakelijkerwijs verband houden met de beraadslagingen van dit orgaan. Hieruit volgt volgens de ECB dat de bescherming van de vertrouwelijkheid van het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur krachtens artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 4, tweede volzin, van de statuten van het ESCB en de ECB, zich uitstrekt tot alle voorbereidende documenten die zijn overgelegd met het oog op de beraadslagingen van de raad van bestuur. De ECB is van mening dat zij, door de toegang tot de volledige versie van die documenten louter met een beroep op artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 te weigeren, overeenkomstig de in de punten 103 tot en met 105 hierboven uiteengezette rechtspraak van het Hof heeft voldaan aan haar motiveringsplicht.

117 Verzoekster heeft daartegen ingebracht dat aangezien zij geen kennis heeft kunnen nemen van de reden waarom artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 is toegepast op de informatie die onleesbaar was gemaakt in de brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank en in het voorstel van de directie, zij geen middel heeft kunnen aanvoeren om de juistheid van de toepassing van die bepaling te betwisten. Meer bepaald heeft zij betoogd dat de uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd en dat de door de ECB voorgestane ruime uitlegging van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 4, van de statuten van het ESCB en de ECB, op gespannen voet staat met deze regel.

118 Vastgesteld moet worden dat de twee brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank en het voorstel van de directie dateren van vóór de vergadering van de raad van bestuur en dus niet het resultaat van de beraadslagingen van dit orgaan weergeven. Hieruit volgt dat artikel 10, lid 4, tweede volzin, van de statuten van het ESCB en de ECB niet van toepassing is op die documenten, zodat de in de punten 103 tot en met 105 hierboven uiteengezette redenering van het Hof daarvoor niet opgaat.

119 Bovendien staat het aan de ECB om een weigering van toegang tot een document zodanig te motiveren dat duidelijk wordt en controleerbaar is of het gevraagde document werkelijk onder de aangevoerde uitzondering valt en of de behoefte aan bescherming met betrekking tot deze uitzondering reëel is (arresten van 12 september 2013, Besselink/Raad, T‑331/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:419, punt 99, en 26 maart 2020, Bonnafous/Commissie, T‑646/18, EU:T:2020:120, punt 24; zie ook, naar analogie, arrest van 26 april 2005, Sison/Raad, T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, EU:T:2005:143, punt 61).

120 In dit verband dient te worden benadrukt dat besluit 2004/258 een uitzondering op het recht van toegang bevat, namelijk artikel 4, lid 3, dat expliciet ziet op de weigering om toegang te verlenen tot documenten die zijn opgesteld of ontvangen door de ECB voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de ECB (zie in die zin arrest van 17 december 2020, De Masi en Varoufakis/ECB, C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, punten 66‑79).

121 Het feit dat noch in besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017, noch in het tweede bestreden besluit op enigerlei wijze werd gemotiveerd waarom de volledige toegang tot de brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank en tot het voorstel van de directie, voor zover deze documenten informatie bevatten over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties, werd geweigerd op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, heeft het voor verzoekster onmogelijk gemaakt om de redenen voor de weigering van toegang tot die informatie te begrijpen en, zoals zij stelt, om een middel aan te voeren ter betwisting van de gegrondheid van de toepassing van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 op die documenten.

122 Zoals in punt 116 hierboven is uiteengezet, heeft de ECB pas ter terechtzitting verduidelijkt dat de brieven van de gouverneur van de Spaanse centrale bank en het voorstel van de directie in haar ogen noodzakelijke ondersteuning vormden bij de beraadslagingen van de raad van bestuur, zodat overeenkomstig de in de punten 103 tot en met 105 hierboven uiteengezette rechtspraak van het Hof voor de motivering van de weigering om toegang te verlenen tot bepaalde informatie in die documenten kon worden volstaan met een verwijzing naar artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258.

123 Het is echter vaste rechtspraak dat de motivering in beginsel tegelijk met het bezwarend besluit aan de betrokkene moet worden verstrekt. Het ontbreken van een motivering kan namelijk niet worden hersteld doordat de betrokkene tijdens de procedure voor de Unierechter kennis krijgt van de redenen van het besluit (arresten 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punt 149; 19 juli 2012, Alliance One International en Standard Commercial Tobacco/Commissie, C‑628/10 P en C‑14/11 P, EU:C:2012:479, punt 74, en 10 september 2019, Trasys International en Axianseu – Digital Solutions/EASA, T‑741/17, EU:T:2019:572, punt 53).

124 Bijgevolg dient het middel dat het tweede bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd in zoverre daarbij de toegang tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties wordt geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258, te worden aanvaard voor zover die informatie is opgenomen in de brief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, in de vervolgbrief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, en in het voorstel van de directie van de ECB van 5 juni 2017 aan de raad van bestuur van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance request from Banco de España”.

125 Alvorens te bepalen welke consequenties deze ontoereikende motivering van het tweede bestreden besluit heeft, dient te worden nagegaan of de andere door de ECB ingeroepen uitzonderingen waarvan verzoekster in het kader van het tweede middel stelt dat zij ten onrechte zijn toegepast, een rechtvaardiging kunnen vormen voor de weigering om toegang te verlenen tot de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties.

b) Ontoereikende motivering van de weigering om toegang te verlenen tot de uitslag van de stemming binnen de raad van bestuur

126 Bij lezing van de vertrouwelijke versie van de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur van de ECB, die op 5 juni 2017 van de ECB via een teleconferentie werd gehouden, heeft het Gerecht vastgesteld dat de ECB heeft geweigerd om toegang te verlenen tot bepaalde informatie in dat document die niet behoorde tot een van de vijf categorieën informatie waartoe bij het tweede bestreden besluit expliciet de toegang wordt geweigerd (zie punt 82 hierboven). Het gaat hierbij om de uitslag van de stemming binnen de raad van bestuur. Deze informatie betreft noch het ELA‑plafond, noch het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag, noch de verstrekte garanties, noch de liquiditeitspositie of de kapitaalratio’s van Banco Popular. De stemmingsuitslag is immers een specifiek gegeven dat moet worden onderscheiden van de gegevens betreffende de inhoud van de beraadslagingen die aan de stemming zijn voorafgegaan.

127 Toen de ECB ter terechtzitting werd ondervraagd over het feit dat zij nergens had gesproken over de uitslag van de stemming, heeft zij, op dit punt ondersteund door de Commissie, geantwoord dat zij weliswaar niet expliciet had vermeld dat zij ook de toegang tot die specifieke informatie weigerde, maar toch meende haar weigering van toegang tot die informatie rechtens genoegzaam te hebben gemotiveerd door met een beroep op artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 de volledige toegang tot de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur te weigeren.

128 De door de ECB verdedigde benadering zou erop neerkomen dat een ruime uitlegging wordt gegeven aan het begrip „resultaat van de beraadslagingen” van de raad van bestuur, in die zin dat het resultaat van de beraadslagingen van de raad van bestuur automatisch ook de uitslag van de stemming binnen dit orgaan zou omvatten. Een dergelijke ruime uitlegging zou dus rechtvaardigen dat de motiveringsplicht die op de ECB rust wanneer zij de toegang weigert tot een document dat de uitslag van de stemming binnen de raad van bestuur bevat, overeenkomstig de in de punten 103 tot en met 105 hierboven uiteengezette rechtspraak van het Hof wordt beperkt.

129 Zoals verzoekster ter terechtzitting terecht heeft aangevoerd, zou een dergelijke benadering echter duidelijk niet te rijmen zijn met het beginsel dat de uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd (zie de punten 101 en 117 hierboven).

130 Bijgevolg was de ECB verplicht om te motiveren waarom zij artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 toepaste op de weigering om toegang te verlenen tot de uitslag van de stemming binnen de raad van bestuur, zodat verzoekster kon beoordelen of die uitzondering terecht was toegepast.

131 Aangezien in het tweede bestreden besluit niet eens wordt gewezen op het bestaan van informatie over de uitslag van de stemming binnen de raad van bestuur, vertoont dit besluit een motiveringsgebrek en moet het op dit punt nietig worden verklaard.

D. Tweede middel: schending door het tweede bestreden besluit van artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258

132 Verzoekster stelt ter ondersteuning van haar tweede middel dat de ECB met het tweede bestreden besluit inbreuk heeft gemaakt op artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van besluit 2004/258, inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, en op artikel 4, lid 1, onder a), zevende streepje, van hetzelfde besluit, inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie of in een lidstaat, door in dat besluit ten onrechte te stellen dat de openbaarmaking van informatie over het gebruik van noodliquiditeitssteun door Banco Popular in de dagen voorafgaand aan haar afwikkeling en over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s de doeltreffendheid van het monetair beleid zou kunnen ondermijnen en een gevaar zou kunnen vormen voor de financiële stabiliteit van de Unie of van een lidstaat.

133 Verzoekster erkent dat de ECB over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of er sprake is van ondermijning van het openbaar belang wat betreft het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, maar stelt dat de ECB in het onderhavige geval een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, aangezien de gevraagde documenten volgens haar geen betrekking hebben op het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat.

134 Verzoekster betoogt ten eerste dat zij geen informatie heeft opgevraagd over een algemeen beleid, maar uitsluitend informatie over een specifieke zaak die slechts betrekking had op een bepaalde financiële instelling, namelijk Banco Popular, gedurende een bepaalde periode, te weten de periode waarin deze instelling door de GAR werd afgewikkeld. Het beginsel dat uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd, brengt volgens verzoekster mee dat haar verzoek om toegang niet te ruim mag worden opgevat, dat wil zeggen als een verzoek om toegang tot gegevens betreffende het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat.

135 Verzoekster voert ten tweede aan dat de door haar gevraagde informatie geen betrekking heeft op de Unie of op een lidstaat, maar op de liquiditeitspositie van Banco Popular.

136 Verzoekster stelt ten derde dat de gevraagde informatie geen algemeen, maar juist een zeer specifiek karakter heeft. Die informatie gaat over een duidelijk afgebakende en zeer beperkte periode, te weten de dagen voorafgaand aan de afwikkeling van Banco Popular, en betreft de specifieke situatie van deze bank. In de informatie die is beoordeeld in het kader van het tweede bestreden besluit, namelijk de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag, over de verstrekte garanties en over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s van Banco Popular, komt volgens verzoekster geen algemeen beleid van de Unie tot uitdrukking. Verzoekster acht het dan ook onwaarschijnlijk dat de openbaarmaking van die informatie de doeltreffendheid van het monetair beleid en de financiële stabiliteit van de Unie kan ondermijnen.

137 Verzoekster betoogt ten vierde dat haar verzoek om toegang voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien het uitsluitend betrekking heeft op informatie die haar inzicht zou geven in de vermeende liquiditeitsproblemen van Banco Popular die hebben geleid tot de afwikkeling van deze bank.

138 De ECB bestrijdt de argumenten van verzoekster.

1. Relevantie van het tweede middel

139 De ECB stelt dat het tweede middel niet ter zake dienend is voor zover het verzoekschrift formeel ziet op de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258, terwijl de aangevoerde argumenten uitsluitend betrekking hebben op het tweede streepje van artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2004/258.

140 In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat het tweede middel zonder meer duidelijker had kunnen worden geformuleerd met het oog op een beter begrip ervan. Zo stelt verzoekster in punt 48 van het verzoekschrift dat bij het bestreden besluit onder meer de toegang tot de informatie „over de liquiditeitspositie en de kapitaalratio’s” is geweigerd met een beroep op artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258. Zoals in punt 85 hierboven is vastgesteld, is de toegang tot die informatie echter uitsluitend geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, eerste streepje, van besluit 2004/258. Het tweede middel is dus niet ter zake dienend voor zover het ziet op die categorie informatie waartoe de toegang bij het bestreden besluit is geweigerd.

141 Wat vervolgens de vraag betreft of met verzoeksters tweede middel wordt opgekomen tegen de toepassing van zowel artikel 4, lid 1, onder a), tweede streepje, van besluit 2004/258, als artikel 4, lid 1, onder a), zevende streepje, van dit besluit, moet worden vastgesteld dat verzoekster met haar betoog zoals dit met name in punt 55 van het verzoekschrift is uiteengezet, duidelijk het feit hekelt dat de ECB zich heeft gebaseerd op twee uitzonderingen met een zeer ruime politieke en geografische draagwijdte, terwijl de gevraagde informatie betrekking heeft op het zeer specifieke geval van één bank. Het argument van de ECB dat het tweede middel in zoverre niet ter zake dienend is, moet bijgevolg van de hand worden gewezen.

142 Tot slot zij eraan herinnerd dat in punt 124 hierboven is vastgesteld dat het bestreden besluit, wat de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties betreft, niet rechtens genoegzaam is gemotiveerd voor zover die informatie is opgenomen in de brief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, in de vervolgbrief van de gouverneur van de Spaanse centrale bank van 5 juni 2017 aan de president van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance”, en in het voorstel van de directie van de ECB van 5 juni 2017 aan de raad van bestuur van de ECB, getiteld „Emergency liquidity assistance request from Banco de España”. Het tweede middel is dus ter zake dienend voor zover het ziet op die informatie.

143 Het tweede middel is daarentegen niet ter zake dienend voor zover het betrekking heeft op de weigering van toegang tot de informatie over het ELA‑plafond in de notulen van de 447e vergadering van de raad van gouverneurs. Aangezien ten eerste in punt 114 hierboven is geoordeeld dat de weigering van toegang tot die informatie in het tweede bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd voor zover die informatie is te vinden in de notulen van de 447e vergadering van de raad van bestuur, en ten tweede verzoekster geen middel heeft aangevoerd dat ertoe strekt de toepassing van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van besluit 2004/258 door de ECB ten gronde te betwisten, moet worden vastgesteld dat de weigering van toegang tot de informatie over het ELA‑plafond in de notulen van de 447e vergadering van de raad van de bestuur wordt gerechtvaardigd door die uitzondering. Het Gerecht zal evenwel volledigheidshalve de gegrondheid van het tweede middel evenzeer met betrekking tot die informatie onderzoeken.

2. Gegrondheid van het tweede middel

144 Het tweede middel bestaat in wezen uit twee grieven. Met haar eerste grief komt verzoekster op tegen het oordeel van de ECB dat de gevraagde informatie valt onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258. Met haar tweede grief betwist verzoekster dat de openbaarmaking van de gevraagde informatie, die volgens haar uitsluitend de specifieke situatie van Banco Popular betreft, de doeltreffendheid van het monetair beleid en de financiële stabiliteit zou ondermijnen.

a) Eerste grief: de gevraagde informatie valt niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258

145 Met haar eerste grief stelt verzoekster dat de uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast, zodat niet kan worden aangenomen dat een verzoek om toegang tot informatie over Banco Popular moet worden opgevat als een verzoek dat betrekking heeft op het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, of op de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie of in een lidstaat. De gevraagde informatie heeft geen betrekking op de Unie of op een lidstaat, maar enkel op de liquiditeitspositie van een bepaalde financiële instelling, namelijk Banco Popular, en die informatie betreft bovendien een zeer specifieke periode en een zeer specifiek geval. Verzoekster is dus van mening dat de gevraagde informatie niet gaat over een algemeen beleid van de Unie, maar enkel over de specifieke situatie van Banco Popular.

146 Zoals verzoekster terecht stelt, is reeds geoordeeld dat de in artikel 4 van besluit 2004/258 neergelegde uitzonderingen restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast, aangezien zij afwijken van het recht op toegang tot documenten (arresten van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:635, punt 41; 27 september 2018, Spiegel-Verlag Rudolf Augstein en Sauga/ECB, T‑116/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:614, punt 22, en 12 maart 2019, De Masi en Varoufakis/ECB, T‑798/17, EU:T:2019:154, punt 17).

147 Hoewel het confirmatief verzoek niet strekte tot het verkrijgen van toegang tot informatie die expliciet betrekking heeft op het monetair beleid of op de financiële stabiliteit van de Unie of van een lidstaat, kan daaruit niet worden afgeleid dat de informatie die de ECB in het kader van dit verzoek als relevant heeft aangemerkt, daadwerkelijk uitsluitend betrekking heeft op de specifieke situatie van Banco Popular.

148 Zowel uit besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 als uit het tweede bestreden besluit blijkt namelijk dat de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties past binnen een zeer specifiek regelgevingskader dat gebaseerd is op overwegingen op het gebied van prijsstabiliteit, monetair beleid en financiële stabiliteit van de Unie, zodat die informatie naar haar aard noodzakelijkerwijs het specifieke geval van één kredietinstelling overstijgt.

149 Wat ten eerste de informatie over het ELA‑plafond en het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag betreft, wordt in besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 om te beginnen een vrij gedetailleerde uiteenzetting gegeven van het regelgevingskader dat van toepassing is op de toekenning van noodliquiditeitssteun, die van een andere aard is dan de reguliere monetaire operaties. De ECB legt met name uit dat in beginsel de nationale centrale banken op grond van het nationale recht als enige verantwoordelijk zijn voor de toekenning van noodliquiditeitssteun. Vervolgens wijst de ECB erop dat zij geen besluiten betreffende de toekenning van noodliquiditeitssteun goedkeurt en vaststelt, maar dat zij op grond van artikel 14.4 van de statuten van het ESCB en de ECB slechts bevoegd is om te beoordelen of de toekenning van dergelijke steun in een specifiek geval de doelstellingen en taken van het Eurosysteem doorkruist. De ECB wijst er in dit verband op dat het Eurosysteem met het oog op de uitoefening van die bevoegdheid beschikt over een regeling voor de uitwisseling van informatie tussen de nationale centrale banken en de ECB. De ECB vermeldt tot slot dat wanneer het ELA‑plafond en het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag achteraf worden bekendgemaakt, dit zou kunnen leiden tot een inperking van de bewegingsruimte van de nationale centrale banken om in toekomstige gevallen de verstrekking van noodliquiditeitssteun af te stemmen op de specifieke omstandigheden. Die openbaarmaking zou immers de verwachting wekken dat de ECB op dezelfde wijze te werk zal gaan bij toekomstige interventies, ook wanneer dat niet gerechtvaardigd is. Dit zou kunnen leiden tot ongefundeerde speculaties door de markt en daarmee tot een inperking van de bevoegdheid van de raad van bestuur om te beoordelen of een voorgenomen ELA‑operatie de doelstellingen en taken van het Eurosysteem doorkruist, omdat de raad van bestuur dan ook de effecten van een openbaarmaking op de financiële stabiliteit en, uiteindelijk, op het monetair beleid zou moeten meewegen.

150 In het tweede bestreden besluit verwijst de ECB expliciet naar het gedetailleerde overzicht van het op de toekenning van noodliquiditeitssteun toepasselijke regelgevingskader, zoals uiteengezet in punt 149 hierboven. Vervolgens maakt zij duidelijk dat het vermogen van de nationale centrale banken om het hoofd te bieden aan tijdelijke liquiditeitsproblemen van kredietinstellingen essentieel is voor financiële stabiliteit en een basisvoorwaarde is voor een doeltreffend monetair beleid. Zij refereert in dit verband aan de systeemeffecten die de afwikkeling van Banco Popular heeft teweeggebracht en die de Spaanse financiële markt hebben verzwakt, en legt uit dat de openbaarmaking van de gevraagde informatie de spanningen ten aanzien van de financiële instellingen opnieuw zouden kunnen doen opleven of aanleiding zouden kunnen geven tot ongefundeerde speculaties over Banco Santander. Die negatieve effecten in Spanje zouden bovendien wegens de sterke verwevenheid van de financiële markten nadelige gevolgen kunnen hebben in andere lidstaten, waardoor uiteindelijk de financiële stabiliteit van de gehele Unie ernstig zou kunnen worden ondermijnd. De ECB verwijst in het tweede bestreden besluit verder naar artikel 127, lid 5, VWEU, waarin is bepaald dat het Eurosysteem moet bijdragen tot de stabiliteit van het financiële stelsel. Tot slot herhaalt de ECB in het tweede bestreden besluit nog eens wat zij in besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 heeft gezegd over het achteraf openbaar maken van het ELA‑plafond en het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag, en over de gevolgen van een dergelijke openbaarmaking voor de flexibiliteit waarover de nationale centrale banken en de ECB moeten beschikken in het kader van ELA‑operaties.

151 Wat ten tweede de verstrekte garanties betreft, merkt de ECB zowel in besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 als in het tweede bestreden besluit op dat de openbaarmaking van deze informatie het nuttig effect van ELA‑operaties als instrument voor het waarborgen van financiële stabiliteit zou kunnen verminderen. Volgens de ECB zou die openbaarmaking tot gevolg kunnen hebben dat kredietinstellingen worden ontmoedigd om deel te nemen aan de reguliere operaties op het gebied van monetair beleid, wat op zijn beurt het transmissiemechanisme van het monetair beleid van de ECB zou kunnen ondermijnen. De openbaarmaking van de informatie over de verstrekte garanties zou bovendien kunnen leiden tot een inperking van de bewegingsruimte waarover de nationale centrale banken moeten beschikken om op doeltreffende wijze te kunnen reageren op liquiditeitscrises, aangezien die openbaarmaking verwachtingen zou wekken ten aanzien van het soort garanties dat in de toekomst zal worden geaccepteerd. Het is volgens de ECB essentieel dat de nationale centrale banken de flexibiliteit behouden om een breed scala aan eventuele garanties te aanvaarden.

152 Gelet op de inhoud van besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 en van het tweede bestreden besluit, heeft de ECB, door verzoeksters aandacht te vestigen op de op de toekenning van noodliquiditeitssteun toepasselijke regelgeving, en door haar eigen rol in dit verband toe te lichten, voldoende gegevens verstrekt waaruit kan worden opgemaakt dat de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA-bedrag en over de verstrekte garanties is gegenereerd en gebruikt in een context waarin overwegingen leidend zijn geweest die niet louter de specifieke situatie van Banco Popular betreffen, maar in wezen verband houden met het monetair beleid en de financiële stabiliteit van de Unie en van Spanje.

153 De informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA-bedrag en over de verstrekte garanties is immers juist in de betrokken vier documenten opgenomen met het oog op de door de raad van bestuur van de ECB uit te voeren beoordeling of de door de Spaanse centrale bank voorgenomen ELA‑operatie haaks stond op de doelstellingen van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB), waartoe volgens artikel 127, leden 1, 2 en 5, VWEU en de artikelen 2 en 3 van de statuten van het ESCB en de ECB het monetair beleid en de financiële stabiliteit behoren. De bestaansreden van die documenten is met andere woorden juist dat die informatie verband houdt met overwegingen die de specifieke situatie van Banco Popular overstijgen. Zoals de ECB terecht opmerkt, laat de informatie over het ELA-plafond en over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag zien welk standpunt zij inneemt ten aanzien van het marginale bedrag aan noodliquiditeitssteun dat kan worden toegekend zonder dat de doelstellingen van het monetair beleid van de Unie dreigen te worden ondermijnd.

154 Gelet op het voorgaande dient de conclusie te luiden dat de ECB het beginsel dat de in besluit 2004/258 neergelegde uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd, niet heeft veronachtzaamd door zich op het standpunt te stellen dat de informatie over het ELA‑plafond, over het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en over de verstrekte garanties viel onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258.

155 De eerste grief van het tweede middel moet bijgevolg worden afgewezen.

b) Tweede grief: de weigering van toegang strekt er niet toe om de betrokken openbare belangen daadwerkelijk en concreet te beschermen

156 Met haar tweede grief verwijt verzoekster de ECB een kennelijke fout te hebben gemaakt bij de beoordeling of de openbaarmaking van de gevraagde informatie de doeltreffendheid van het monetair beleid en de financiële stabiliteit van de Unie of van een lidstaat concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen.

157 Zoals verzoekster terecht opmerkt, is reeds geoordeeld dat de ECB over een ruime marge beschikt bij de beoordeling of de openbaarmaking van documenten betreffende gebieden die onder bepaalde in besluit 2004/258 neergelegde uitzonderingen vallen, het betrokken openbaar belang kan schaden.

158 Wat artikel 4, lid 1, onder a), tweede en zevende streepje, van besluit 2004/258 betreft, is het bestaan van een dergelijke beoordelingsmarge immers met zoveel woorden erkend in verschillende arresten, in het bijzonder in de arresten van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB (T‑590/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:635, punten 43 en 44), 4 juni 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ECB (T‑376/13, EU:T:2015:361, punt 53), en 27 september 2018, Spiegel-Verlag Rudolf Augstein en Sauga/ECB (T‑116/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:614, punt 42).

159 Die ruime beoordelingsmarge is ten eerste – naar analogie met de rechtspraak over artikel 4, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) – gebaseerd op de overweging dat de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van de door artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2004/258 beschermde belangen, in combinatie met het feit dat de instelling volgens die bepaling verplicht is de toegang te weigeren wanneer de openbaarmaking van een document die belangen schaadt, het aldus door de instelling te nemen besluit een complex en gevoelig karakter verleent, waardoor zeer grote voorzichtigheid geboden is (arrest van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:635, punt 44; zie ook, naar analogie, arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 35; 27 november 2019, Izuzquiza en Semsrott/Frontex, T‑31/18, EU:T:2019:815, punt 64, en 25 november 2020, Bronckers/Commissie, T‑166/19, EU:T:2020:557, punt 34).

160 Voor die ruime beoordelingsmarge van de ECB is ten tweede als reden aangevoerd dat de in artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2004/258 geformuleerde criteria zeer algemeen zijn (arrest van 29 november 2012, Thesing en Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:635, punt 43; zie ook, naar analogie, arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 36).

161 De erkenning dat de ECB over een dergelijke beoordelingsmarge beschikt, heeft volgens de rechtspraak tot gevolg dat de Unierechter bij de rechtmatigheidstoetsing op dit punt enkel moet nagaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de feiten juist zijn vastgesteld, of zij niet kennelijk onjuist zijn beoordeeld en of er geen sprake is van misbruik van bevoegdheid (zie arresten van 4 juni 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 maart 2019, De Masi en Varoufakis/ECB, T‑798/17, EU:T:2019:154, punt 54).

162 Voorts is het wegens de beperkte toetsing door de Unierechter van des te fundamenteler belang dat de ECB voldoet aan de op haar rustende verplichting om haar besluiten toereikend te motiveren. Enkel zo kan de Unierechter immers nagaan of voldaan is aan de feitelijke en juridische vereisten waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhangt (zie arresten van 4 juni 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/ECB, T‑376/13, EU:T:2015:361, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 maart 2019, De Masi en Varoufakis/ECB, T‑798/17, EU:T:2019:154, punt 54).

163 In casu kan de ECB niet worden verweten een kennelijke beoordelingsfout te hebben gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de openbaarmaking van het ELA‑plafond, van het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag en van de verstrekte garanties het monetair beleid en de financiële stabiliteit van de Unie of van een lidstaat daadwerkelijk en concreet kon ondermijnen.

164 De ECB heeft namelijk zowel in haar besluit LS/PT/2017/66 van 11 augustus 2017 als in het tweede bestreden besluit een nauw causaal verband aangetoond tussen de mogelijke openbaarmaking van de betrokken informatie en de concrete ondermijning van de beschermde openbare belangen.

165 Zo heeft de ECB met betrekking tot het ELA‑plafond en het daadwerkelijk toegekende ELA‑bedrag uiteengezet dat de openbaarmaking van deze informatie de financiële stabiliteit en het monetair beleid van de Unie zou kunnen ondermijnen. Aangezien de Spaanse markt was verzwakt als gevolg van de afwikkeling van Banco Santander, zou die openbaarmaking volgens de ECB de spanningen ten aanzien van de financiële instellingen opnieuw kunnen doen opleven en aanleiding kunnen geven tot ongefundeerde speculaties over de positie van Banco Santander. Die negatieve gevolgen op de Spaanse markt zouden vervolgens een „cascade-effect” kunnen hebben op de markten van andere lidstaten, waardoor de financiële stabiliteit van de Unie ernstig zou kunnen worden ondermijnd. Indien de betrokken informatie achteraf openbaar zou worden gemaakt, zou het bovendien voor de nationale centrale banken en de ECB veel lastiger worden om toekomstige ELA-operaties op flexibele wijze uit te voeren. Als de marktspelers kennis zouden krijgen van die concrete gegevens, zou daardoor namelijk de verwachting worden gewekt dat dezelfde benadering zal worden gevolgd in gevallen waarin dat niet gerechtvaardigd is. Die verwachtingen zouden ook kunnen leiden tot ongefundeerde speculaties door de marktspelers en daarmee tot een inperking van de bevoegdheid van de raad van bestuur om te beoordelen of een voorgenomen ELA‑operatie de doelstellingen en taken van het Eurosysteem doorkruist, omdat de raad van bestuur ook in aanmerking zou moeten nemen welke gevolgen openbaarmaking van de parameters van de betrokken operatie zou kunnen hebben voor de financiële stabiliteit en het monetair beleid in toekomstige gevallen.

166 Wat voorts de verstrekte garanties betreft, heeft de ECB uitgelegd dat deze informatie een indicator is van de stress waaraan een kredietinstelling onderhevig is, aangezien het daarbij mogelijk gaat om garanties die niet aanvaardbaar worden geacht in het kader van reguliere monetaire operaties. De eventuele openbaarmaking van die gegevens zou kredietinstellingen kunnen ontmoedigen om gebruik te maken van noodliquiditeitssteun of om deze steun tijdig aan te vragen, uit vrees om zich bloot te geven op de markt. Bovendien zouden de marktspelers in de verleiding kunnen komen om meer of andere garanties te verlangen in ruil voor hun transacties met de betrokken instelling, of zouden zij kunnen stoppen met het uitlenen van geld aan die instelling, wat een reële bedreiging zou vormen voor de financiële stabiliteit in de betrokken lidstaat. De openbaarmaking van die informatie, zelfs achteraf, zou het verder voor de nationale centrale banken lastiger kunnen maken om op flexibele wijze een breed scala aan mogelijke garanties te aanvaarden, aangezien kennis van de benadering die zij in het verleden hebben gevolgd, verwachtingen zou wekken ten aanzien van het soort garanties dat in de toekomt zal worden geaccepteerd. Dit zou de mogelijkheid beperken om op doeltreffende wijze te reageren op toekomstige liquiditeitsproblemen, en afdoen aan de effectiviteit van noodliquiditeitssteun als instrument dat bedoeld is om de financiële stabiliteit te handhaven.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 21 Statuut
• Artikel 24 Statuut
• Artikel 15 VWEU
• Artikel 127 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 339 VWEU
• Artikel 54
• Artikel 84

Aangehaalde uitspraken

• Gerecht EU 10 februari 2021, T-157/19, ECLI:EU:T:2021:75
• HvJ EU 28 januari 2021, C-466/19, ECLI:EU:C:2021:76
• HvJ EU 21 januari 2021, C-761/18, ECLI:EU:C:2021:52
• HvJ EU 17 december 2020, C-342/19, ECLI:EU:C:2020:1035
• Gerecht EU 25 november 2020, T-166/19, ECLI:EU:T:2020:557
• Gerecht EU 28 mei 2020, T-701/18, ECLI:EU:T:2020:224
• HvJ EU 26 maart 2020, C-496/18, ECLI:EU:C:2020:240
• Gerecht EU 26 maart 2020, T-646/18, ECLI:EU:T:2020:120
• Gerecht EU 6 februari 2020, T-485/18, ECLI:EU:T:2020:35
• HvJ EU 22 januari 2020, C-175/18, ECLI:EU:C:2020:23
• HvJ EU 19 december 2019, C-442/18, ECLI:EU:C:2019:1117
• Gerecht EU 27 november 2019, T-31/18, ECLI:EU:T:2019:815
• Gerecht EU 10 september 2019, T-741/17, ECLI:EU:T:2019:572
• Gerecht EU 14 mei 2019, T-751/17, ECLI:EU:T:2019:330
• HvJ EU 8 mei 2019, C-450/17, ECLI:EU:C:2019:372
• HvJ EU 30 april 2019, C-611/17, ECLI:EU:C:2019:332
• Gerecht EU 12 maart 2019, T-798/17, ECLI:EU:T:2019:154
• Gerecht EU 13 december 2018, T-559/15, ECLI:EU:T:2018:948
• HvJ EU 13 september 2018, C-594/16, ECLI:EU:C:2018:717
• HvJ EU 4 september 2018, C-57/16, ECLI:EU:C:2018:660

Aangehaald in

• Gerecht EU 10 september 2025, T-255/24, ECLI:EU:T:2025:865
• Gerecht EU 19 november 2025, T-623/22, ECLI:EU:T:2025:1035