Gerecht EU 10 september 2025, T-255/24, ECLI:EU:T:2025:865

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)

10 september 2025 ( *1 )

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende de werkzaamheden van de door de Raad ingestelde groep ‚Gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen)’ – Gedeeltelijke weigering van toegang – Artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen en het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat – Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid – Motiveringsplicht”

In zaak T‑255/24,

Martijn Frederik Nouwen, wonende te Amsterdam (Nederland), vertegenwoordigd door M. Weijers, advocaat,

verzoeker,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door B. Driessen en L. Atzeni als gemachtigden,

verweerder,

wijst

HET GERECHT (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, D. Petrlík (rapporteur) en S. Kingston, rechters,

griffier: L. Ramette, administrateur,

gezien de stukken, met name:

– de maatregel van instructie van 6 november 2024 en de ter uitvoering van deze maatregel overgelegde documenten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 november 2024, en

– de maatregelen tot organisatie van de procesgang van 31 maart 2025,

na de terechtzitting op 30 april 2025,

het navolgende

Arrest

1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Martijn Frederik Nouwen, nietigverklaring van besluit SGS 24/00008 van de Raad van de Europese Unie van 7 maart 2024, waarbij deze hem de toegang heeft geweigerd tot bepaalde documenten van de door de Raad ingestelde groep, die bestaat uit hoge vertegenwoordigers van de lidstaten en de Europese Commissie (hierna: „groep Gedragscode”), betreffende de herziening van een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (hierna: „bestreden besluit”).

Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

2 In 1997 hebben de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad van 1 december 1997 bijeen, naar aanleiding van een algemene discussie over schadelijke belastingconcurrentie een resolutie aangenomen tot vaststelling van een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (PB 1998, C 2, blz. 2; hierna: „fiscale gedragscode”).

3 In 2022 is de fiscale gedragscode gewijzigd bij de resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, betreffende een herziene gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (PB 2022, C 433, blz. 1), waarbij moet worden opgemerkt dat deze resolutie geen deel uitmaakt van een wetgevingsprocedure.

4 Verzoeker is een universitair docent die onder meer onderzoek doet naar de fiscale gedragscode.

5 Bij e-mail van 14 juli 2023 (hierna: „initieel verzoek”) heeft verzoeker op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) de Raad verzocht om hem de e-mails, met de bijlagen daarbij, te verstrekken die de lidstaten, de Commissie en de Raad tussen 2019 en 30 mei 2023 onderling hadden uitgewisseld met betrekking tot de „hervorming/herziening van (het mandaat/toepassingsgebied van) de fiscale gedragscode (en het controleorgaan ervan, de groep Gedragscode)” (hierna: „verzoek om toegang”).

6 Bij e-mail van 7 augustus 2023 heeft de Raad op het initiële verzoek geantwoord dat hij geen documenten kon identificeren die binnen de werkingssfeer van het verzoek om toegang vielen.

7 Op 25 augustus 2023 heeft verzoeker in een nieuwe e-mail zijn verzoek om toegang herhaald, waarbij hij de Raad tevens een aantal aanwijzingen heeft verstrekt om de documenten waarop voormeld verzoek betrekking had, makkelijker te identificeren.

8 Na een nieuw onderzoek heeft de Raad bij e-mail van 8 september 2023 verklaard dat hij niet in het bezit was van de gevraagde documenten.

9 Op dezelfde dag heeft verzoeker geantwoord dat de Raad zijns inziens wel degelijk over een aantal documenten beschikte die binnen de werkingssfeer van zijn initiële verzoek vielen. In dat verband heeft hij een door de Raad beheerde mailbox aangewezen waarnaar met name drie lidstaten e-mails hadden gestuurd met betrekking tot de herziening van de fiscale gedragscode.

10 Bij e-mail van 20 oktober 2023 heeft de Raad verzoeker meegedeeld dat hij een aantal documenten had kunnen vinden die beantwoordden aan de criteria van het verzoek om toegang, en dat hij de Commissie en de lidstaten aan het raadplegen was over de mogelijkheid om die documenten openbaar te maken.

11 Op 30 januari 2024 heeft verzoeker, bij gebreke van een antwoord van de Raad met betrekking tot de door hem geïdentificeerde documenten, krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend (hierna: „confirmatief verzoek”).

12 Op 13 februari 2024 heeft de Raad te kennen gegeven dat hij binnen vijftien werkdagen op het confirmatief verzoek zou reageren. Die termijn is vervolgens bij e-mail van 20 februari 2024 met vijftien werkdagen verlengd.

13 Op 7 maart 2024 heeft de Raad het bestreden besluit vastgesteld, waarbij hij 75 e-mails heeft geïdentificeerd die beantwoordden aan de criteria van het verzoek om toegang. 55 van die documenten heeft hij volledig vrijgegeven aan verzoeker. De toegang tot 19 van die documenten is door de Raad volledig geweigerd en de toegang tot één ervan gedeeltelijk (hierna tezamen: „litigieuze documenten”).

14 Meer in het bijzonder heeft de Raad de toegang tot de volgende e-mails die in het kader van de herziening van de gedragscode waren verzonden, volledig geweigerd: – de e-mails van Ierland van 16 oktober, 22 oktober en 16 november 2020 en van 19 februari, 2 augustus, 19 oktober, 21 oktober en 3 november 2021, – de e-mails van de Franse Republiek van 22 oktober en 16 november 2020, – de e-mails van de Italiaanse Republiek van 22 oktober en 16 november 2020 en van 6 augustus en 23 november 2021, – de e-mails van het Groothertogdom Luxemburg van 26 oktober 2020 en van 4 augustus, 19 oktober en 2 november 2021, en – de e-mail van de Republiek Oostenrijk van 15 oktober 2021.

15 Voorts heeft de Raad de toegang tot een in dezelfde context door de Republiek Litouwen op 24 november 2021 verzonden e-mail gedeeltelijk geweigerd.

16 De Raad heeft de weigering van toegang gebaseerd op artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001, na overeenkomstig artikel 4, lid 5, van die verordening de lidstaten te hebben geraadpleegd waarvan de litigieuze documenten afkomstig waren.

17 Bij beschikking van 6 november 2024 heeft het Gerecht de Raad overeenkomstig artikel 91, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gelast de litigieuze documenten over te leggen. De Raad heeft aan die beschikking gevolg gegeven. Overeenkomstig artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering zijn die documenten niet meegedeeld aan verzoeker.

Conclusies van partijen

18 Verzoeker verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover hem daarbij de toegang tot de litigieuze documenten is geweigerd; – de Raad te verwijzen in de kosten.

19 De Raad verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoeker te verwijzen in de kosten.

In rechte

20 Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker de volgende drie middelen aan: – eerste middel: onvolledige of onzorgvuldige uitvoering van het verzoek om toegang, althans ontoereikende motivering daarvan; – tweede middel, dat is onderverdeeld in vijf onderdelen: onterechte weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten, althans een ontoereikende motivering van de beslissing daartoe, en – derde middel: de Raad had gedeeltelijke toegang moeten verlenen tot de litigieuze documenten waartoe de toegang volledig is geweigerd, althans is de beslissing daartoe ontoereikend gemotiveerd.

Eerste middel: onvolledige of onzorgvuldige uitvoering van het verzoek om toegang, althans ontoereikende motivering daarvan

21 Het eerste middel bestaat in wezen uit twee grieven.

Eerste grief: onvolledige of onzorgvuldige uitvoering van het verzoek om toegang

22 Verzoeker stelt dat zijn verzoek om toegang onvolledig, althans onzorgvuldig, is behandeld. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk dat de eenheid Fiscaal beleid, Douane-unie en Exportkredieten van de Raad, die de zoekslag naar de gevraagde documenten heeft verricht, in antwoord op het initiële verzoek tweemaal heeft verklaard dat zij niet in het bezit was van die documenten, zodat verzoeker niet in staat is om na te gaan of de Raad alle gevraagde documenten heeft verzameld. Deze onzekerheid is des te frappanter daar de in punt 9 hierboven genoemde mailbox het enige e-mailadres is dat de leden van de groep Gedragscode sinds jaar en dag gebruiken. Verzoeker had de Raad dus geen nadere informatie hoeven te verschaffen over de plaats waar de gevraagde documenten zich bevonden.

23 De Raad betwist dit betoog.

24 Met zijn grief verwijt verzoeker de Raad in wezen dat hij zijn verplichting om een volledige lijst van de gevraagde documenten te verstrekken, niet is nagekomen.

25 In dit verband moet worden opgemerkt dat tegen elke weigering van toegang in rechte kan worden opgekomen, ongeacht de redenen die worden aangevoerd om die toegang te weigeren. Indien een instelling beweert dat een document waarvoor om toegang wordt verzocht, niet bestaat, moet die instelling dus in geval van betwisting haar weigering van toegang uit dien hoofde voor de rechter van de Europese Unie rechtvaardigen (zie arrest van 20 september 2019, Dehousse/Hof van Justitie van de Europese Unie,T‑433/17, EU:T:2019:632, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26 Uit de bewoordingen van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 volgt evenwel dat een instelling een verzoek om toegang noodzakelijkerwijs slechts kan inwilligen, indien de in dat verzoek bedoelde documenten bestaan (zie arrest van 23 april 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissie, T‑468/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:207, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Wanneer een instelling in het kader van een verzoek om toegang verklaart dat een document niet bestaat, wordt overeenkomstig het vermoeden van wettigheid van handelingen van de Unie vermoed dat dit document niet bestaat (zie arrest van 25 september 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissie, T‑311/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:645, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 Om dezelfde redenen geldt er ook een vermoeden van wettigheid voor de verklaring van een instelling dat er geen andere documenten bestaan dan die welke zij heeft geïdentificeerd als documenten die onder het verzoek om toegang vallen (arrest van 23 april 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissie, T‑468/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:207, punt 36).

29 Dat vermoeden kan echter met alle middelen worden weerlegd, op basis van relevante en onderling overeenstemmende bewijzen die zijn overgelegd door de persoon die om toegang verzoekt (zie arrest van 25 september 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissie, T‑311/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:645, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 In casu heeft de Raad in punt 8 van het bestreden besluit aangegeven dat hij na een zoekopdracht bepaalde e-mails had geïdentificeerd die voldeden aan de criteria uit het verzoek om toegang, waarvan de lijst in dat besluit is opgenomen. Hieruit volgt impliciet, maar noodzakelijkerwijs, dat de Raad van mening was dat hij niet in het bezit was van andere documenten die aan die criteria voldeden.

31 Verzoeker stelt dat deze veronderstelling niet betrouwbaar is omdat de Raad aanvankelijk in antwoord op het initiële verzoek had ontkend dat hij in het bezit was van de gevraagde documenten.

32 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001, zoals in overweging 13 ervan staat te lezen, voorzien in een procedure voor toegang tot documenten in twee fasen. Het antwoord op een initieel verzoek om toegang tot documenten op grond van artikel 7, lid 1, van deze verordening vormt slechts een eerste standpuntbepaling. Dat antwoord verleent de persoon die om toegang verzoekt het in artikel 7, lid 2, van die verordening bedoelde recht om ondanks een eerste met redenen omklede weigering een verzoek om toegang te herhalen en stelt de betrokken instelling van de Unie in staat om haar oorspronkelijke standpunt aan een nieuw onderzoek te onderwerpen alvorens een definitieve afwijzende beslissing te nemen, en om, in voorkomend geval, eventuele onrechtmatigheden van een eerste weigering te verhelpen (zie arrest van 29 juli 2024, Validity/Commissie, C‑51/23 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:664, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 Ten tweede is een instelling verplicht alle in een verzoek om openbaarmaking bedoelde documenten volledig te onderzoeken en kan zij bijgevolg te allen tijde, ook voor het eerst in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek, nieuwe documenten identificeren die onder het verzoek kunnen vallen (zie arrest van 13 november 2024, Kargins/Commissie, T‑110/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:805, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Hieruit volgt dat het enkele feit dat er na een confirmatief verzoek meer documenten worden geïdentificeerd die beantwoorden aan het verzoek om toegang, geen relevant gegeven kan vormen om het in punt 28 hierboven vermelde vermoeden van rechtmatigheid te weerleggen.

35 Vervolgens is het feit dat verzoeker in zijn confirmatief verzoek heeft moeten aangeven in welke mailbox de Raad de gevraagde documenten kon vinden, evenmin doorslaggevend. Daaruit blijkt op zich namelijk niet dat de Raad over meer documenten beschikt dan die welke hij aan de hand van die informatie heeft gevonden.

36 Ten slotte heeft verzoeker bij het Gerecht geen andere argumenten of aanwijzingen aangedragen ter betwisting van de verklaringen van de Raad in punt 8 van het bestreden besluit.

37 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoeker, overeenkomstig de in de punten 26 tot en met 29 hierboven aangehaalde rechtspraak, het vermoeden van wettigheid van het bestreden besluit niet heeft weerlegd met betrekking tot de omstandigheid dat de Raad, buiten de in dit besluit genoemde documenten, niet beschikte over nog andere documenten die voldeden aan het verzoek om toegang.

38 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door verzoekers argument dat de Raad hem niet had meegedeeld dat zijn initiële verzoek niet voldoende duidelijk was.

39 In dit verband bepaalt artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 dat indien een verzoek om toegang niet nauwkeurig genoeg is, de instelling de verzoeker vraagt om nadere precisering en hem hierbij behulpzaam is.

40 Uit die bepaling volgt dat alleen al de vastgestelde onvoldoende precisie van het verzoek om toegang, ongeacht de redenen ervan, de instelling waartoe het is gericht, ertoe moet brengen contact op te nemen met de aanvrager om de gevraagde documenten zo goed mogelijk te bepalen (zie arrest van 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,T‑300/10, EU:T:2012:247, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41 In casu heeft verzoeker, naar aanleiding van de in de punten 6 en 8 hierboven genoemde e-mails van de Raad, de gevraagde documenten nader gepreciseerd, met name door aan te geven in welke mailbox de Raad die documenten volgens hem kon terugvinden.

42 Na deze precisering heeft de Raad de documenten waarop het verzoek om toegang betrekking had, teruggevonden, zoals blijkt uit zijn in punt 10 hierboven genoemde e-mail.

43 In die omstandigheden was de Raad niet verplicht opnieuw contact op te nemen met verzoeker om de gevraagde documenten zo goed mogelijk te bepalen alvorens het bestreden besluit vast te stellen.

44 Gelet op het voorgaande moet de eerste ter ondersteuning van het eerste middel aangevoerde grief ongegrond worden verklaard.

Tweede grief: ontoereikende motivering van de ter beantwoording van het verzoek om toegang gebruikte onderzoeksmethode

45 Verzoeker stelt dat uit de toelichting van de Raad niet blijkt welke onderzoeksmethode is gebruikt om aan het verzoek om toegang te voldoen, zodat niet kan worden nagegaan of de Raad alle gevraagde documenten heeft verzameld. In het bijzonder had de Raad, om het bestreden besluit rechtens genoegzaam te motiveren, moeten aangeven welke systemen zijn geraadpleegd om deze documenten te vinden, welke zoektermen zijn gehanteerd, welke vragen aan de bevoegde personen van de betrokken eenheden zijn gesteld en welke schifting de juridische dienst van de Raad in voorkomend geval heeft gemaakt.

46 De Raad betwist dit betoog.

47 De door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van dat artikel voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en alle rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 24 april 2024, Naass en Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:266, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 Wat de context betreft waarin een antwoord op een confirmatief verzoek om toegang tot documenten is gegeven, moet worden onderzocht of de motivering toereikend is, met name in het licht van alle uitwisselingen die hebben plaatsgevonden tussen de instelling en de verzoeker om toegang, rekening houdend met de informatie waarover deze laatste beschikte over de aard en de inhoud van de gevraagde documenten (zie naar analogie arrest van 24 april 2024, Naass en Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:266, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49 Indien een instelling duidelijk en ondubbelzinnig verklaart dat zij niet in het bezit is van andere documenten die beantwoorden aan een verzoek om toegang dan de documenten die openbaar zijn gemaakt of geïdentificeerd, kan haar bovendien geen motiveringsgebrek worden verweten (zie in die zin arresten van 23 april 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissie, T‑468/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:207, punt 40; 25 september 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissie, T‑311/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:645, punt 93, en 13 november 2024, Kargins/Commissie, T‑110/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:805, punten 22 en 23).

50 Zoals in punt 5 hierboven is uiteengezet, had verzoeker in casu in zijn initiële verzoek de auteurs, de adressaten en het voorwerp van de gevraagde documenten aangegeven, alsook de periode gedurende welke zij zouden zijn opgesteld.

51 Bovendien blijkt uit de punten 9 en 10 hierboven dat de Raad naar aanleiding van de aanvullende informatie die verzoeker hem in zijn confirmatief verzoek had verstrekt, met name met betrekking tot het bestaan van een mailbox, documenten heeft geïdentificeerd die voldeden aan de in het verzoek om toegang genoemde criteria.

52 De Raad heeft deze documenten in punt 8 van het bestreden besluit opgesomd, en daarbij telkens de auteur en de datum ervan vermeld.

53 Uit deze toelichtingen en de context ervan blijkt impliciet maar ondubbelzinnig dat de Raad de door verzoeker geïdentificeerde mailbox heeft geraadpleegd om de gevraagde documenten terug te vinden en documenten heeft geselecteerd die beantwoordden aan het verzoek om toegang op basis van de criteria die verzoeker in zijn initiële verzoek had vermeld. Daaruit blijkt ook dat de Raad van mening is dat hij niet beschikt over andere documenten die beantwoorden aan het verzoek om toegang.

54 In die omstandigheden, en overeenkomstig de in de punten 47 tot en met 49 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, was de Raad niet verplicht om in de motivering van het bestreden besluit nadere informatie op te nemen over de systemen die hij heeft geraadpleegd om de gevraagde documenten te zoeken, de gebruikte zoektermen, de aan de bevoegde personen van de betrokken eenheden gestelde vragen en de eventuele door zijn juridische dienst toegepaste schifting.

55 Gelet op het voorgaande moet de tweede grief ter ondersteuning van het eerste middel, en dus het eerste middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.

Eerste tot en met vierde onderdeel van het tweede middel: ongerechtvaardigde weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten, althans ontoereikende motivering dienaangaande

56 Met het bestreden besluit heeft de Raad geweigerd de litigieuze documenten openbaar te maken omdat de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de openbare belangen die worden beschermd door artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001, te weten de openbare belangen die verband houden met de internationale betrekkingen en het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat.

57 Wat om te beginnen de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de internationale betrekkingen betreft, heeft de Raad in punt 39 van het bestreden besluit uiteengezet dat de litigieuze documenten „informatie bevatten met betrekking tot de discussie [bevatten] over de herziening van het mandaat van de groep Gedragscode, teneinde te waarborgen dat deze groep in de toekomst doeltreffend kan blijven bijdragen tot de bevordering van eerlijke belastingconcurrentie en de bestrijding van schadelijke belastingpraktijken” en dat „[d]eze documenten [...] details [bevatten] over verschillende gevoelige belastingkwesties met betrekking tot derde landen”.

58 Vervolgens heeft de Raad in punt 40 van het bestreden besluit opgemerkt dat „[a]angezien in deze documenten [werd] verwezen naar mogelijke wijzigingen, met name wat betreft de reikwijdte van het mandaat [van deze groep] in het kader van ontwikkelingen op internationaal niveau, de openbaarmaking ervan gevolgen zou hebben voor het onderhandelingsproces in internationale fora en de positie van de Unie ten aanzien van derde landen zou verzwakken”.

59 In dat kader zou volgens punt 41 van het bestreden besluit „de openbaarmaking van interne werkdocumenten, zelfs na de vaststelling van een besluit, derde landen in staat stellen toegang te krijgen tot de voorlopige opmerkingen, standpunten en conclusies van elke lidstaat, die niet noodzakelijk verenigbaar zijn met het definitieve standpunt van de Raad”. Daarin staat ook dat „[d]e openbaarmaking van deze documenten [...] het goede verloop van de internationale betrekkingen met derde landen [kon] schaden door de standpunten van de lidstaten over deze kwesties openbaar te maken”.

60 Om deze redenen overwoog de Raad in punt 42 van het bestreden besluit dat „de openbaarmaking van de [litigieuze documenten] afbreuk zou doen aan de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de internationale betrekkingen, zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening [...] nr. 1049/2001”.

61 Wat de bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat betreft, heeft de Raad in punt 43 van het bestreden besluit herhaald dat „[d]e [litigieuze] documenten [...] tot doel [hadden] het mandaat van de [groep Gedragscode] te herzien [en] verwezen naar de mogelijkheid van wijzigingen, met name wat de omvang van het mandaat in de context van ontwikkelingen op nationaal en internationaal niveau betreft”.

62 Bovendien wordt in punt 44 van dat besluit verklaard dat [d]eze documenten [...] betrekking [hebben] op belangrijke kwesties in verband met de opties en methoden om ervoor te zorgen dat de groep Gedragscode in de toekomst haar doeltreffende bijdrage kan blijven leveren aan het bevorderen van eerlijke belastingconcurrentie en het aanpakken van schadelijke belastingpraktijken”.

63 In punt 45 van het bestreden besluit heeft de Raad aangegeven dat „[d]e [litigieuze] documenten [...] een aantal opmerkingen [bevatten] die niet tot uiting [kwamen] in het definitieve standpunt van de Raad, onder meer over mogelijke toekomstige maatregelen die de regeringen van afzonderlijke lidstaten zullen nemen op het gebied van belastingen en het voorkomen van belastingontduiking”. In datzelfde punt is ook vermeld dat „[o]penbaarmaking van deze documenten [...], op concreet voorzienbare en beslist niet louter hypothetische wijze, [zou] leiden tot een instabiel regelgevingsklimaat dat waarschijnlijk ongerechtvaardigd en onwenselijk gedrag van marktdeelnemers tot gevolg zou hebben” en dat „[m]ogelijke reacties van marktdeelnemers op dergelijke voorlopige opmerkingen waarin mogelijke toekomstige aanpassingen van het financieel en economisch beleid van de lidstaten tot uiting komen, [...] een negatieve invloed [kunnen] hebben op het financieel of het economisch beleid van de betrokken lidstaten [...]”.

64 Bijgevolg is de Raad in punt 46 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat „openbaarmaking van de [litigieuze] documenten [...] afbreuk [zou] doen aan de bescherming van het openbaar belang wat betreft het financieel en economisch beleid van de [...] Unie en haar lidstaten”.

65 Tegen deze achtergrond moeten het eerste tot en met het vierde onderdeel van het tweede middel worden onderzocht.

Eerste onderdeel van het tweede middel: onjuiste beoordeling door de Raad van de redenen die de lidstaten hebben aangevoerd om zich tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten te verzetten, en ontoereikende motivering dienaangaande; tweede onderdeel van het tweede middel: onjuistheid van het feitelijke kader waarop het bestreden besluit berust en ontoereikende motivering dienaangaande

66 Met het eerste onderdeel van het tweede middel laakt verzoeker het feit dat geen enkele e-mail uit Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg en de Republiek Oostenrijk openbaar is gemaakt, terwijl de e-mails van bijna alle andere lidstaten waarvoor was vastgesteld dat zij onder het verzoek om toegang vallen, openbaar zijn gemaakt. Het lijkt er dus op dat de Raad zich heeft laten leiden door de belangen van deze vier lidstaten en niet door de inhoud van de litigieuze documenten, zodat de Raad artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 onjuist heeft toegepast. Op zijn minst heeft de Raad zijn besluit op dit punt ontoereikend gemotiveerd.

67 Met het tweede onderdeel van het tweede middel stelt verzoeker in essentie dat het bestreden besluit om dezelfde redenen op een onjuist feitelijk kader berust. In ieder geval heeft de Raad volgens verzoeker ten onrechte nagelaten te motiveren waarom en op welke punten de litigieuze documenten afwijken van de documenten die wel openbaar zijn gemaakt.

68 De Raad betwist dit betoog.

69 Volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 kan een lidstaat een instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.

70 De uitoefening van de bevoegdheid die artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de betrokken lidstaat verleent, wordt afgebakend door de materiële uitzonderingen die in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel zijn opgesomd, en deze lidstaat beschikt ter zake enkel over een bevoegdheid tot deelneming aan de besluitvorming van de instelling. De voorafgaande toestemming van de betrokken lidstaat waarnaar artikel 4, lid 5, van die verordening verwijst, is dus niet te beschouwen als een discretionair vetorecht, maar als een soort advies waarbij wordt bevestigd dat geen van de uitzonderingsgronden van artikel 4, leden 1 tot en met 3, zich voordoet. Het besluitvormingsproces dat aldus bij artikel 4, lid 5, is ingevoerd, impliceert dan ook dat de betrokken instelling en de betrokken lidstaat zich houden aan de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, neergelegde materiële uitzonderingen (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 Aangezien de tenuitvoerlegging van regels van Unierecht aldus gezamenlijk is toevertrouwd aan de instelling en aan de lidstaat die van de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, en die tenuitvoerlegging dus tot stand moet komen door samenspraak tussen de instelling en de lidstaat, moet er overeenkomstig de in artikel 4, lid 3, VEU, neergelegde verplichting tot loyale samenwerking aldus worden gehandeld en samengewerkt dat deze regels daadwerkelijk kunnen worden toegepast (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72 De tussenkomst van de betrokken lidstaat doet er jegens degene die om toegang verzoekt echter niet aan af dat de beslissing die de instelling naderhand tot hem richt in antwoord op het bij haar ingediende verzoek om toegang tot een document dat in haar bezit is, een handeling van de Unie is (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

73 Hieruit volgt dat de betrokken lidstaat die zich na de samenspraak met de instelling tegen openbaarmaking van het betrokken document verzet, zijn verzet dient te motiveren onder verwijzing naar de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

74 Voorts volgt met name uit de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 dat de instelling zelf dient uiteen te zetten op welke gronden zij het verzoek om toegang afwijst. Deze verplichting impliceert dat de instelling in haar besluit niet alleen melding maakt van het verzet dat de betrokken lidstaat tegen de openbaarmaking van het gevraagde document heeft geuit, maar ook van de redenen die die lidstaat heeft ingeroepen om te onderbouwen dat een van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening genoemde uitzonderingen van toepassing is op het recht van toegang. Op basis daarvan kan degene die om toegang verzoekt immers de oorsprong en de redenen van de weigering begrijpen, en kan de bevoegde rechterlijke instantie in voorkomend geval de haar te beurt vallende toetsing verrichten (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

75 De instelling dient, wat betreft het document waarvan inzage wordt geweigerd, de door de lidstaat op basis van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 aangevoerde redenen voor zijn verzet echter niet in volle omvang te beoordelen. De verplichting een concreet en individueel onderzoek te verrichten, die voortvloeit uit het transparantiebeginsel, is dus niet van toepassing wanneer het verzoek om toegang een van een lidstaat afkomstig document in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 betreft. Het vereiste van een dergelijke beoordeling in volle omvang zou er namelijk toe kunnen leiden dat de instelling waarbij het verzoek is ingediend, na afloop van die beoordeling het betrokken document ten onrechte verstrekt aan de verzoeker, ondanks het naar behoren gemotiveerde verzet van de lidstaat waarvan het document afkomstig is (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

76 De verplichting voor de instelling om een zorgvuldig onderzoek te verrichten, moet er echter toe leiden dat wordt nagegaan of de verklaring die een lidstaat geeft voor zijn verzet tegen de openbaarmaking van zijn documenten, op het eerste gezicht gegrond lijkt. De instelling dient na te gaan of de door de lidstaat ter onderbouwing van zijn verzet aangevoerde gronden – gelet op de omstandigheden van de zaak en op de toepasselijke rechtsregels – op het eerste gezicht een dergelijke weigering konden rechtvaardigen, en dus of zij op basis van die gronden zelf haar verantwoordelijkheid ingevolge artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 kon nemen. Voorkomen dient te worden dat de instelling een besluit vaststelt dat volgens haar niet verdedigbaar is, terwijl zij als opsteller van dat besluit verantwoordelijk is voor de rechtmatigheid ervan (zie arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

77 In casu heeft de Raad in punt 20 van het bestreden besluit vermeld dat Ierland, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg en de Republiek Oostenrijk zich om de in de punten 21 tot en met 23 van dat besluit genoemde redenen hebben verzet tegen de openbaarmaking van een aantal van de gevraagde documenten waarvan zij de auteurs waren.

78 In het bijzonder waren sommige van deze lidstaten van mening dat de openbaarmaking van de documenten waarvan zij de auteur waren, afbreuk zou kunnen doen aan hun economisch en financieel beleid in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Voorts waren sommige van hen van mening dat die openbaarmaking afbreuk kon doen aan de internationale betrekkingen die zij met derde landen onderhouden in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van die verordening. Deze openbaarmaking zou namelijk hun standpunt onthullen over de interacties met deze landen en de gedifferentieerde behandeling van die landen ten opzichte van de lidstaten in het kader van de werkzaamheden van de groep Gedragscode.

79 Vervolgens heeft de Raad in de punten 39 tot en met 47 van het bestreden besluit uiteengezet dat hij de door die lidstaten aangevoerde redenen had onderzocht en tot de slotsom was gekomen dat de aan artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ontleende redenen van toepassing waren op de litigieuze documenten. Deze redenen zijn uiteengezet in de punten 57 tot en met 59 en 61 tot en met 63 hierboven.

80 Uit deze punten van het bestreden besluit blijkt dat de Raad is nagegaan of, gelet op de omstandigheden van de zaak en de toepasselijke rechtsregels, de redenen die Ierland, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg en de Republiek Oostenrijk ter ondersteuning van hun verzet tegen de openbaarmaking van de litigieuze documenten hadden aangevoerd, op het eerste gezicht een dergelijke weigering konden rechtvaardigen. Verzoeker kan dus niet stellen dat de Raad artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 onjuist heeft toegepast, noch dat hij het bestreden besluit op basis van een onjuist feitelijk kader heeft vastgesteld.

81 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat de andere lidstaten zich niet hebben verzet tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten. Ten eerste betekent dit feit op zich niet dat de Raad de litigieuze documenten niet prima facie heeft beoordeeld in het licht van de inhoud ervan en de redenen die de lidstaten hebben aangevoerd om zich tegen de openbaarmaking ervan te verzetten. Ten tweede kon de Raad zich in het kader van zijn beoordeling prima facie en in het licht van de verschillende door de betrokken lidstaten verstrekte toelichtingen op het standpunt plaatsen dat de verschillende inhoud van de openbaar gemaakte documenten en van de litigieuze documenten geen vergelijkbaar risico opleverde dat de door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen zouden worden ondermijnd.

82 Ten slotte volstaat de in dit verband in het bestreden besluit uiteengezette motivering, gelet op de in punt 47 hierboven in herinnering gebrachte vereisten, aangezien verzoeker op basis daarvan kennis kan nemen van de inhoud en het resultaat van de door de Raad verrichte beoordeling en de Unierechter in staat is de hem te beurt vallende toetsing te verrichten.

83 In dat verband kan verzoeker niet stellen dat de Raad verplicht was uit te leggen waarin de openbaar gemaakte documenten verschilden van de litigieuze documenten. Zoals blijkt uit de in punt 47 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, was de Raad immers niet verplicht om in het bestreden besluit alle relevante feitelijke en juridische gegevens te vermelden, aangezien bij de vraag of de motivering van dat besluit aan de vereisten van de motiveringsplicht voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Het besluitvormingsproces van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, in het kader waarvan de Raad verplicht is om elk van de lidstaten waarvan documenten afkomstig zijn waarvoor om toegang wordt verzocht, individueel te raadplegen, kan naar zijn aard aanleiding geven tot een situatie als de onderhavige, waarin sommige lidstaten zich wel verzetten tegen de openbaarmaking van bepaalde van deze documenten, terwijl andere dat niet doen.

84 Gelet op het voorgaande dienen het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard.

Derde en vierde onderdeel van het tweede middel: geen risico van ondermijning van respectievelijk de bescherming van de internationale betrekkingen en de bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, althans een ontoereikende motivering dienaangaande

85 Met het derde en het vierde onderdeel van het tweede middel betoogt verzoeker dat de Raad zich ten onrechte op de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft gebaseerd om zich te verzetten tegen de openbaarmaking van de litigieuze documenten. Bovendien heeft hij zijn besluit op dat punt ontoereikend gemotiveerd.

– Voorafgaande vraag: geldt ten aanzien van de litigieuze documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid?

86 Vooraf voert de Raad aan dat ten aanzien van de litigieuze documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, aangezien deze deel uitmaken van de werkzaamheden van de groep Gedragscode, die vertrouwelijk moeten blijven om het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat te beschermen en om de doeltreffendheid van die werkzaamheden te waarborgen.

87 Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat verordening nr. 1049/2001 volgens overweging 1 ervan aansluit bij de in artikel 1, tweede alinea, VEU tot uiting gebrachte wil om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

88 Dit fundamentele doel van de Unie wordt ook weerspiegeld in, ten eerste, artikel 15, lid 1, VWEU, dat met name bepaalt dat de instellingen, organen en instanties van de Unie in een zo groot mogelijke openheid werken, welk uitgangspunt ook opnieuw is bevestigd in artikel 10, lid 3, VEU en in artikel 298, lid 1, VWEU, en ten tweede, de verankering van het recht van toegang tot documenten in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

89 Daartoe bepaalt artikel 1 van verordening nr. 1049/2001 dat deze verordening beoogt aan het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te verlenen (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

90 Uit artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, dat in dit verband een uitzonderingsregeling instelt, blijkt dat aan dit recht van toegang niettemin bepaalde beperkingen zijn gesteld om redenen van openbaar of particulier belang (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

91 Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

92 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, bij afwijzing van dit verzoek op grondslag van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, in beginsel moet uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door die uitzondering, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

93 In bepaalde gevallen heeft het Hof erkend dat die instelling, dat orgaan of die instantie zich in dit verband echter mag baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

94 Het doel van dergelijke vermoedens ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, instantie of het betrokken orgaan van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95 Tot dusver heeft het Hof het bestaan van algemene vermoedens van vertrouwelijkheid erkend ten aanzien van vijf categorieën documenten (zie in die zin arrest van 29 juli 2024, Validity/Commissie, C‑51/23 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:664, punt 37), te weten, ten eerste, de documenten van een administratief dossier in controleprocedures inzake staatssteun (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 61), ten tweede, de memories die tijdens een gerechtelijke procedure bij de rechterlijke instanties van de Unie zijn ingediend, zolang deze procedure aanhangig is (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 94), ten derde, de documenten die zijn uitgewisseld tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden in het kader van een procedure van controle op concentraties van ondernemingen (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob,C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 123, en 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding,C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 64), ten vierde, de documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure in het stadium van de precontentieuze procedure, daaronder begrepen de documenten die in het kader van een EU-pilotprocedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat zijn uitgewisseld (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 65, en 11 mei 2017, Zweden/Commissie,C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 51), en ten vijfde, de documenten betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU (arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 93).

96 In de rechtspraak van het Gerecht zijn nog vijf andere algemene vermoedens van vertrouwelijkheid geformuleerd, namelijk die welke gelden voor, ten eerste, de offerten van inschrijvers in een openbare aanbestedingsprocedure wanneer een andere inschrijver om toegang verzoekt (arrest van 29 januari 2013, Cosepuri/EFSA,T‑339/10 en T‑532/10, EU:T:2013:38, punt 101), ten tweede, de documenten die door de nationale mededingingsautoriteiten aan de Commissie zijn toegezonden op grond van artikel 11, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1) (arrest van 12 mei 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commissie,T‑623/13, EU:T:2015:268, punt 64), ten derde, de meerkeuzevragen die zijn gesteld in het kader van een door het Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO) georganiseerd algemeen vergelijkend onderzoek (arrest van 12 november 2015, Alexandrou/Commissie,T‑515/14 P en T‑516/14 P, EU:T:2015:844, punt 94), ten vierde, de documenten betreffende een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (arrest van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie,T‑110/15, EU:T:2016:322, punt 44), en ten vijfde, de documenten betreffende een procedure wegens misbruik van machtspositie die is stopgezet (arrest van 28 maart 2017, Deutsche Telekom/Commissie,T‑210/15, EU:T:2017:224, punt 44).

97 In al deze gevallen had de weigering van toegang betrekking op een geheel van documenten die duidelijk waren afgebakend doordat zij allemaal behoorden tot het dossier van een lopende administratieve of gerechtelijke procedure (zie in die zin arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie,C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

98 Bovendien zijn de algemene vermoedens van vertrouwelijkheid gebaseerd op het feit dat de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vermelde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten niet kunnen worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot de documenten die in het verzoek om toegang aan de orde zijn, wanneer deze documenten betrekking hebben op een specifiek gebied van het recht van de Unie. Aldus maken die algemene vermoedens het mogelijk een coherente toepassing te waarborgen van rechtsregelingen die verschillende doelstellingen nastreven en die niet uitdrukkelijk voorschrijven dat de ene regeling voorrang heeft op de andere (zie arrest van 6 oktober 2021, Aeris Invest/BCE,T‑827/17, EU:T:2021:660, punt 182 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

99 Daarenboven is de toepassing van algemene vermoedens in wezen geboden wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. De erkenning van een algemeen vermoeden kan dus worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop daarvan en op het risico dat die procedures zullen worden ondermijnd, met dien verstande dat algemene vermoedens het correcte verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken (zie arrest van 6 oktober 2021, Aeris Invest/ECB,T‑827/17, EU:T:2021:660, punt 183 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

100 In casu zijn de gevraagde documenten om te beginnen niet afgebakend doordat zij allemaal behoren tot een dossier betreffende een lopende administratieve of gerechtelijke procedure.

101 Vervolgens staat vast dat er geen specifieke regels bestaan voor de toegang tot documenten betreffende de herziening van de fiscale gedragscode.

102 Ten slotte kan de Raad zich niet beroepen op punt 13 van de conclusies van de Raad van 9 maart 1998 betreffende de instelling van de groep Gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen) (PB 1998, C 99, blz. 1), op punt 17 van conclusies 15148/15 van de Raad van 8 december 2015 over de toekomst van de gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen), op punt 15 van conclusies 108/16 van de Raad van 8 maart 2016 over de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen, noch op de overwegingen van conclusies 14452/22 van de Raad van 8 november 2022 over de hervorming van de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen, waaruit volgens hem volgt dat alle werkzaamheden van de groep Gedragscode vertrouwelijk moeten zijn.

103 De omvang van de krachtens verordening nr. 1049/2001 op een instelling van de Unie rustende verplichtingen, zoals deze worden uitgelegd door de Unierechter, mag namelijk niet afhangen van de inhoud van handelingen, zoals de conclusies van de Raad, die door de betrokken instelling zelf zijn vastgesteld.

104 In die omstandigheden kan er geen vermoeden van vertrouwelijkheid gelden ten aanzien van de litigieuze documenten.

105 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de Raad ter terechtzitting aangevoerde argument dat een dergelijk vermoeden moet gelden ten aanzien van de gevraagde documenten omdat de groep Gedragscode een intergouvernementeel karakter heeft, aangezien de fiscaliteit een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten blijft.

106 De Raad legt namelijk niet uit waarom deze enkele omstandigheid grond zou opleveren voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, met name gelet op de overwegingen in de punten 97 en 99 hierboven.

107 Bovendien staat vast dat de litigieuze documenten in het bezit zijn van de Raad. Deze documenten zijn dus onderworpen aan de beginselen die voortvloeien uit verordening nr. 1049/2001, met inbegrip van die welke in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie zijn neergelegd voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid.

108 Gelet op het voorgaande moet het argument van de Raad dat de litigieuze documenten onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen, worden afgewezen.

– Toepasselijkheid van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 op de litigieuze documenten, en naleving van de motiveringsplicht

109 De Raad betoogt om te beginnen dat de betrokken lidstaten in het kader van de procedure van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 hebben aangetoond dat de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van deze verordening van toepassing zijn op de litigieuze documenten. De Raad kan zijn analyse op dit punt niet in de plaats stellen van die van de lidstaten. Bovendien beschikt de Raad over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen of openbaarmaking van die documenten de door deze uitzonderingen beschermde openbare belangen kan schaden.

110 Wat vervolgens meer in het bijzonder de uitzondering inzake de bescherming van de internationale betrekkingen betreft, blijkt volgens de Raad uit de punten 39 tot en met 42 van het bestreden besluit dat de litigieuze documenten betrekking hebben op gevoelige belastingkwesties betreffende derde landen, op verwachte ontwikkelingen op internationaal niveau en in internationale fora, en op toekomstige wijzigingen van de fiscale gedragscode. De openbaarmaking van dergelijke gegevens zou een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter denkbeeldig risico vormen voor de ontwikkeling van de internationale betrekkingen met derde landen. Dit risico is des te groter daar bepaalde belastingregelingen van derde landen daarin in een negatief daglicht worden gesteld.

111 Ten slotte vormt de openbaarmaking van de litigieuze documenten volgens de Raad een concreet en niet louter denkbeeldig risico voor het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, aangezien deze documenten een samenvatting vormen van de verklaringen van de lidstaten over de herziening van de fiscale gedragscode, die een belangrijk instrument is om een gezonde en eerlijke belastingconcurrentie te bevorderen en schadelijke belastingpraktijken aan te pakken. Ten eerste vereist de noodzaak om een stabiel regelgevingsklimaat voor de ondernemingen te waarborgen namelijk dat sommige maatregelen die in de toekomst zouden kunnen worden genomen om de doelstellingen van de fiscale gedragscode te bereiken, niet openbaar worden gemaakt. Ten tweede moeten volgens de Raad bepaalde beoogde maatregelen ter bestrijding van schadelijke belastingpraktijken, geheim worden gehouden om aanpassingsstrategieën van marktdeelnemers te voorkomen.

112 In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat wanneer een lidstaat zich beroept op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en in artikel 4, leden 1 tot en met 3 genoemde weigeringsgronden aanvoert, het aan de Unierechter staat om op verzoek van de belanghebbende aan wie toegang tot een document door de aangezochte instelling is geweigerd, te toetsen of die weigering op bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd, ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de betrokken lidstaat (zie arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie,C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie,T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 52).

113 Het waarborgen van een effectieve rechterlijke bescherming aan de verzoeker aan wie de instelling de toegang tot een of meer van een lidstaat afkomstige documenten weigert omdat deze laatste zich tegen die toegang verzet, impliceert dus dat de rechter van de Unie de rechtmatigheid van de weigering om toegang te verlenen concreet beoordeelt aan de hand van alle nuttige gegevens, waaronder in de eerste plaats de documenten waarvan inzage wordt geweigerd (zie arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie,C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

114 Wat de draagwijdte van de betrokken uitzonderingen betreft, zij eraan herinnerd dat de instellingen volgens artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen.

115 Evenzo weigeren de instellingen volgens artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat.

116 De bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van de door artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen, verleent het aldus door de instelling te nemen besluit een ingewikkeld en moeilijk karakter waardoor zeer grote voorzichtigheid geboden is (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 35, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,T‑851/16, EU:T:2018:69, punt 38).

117 Dit geldt temeer daar de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 in dwingende bewoordingen zijn geformuleerd, zodat de instellingen verplicht zijn de toegang tot documenten die onder deze dwingende uitzonderingen vallen te weigeren wanneer het bewijs dat de in deze uitzonderingen bedoelde omstandigheden zich voordoen, wordt geleverd, zonder dat een afweging hoeft te worden gemaakt tussen de bescherming van het openbaar belang en een hoger algemeen belang (zie arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,T‑851/16, EU:T:2018:69, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

118 Bovendien zijn de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde criteria zeer algemeen, daar de toegang moet worden geweigerd, zoals blijkt uit de bewoordingen van die bepaling, wanneer de openbaarmaking van het betrokken document zou leiden tot „ondermijning” van de bescherming van het „openbaar belang” in kwestie en niet alleen, zoals was voorgesteld tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, wanneer daadwerkelijk is vastgesteld dat „in belangrijke mate” afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van die belangen (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 36, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,T‑851/16, EU:T:2018:69, punt 39).

119 Het beginsel van strikte uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, zoals in herinnering gebracht in punt 91 hierboven, verzet zich er derhalve niet tegen dat de betrokken instelling, wat de in lid 1, onder a), van dat artikel bedoelde uitzonderingen inzake openbare belangen betreft, over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of de openbaarmaking van een document aan het publiek afbreuk zou doen aan de door die bepaling beschermde belangen. Bijgevolg moet het Gerecht bij de wettigheidstoetsing met betrekking tot een besluit waarbij de instelling op grond van een van voornoemde uitzonderingen de toegang tot een document heeft geweigerd, enkel controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt (zie arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 64, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,T‑851/16, EU:T:2018:69, punt 40).

120 In casu heeft de Raad zich gebaseerd op de in de punten 39 tot en met 41 en 43 tot en met 45 van het bestreden besluit genoemde redenen, waarvan de inhoud is weergegeven in de punten 57 tot en met 59 en 61 tot en met 63 hierboven, ter rechtvaardiging van zijn weigering, op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001, om toegang tot de litigieuze documenten te verlenen.

121 Overeenkomstig de in de punten 112 en 113 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak staat het dus aan het Gerecht om na te gaan of die weigering, gelet op de inhoud van de litigieuze documenten, rechtsgeldig op die gronden kon worden gebaseerd.

122 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat twee van de litigieuze documenten kennelijk geen enkel element bevatten dat in de door de Raad gestelde zin onder deze uitzonderingen zou kunnen vallen.

123 Ten eerste geeft de Italiaanse Republiek in haar e-mail van 23 november 2021 enkel aan dat zij haar voorbehoud bij het laatste ontwerp van de nieuwe fiscale gedragscode intrekt, zonder te preciseren waarin dat voorbehoud bestond.

124 Ten tweede beperkt de Republiek Oostenrijk zich met haar e-mail van 15 oktober 2021 tot twee redactionele opmerkingen over bepaalde punten van het ontwerp van de nieuwe fiscale gedragscode. Met haar eerste opmerking vestigt de Republiek Oostenrijk de aandacht op een eenvoudige schrijffout. Met haar tweede opmerking stelt zij voor om een zin te schrappen of te wijzigen, omdat deze onjuist was, aangezien daarin werd verwezen naar de mogelijkheid om de belastinggrondslag te verminderen in verband met een onderneming die niet belastingplichtig was wegens het ontbreken van een fiscale woonplaats.

125 Niets in de inhoud van de in de punten 123 en 124 hierboven vermelde e-mails wijst echter op het bestaan van overwegingen die in de door de Raad gestelde zin onder de betrokken uitzonderingen zouden kunnen vallen. In die omstandigheden had de Raad volledige toegang moeten verlenen tot de e-mails die de Italiaanse Republiek op 23 november 2021 en de Republiek Oostenrijk op 15 oktober 2021 hebben verzonden.

126 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de Republiek Litouwen in het onleesbaar gemaakte deel van de e-mail van 24 november 2021 opmerkingen maakt over de juistheid van een tabel met een beschrijving van de fiscale defensieve maatregelen die in deze lidstaat van kracht zijn.

127 Zoals de Raad naar aanleiding van een vraag van het Gerecht en de maatregelen tot organisatie van de procesgang van 31 maart 2025 ter terechtzitting heeft erkend, is de betrokken tabel evenwel in ten minste één document dat vóór de vaststelling van het bestreden besluit op de website van de Raad was gepubliceerd, openbaar gemaakt, namelijk op bladzijde 42 van verslag 14230/21 van 26 november 2021 over de groep Gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen).

128 Uit de rechtspraak volgt dat de openbaarmaking van een document waarvan de kern van de inhoud reeds openbaar is gemaakt, geen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch gevaar van ondermijning van de krachtens artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen kan inhouden (zie in die zin arrest van 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 60).

129 In die omstandigheden kan de openbaarmaking van het onleesbaar gemaakte deel van de e-mail van de Republiek Litouwen van 24 november 2021 kennelijk geen afbreuk doen aan de internationale betrekkingen of aan het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van die lidstaat.

130 Hieruit volgt dat de Raad volledige toegang had moeten verlenen tot de e-mail van de Republiek Litouwen van 24 november 2021.

131 Wat in de derde plaats de andere litigieuze documenten betreft dan die welke in de punten 125 en 130 hierboven zijn vermeld, blijkt zowel uit de door de Raad in de punten 39 tot en met 41 en 43 tot en met 45 van het bestreden besluit verstrekte uitleg als uit het onderzoek van de inhoud van de litigieuze documenten in de aan het Gerecht overgelegde versie ervan, zoals bijlage B.1 bij de brief van de Raad van 21 november 2024, die is overgelegd ter uitvoering van de beschikking van 6 november 2024 houdende maatregelen van instructie (hierna: „overgelegde litigieuze documenten”), dat deze documenten een aantal passages bevatten waarvan de openbaarmaking een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico zou vormen voor de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

132 Wat het openbaar belang inzake de bescherming van de internationale betrekkingen betreft, bevatten deze passages namelijk gevoelige opmerkingen over de belastingstelsels van derde staten en de wijze waarop deze regelingen moeten worden behandeld, verwijzen zij naar de mogelijkheid dat de reikwijdte van het mandaat van de groep Gedragscode kan worden gewijzigd in het licht van bepaalde ontwikkelingen en onderhandelingen op internationaal niveau, en bevatten zij opmerkingen en individuele standpunten van de betrokken lidstaten die niet noodzakelijk overeenkomen met het definitieve standpunt van de Raad. De openbaarmaking van die passages kan aldus het goede verloop van de internationale betrekkingen met derde landen schaden, het onderhandelingsproces in internationale fora beïnvloeden en de positie van de Unie tegenover derde landen of internationale organisaties verzwakken.

133 Deze overwegingen betreffen bijvoorbeeld de volgende passages van de litigieuze documenten: – de passage op bladzijde 7, vijfde en zesde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „While [Member State]” en eindigt met de woorden „the provisions of the Code”; – de passage op bladzijde 15, derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] is supportive” en eindigt met het woord „work”; – de passage op bladzijde 30, vijfde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Broadly, we are” en eindigt met de woorden „our interests”; – de passage op bladzijde 42 van de overgelegde litigieuze documenten, in het derde kader, die begint met de woorden „We propose these” en eindigt met de woorden „effective taxation”; – de passage op bladzijde 44, tweede alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Indeed, as expressed” en eindigt met het woord „clarified”; – de passage op bladzijde 52, vijfde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met het woord „REITERATES” en eindigt met de woorden „beginning of 2022”; – de passage op bladzijde 63, vijfde tot en met zevende alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „All delegations” en eindigt met de woorden „mandate of the Code of Conduct”, en – de passage op bladzijde 66, derde en vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „While we are” en eindigt met de woorden „are finalised”.

134 Ook wat het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat betreft, bevatten de litigieuze documenten een aantal passages die betrekking hebben op maatregelen die beogen te waarborgen dat de groep Gedragscode in de toekomst doeltreffend kan blijven bijdragen tot de bevordering van eerlijke belastingconcurrentie en de bestrijding van schadelijke belastingpraktijken, en bevatten zij een aantal opmerkingen die niet noodzakelijk tot uiting komen in het definitieve standpunt van de Raad. Openbaarmaking van dergelijke passages kan dus bepaalde gevoelige aspecten van het beleid van die lidstaten op het gebied van de directe belastingen, die onder hun exclusieve bevoegdheid vallen, aan het licht brengen en resulteren in een instabiel regelgevingsklimaat, hetgeen op zijn beurt zou kunnen leiden tot bepaalde gedragingen van de marktdeelnemers die negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor het financieel, monetair of economisch beleid van de lidstaten.

135 Deze overwegingen betreffen bijvoorbeeld de volgende passages van de litigieuze documenten: – de passage op bladzijde 3, tiende alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Further to this” en eindigt met de woorden „tax rates”; – de passage op bladzijde 7, achtste tot en met elfde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] does not agree” en eindigt met de woorden „in the document”; – de passage op bladzijde 18, in de derde alinea onder het kopje „[Member State] Comments” van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] welcomes” en eindigt met het woord „specifically”; – de passage op bladzijde 22, derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „There is a concern” en eindigt met de woorden „this suggestion”; – de passage op bladzijde 25, derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] has participated” en eindigt met het woord „formation”; – de passage op bladzijde 51, eerste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „We have” en eindigt met de woorden „Code of conduct”; – de passage op bladzijde 55, vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Considering the latest” en eindigt met de woorden „include it formally”; – de passage op bladzijde 70, derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „We also take note” en eindigt met de woorden „in terms of […] the Commission”, en – de passage op bladzijde 72, vijfde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Concerning paragraph” en eindigt met de woorden „business activities”.

136 Uit het voorgaande, en met name uit de inhoud van de bij wijze van voorbeeld in de punten 133 en 135 hierboven aangehaalde passages, volgt dat de Raad zich, gelet op de in de punten 116 tot en met 119 hierboven geformuleerde jurisprudentiële beginselen, op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 mocht verzetten tegen de openbaarmaking van de litigieuze documenten, met uitzondering van de in de punten 125 en 130 hierboven genoemde documenten.

137 Ten slotte bevatten de punten 39 tot en met 41 en 43 tot en met 45 van het bestreden besluit een voldoende duidelijke motivering die verzoeker in staat stelt te begrijpen waarom de Raad van mening was dat de toegang tot de litigieuze documenten de belangen zou kunnen schaden die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Die motivering stelt het Gerecht ook in staat zijn toezicht uit te oefenen. In die omstandigheden kan verzoeker niet stellen dat het bestreden besluit op dit punt ontoereikend is gemotiveerd.

138 Gelet op het voorgaande moeten het derde en het vierde onderdeel van het tweede middel worden aanvaard wat de drie in de punten 125 en 130 hierboven genoemde litigieuze documenten betreft. Zij moeten daarentegen worden afgewezen wat de andere litigieuze documenten betreft.

Derde middel: de Raad had gedeeltelijke toegang moeten verlenen tot de litigieuze documenten waartoe de toegang volledig is geweigerd, althans is de beslissing op dat punt ontoereikend gemotiveerd

139 Met zijn derde middel betoogt verzoeker dat de Raad ten minste gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten had moeten verlenen. Voorts heeft de Raad volgens verzoeker zijn besluit op dat punt ontoereikend gemotiveerd.

140 De Raad betwist dit betoog en baseert zich daarbij in wezen op de in het bestreden besluit vermelde redenen.

141 Bovendien heeft de Raad ter terechtzitting betoogd dat, gesteld al dat de litigieuze documenten passages bevatten die niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen, de openbaarmaking van die passages voor verzoeker geen nut zou hebben.

142 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat indien de gevraagde documenten slechts ten dele onder een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van deze verordening vallen, de overige delen ervan wel moeten worden vrijgegeven.

143 Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat een instelling moet nagaan of gedeeltelijke toegang tot de in een verzoek om toegang bedoelde documenten kan worden verleend door een eventuele weigering te beperken tot uitsluitend de gegevens die onder de genoemde uitzonderingen vallen. De instelling dient een dergelijke gedeeltelijke toegang te verlenen wanneer het doel dat zij nastreeft door toegang tot het document te weigeren, kan worden bereikt indien deze instelling zich zou beperken tot het onleesbaar maken van de passages die schade kunnen toebrengen aan het beschermde openbaar belang (zie arrest van 24 april 2024, Naass en Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:266, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

144 In casu heeft de Raad in de punten 48 en 49 van het bestreden besluit de mogelijkheid uitgesloten om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de litigieuze documenten – met uitzondering van de e-mail van de Republiek Litouwen van 24 november 2021 – omdat hij van mening was dat het onmogelijk was om relevante delen van die documenten te identificeren die niet onder de betrokken uitzonderingen vielen en die zonder probleem van de rest van die documenten konden worden gescheiden.

145 Uit het onderzoek van de litigieuze documenten blijkt evenwel dat elk van deze documenten – behalve de in de punten 125 en 130 hierboven genoemde documenten, waartoe volledige toegang had moeten worden verleend – passages bevat die, rekening houdend met de in de punten 112 tot en met 119 hierboven genoemde jurisprudentiële beginselen, kennelijk niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen.

146 Deze passages bevatten immers met name algemene opmerkingen over de redenen voor de herziening van de fiscale gedragscode en over het passende tijdstip voor die herziening, alsook redactionele opmerkingen over bepaalde onderdelen van het ontwerp van de nieuwe gedragscode of de bijbehorende resolutie, met dien verstande dat deze opmerkingen geen betrekking hebben op de onderwerpen waarnaar de Raad in de punten 39 tot en met 41 en 43 tot en met 45 van het bestreden besluit heeft verwezen, en voorts algemene vragen over de praktische toepassing van het ontwerp van de nieuwe fiscale gedragscode. Zij bevatten ook beleefdheidsfrasen tussen de verschillende actoren die betrokken zijn bij de herziening van de fiscale gedragscode, evenals voorstellen om extra vergaderingen te houden. De openbaarmaking van dergelijke passages kan kennelijk geen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico vormen voor de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

147 Bovendien kunnen deze passages zonder problemen worden gescheiden van de rest van de inhoud van de betrokken documenten.

148 Deze overwegingen gelden met name voor de volgende passages: – de passage op bladzijde 3, tweede tot en met vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] is open” en eindigt met de woorden „that agreed objective”; – de passage op bladzijde 7, derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „In many places” en eindigt met de woorden „concerns below”; – de passage op bladzijde 11, eerste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Thank you” en eindigt met een getal; – de passage op bladzijde 15, vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „What would be” en eindigt met de woorden „is required”; – de passage aan het begin van bladzijde 18 van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Dear colleagues” en eindigt met het woord „Regards”; – de passage op bladzijde 23, laatste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Overall, we” en eindigt met het woord „subsidiarity”; – de passage op bladzijde 25, eerste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „As noted” en eindigt met de woorden „in practise”; – de passage op bladzijde 30, eerste tot en met vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] remains” en eindigt met de woorden „questions for us”; – de passage op bladzijde 32 van de overgelegde litigieuze documenten die begint met de woorden „Please find” en eindigt met het woord „conduct”; – de passage op bladzijde 44, tweede alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „I’m writing” en eindigt met het woord „report”; – de passage op bladzijde 49, eerste tot en met vierde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „[Member State] welcomes” en eindigt met het woord „references”, alsmede de passage van de zesde alinea van bladzijde 49 tot en met de achtste alinea van bladzijde 50 van deze documenten, die begint met de woorden „Noting the Commission” en eindigt met de woorden „digitalised economic environment”; – de passage op bladzijde 52, eerste tot en met derde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Dear all” en eindigt met de woorden „better clarified”; – de passage op bladzijde 55, zevende tot en met negende alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Moreover, we have” en eindigt met de woorden „the discussion”; – de passage op bladzijde 63, laatste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met het woord „Finally” en eindigt met de woorden „to achieve”; – de passage op bladzijde 66, vijfde en zesde alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „In addition” en eindigt met het woord „observations”; – de passage op bladzijde 69, laatste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Concerning paragraph” en eindigt met de woorden „document WK 11708/2021”, en – de passage op bladzijde 72, laatste alinea, van de overgelegde litigieuze documenten, die begint met de woorden „Concerning paragraph” en eindigt met de woorden „document WK 11708/2021”.

149 Bovendien wordt in de vierde alinea van bladzijde 8 van de litigieuze documenten verwezen naar een document dat reeds vóór de vaststelling van het bestreden besluit op de website van de Raad openbaar was gemaakt, te weten conclusies 15429/17 van de Raad van 5 december 2017 betreffende de Unielijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden, waarvan een deel van de inhoud in die alinea is overgenomen, hetgeen de Raad ter terechtzitting heeft erkend naar aanleiding van een vraag van het Gerecht en de maatregelen tot organisatie van de procesgang van 31 maart 2025. Overeenkomstig de in punt 128 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak zou de openbaarmaking van deze passage dus kennelijk geen afbreuk doen aan de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

150 Voor zover de Raad ten slotte betoogt dat de openbaarmaking van de in de punten 146 tot en met 149 hierboven vermelde passages voor verzoeker geen nut zou hebben, en gesteld al dat dit betoog, dat voor het eerst ter terechtzitting is aangevoerd, ontvankelijk is, moet worden opgemerkt dat artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, net als deze verordening in haar geheel, niet vereist dat de verzoeker aantoont dat het document waarvan openbaarmaking wordt gevraagd, voor hem „nuttig” is. Het staat namelijk niet aan de instelling waarbij een verzoek om toegang tot documenten is ingediend, om het nut van het document voor de verzoeker te beoordelen. Dit geldt temeer daar artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 niet aldus kan worden uitgelegd dat het de betrokken instelling toestaat zich te onttrekken aan een in die bepaling uitdrukkelijk neergelegde verplichting, namelijk de verplichting om delen van het gevraagde document openbaar te maken, aangezien de in die verordening limitatief opgesomde uitzonderingen niet voorzien in de mogelijkheid om dit te doen (zie in die zin arrest van 24 april 2024, Naass en Sea-Watch/Frontex, T‑205/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:266, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

151 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend tot de litigieuze documenten, met uitzondering van de in de punten 125 en 130 hierboven genoemde documenten, waartoe hoe dan ook volledige toegang had moeten worden verleend. Het derde middel moet bijgevolg worden aanvaard.

152 In die omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de rest van het ter ondersteuning van het derde middel aangevoerde betoog, ontleend aan een motiveringsgebrek, aangezien dit betoog subsidiair was aangevoerd.

Vijfde onderdeel van het tweede middel: misbruik van bevoegdheid

153 Verzoeker stelt dat de Raad misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt. De wijze waarop de Raad het verzoek heeft behandeld, zijn categorische weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten van vier lidstaten en de beperkte motivering die daarvoor werd gegeven, wekken namelijk de indruk dat er „andere belangen” spelen. Deze indruk wordt nog versterkt door het feit dat sommige lidstaten in het verleden hebben willen voorkomen dat het publiek wist dat zij zich hadden verzet tegen maatregelen ter bestrijding van schadelijke belastingconcurrentie en belastingontwijking.

154 De Raad betwist dat betoog.

155 Uit vaste rechtspraak blijkt dat een handeling slechts misbruik van bevoegdheid inhoudt wanneer zij, op basis van objectieve, relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen, uitsluitend althans hoofdzakelijk blijkt te zijn vastgesteld voor andere doeleinden dan waarvoor de betrokken bevoegdheid is verleend of om te ontkomen aan een procedure waarin de Verdragen speciaal hebben voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden (arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a.,C‑331/88, EU:C:1990:391, punt 24; zie ook arrest van 16 april 2013, Spanje en Italië/Raad, C‑274/11 en C‑295/11, EU:C:2013:240, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

156 In casu verwijst verzoeker enkel naar een „indruk” dat „andere belangen” een rol zouden hebben gespeeld bij de weigering van de Raad om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten, zonder evenwel objectieve, relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen ter ondersteuning van deze bewering aan te dragen.

157 In die omstandigheden moet het vijfde onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

Conclusie

158 Gelet op een en ander moeten het derde en het vierde onderdeel van het tweede middel worden aanvaard voor zover de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet van toepassing zijn op de e-mails die de Italiaanse Republiek op 23 november 2021 en de Republiek Oostenrijk op 15 oktober 2021 hebben verzonden, noch op het onleesbaar gemaakte deel van de e-mail van de Republiek Litouwen van 24 november 2021. Evenzo moet het derde middel worden aanvaard, voor zover de Raad de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang tot de overige litigieuze documenten heeft uitgesloten.

159 Bijgevolg moet het bestreden besluit in zoverre nietig worden verklaard.

160 Het Gerecht kan zich echter niet in de plaats van de Raad stellen om alle delen van de litigieuze documenten aan te geven waartoe gedeeltelijke toegang had moeten worden verleend. De Raad behoort bij de uitvoering van het onderhavige arrest evenwel overeenkomstig artikel 266 VWEU rekening te houden met de daarin uiteengezette redenen (zie arrest van 4 mei 2012, In ’t Veld/Raad, T‑529/09, EU:T:2012:215, punt 124).

161 In dit verband moet worden benadrukt dat de in de punten 148 en 149 hierboven aangehaalde passages uit de litigieuze documenten slechts voorbeelden zijn van passages die kennelijk niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen, en dat de Raad verplicht is om, in voorkomend geval na raadpleging van de lidstaten krachtens artikel 4, lid 5, van deze verordening, alle passages aan te geven die niet onder die uitzonderingen vallen.

162 Ten slotte moet het beroep worden verworpen voor het overige.

Kosten

163 Volgens artikel 134, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering bepaalt het Gerecht, indien meerdere partijen in het ongelijk zijn gesteld, het door elk van hen te dragen deel van de proceskosten.

164 Nu in casu elke partij gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, moet worden beslist dat zij elk hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Achtste kamer), rechtdoende, verklaart:

1) Besluit SGS 24/00008 van de Raad van de Europese Unie van 7 maart 2024 wordt nietig verklaard voor zover de Raad, ten eerste, de toegang heeft geweigerd tot de e-mails die zijn verstuurd door de Italiaanse Republiek op 23 november 2021 en de Republiek Oostenrijk op 15 oktober 2021, ten tweede, heeft geweigerd een ruimere toegang te verlenen tot de e-mail die is verstuurd door de Republiek Litouwen op 24 november 2021, en ten derde, de mogelijkheid heeft uitgesloten om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de overige documenten die zijn vermeld in punt 33 van dat besluit, namelijk de e-mails die zijn verstuurd door Ierland op 16 oktober, 22 oktober en 16 november 2020 alsmede op 19 februari, 2 augustus, 19 oktober, 21 oktober en 3 november 2021, door de Franse Republiek op 22 oktober en 16 november 2020, door de Italiaanse Republiek op 22 oktober en 16 november 2020 alsmede op 6 augustus 2021, en door het Groothertogdom Luxemburg op 26 oktober 2020 alsmede op 4 augustus, 19 oktober en 2 november 2021.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) De Raad en Martijn Frederik Nouwen dragen elk hun eigen kosten.

Kornezov Petrlík Kingston Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 september 2025. De griffier V. Di Bucci De president R. Mastroianni

Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

Conclusies van partijen

In rechte

Eerste middel: onvolledige of onzorgvuldige uitvoering van het verzoek om toegang, althans ontoereikende motivering daarvan

Eerste grief: onvolledige of onzorgvuldige uitvoering van het verzoek om toegang

Tweede grief: ontoereikende motivering van de ter beantwoording van het verzoek om toegang gebruikte onderzoeksmethode

Eerste tot en met vierde onderdeel van het tweede middel: ongerechtvaardigde weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten, althans ontoereikende motivering dienaangaande

Eerste onderdeel van het tweede middel: onjuiste beoordeling door de Raad van de redenen die de lidstaten hebben aangevoerd om zich tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten te verzetten, en ontoereikende motivering dienaangaande; tweede onderdeel van het tweede middel: onjuistheid van het feitelijke kader waarop het bestreden besluit berust en ontoereikende motivering dienaangaande

Derde en vierde onderdeel van het tweede middel: geen risico van ondermijning van respectievelijk de bescherming van de internationale betrekkingen en de bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat, althans een ontoereikende motivering dienaangaande

– Voorafgaande vraag: geldt ten aanzien van de litigieuze documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid?

– Toepasselijkheid van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 op de litigieuze documenten, en naleving van de motiveringsplicht

Derde middel: de Raad had gedeeltelijke toegang moeten verlenen tot de litigieuze documenten waartoe de toegang volledig is geweigerd, althans is de beslissing op dat punt ontoereikend gemotiveerd

Vijfde onderdeel van het tweede middel: misbruik van bevoegdheid

Conclusie

Kosten

( *1 ) Procestaal: Nederlands.

Aangehaalde artikelen

• Artikel 4 VWEU
• Artikel 15 VWEU
• Artikel 101 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 266 VWEU
• Artikel 298 VWEU
• Artikel 10 VvL
• Artikel 4 VvL
• Artikel 11

Aangehaalde uitspraken

• Gerecht EU 24 januari 2024, T-602/22, ECLI:EU:T:2024:26
• Gerecht EU 6 oktober 2021, T-827/17, ECLI:EU:T:2021:660
• HvJ EU 22 januari 2020, C-178/18, ECLI:EU:C:2020:24
• HvJ EU 4 september 2018, C-57/16, ECLI:EU:C:2018:660
• Gerecht EU 7 februari 2018, T-851/16, ECLI:EU:T:2018:69
• HvJ EU 11 mei 2017, C-562/14, ECLI:EU:C:2017:356
• Gerecht EU 28 maart 2017, T-210/15, ECLI:EU:T:2017:224
• Gerecht EU 26 mei 2016, T-110/15, ECLI:EU:T:2016:322
• Gerecht EU 12 mei 2015, T-623/13, ECLI:EU:T:2015:268
• HvJ EU 27 februari 2014, C-365/12, ECLI:EU:C:2014:112
• HvJ EU 14 november 2013, C-514/11, ECLI:EU:C:2013:738
• HvJ EU 16 april 2013, C-274/11, ECLI:EU:C:2013:240
• HvJ EU 28 juni 2012, C-404/10, ECLI:EU:C:2012:393
• HvJ EU 28 juni 2012, C-477/10, ECLI:EU:C:2012:394
• HvJ EU 21 juni 2012, C-135/11, ECLI:EU:C:2012:376
• HvJ EU 21 september 2010, C-514/07, ECLI:EU:C:2010:541
• HvJ EU 29 juni 2010, C-139/07, ECLI:EU:C:2010:376
• HvJ EU 1 februari 2007, C-266/05, ECLI:EU:C:2007:75
• HvJ EU 13 november 1990, 331/88, ECLI:EU:C:1990:391