Gerecht EU 25 april 2018, T-554/15, ECLI:EU:T:2018:220
Tekst
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
25 april 2018 ( *1 )
„Staatssteun – Steunmaatregelen verleend krachtens de Hongaarse wet XCIV van 2014 betreffende de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie – Steunmaatregelen als gevolg van een wijziging in 2014 van de Hongaarse wet van 2008 betreffende de voedselketen en het officiële toezicht hierop – Progressieve belastingtarieven op de jaaromzet – Besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU – Gelijktijdige vaststelling van een opschortingsbevel – Beroep tot nietigverklaring – Scheidbaarheid van het opschortingsbevel – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Motiveringsplicht – Evenredigheid – Gelijke behandeling – Rechten van de verdediging – Beginsel van loyale samenwerking – Artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999”
In de gevoegde zaken T‑554/15 en T‑555/15,
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Fehér en G. Koós als gemachtigden,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, P.‑J. Loewenthal en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van, ten eerste, besluit C(2015) 4805 final van de Commissie van 15 juli 2015 betreffende staatssteunmaatregel SA.41187 (2015/NN) – Hongarije – Gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie (PB 2015, C 277, blz. 24) en, ten tweede, besluit C(2015) 4808 final van de Commissie van 15 juli 2015 betreffende staatssteunmaatregel SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Wijziging van 2014 van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen in Hongarije (PB 2015, C 277, blz. 12),
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, L. Madise en K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur), rechters,
griffier: N. Schall, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 oktober 2017,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 In december 2014 heeft het Hongaarse parlement wet XCIV van 2014 betreffende de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie aangenomen en wet XLVI van 2008 betreffende de voedselketen en het officiële toezicht hierop gewijzigd. Deze handelingen zijn in werking getreden op respectievelijk 1 februari 2015 en 1 januari 2015.
2 Wet XCIV van 2014 betreffende de gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie voerde een nieuwe belasting in, die van toepassing is op erkende entrepothouders, importeurs of handelaren in tabaksproducten die ten minste 50 % van hun totale jaaromzet halen uit de productie van of de handel in deze producten (hierna: „gezondheidsbijdrage”). De gezondheidsbijdrage diende als volgt progressief te worden geheven over de jaaromzet van de belastingplichtigen: – 0 % op het deel van de omzet dat niet meer bedraagt dan 30 miljoen HUF (ongeveer 96500 EUR); – 0,2 % op het deel van de omzet dat meer dan 30 miljoen HUF en niet meer dan 30 miljard HUF (ongeveer 96,5 miljoen EUR) bedraagt; – 2,5 % op het deel van de omzet dat meer dan 30 miljard HUF en niet meer dan 60 miljard HUF (ongeveer 193 miljoen EUR) bedraagt; – 4,5 % op het deel van de omzet boven 60 miljard HUF.
3 Bovengenoemde wet voorzag tevens in een vermindering van de uit de gezondheidsbijdrage voortvloeiende verschuldigde belasting met maximaal 80 % van de verschuldigde bijdrage indien de onderneming in aanmerking komende investeringen in materiële activa deed (hierna: „vermindering van de gezondheidsbijdrage bij investeringen”).
4 De wijziging van wet XLVI betreffende de voedselketen en het officiële toezicht hierop had tot doel de structuur te wijzigen van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen, die krachtens deze wet op alle operatoren van de voedselketen van toepassing is. Vóór deze wijziging moesten de operatoren van de voedselketen de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen betalen op basis van een forfaitair tarief van 0,1 % van de omzet vóór belastingen in het voorgaande jaar. De wijziging in kwestie betrof de invoering van een progressief tarief voor deze vergoeding dat specifiek van toepassing is op winkels die verbruiksgoederen met een hoge omloopsnelheid verkopen (hierna: „gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen”). Dit nieuwe progressieve tarief zag eruit als volgt: – 0 % op het deel van de omzet dat niet meer bedraagt dan 500 miljoen HUF (ongeveer 1,6 miljoen EUR); – 0,1 % op het deel van de omzet dat meer dan 500 miljoen HUF en niet meer dan 50 miljard HUF (ongeveer 160,6 miljoen EUR) bedraagt; – 1 % op het deel van de omzet dat meer dan 50 miljard HUF en niet meer dan 100 miljard HUF (ongeveer 321,2 miljoen EUR) bedraagt; – 2 % op het deel van de omzet dat meer dan 100 miljard HUF en niet meer dan 150 miljard HUF (ongeveer 481,8 miljoen EUR) bedraagt; – 3 % op het deel van de omzet dat meer dan 150 miljard HUF en niet meer dan 200 miljard HUF (ongeveer 642,4 miljoen EUR) bedraagt; – 4 % op het deel van de omzet dat meer dan 200 miljard HUF en niet meer dan 250 miljard HUF (ongeveer 803 miljoen EUR) bedraagt; – 5 % op het deel van de omzet dat meer dan 250 miljard HUF en niet meer dan 300 miljard HUF (ongeveer 963,5 miljoen EUR) bedraagt; – 6 % op het deel van de omzet dat meer dan 300 miljard HUF bedraagt.
5 In december 2014 heeft de Europese Commissie kennis genomen van de wijziging van wet XLVI betreffende de voedselketen en het officiële toezicht hierop. In maart 2015 heeft zij een klacht over deze wijziging ontvangen. In diezelfde periode heeft de Commissie een klacht over de invoering van de gezondheidsbijdrage ontvangen. Bij brieven van respectievelijk 17 maart 2015 en 13 april 2015 (hierna: „informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015”) heeft de Commissie deze klachten toegestuurd aan de Hongaarse autoriteiten, met het verzoek hun opmerkingen te maken en informatie te verstrekken. In deze brieven – die grotendeels in dezelfde bewoordingen zijn gesteld – heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten meegedeeld dat, volgens haar, het onderscheid tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, dat voortvloeit uit, ten eerste, het progressieve tarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen en, ten tweede, het progressieve tarief van de gezondheidsbijdrage en de verlaging van de gezondheidsbijdrage bij investeringen, staatssteun zou kunnen inhouden die onverenigbaar is met de interne markt. In elk van deze brieven heeft de Commissie verwezen naar de mogelijkheid Hongarije een opschortingsbevel te doen toekomen in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) en Hongarije verzocht haar binnen 20 werkdagen zijn opmerkingen in te dienen over de eventuele toepassing van een dergelijk bevel.
6 De Hongaarse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van respectievelijk 16 april en 12 mei 2015.
7 Op 15 juli 2015 heeft de Commissie, ten eerste, besluit C(2015) 4805 final betreffende steunmaatregel SA.41187 (2015/NN) – Hongarije – Gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie (PB 2015, C 277, blz. 24; hierna: „besluit inzake de gezondheidsbijdrage”) en, ten tweede, besluit C(2015) 4808 final betreffende steunmaatregel SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Wijziging van 2014 van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen in Hongarije (PB 2015, C 277, blz. 12; hierna: „besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen”) (hierna samen: „bestreden besluiten”) vastgesteld.
8 In de eerste plaats heeft de Commissie zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat zowel bij het progressieve belastingtarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen als bij het progressieve belastingtarief van de gezondheidsbijdrage en de verlaging van de gezondheidsbijdrage bij investeringen (hierna: „betrokken nationale maatregelen”) een element van staatssteun aanwezig was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en heeft zij haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van deze staatssteun met de interne markt. In het licht van deze twijfels heeft de Commissie bij de bestreden besluiten twee formele onderzoeksprocedures op grond van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid en Hongarije en de belanghebbende partijen uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken.
9 In de tweede plaats heeft de Commissie zich met betrekking tot de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU op het standpunt gesteld dat de betrokken nationale maatregelen onrechtmatige steun vormen, aangezien zij niet bij haar waren aangemeld en deze maatregelen ten tijde van de vaststelling van de bestreden besluiten nog steeds werden toegepast. De Commissie heeft erop gewezen dat deze maatregelen de mededinging op de markt aanzienlijk konden beïnvloeden en heeft, gelet op de voortgezette toepassing ervan, opschortingsbevelen vastgesteld in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999, waarbij Hongarije werd gelast om, ten eerste, de toepassing van het progressieve belastingtarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen en, ten tweede, de toepassing van het progressieve belastingtarief van de gezondheidsbijdrage, en de verlaging van de gezondheidsbijdrage bij investeringen, op te schorten totdat de Commissie een beslissing neemt over de verenigbaarheid van deze maatregelen met de interne markt (hierna: „bestreden bevelen”).
10 Op 4 juli 2016 heeft de Commissie twee besluiten vastgesteld tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedures die bij de bestreden besluiten waren ingeleid, namelijk besluit (EU) 2016/1846 betreffende de door Hongarije ten uitvoer gelegde staatssteunmaatregel SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) – Gezondheidsbijdrage van ondernemingen in de tabaksindustrie (PB 2016, L 282, blz. 43) en besluit (EU) 2016/1848 betreffende de door Hongarije ten uitvoer gelegde staatssteunmaatregel SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) – Wijziging van 2014 van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen in Hongarije (PB 2016, L 282, blz. 63) (hierna samen: „eindbesluiten”).
Procesverloop en conclusies van partijen
11 Bij verzoekschriften die op 25 september 2015 ter griffie van het Gerecht zijn ingediend, heeft Hongarije de onderhavige beroepen ingesteld tegen het besluit inzake de gezondheidsbijdrage (T‑554/15) en het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen (T‑555/15).
12 Op 14 en 15 januari 2016 heeft de Commissie in elk van de zaken verweerschriften ingediend.
13 Bij brief van 11 november 2016 heeft het Gerecht de partijen op grond van artikel 131, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht te antwoorden op de schriftelijke vragen betreffende het voortbestaan van het voorwerp van de onderhavige beroepen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn op deze vragen geantwoord.
14 Bij beslissing van de president van de Negende kamer van het Gerecht van 24 mei 2017, de partijen gehoord, zijn de zaken T‑554/15 en T‑555/15 gevoegd voor de mondelinge behandeling overeenkomstig artikel 68, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
15 Ter terechtzitting van 12 oktober 2017 heeft de president van de Negende kamer van het Gerecht, de partijen gehoord, beslist dat de zaken T‑554/15 en T‑555/15 eveneens zouden worden gevoegd voor de einduitspraak.
16 In zaak T‑554/15 verzoekt Hongarije het Gerecht: – het besluit inzake de gezondheidsbijdrage gedeeltelijk nietig te verklaren, voor zover hierbij de opschorting wordt gelast van de toepassing van het progressieve belastingtarief van de gezondheidsbijdrage en van de vermindering van de gezondheidsbijdrage bij investeringen; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
17 In zaak T‑555/15 verzoekt Hongarije het Gerecht: – het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen gedeeltelijk nietig te verklaren, voor zover hierbij de opschorting wordt gelast van de toepassing van het progressieve belastingtarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Gerecht in elke zaak: – het beroep te verwerpen; – Hongarije te verwijzen in de kosten.
In rechte
Opmerkingen vooraf
19 Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
20 Artikel 108 VWEU regelt de procedure voor het toezicht op steunmaatregelen van de lidstaten ter voorkoming van concurrentievervalsing die wordt veroorzaakt door steunmaatregelen die onverenigbaar zijn met de interne markt.
21 Ten eerste bepaalt artikel 108, lid 2, VWEU dat indien de Commissie vaststelt – nadat zij de belanghebbenden heeft aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken – dat een door een staat of met staatsmiddelen bekostigde maatregel volgens artikel 107 VWEU niet verenigbaar is met de interne markt, zij besluit dat de betrokken staat die steunmaatregel binnen de door haar vast te stellen termijn moet opheffen of wijzigen.
22 Ten tweede bepaalt artikel 108, lid 3, VWEU dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen door de lidstaten tijdig op de hoogte moet worden gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien de Commissie meent dat een voornemen volgens artikel 107 VWEU niet verenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
23 De overvloedige rechtspraak van het Hof en het Gerecht die de bepalingen van artikel 108 VWEU verduidelijkt, is grotendeels opgenomen in verordening nr. 659/1999, die per 14 oktober 2015 is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9).
24 Volgens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 leidt de Commissie de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in indien zij na een eerste onderzoek vaststelt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Het op grond van dit artikel genomen besluit wordt het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure genoemd.
25 De inleiding van een formele onderzoeksprocedure is niet alleen mogelijk wanneer de Commissie een aangemelde maatregel onderzoekt, maar op grond van artikel 13 van verordening nr. 659/1999 eveneens wanneer zij eventuele onrechtmatige steun onderzoekt, dat wil zeggen overeenkomstig artikel 1, onder f), van deze verordening, een maatregel die de Commissie in dit stadium van de procedure beschouwt als nieuwe steun die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering wordt gebracht.
26 De vaststelling van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot een nationale maatregel in het geval van artikel 13 van verordening nr. 659/1999 wijzigt de rechtssituatie van die maatregel, gelet op de voorlopige conclusie van de Commissie dat deze maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden aangemerkt en dat hij onrechtmatig is, als gevolg van de mogelijke schending van de in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verplichting tot aanmelding van voorgenomen nieuwe steun. Zolang een dergelijk besluit niet is vastgesteld, kunnen de lidstaat die aan de oorsprong van de maatregel ligt, de begunstigde ondernemingen en de andere marktdeelnemers in de mening verkeren dat de maatregel rechtmatig tot uitvoering wordt gebracht, bijvoorbeeld als algemene maatregel die niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, of als bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU en in de zin van artikel 1, onder b), van verordening nr. 659/1999, waarvan de verdere tenuitvoerlegging in dit stadium nog steeds rechtmatig is. Na de vaststelling van een dergelijk besluit bestaat er daarentegen op zijn minst ernstige twijfel over de wettigheid van deze maatregel, die voor de lidstaat aanleiding moet zijn om de toepassing ervan op te schorten, onverminderd de mogelijkheid om bij de rechter in kort geding om voorlopige maatregelen te verzoeken, aangezien het door de inleiding van de formele onderzoeksprocedure uitgesloten is dat er onmiddellijk een besluit wordt gegeven tot vaststelling van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, op basis waarvan de tenuitvoerlegging van de maatregel rechtmatig kan worden voortgezet (zie in die zin arrest van 16 oktober 2014, Alro/Commissie, T‑517/12, EU:T:2014:890, punt 28en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 De kwalificatie als onrechtmatige staatssteun van de nationale maatregel ten aanzien waarvan een formele onderzoeksprocedure is ingeleid, verplicht derhalve de lidstaat tot wie het besluit is gericht, de tenuitvoerlegging van die maatregel onmiddellijk op te schorten (zie in die zin arresten van 10 mei 2005, Italië/Commissie, C‑400/99, EU:C:2005:275, punt 39, en 16 oktober 2014, Alro/Commissie, T‑517/12, EU:T:2014:890, punt 27en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 De verplichting om de tenuitvoerlegging op te schorten van de niet-aangemelde nationale maatregel die als onrechtmatige staatssteun is aangemerkt, is gebaseerd op artikel 108, lid 3, VWEU, dat voorziet in een voorafgaande controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen die is bedoeld om ervoor te zorgen dat enkel met de interne markt verenigbare steunmaatregelen ten uitvoer worden gelegd. Teneinde deze doelstelling te bereiken, dient de tenuitvoerlegging van een dergelijke voorgenomen steunmaatregel derhalve te worden opgeschort totdat alle twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door de eindbeslissing van de Commissie (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punten 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 De verplichting tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een nationale maatregel die in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als onrechtmatige staatssteun is aangemerkt, vloeit automatisch voort uit dat besluit, in die zin dat de lidstaat zelf verplicht is alle gevolgen uit dat besluit te trekken (zie in die zin arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie, C‑400/99, EU:C:2001:528, punt 60).
30 Om de Commissie in staat te stellen tegen elke inbreuk op de regels van artikel 108, lid 3, VWEU op te treden, heeft het Hof geoordeeld dat de Commissie bevoegd is om de betrokken lidstaat te gelasten de betaling van alle steun die zij onrechtmatig acht, onmiddellijk op te schorten, na deze lidstaat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn standpunt dienaangaande kenbaar te maken (arresten van14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punten 18‑20; 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punten 14‑16 en 19, en 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑303/88, EU:C:1991:136, punten 46‑48).
31 Uit deze rechtspraak of uit artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999, waarin deze rechtspraak is opgenomen, volgt niet dat de Commissie automatisch gehouden is de betrokken lidstaat te gelasten de verlening van niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU aangemelde steun op te schorten. De tegenovergestelde oplossing zou er immers toe leiden, dat de bij artikel 108, lid 3, VWEU aan de lidstaat opgelegde wettelijke verplichting om de voorgenomen steunmaatregelen niet vóór de eindbeslissing van de Commissie ten uitvoer te leggen, wordt uitgehold en dat de rollen van de lidstaten en de Commissie worden omgekeerd (zie in die zin arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C‑75/97, EU:C:1999:311, punt 74en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Er bestaan procedurele verschillen tussen, enerzijds, de opschorting van een maatregel in uitvoering die voortvloeit uit het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure die deze maatregel als onrechtmatige staatssteun aanmerkt, en, anderzijds, een bevel tot opschorting van die maatregel. In het bijzonder is de Commissie krachtens artikel 12 van verordening nr. 659/1999 gemachtigd om bij niet-naleving van het opschortingsbevel de zaak zonder voorafgaande aanmaning rechtstreeks voor het Hof van Justitie van de Europese Unie te brengen teneinde te doen vaststellen dat dit verzuim een inbreuk op het VWEU vormt.
33 Deze procedurele verschillen doen echter geen afbreuk aan het belangrijkste rechtsgevolg van zowel het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als het opschortingsbevel, namelijk dat de lidstaat de tenuitvoerlegging van de maatregel waarop deze besluiten betrekking hebben, op grond van artikel 108, lid 3, VWEU moet opschorten (zie in die zin arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie, C‑400/99, EU:C:2001:528, punt 60).
Ontvankelijkheid van het beroep
34 Met zijn beroepen vordert Hongarije enkel nietigverklaring van de in de bestreden besluiten opgenomen opschortingsbevelen. De door Hongarije ingestelde beroepen strekken derhalve niet tot nietigverklaring van de bestreden besluiten voor zover de Commissie daarbij formele onderzoeksprocedures heeft ingeleid. Hongarije is van mening dat een dergelijke gedeeltelijke nietigverklaring in casu mogelijk is aangezien de bestreden bevelen, het in de rechtspraak vastgestelde criterium van scheidbaarheid van de handeling in aanmerking genomen, kunnen worden gescheiden van de bestreden besluiten.
35 Gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Europese Unie is slechts mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat aan dit vereiste van scheidbaarheid niet is voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd (zie arrest van 18 maart 2014, Commissie/Parlement en Raad, C‑427/12, EU:C:2014:170, punt 16en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Het in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bedoelde bevel tot opschorting van een maatregel die staatssteun kan vormen, kan echter op hetzelfde tijdstip worden gegeven als het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU of later (arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie, C‑400/99, EU:C:2001:528, punt 47).
37 Zelfs wanneer zij gelijktijdig plaatsvinden, zoals in het onderhavige geval, vormen het besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure en het opschortingsbevel afzonderlijke handelingen en vallen zij onder verschillende bepalingen van verordening nr. 659/1999, namelijk enerzijds artikel 4, lid 4, ervan en anderzijds de artikelen 11, lid 1, en 12, ervan.
38 Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 dat de Uniewetgever aan het opschortingsbevel de vorm van een „besluit” in de zin van artikel 288 VWEU heeft willen geven. Volgens de rechtspraak moet een dergelijke handeling worden beschouwd als een handeling die bindende rechtsgevolgen heeft en waartegen dus beroep kan worden ingesteld (arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punten 43‑46).
39 Daaruit volgt dat wanneer de Commissie, zoals in het onderhavige geval, besluit om bij één enkele handeling een formele onderzoeksprocedure in te leiden en een opschortingsbevel uit te vaardigen, dit bevel kan worden gescheiden van de rest van de handeling en derhalve op zichzelf vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring.
40 Bovendien, zoals blijkt uit de inleidende opmerkingen in de punten 26 tot en met 33 hierboven, overlappen de juridische gevolgen van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure en deze van de vaststelling van het opschortingsbevel elkaar gedeeltelijk.
41 In het kader van de onderhavige beroepen verzoekt Hongarije echter niet om nietigverklaring van de bestreden besluiten voor zover de Commissie daarbij de formele onderzoeksprocedures heeft ingeleid. Bovendien zij opgemerkt dat de door Hongarije ingediende verzoekschriften geen middelen bevatten betreffende een eventuele onjuiste kwalificatie van de betrokken nationale maatregelen als bestaande of nieuwe steunmaatregelen, die onrechtmatig ten uitvoer zijn gelegd. Gesteld al dat de ter ondersteuning van de onderhavige beroepen aangevoerde middelen gegrond zouden zijn, zou dit dus niet tot gevolg hebben dat Hongarije wordt ontheven van zijn verplichting om de tenuitvoerlegging van de betrokken nationale maatregelen op te schorten.
42 In dit verband is het echter voldoende eraan te herinneren dat de lidstaten geen procesbelang hoeven aan te tonen wanneer zij een rechtsvordering op grond van artikel 263 VWEU instellen (zie arresten van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 36en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 53en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Gelet op een en ander dienen de onderhavige beroepen ontvankelijk te worden verklaard.
Voortbestaan van het voorwerp van de beroepen
44 Op 4 juli 2016 heeft de Commissie de bij de bestreden besluiten ingeleide formele onderzoeksprocedures afgesloten door de eindbesluiten vast te stellen. In deze eindbesluiten heeft de Commissie de in de bestreden besluiten verrichte voorlopige beoordeling bevestigd en geoordeeld dat de betrokken nationale maatregelen onrechtmatige steun vormden die onverenigbaar is met de interne markt. Hongarije heeft de eindbesluiten niet aangevochten binnen de beroepstermijn. Aangezien deze besluiten ook niet door een derde partij zijn aangevochten na hun bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie op 19 oktober 2016 (PB 2016, L 282, blz. 43 en 63), zijn zij thans definitief.
45 In deze omstandigheden en rekening houdend met de middelen die ter ondersteuning van onderhavige beroepen zijn aangevoerd, heeft het Gerecht besloten partijen te horen over de vraag of deze beroepen nog steeds hun voorwerp behouden.
46 Partijen hebben de vragen van het Gerecht bevestigend beantwoord. Als reden hebben zij met name aangevoerd dat er rechtsonzekerheid bestaat over de voorwaarden waaronder de Commissie bevoegd is het opschortingsbevel toe te passen, dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten verschillen van die van de eindbesluiten en dat het noodzakelijk is te zorgen voor rechterlijke toetsing van onrechtmatigheden die de bestreden bevelen kunnen aantasten, en dat de lidstaten een bevoorrechte status genieten in het kader van op grond van artikel 263 VWEU ingestelde beroepen.
47 Uit de rechtspraak van het Gerecht blijkt dat wanneer beroepen worden ingesteld tegen, enerzijds, een besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot een nationale maatregel en, anderzijds, een eindbesluit waarbij deze procedure wordt afgesloten en waarbij de nationale maatregel wordt aangemerkt als staatssteun die onverenigbaar is met de interne markt, de verwerping van het beroep tegen dit eindbesluit ertoe leidt dat het beroep tegen het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zonder voorwerp geraakt (zie in die zin arresten van 13 juni 2000, EPAC/Commissie, T‑204/97 en T‑270/97, EU:T:2000:148, punten 153‑159; 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava/Commissie, T‑168/99, EU:T:2002:60, punten 22‑26, en 9 september 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑30/01–T‑32/01 en T‑86/02–T‑88/02, EU:T:2009:314, punten 345‑363). Aangezien de beoordeling van de Commissie in een eindbeslissing, ook met betrekking tot de kwalificatie van de onderzochte nationale maatregel als nieuwe staatssteun, door de Unierechter is bevestigd, moet volgens deze rechtspraak deze maatregel worden ingetrokken en de steun van meet af aan worden teruggevorderd. Daarom hoeft in een dergelijk geval niet meer te worden beslist of dezelfde maatregel, die tengevolge van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure moest worden opgeschort, al dan niet terecht moest worden opgeschort (zie in die zin arrest van 9 september 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑30/01–T‑32/01 en T‑86/02–T‑88/02, EU:T:2009:314, punt 358).
48 Deze rechtspraak kan niet worden toegepast op de onderhavige beroepen.
49 Ten eerste blijkt immers uit de in punt 47 hierboven aangehaalde arresten (zie met name arresten van 13 juni 2000, EPAC/Commissie, T‑204/97 en T‑270/97, EU:T:2000:148, punten 154‑158, en 9 september 2009Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑30/01–T‑32/01 en T‑86/02–T‑88/02, EU:T:2009:314, punten 345, 348 en 355) dat in een geval zoals in punt 47 hierboven beschreven, de vraag van de verdwijning van het voorwerp van het beroep in feite samenvalt met die van de verdwijning van verzoeksters procesbelang. Zoals in punt 42 hierboven in herinnering is gebracht, hoeven de lidstaten echter geen procesbelang aan te tonen wanneer zij een beroep op grond van artikel 263 VWEU instellen.
50 Ten tweede kan niet worden uitgesloten dat een opschortingsbevel andere onrechtmatigheden bevat dan die welke verband houden met de onjuiste kwalificatie van de door de Commissie onderzochte maatregel als onrechtmatige staatssteun. Zou de vaststelling van een besluit tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure ertoe leiden dat het beroep tegen het opschortingsbevel zonder voorwerp geraakt, dan zou de rechterlijke toetsing van dergelijke onrechtmatigheden worden belemmerd. In een rechtsgemeenschap, zoals de Unie, ontsnappen echter noch de lidstaten noch de instellingen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Unie is gegrond, namelijk het VWEU (zie in die zin arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, punt 23).
51 Gelet op een en ander moeten de onderhavige beroepen ten gronde worden onderzocht.
Ten gronde
52 Tot staving van elk van zijn beroepen voert Hongarije vier in wezen identieke middelen aan, te weten, ten eerste, „misbruik van beoordelingsbevoegdheid”, kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 en schending van het evenredigheidsbeginsel, ten tweede, schending van de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling, ten derde, schending van de motiveringsplicht en van de rechten van verdediging van Hongarije en, ten vierde, schending van de verplichting tot loyale samenwerking, het beginsel van behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
53 Voorts heeft Hongarije ter terechtzitting een aanzienlijk deel van zijn pleidooi gewijd aan het argument dat de Commissie het referentiekader waarvan de betrokken nationale maatregelen afwijken, onjuist heeft vastgesteld. Door deze vergissing van de Commissie kan niet worden aangenomen dat deze maatregelen selectief waren en dat zij derhalve als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU konden worden aangemerkt.
54 Met dit argument voert Hongarije in wezen aan dat artikel 107, lid 1, VWEU is geschonden door een onjuiste kwalificatie van de betrokken nationale maatregelen als staatssteun.
55 In dit verband moet ten eerste worden vastgesteld dat de door Hongarije ingediende verzoekschriften geen dergelijk middel bevatten. Voorts heeft Hongarije het met de in die verzoekschriften aangevoerde argumenten enkel voorzien op de bestreden bevelen en betwist het de redenen van de Commissie om in casu de formele onderzoeksprocedures in te leiden niet. In het eerste middel van zijn beroepen wijst Hongarije inderdaad erop dat de Commissie in de bestreden besluiten niet de groep van exclusieve begunstigden van de betrokken nationale maatregelen heeft omschreven, terwijl volgens de rechtspraak de vaststelling van een dergelijke groep ondernemingen een noodzakelijke voorwaarde is voor de erkenning van het selectieve karakter van die maatregelen. Dit argument moet echter worden gezien in de context van dit middel, waarmee Hongarije niet betwist dat de betrokken nationale maatregelen als staatssteun moeten worden aangemerkt maar in wezen aanvoert dat deze kwalificatie, met het oog op de vaststelling van een opschortingsbevel, zekerder zou moeten zijn dan in het geval van de inleiding van een formele onderzoeksprocedure zonder een dergelijk bevel en zou moeten zijn gebaseerd op een vaste praktijk van de Commissie en op de rechtspraak. In deze omstandigheden kan het tijdens de terechtzitting aangevoerde argument niet worden beschouwd als een uitbreiding van het eerste middel van de beroepen.
56 Ten tweede zijn de opmerkingen van Hongarije ter terechtzitting niet gebaseerd op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, die tijdens de procedure aan het licht zijn gekomen.
57 Bijgevolg moeten de argumenten die Hongarije ter terechtzitting heeft aangevoerd, op grond van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering – dat verbiedt om in de loop van het geding nieuwe middelen voor te dragen – als niet-ontvankelijk worden beschouwd.
Eerste middel
58 Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen: ten eerste, schending van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 wegens „misbruik van beoordelingsbevoegdheid” en een kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing van deze bepaling en, ten tweede, schending van het evenredigheidsbeginsel.
– Eerste onderdeel
59 Met het eerste onderdeel van dit middel betoogt Hongarije in wezen dat de Commissie, om overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 een opschortingsbevel te kunnen geven niet alleen moet voldoen aan de in die bepaling gestelde voorwaarden, maar ook aan aanvullende voorwaarden.
60 In dit verband betoogt Hongarije dat volgens het Unierecht de toepassing van voorlopige maatregelen afhankelijk is van drie algemene voorwaarden, namelijk spoedeisendheid, het ernstige risico van aanzienlijke en onherstelbare schade en fumus boni juris, dit wil zeggen dat de maatregel waarvan om opschorting wordt verzocht, waarschijnlijk onwettig is. Deze drie voorwaarden zouden met name van toepassing zijn op de opschorting en andere voorlopige maatregelen die de rechterlijke instanties van de Unie overeenkomstig de artikelen 278 en 279 VWEU kunnen gelasten, op de voorlopige maatregelen die op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU op mededingingsgebied van toepassing zijn, op de maatregelen die de nationale rechterlijke instanties op grond van artikel 108, lid 3, VWEU kunnen toepassen en ten slotte op de terugvorderingsbevelen die de Commissie op grond van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 659/1999 kan gelasten.
61 Hoewel artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet in deze drie voorwaarden voorziet, dient volgens Hongarije aan deze voorwaarden te zijn voldaan om het opschortingsbevel vast te stellen, aangezien de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie om deze bevelen vast te stellen, bij ontstentenis daarvan aan geen enkele beperking zou zijn onderworpen. Bovendien kan niet worden aanvaard dat de Uniewetgever opzettelijk heeft nagelaten om de vaststelling van opschortingsbevelen aan deze drie voorwaarden te onderwerpen, en evenmin dat de Unierechter vanwege dit verzuim de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie niet kan beperken door de voorwaarden voor de toepassing van opschortingsbevelen vast te stellen. Hongarije verklaart in dit verband dat het zich met dit onderdeel van het eerste middel niet op grond van artikel 277 VWEU op de niet-toepasselijkheid van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 wil beroepen.
62 Met betrekking tot de voorwaarde van fumus boni juris voert Hongarije aan dat, om een opschortingsbevel vast te kunnen stellen, er in het licht van de vaste praktijk van de Commissie of de rechtspraak van de Unierechter geen twijfel mag bestaan dat de betrokken nationale maatregel staatssteun vormt. In casu bestaat er echter geen praktijk van de Commissie en evenmin rechtspraak die ondubbelzinnig kan bevestigen dat een progressief belastingtarief, zoals het tarief van de gezondheidsbijdrage of het tarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen, als staatssteun moet worden aangemerkt. Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat de Commissie een groep ondernemingen moet vaststellen die als enige worden begunstigd door een dergelijke maatregel teneinde een belastingmaatregel als staatssteun aan te kunnen merken. In de bestreden besluiten wordt echter niet gedefinieerd welke ondernemingen worden begunstigd of benadeeld door de betrokken nationale maatregelen.
63 Wat de andere twee voorwaarden betreft, betoogt Hongarije dat de bestreden bevelen niet hoeven te worden vastgesteld aangezien de betrokken nationale maatregelen, zonder de bestreden bevelen, niet onmiddellijk tot ernstige en onherstelbare financiële schade zouden leiden, waardoor de bestreden besluiten verschillen van besluit (2007) 4313 van de Commissie van 27 september 2007 betreffende steunmaatregel C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Roemenië – Privatisering van Tractorul (PB 2007, C 249, blz. 21), waarin de Commissie een dergelijk gevaar zou hebben ingeroepen als grond voor een tot Roemenië gericht opschortingsbevel. Om het bestaan van een gevaar van ernstige en onherstelbare financiële schade in casu vast te stellen, had de Commissie volgens Hongarije moeten aantonen dat de door de betrokken nationale maatregelen benadeelde ondernemingen zich zonder de bestreden bevelen in een situatie konden bevinden die hun financiële voortbestaan in gevaar brengt vóór het einde van de formele onderzoeksprocedure. Niet alleen heeft de Commissie een dergelijk bewijs niet geleverd maar uit de bestreden besluiten blijkt ook dat eventuele schade zou kunnen worden hersteld door in de eindbesluiten een verplichting op te nemen om de onrechtmatig betaalde steun terug te vorderen.
64 Ten slotte betoogt Hongarije dat de mogelijkheid dat de Commissie de opschorting van een nationale belastingmaatregel gelast op de enkele grond dat deze maatregel staatssteun vormt, zonder dat zij hoeft aan te tonen dat aan de drie voorwaarden voor het treffen van voorlopige maatregelen is voldaan, de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde rolverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en de Commissie verstoort. Het is immers alleen aan de nationale rechterlijke instanties om eventuele gevolgen te verbinden aan een schending van de opschortingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU. De duidelijke rolverdeling tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties bevestigt het uitzonderlijke karakter van opschortingsbevelen en belet de Commissie dergelijke bevelen vast te stellen op de enkele grond dat steun nog steeds wordt betaald tijdens de formele onderzoeksprocedure. Dit betekent eveneens dat de Commissie de opschorting van een nationale maatregel alleen kan gelasten wanneer de voorlopige maatregelen die de nationale rechterlijke instanties op grond van artikel 108, lid 3, VWEU hebben vastgesteld, ontoereikend zijn gebleken.
65 De Commissie betwist deze argumenten.
66 Uit de in de punten 24 tot en met 29 hierboven uiteengezette procedureregels blijkt dat, wanneer de Commissie beslist een formele onderzoeksprocedure in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 in te leiden met betrekking tot een nationale maatregel die niet bij haar is aangemeld, de lidstaat de tenuitvoerlegging van die maatregel onmiddellijk moet opschorten. Het feit dat de aanmerking van de betrokken nationale maatregel als onrechtmatige staatssteun voorlopig is, doet niets af aan deze opschortingsverplichting.
67 Anders dan Hongarije betoogt, behoudt de rechtspraak van het Hof – die al in een zeer vroeg stadium de rechtstreekse werking heeft erkend van de verplichting om de betaling van staatssteun op te schorten voordat de verenigbaarheid ervan met de interne markt door de Commissie is onderzocht (arresten van 15 juli 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, blz. 1222, en 11 december 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, punt 8) – de taak om eventuele gevolgen te verbinden aan een schending van de opschortingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU niet uitsluitend voor aan de nationale rechterlijke instanties.
68 Volgens de rechtspraak verlenen de artikelen 107 en 108 VWEU aan de Commissie de centrale en uitsluitende rol om de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt vast te stellen, waarbij het de taak van de nationale rechterlijke instanties is om de rechten te beschermen die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het verbod in de laatste zin van artikel 108, lid 3, VWEU ontlenen (zie in die zin arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, punt 14). De aan de nationale rechterlijke instanties verleende bevoegdheden op het gebied van het staatssteuntoezicht kunnen derhalve de bevoegdheden van de Commissie op dit gebied niet beperken. Integendeel, volgens de rechtspraak is de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties beperkt wanneer de Commissie een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure vaststelt (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punten 41 en 42).
69 Zoals in punt 30 hierboven in herinnering is gebracht, is de Commissie bevoegd – teneinde haar in staat te stellen de naleving van artikel 108, lid 3, VWEU te verzekeren – om de betrokken lidstaat te gelasten de betaling van onrechtmatige steun onmiddellijk op te schorten, na deze lidstaat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken.
70 De in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 gestelde voorwaarden voor het vaststellen van een dergelijk bevel zijn beperkt tot een materiële voorwaarde, namelijk dat de Commissie de betrokken nationale maatregel in dit stadium van de procedure als onrechtmatige staatssteun aanmerkt, en een procedurele voorwaarde, namelijk dat de betrokken lidstaat in de gelegenheid wordt gesteld zijn opmerkingen te maken.
71 Aan geen enkele andere voorwaarde moet zijn voldaan opdat de Commissie bevoegd zou zijn om een bevel op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vast te stellen, en beklemtoond moet worden dat deze situatie het gevolg is van de wil en niet – zoals Hongarije aanvoert – van een verzuim van de wetgever. De bewoordingen van dit artikel, die de stand van het recht weergeven op basis van de in punt 30 hierboven aangehaalde vaste rechtspraak, zijn namelijk niet gewijzigd door de wijzigingen die in verordening nr. 659/1999 zijn aangebracht en zijn als zodanig opgenomen in de nieuwe verordening nr. 2015/1589.
72 Anders dan Hongarije betoogt, kan inzonderheid de vaststelling van een opschortingsbevel niet worden onderworpen aan de voorwaarden voor de vaststelling van een terugvorderingsbevel in de zin van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 659/1999, noch aan voorwaarden die anderszins door die bepaling zijn geïnspireerd.
73 In de eerste plaats is het opschortingsbevel immers een instrument om te voorkomen dat een schending blijft bestaan van de in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verplichting om voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen niet tot uitvoering te brengen. Aangezien deze verplichting, in het geval van niet-aangemelde steun, concreet wordt op het moment dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid en de betrokken nationale maatregel voorlopig als onrechtmatige staatssteun wordt aangemerkt, zou het feit dat de vaststelling van het opschortingsbevel afhankelijk wordt gesteld van aanvullende materiële voorwaarden, de doeltreffendheid ondergraven van dit mechanisme, dat is ontworpen om de volledige naleving te garanderen van de wettelijke verplichting die artikel 108, lid 3, VWEU aan de lidstaat oplegt.
74 In de tweede plaats zijn de voorwaarden voor het vaststellen van een terugvorderingsbevel gerechtvaardigd door de aard van dit bevel en de plaats ervan in de bij artikel 108 VWEU ingestelde regeling van voorafgaande controle op voorgenomen nieuwe steun.
75 Overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU moeten de lidstaten immers alleen onverenigbare steun opheffen, hetgeen de verplichting inhoudt reeds uitgekeerde onverenigbare steun terug te vorderen. Volgens de rechtspraak legt het Unierecht echter niet de verplichting op om alle onrechtmatige steun volledig terug te vorderen (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 46 en 52).
76 Volgens de rechtspraak kan door de lidstaten uitgekeerde steun niet als onverenigbaar worden beschouwd enkel en alleen omdat deze ten uitvoer is gelegd in strijd met de aanmeldings- en opschortingsverplichtingen van artikel 108, lid 3, VWEU (zie in die zin arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punten 9‑11, 16 en 17). Zelfs indien de inleiding van de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot een nationale maatregel in het geval van artikel 13 van verordening nr. 659/1999 de betrokken lidstaat ertoe verplicht de betaling van de steun onmiddellijk op te schorten, verplicht zij deze lidstaat om die reden echter nog niet deze steun terug te vorderen.
77 Niettemin sluit het Unierecht niet uit dat onrechtmatig betaalde steun wordt teruggevorderd voordat de Commissie een besluit heeft genomen over de verenigbaarheid ervan.
78 Ten eerste staat het aan de nationale rechterlijke instanties om, teneinde volledige werking te geven aan artikel 108, lid 3, VWEU, in geval van schending van deze bepaling, overeenkomstig hun nationale recht alle gevolgen eraan te verbinden, zowel wat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen betreft als wat de terugvordering van in strijd met deze bepaling toegekende financiële steun betreft (zie arrest van 21 juli 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, punt 49en aldaar aangehaalde rechtspraak). Meer in het bijzonder kan de vaststelling dat een steunmaatregel in strijd met artikel 108, lid 3, laatste zin, VWEU is toegekend, onder bepaalde omstandigheden leiden tot terugvordering ervan overeenkomstig de nationale procedureregels, zelfs indien die maatregel nadien verenigbaar met de interne markt wordt verklaard (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 52 en 53).
79 Ten tweede heeft de Uniewetgever voorzien in de mogelijkheid dat de Commissie vóór het einde van de formele onderzoeksprocedure een bevel tot terugvordering van onrechtmatig uitgekeerde steun vaststelt. Aangezien de situatie van de begunstigde door een dergelijk bevel wordt beïnvloed, heeft hij echter aan de toepassing ervan de strikte voorwaarden van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 659/1999 verbonden.
80 Uit het voorgaande volgt ten eerste dat de Commissie zich in de bestreden besluiten niet hoefde te beroepen op een vaste praktijk of rechtspraak in het licht waarvan er geen twijfel bestond dat de betrokken nationale maatregelen staatssteun vormden.
81 Uit het dossier blijkt evenwel dat verscheidene maanden vóór de vaststelling van de bestreden besluiten, de Commissie bij besluit C(2015) 1520 van 12 maart 2015 betreffende maatregel SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Hongarije – Reclamebelasting (PB 2015, C 136, blz. 7) een formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid met betrekking tot een door Hongarije in de reclamesector ingevoerde belasting, die werd gekenmerkt door een progressief belastingtarief dat van toepassing was op de omzet die door mediabedrijven met reclamediensten werd behaald en die bijgevolg geleek op de gezondheidsbijdrage en de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen. Voor en na de vaststelling van dat besluit waren er schriftelijke contacten tussen de Commissie en de Hongaarse autoriteiten, in het licht waarvan Hongarije niet rechtsgeldig kan volhouden dat het niet op de hoogte was van enige praktijk van de Commissie om nationale belastingmaatregelen met een dergelijk progressief tarief aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
82 Bovendien kan Hongarije de Commissie niet verwijten dat zij in de bestreden besluiten geen groep ondernemingen heeft aangewezen die als enige door de betrokken nationale maatregelen werden begunstigd. De Commissie is immers niet verplicht een groep ondernemingen aan te wijzen die als enige door een belastingmaatregel worden begunstigd, om deze maatregel als staatssteun aan te merken (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punt 93).
83 Ten tweede was de Commissie evenmin verplicht om in de bestreden besluiten aan te tonen dat de betrokken nationale maatregel, zonder de bestreden bevelen, onmiddellijk ernstige en onherstelbare financiële schade kon veroorzaken of dat de door deze maatregelen benadeelde ondernemingen zich in een situatie konden bevinden die hun financiële voortbestaan in gevaar brengt.
84 Met betrekking tot het argument dat is gebaseerd op besluit (2007) 4313 van de Commissie (zie punt 63 hierboven) volstaat het in dit verband eraan te herinneren dat de geldigheid van de bestreden bevelen enkel getoetst moet worden aan artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 en niet aan de eerdere praktijk van de Commissie (zie naar analogie arrest van 21 juli 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, C‑459/10 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:515, punt 38en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 Ten derde en anders dan Hongarije aanvoert, betekent het feit dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet de drie voorwaarden stelt waarnaar deze lidstaat in zijn betoog verwijst, niet dat de door de rechtspraak en de Uniewetgever aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid om opschortingsbevelen vast te stellen, onbeperkt is of dat er geen enkele controle op wordt uitgeoefend.
86 De grenzen waarbinnen de Commissie opschortingsbevelen kan toepassen zijn immers vastgelegd in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999, waaruit volgt dat de Commissie de redenen moet aangeven waarom zij van mening is dat de ten uitvoer gelegde nationale maatregel nieuwe staatssteun vormt, en dat zij de betrokken lidstaat over het voorgestelde bevel moet raadplegen. De naleving door de Commissie van deze procedurele en materiële voorwaarden voor het vaststellen van een opschortingsbevel kan door de betrokken lidstaat aan het toezicht van de Unierechter worden onderworpen. Voorts is het toezicht door de Unierechter, zoals in punt 50 hierboven is opgemerkt, niet beperkt tot de voorwaarden van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 en kan het zich met name uitstrekken tot de verenigbaarheid van het opschortingsbevel met het VWEU en de algemene rechtsbeginselen (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, E en F, C‑550/09, EU:C:2010:382, punt 44en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87 Uit een en ander volgt dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden bevelen artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet heeft geschonden. Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
– Tweede onderdeel
88 Met het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt Hongarije in wezen dat het in het licht van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk is aanvullende voorwaarden te stellen bovenop die van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999.
89 Volgens Hongarije is het opschortingsbevel van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet het enige middel om de gevolgen te corrigeren van een nationale belastingmaatregel die na de formele onderzoeksprocedure als staatssteun kan worden aangemerkt. Bovendien zou een dergelijk bevel een inmenging in de nationale regelgeving vormen die zo ingrijpend is dat het alleen mag worden gebruikt wanneer er geen andere, minder radicale instrumenten zijn.
90 In casu is het evenredigheidsbeginsel in de eerste plaats geschonden door het feit dat de Commissie in de bestreden besluiten lijkt te aanvaarden dat de enige criteria voor de vaststelling van de bestreden bevelen erin bestaan dat de mededinging als gevolg van de betrokken nationale maatregelen wordt vervalst en dat deze maatregelen bij de vaststelling van de bestreden bevelen nog steeds van toepassing waren. De Commissie dient echter ook na te gaan of de concurrentievervalsing als gevolg van de betrokken nationale maatregelen van blijvende en onomkeerbare aard was. Hongarije merkt in dit verband op dat de Commissie in veel besluiten van de afgelopen jaren geen gebruik heeft gemaakt van opschortingsbevelen, ook al was het vanaf het begin van de procedure duidelijk dat de betrokken nationale maatregel op staatssteun leek die onverenigbaar was met de interne markt.
91 Vervolgens is het evenredigheidsbeginsel geschonden doordat de Commissie zich in de informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015 – die vóór de vaststelling van de bestreden bevelen aan de Hongaarse autoriteiten zijn gericht (zie punt 5 hierboven) – ertoe heeft beperkt hen op zeer vage en beknopte wijze in kennis te stellen van haar voornemen om een bevel vast te stellen ingeval de door deze autoriteiten in het kader van de formele onderzoeksprocedure verstrekte informatie ontoereikend zou blijken om haar twijfels over de verenigbaarheid van de betrokken nationale maatregelen met de interne markt weg te nemen. Deze formulering impliceert dat alleen al de twijfels van de Commissie ten aanzien van de verenigbaarheid van een maatregel een opschortingsbevel zouden kunnen rechtvaardigen.
92 Ten slotte is het evenredigheidsbeginsel geschonden doordat de Commissie in de bestreden besluiten heeft aangegeven dat alleen de zeer progressieve aard van de betrokken nationale maatregelen een negatief gevolg voor de mededinging kon hebben. De bestreden bevelen zijn evenwel niet alleen gericht tegen het zeer progressieve tarief, maar tegen het „progressieve systeem” als geheel, hetgeen duidelijk onevenredig is.
93 De Commissie betwist deze argumenten.
94 Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, de minst dwingende maatregel moet worden gekozen, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (arrest van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, punt 45).
95 In dit verband dient in de eerste plaats te worden vastgesteld dat het argument dat Hongarije in het kader van het onderhavige onderdeel heeft aangevoerd, op hetzelfde idee is gebaseerd als dat van het eerste onderdeel, namelijk dat de Commissie, om een opschortingsbevel vast te stellen, moet aantonen dat is voldaan aan voorwaarden die niet uitdrukkelijk zijn neergelegd in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999. Dit argument kan om de hierboven in de punten 70 tot en met 86 genoemde redenen niet slagen.
96 In de tweede plaats lijkt Hongarije te betogen – hoewel het betoog in zijn memories op dit punt dubbelzinnig is – dat de Hongaarse autoriteiten, ondanks de inleiding van de formele onderzoeksprocedures met betrekking tot de betrokken nationale maatregelen, deze maatregelen nog steeds mogen toepassen en dat de bestreden bevelen hen verhinderen dit te doen. Uit de memories van Hongarije blijkt dus dat niet de inleiding van de formele onderzoeksprocedures, maar enkel de bestreden bevelen aanleiding hebben gegeven tot de opschorting van de betrokken nationale maatregelen. Vastgesteld moet worden dat een dergelijk betoog, dat is gebaseerd op een onjuiste opvatting van de gevolgen van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en, fundamenteler, van de verplichtingen die krachtens artikel 108, lid 3, VWEU aan de lidstaten zijn opgelegd, moet worden verworpen.
97 Ter terechtzitting heeft Hongarije echter in antwoord op een vraag van het Gerecht verklaard dat de inleiding van de formele onderzoeksprocedures in casu een verplichting tot opschorting van de betrokken nationale maatregelen met zich meebracht, waaraan het zich diende te houden. Hongarije heeft evenwel vastgesteld dat dit element niet relevant was om de gegrondheid van het onderhavige onderdeel van het eerste middel te beoordelen.
98 Uit de bestreden besluiten (punt 45 van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage en punt 54 van het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen) – die Hongarije op dit punt niet heeft betwist – blijkt dat de Hongaarse autoriteiten in antwoord op de informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015, waarin de Commissie twijfels heeft geuit over de verenigbaarheid van de betrokken nationale maatregelen met de interne markt en de mogelijkheid aan de orde heeft gesteld om opschortingsbevelen toe te passen, geen opmerkingen hebben gemaakt over de genoemde bevelen. Bovendien blijkt uit het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen (punt 54) dat de Hongaarse autoriteiten alleen hebben verklaard dat, volgens hen, het progressieve belastingtarief van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen geen staatssteun vormde. In het licht van deze elementen, die de Commissie terecht heeft opgevat als een weigering om de opschortingsverplichting na te komen, moet de vaststelling van de bestreden bevelen geschikt en noodzakelijk worden geacht voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die door de betrokken wetgeving, in casu de artikelen 107 en 108 VWEU, worden nagestreefd.
99 Hoewel het opschortingsbevel weliswaar een dwingender maatregel is dan de inleiding van de formele onderzoeksprocedure (zie punt 32 hierboven), hebben deze twee handelingen bovendien in wezen dezelfde rechtsgevolgen, namelijk de verplichting om de betaling van de betrokken staatssteun onmiddellijk op te schorten. De nadelen die een opschortingsbevel de lidstaat berokkent, zijn dus niet onevenredig aan de doelstellingen van de artikelen 107 en 108 VWEU.
100 In de derde plaats mist het argument van Hongarije dat de Commissie deze lidstaat heeft gelast het „progressieve systeem” in zijn geheel op te schorten, feitelijke grondslag. In punt 53 van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage en punt 62 van het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen heeft de Commissie immers geen opschorting van andere maatregelen geëist dan die welke zij in afdeling 4.1 van die besluiten voorlopig heeft aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals duidelijk wordt bevestigd in de punten 46 en 48 van het eerste besluit en in de punten 55 en 57 van het tweede besluit, die zijn opgenomen in de aan de motivering van de bestreden bevelen gewijde delen daarvan.
101 Ten slotte kan het argument inzake de eerdere praktijk van de Commissie niet slagen om de redenen die reeds in punt 84 hierboven zijn uiteengezet. In elk geval zij eraan herinnerd dat in elk van de door Hongarije genoemde zaken, de betrokken lidstaten verplicht waren de tenuitvoerlegging van de betrokken belastingmaatregelen op te schorten zodra de Commissie de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot deze maatregelen had ingeleid.
102 Uit een en ander volgt dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden bevelen het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden. Het tweede onderdeel van het onderhavige middel moet dus worden afgewezen.
103 Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel
104 Het tweede middel betreft schending van de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling.
105 Ten eerste wordt schending van deze beginselen aangevoerd omdat de Commissie heeft besloten de opschortingsbevelen tegen Hongarije toe te passen, terwijl zij deze maatregel niet tegen de andere lidstaten heeft gebruikt, ook niet in besluiten betreffende fiscale maatregelen, zoals luchthavenbelastingen of maatregelen die gekend zijn onder de generieke naam van tax rulings. Bovendien heeft de Commissie, terwijl zij in het verleden slechts sporadisch opschortende maatregelen heeft vastgesteld, alleen al in 2015 drie bevelen tegen Hongarije vastgesteld, waaronder de twee bestreden bevelen.
106 Hongarije merkt in dit verband op dat de Commissie in het kader van de op grond van artikel 258 VWEU ingeleide procedures reeds in Hongarije vastgestelde belastingmaatregelen heeft onderzocht die zijn gebaseerd op dezelfde regeling van progressieve belastingen op de omzet. De jegens Hongarije vastgestelde opschortingsbevelen geven volgens deze lidstaat blijk van de bedoeling van de Commissie om deze procedures te omzeilen en direct gevolgen te sorteren in de nationale rechtsorde.
107 Ten tweede vloeit volgens Hongarije de schending van bovengenoemde beginselen en van de motiveringsplicht voort uit het feit dat de Commissie in de zeldzame gevallen waarin zij opschortingsbevelen heeft vastgesteld, dit heeft gedaan op grond van andere juridische criteria dan die welke in casu zijn toegepast. Met name zou zij in de eerdere besluiten de onherstelbare aard hebben onderzocht van de schade die zonder opschortingsbevel uit de betrokken nationale maatregel zou kunnen voortvloeien.
108 De Commissie betwist deze argumenten.
109 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het beginsel van non-discriminatie of gelijke behandeling volgens vaste rechtspraak vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief is gerechtvaardigd (zie arrest van 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punt 50en aldaar aangehaalde rechtspraak).
110 In casu beroept Hongarije zich op het eerste deel van dit beginsel, volgens hetwelk vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld. Om te kunnen vaststellen of er sprake is van discriminatie, moet daarom om te beginnen worden onderzocht of de door Hongarije aangevoerde situaties inderdaad vergelijkbaar zijn.
111 In dit verband moet worden vastgesteld dat Hongarije in zijn memories slechts verwijst naar een aantal besluiten van de Commissie van de afgelopen jaren, waarvan alleen de titel wordt genoemd. Voor sommige van deze besluiten wordt zelfs niet verduidelijkt of het gaat om besluiten om formele onderzoeksprocedures in te leiden of om eindbeslissingen die deze procedures afsluiten. Het enige criterium dat deze besluiten met elkaar in verband brengt – afgezien van het feit dat ze alle betrekking hebben op staatssteun – is het feit dat ze alle betrekking hebben op belastingmaatregelen. Hongarije verduidelijkt echter niet of, en zo ja op welke wijze, deze belastingmaatregelen vergelijkbaar waren met de betrokken nationale maatregelen. Evenmin geeft Hongarije aan of de besluiten die het vermeldt, betrekking hebben op maatregelen die bij de Commissie zijn aangemeld en of de lidstaten tot welke die besluiten zijn gericht, de opschortingsverplichting zijn nagekomen. In deze omstandigheden heeft Hongarije niet aangetoond dat de situaties waarop het zich beroept, daadwerkelijk vergelijkbaar zijn met zijn eigen situatie.
112 Voorts dient te worden opgemerkt dat de bevoegdheid van de Commissie om opschortingsbevelen vast te stellen, niet inhoudt dat zij gehouden is de betrokken lidstaat automatisch te gelasten de betaling van niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU aangemelde steun op te schorten (zie arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C‑75/97, EU:C:1999:311, punt 74en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anders dan Hongarije betoogt, komt de Commissie op grond van deze rechtspraak terecht tot de slotsom dat zij niet verplicht is haar keuze om in een bepaald geval geen opschortingsbevel vast te stellen, te motiveren.
113 Het loutere feit dat de Commissie met betrekking tot in bepaalde lidstaten bestaande belastingmaatregelen formele onderzoeksprocedures heeft ingeleid zonder een opschortingsbevel te hebben vastgesteld, terwijl zij met betrekking tot belastingmaatregelen in andere lidstaten bij de inleiding van formele onderzoeksprocedures dergelijke bevelen heeft vastgesteld, volstaat bijgevolg niet om een inbreuk op het non-discriminatiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling aan te tonen.
114 Wat in de tweede plaats de niet-nakomingsprocedures betreft die de Commissie tegen Hongarije heeft ingeleid met betrekking tot de op een regeling van progressieve belastingen over de omzet gebaseerde openbare heffingen, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds situaties heeft onderzocht waarin door een lidstaat getroffen maatregelen zowel onder de bepalingen van het VWEU inzake het toezicht op staatssteun als onder de bepalingen van het VWEU inzake de overige aspecten van de werking van de interne markt vielen.
115 Het Hof heeft toen geoordeeld dat de verschillen tussen de toepassingsvoorwaarden van deze bepalingen en tussen de omvang van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie niet eraan in de weg staan dat een nationale maatregel zowel onder de bepalingen van artikel 110, eerste alinea, VWEU als onder die betreffende staatssteun valt, en als zodanig het voorwerp vormt van twee afzonderlijke procedures, een op grond van artikel 258 VWEU en een andere op grond van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 21 mei 1980, Commissie/Italië, 73/79, EU:C:1980:129, punten 6‑10).
116 Uit deze rechtspraak volgt dat de Commissie niet kan worden verweten dat zij krachtens artikel 108, lid 2, VWEU een formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid met betrekking tot een nationale maatregel die zij tegelijkertijd onderzoekt in het kader van een procedure op grond van artikel 258 VWEU.
117 Wat in de derde plaats het argument van Hongarije betreft waarbij een vergelijking wordt gemaakt tussen de bestreden bevelen en een eerder besluit waarin de Commissie het onherstelbare karakter zou hebben onderzocht van de schade die uit de betrokken nationale maatregel zou kunnen voortvloeien alvorens het opschortingsbevel vast te stellen, volstaat het eraan te herinneren, zoals in punt 84 hierboven is gedaan, dat de geldigheid van de bestreden bevelen alleen moet worden getoetst aan artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 en niet aan de eerdere praktijk van de Commissie.
118 Uit een en ander volgt dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden bevelen de beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling niet heeft geschonden.
119 Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel
120 Het derde middel betreft schending van artikel 296, lid 2, VWEU, van artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en van de rechten van de verdediging.
121 Volgens Hongarije zijn de bestreden besluiten vooreerst ontoereikend gemotiveerd aangezien de Commissie niet heeft uitgelegd waarom de bestreden bevelen in casu moesten worden vastgesteld. Hongarije betoogt dat de motiveringsvereisten voor het vaststellen van een opschortingsbevel strenger zouden moeten zijn dan voor het inleiden van een formele onderzoeksprocedure. In de bestreden besluiten heeft de Commissie er echter slechts op gewezen dat de betrokken nationale maatregelen staatssteun vormden, dat zij ten uitvoer werden gelegd en dat de zeer progressieve aard van de tarieven van de gezondheidsbijdrage en van de gewijzigde vergoeding voor de inspectie van de voedselketen negatieve gevolgen voor de mededinging konden hebben.
122 Voorts zijn de bestreden besluiten ontoereikend gemotiveerd aangezien de Commissie niet heeft uiteengezet waarom zij in casu de opschortingsbevelen heeft gebaseerd op andere criteria dan die welke zij heeft toegepast in andere zaken waarin zij dergelijke bevelen heeft vastgesteld. Bovendien heeft de Commissie, in tegenstelling tot haar eerdere praktijk en haar houding in andere zaken, de Hongaarse autoriteiten in casu niet in de gelegenheid gesteld hun standpunt ten aanzien van de bestreden bevelen uiteen te zetten.
123 Voorts heeft de Commissie zich beperkt tot het vaststellen van de categorieën ondernemingen met een min of meer aanzienlijke omzet en heeft zij, in strijd met de vereisten van de rechtspraak, de groep van exclusieve begunstigden van de betrokken nationale maatregelen niet omschreven.
124 Ten slotte heeft de Commissie alleen verklaard dat de betrokken nationale maatregelen een aanzienlijk gevolg konden hebben voor de mededinging op de markt, zonder te verduidelijken over welke markt het gaat, wie de economische spelers op die markt zijn en hoe de betrokken nationale maatregelen die markt kunnen beïnvloeden.
125 Overigens betoogt Hongarije in het kader van het beroep in zaak T‑554/15 dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien de motivering van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage, met name de punten 48 en 53, tegenstrijdig en onvoldoende nauwkeurig is. Op basis van dit besluit kan niet worden vastgesteld welke bepalingen van de wet tot invoering van de gezondheidsbijdrage moeten worden opgeschort.
126 De Commissie betwist deze argumenten.
127 Om te beginnen zij eraan herinnerd, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag van de Commissie of de bepalingen van het Handvest van de grondrechten op een lidstaat kunnen worden toegepast, dat de plicht om rechtshandelingen van de instellingen te motiveren is neergelegd in het VWEU en dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure tegen een persoon, die tot een voor laatstgenoemde nadelige handeling kan leiden, een grondbeginsel van het Unierecht vormt en ook bij gebreke van enig specifiek voorschrift moet worden gewaarborgd. De rechten van de verdediging van de lidstaten moeten ook in acht worden genomen in het kader van de procedures inzake toezicht op staatssteun (zie in die zin arresten van 11 november 1987, Frankrijk/Commissie, 259/85, EU:C:1987:478, punt 12, en 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punten 29‑31).
128 Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296, lid 2, VWEU vereiste motivering weliswaar de redenering van de auteur van de betrokken handeling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet vereist dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Bovendien moet bij de beoordeling of de motiveringsplicht is nagekomen, niet alleen acht worden geslagen op de bewoording van de handeling, doch ook op de context waarin zij is vastgesteld en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Een handeling is met name voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokken lidstaat bekend is, zodat hij de strekking van de genomen maatregel kan begrijpen (zie in die zin arrest van 19 november 2013, Commissie/Raad, C‑63/12, EU:C:2013:752, punten 98 en 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
129 Wat de motiveringsmaatstaf voor een opschortingsbevel betreft, dient te worden opgemerkt dat een dergelijk bevel wordt vastgesteld voordat de Commissie zich definitief uitspreekt over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt, ongeacht of dit bevel op hetzelfde tijdstip wordt gegeven als het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure of later. Gelet op het doel van de opschortingsbevelen (zie de punten 30 en 69 hierboven) moet derhalve worden vastgesteld dat, wat de kwalificatie van de betrokken maatregel als onrechtmatige staatssteun betreft, de motiveringsmaatstaf voor het opschortingsbevel moet overeenkomen met de door de rechtspraak vereiste maatstaf voor besluiten tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. In dit soort besluiten kan de Commissie volstaan met een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een voorlopige beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de maatregel en een uiteenzetting van de redenen waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt (arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, punten 102 en 103).
130 Ten slotte dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie, wanneer zij een opschortingsbevel vaststelt, alleen moet aantonen dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 (zie de punten 71 en 80‑84 hierboven) en dat zij niet verplicht is de redenen op te geven waarom zij in een bepaald geval heeft besloten om geen opschortingsbevel vast te stellen (zie punt 112 hierboven).
131 Wat in casu in de eerste plaats de motivering van de materiële voorwaarden voor het geven van de bestreden bevelen betreft, dient te worden vastgesteld dat de Commissie in de punten 10 tot en met 37 van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage en in de punten 20 tot en met 42 van het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen de redenen heeft uiteengezet voor haar voorlopige vaststelling dat de betrokken nationale maatregelen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. In de respectievelijke punten 42 en 51 van die besluiten heeft zij verklaard dat die maatregelen nieuwe steun vormden die, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, niet bij haar was aangemeld en dat zij derhalve als onrechtmatige steun moesten worden aangemerkt. Deze redenen zijn samengevat in respectievelijk punt 46 en punt 55 van bovengenoemde besluiten, die zijn opgenomen in de delen ervan die betrekking hebben op de bestreden bevelen.
132 Deze redenen zijn toereikend in het licht van de vereisten van de in de punten 128 en 129 hierboven genoemde rechtspraak. In dit verband kan het verwijt van Hongarije met betrekking tot de omschrijving van de groep ondernemingen die als enige door de betrokken nationale maatregelen werden begunstigd, om de in punt 82 hierboven uiteengezette redenen niet slagen. Wat voorts de ontoereikende motivering van de bestreden besluiten met betrekking tot de afbakening van de betrokken markt betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie, anders dan Hongarije betoogt, voldoende heeft uiteengezet – in het kader van een besluit tot inleiding van de procedure als bedoeld in artikel 108, lid 3, VWEU, in punt 36 van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage en in punt 41 van het besluit inzake de wijziging van de vergoeding voor de inspectie van de voedselketen – welke gevolgen de betrokken nationale maatregelen konden hebben op de markt voor de productie en de verkoop van tabaksproducten en op de markt voor de detailverkoop van verbruiksgoederen met een hoge omloopsnelheid.
133 Wat in de tweede plaats de motivering met betrekking tot de procedurele voorwaarde voor de vaststelling van de bestreden bevelen betreft, dient te worden vastgesteld dat de Commissie, anders dan Hongarije betoogt, deze lidstaat in de gelegenheid heeft gesteld zijn opmerkingen over de bestreden besluiten in te dienen alvorens deze vast te stellen. In de door Hongarije bij zijn verzoekschriften gevoegde informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015 wordt immers duidelijk verwezen naar het feit dat de Commissie de mogelijkheid in overweging neemt om gebruik te maken van de in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bedoelde bevelen en dat zij Hongarije overeenkomstig die bepaling verzoekt binnen 20 werkdagen zijn opmerkingen in te dienen. Uit de bestreden besluiten blijkt ook, zonder dat Hongarije dit betwist, dat de Hongaarse autoriteiten hun opmerkingen over de voorgenomen bevelen niet tijdig hebben ingediend.
134 Wat in de derde plaats de motivering van de noodzaak tot vaststelling van de bestreden bevelen betreft, dient te worden opgemerkt dat uit artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 weliswaar volgt dat de Commissie de redenen moet uiteenzetten op grond waarvan zij van mening is dat de ten uitvoer gelegde nationale maatregel nieuwe staatssteun vormt, maar dat deze bepaling de Commissie niet verplicht specifiek te motiveren waarom het in een gegeven geval wenselijk is een bevel vast te stellen. De wenselijkheid van deze maatregel wordt immers gerechtvaardigd door het bestaan van een bewezen inbreuk door een lidstaat op artikel 108, lid 3, VWEU.
135 In een situatie als de onderhavige waarin het opschortingsbevel is opgenomen in een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, rekening houdend met de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 beschikt en met de specifieke rechtsgevolgen van een opschortingsbevel op grond van artikel 12 van deze verordening, moet echter worden geoordeeld dat het besluit tot vaststelling van een dergelijk bevel het mogelijk moet maken te begrijpen waarom de betrokken lidstaat volgens de Commissie de uit artikel 108, lid 3, VWEU voortvloeiende verplichting niet zou nakomen en de tenuitvoerlegging van de onderzochte maatregelen zou opschorten naar aanleiding van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
136 In casu blijkt uit de bestreden besluiten dat de Hongaarse autoriteiten in antwoord op de informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015 hebben betoogd dat de betrokken nationale maatregelen geen staatssteun vormden. Bovendien blijkt ook uit de bestreden besluiten, zoals in punt 133 hierboven is opgemerkt, dat deze autoriteiten niet zijn ingegaan op het verzoek van de Commissie om opmerkingen in te dienen over de voorgenomen opschortingsbevelen. Deze elementen zijn voldoende om te begrijpen dat de Commissie, gelet op deze omstandigheden, van mening was dat er een risico bestond dat de betrokken nationale maatregelen ten uitvoer zouden worden gelegd ondanks de inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
137 Ten slotte blijkt uit het dossier dat de Commissie enkele maanden vóór de vaststelling van de bestreden bevelen een formele onderzoeksprocedure had ingeleid met betrekking tot Hongaarse belastingmaatregelen die op dezelfde regeling waren gebaseerd als de betrokken nationale maatregelen (zie punt 81 hierboven) en dat deze maatregelen ondanks de inleiding van die procedure niet waren opgeschort. Hoewel dit element niet in de bestreden besluiten wordt vermeld, maakt het deel uit van de context van de vaststelling van de bestreden bevelen en konden de Hongaarse autoriteiten daarvan niet onwetend zijn.
138 In die context waren de Hongaarse autoriteiten in staat te begrijpen waarom de Commissie in de bestreden besluiten heeft besloten daadwerkelijk opschortingsbevelen vast te stellen, temeer daar bij gebreke van specifieke opmerkingen van de Hongaarse autoriteiten met betrekking tot de mogelijkheid van deze bevelen, de Commissie in die besluiten niet op specifieke argumenten hoefde te antwoorden.
139 Wat in de vierde plaats het door Hongarije in het kader van het beroep in zaak T‑554/15 naar voren gebrachte argument betreft, volstaat de vaststelling dat er bij de lezing van het besluit inzake de gezondheidsbijdrage geen twijfel bestaat over de omvang van het opschortingsbevel. Deze omvang wordt bij wijze van conclusie verduidelijkt in punt 53 van dat besluit, waarin de Commissie Hongarije verzoekt de toepassing van de progressieve tarieven van de gezondheidsbijdrage en de verlaging van die belasting bij investeringen, op te schorten.
140 Uit een en ander volgt dat de Commissie, gelet op de in de rechtspraak gestelde eisen inzake de nakoming van de motiveringsplicht – die in punt 128 hierboven in herinnering zijn gebracht – de bestreden besluiten toereikend heeft gemotiveerd.
141 Bovendien moet de grief inzake de schending van de rechten van de verdediging worden afgewezen, aangezien Hongarije geen argumenten aanvoert om dit te staven. In ieder geval heeft de Commissie, zoals in punt 133 hierboven is aangegeven, anders dan Hongarije betoogt, Hongarije in de gelegenheid gesteld om betreffende de bestreden bevelen opmerkingen te maken vóór de vaststelling ervan.
142 Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel
143 Het vierde middel betreft schending van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU, van het beginsel van behoorlijk bestuur en van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
144 Hongarije betoogt dat de Commissie in de informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015 alleen heeft gewezen op de mogelijkheid om een opschortingsbevel vast te stellen, zonder daarbij in wezen de redenen aan te geven die de noodzaak zouden hebben gerechtvaardigd om dit bevel vast te stellen. Naleving van de verplichting tot loyale samenwerking zou hebben verlangd dat de Commissie en Hongarije samen een oplossing vinden die het mogelijk zou hebben gemaakt de mededingingsverstorende gevolgen van de betrokken nationale maatregelen op te heffen. Hongarije voegt hieraan toe dat de Commissie in casu de bestreden bevelen heeft vastgesteld na een zeer korte procedure, die was beperkt tot één enkele briefwisseling.
145 Uit voormelde omstandigheden blijkt tevens dat de rechten van de verdediging, meer bepaald het recht om te worden gehoord, en het beginsel van behoorlijk bestuur, zoals neergelegd in de artikelen 41, 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten, zijn geschonden. Aangezien de Commissie de Hongaarse autoriteiten immers niet in kennis heeft gesteld van haar standpunt ten gronde over de noodzaak van een bevel, zijn deze autoriteiten niet in de gelegenheid gesteld om hun argumenten te doen gelden vóór de vaststelling van de bestreden besluiten.
146 Voorts betoogt Hongarije dat de bestreden bevelen deze lidstaat hebben gedwongen zijn regels te wijzigen nog voordat de kwalificatie van de betrokken nationale maatregelen als onrechtmatige staatssteun was onderzocht. Indien Hongarije deze maatregelen had ingetrokken om gevolg te geven aan de bestreden bevelen, zou de Commissie de formele onderzoeksprocedure hebben afgesloten en deze lidstaat aldus de mogelijkheid hebben ontnomen om de kwalificatie van deze maatregelen als onrechtmatige steun aan te vechten voor de rechterlijke instanties van de Unie.
147 De Commissie betwist deze argumenten.
148 Krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. Hetzelfde beginsel verplicht de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten dienen tevens de vervulling van de taak van de Unie te vergemakkelijken en zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
149 Volgens artikel 108, lid 3, VWEU moeten de lidstaten de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte brengen, om haar in staat te stellen haar opmerkingen te maken. De lidstaten mogen de aangemelde steun niet tot uitvoering brengen voordat de Commissie een besluit heeft genomen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, ook niet in de preliminaire fase van de procedure, voorafgaand aan de eventuele inleiding van een procedure als bedoeld in artikel 108, lid 2, VWEU (zie in die zin arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, punt 8).
150 Ten eerste dient er ook aan te worden herinnerd dat verordening nr. 659/1999 voorziet in een korte termijn van twee maanden waarbinnen de Commissie het eerste onderzoek van de aanmelding moet afronden, teneinde het wetgevende optreden van de lidstaten niet te blokkeren. Bovendien is in artikel 4, lid 6, van deze verordening bepaald dat wanneer de Commissie niet binnen twee maanden een besluit vaststelt waarmee de preliminaire fase van de procedure wordt beëindigd, de steun wordt geacht te zijn goedgekeurd en de betrokken lidstaat deze ten uitvoer kan leggen. Ten tweede heeft de Commissie verordeningen vastgesteld waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard, waarin de voorwaarden zijn vastgesteld waaronder bepaalde categorieën steun niet langer moeten worden aangemeld, zodat de lidstaten kunnen beoordelen of aanmelding noodzakelijk is. De verordening die in casu ratione temporis van toepassing is, is verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1).
151 Ten slotte kan, zoals in de punten 25 tot en met 29 hierboven in herinnering is gebracht, overeenkomstig artikel 13 van verordening nr. 659/1999 het onderzoek van steun die in strijd met de verplichting van artikel 108, lid 3, VWEU niet is aangemeld, leiden tot een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, op grond waarvan de lidstaat verplicht is de tenuitvoerlegging van de betrokken steun onmiddellijk op te schorten. Indien een lidstaat niet-aangemelde staatssteun blijft verlenen, kan de Commissie overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 hem een opschortingsbevel geven. Dit bevel kan ook worden opgenomen in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, mits de betrokken lidstaat in de gelegenheid is gesteld hierover opmerkingen te maken vóór de vaststelling van dat besluit (zie in die zin arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie, C‑400/99, EU:C:2001:528, punt 47).
152 Zoals blijkt uit de bestreden besluiten, die Hongarije op dit punt niet betwist, hebben de Hongaarse autoriteiten in antwoord op de informatiebrieven van 17 maart en 13 april 2015 in casu alleen verklaard dat de betrokken nationale maatregelen volgens hen geen staatssteun vormden. Zij hebben geen opmerkingen gemaakt over de opschortingsbevelen die de Commissie in haar brieven had aangekondigd. Gelet op deze elementen, die door de Commissie konden worden opgevat als een risico dat de Hongaarse autoriteiten zouden weigeren mee te werken in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU door zich te onderwerpen aan de verplichting tot opschorting, dient te worden vastgesteld dat de Commissie – zonder het beginsel van loyale samenwerking te schenden – gebruik kon maken van de door de Uniewetgever vastgestelde middelen om de naleving van de artikelen 107 en 108 VWEU te verzekeren.
153 Anders dan Hongarije betoogt, leidt het gebruik van deze middelen door de Commissie niet tot een inbreuk op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Volgens de rechtspraak kunnen de lidstaten immers een beroep instellen bij het Gerecht, zowel tegen besluiten tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure als tegen opschortingsbevelen (zie de punten 39 en 50 hierboven).
154 In het kader van een dergelijk beroep kunnen de lidstaten opkomen tegen de kwalificatie van de betrokken nationale maatregel als staatssteun en tegen de kwalificatie ervan als nieuwe steun waarvoor de opschortingsverplichting geldt, zodat zij kunnen aantonen dat deze maatregel noch aan de aanmeldingsverplichting, noch aan de opschortingsverplichting was onderworpen.
155 De lidstaten kunnen ook, zoals Hongarije in casu doet, afzien van kritiek op de kwalificatie van de betrokken maatregel als onrechtmatige staatssteun en enkel opkomen tegen de gebreken van het opschortingsbevel. Gesteld al dat een dergelijk beroep gegrond wordt verklaard, kan dit er in een dergelijk geval echter niet toe leiden dat de opschortingsverplichting wordt opgeheven, aangezien deze verplichting ook verband houdt met het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
156 Wat voorts de grief inzake schending van het beginsel van behoorlijk bestuur betreft, kan worden volstaan met de vaststelling dat Hongarije geen argumenten tot staving ervan aanvoert. Deze grief moet dus worden afgewezen.
157 Gelet op een en ander moet het vierde middel worden afgewezen en moeten de beroepen in hun geheel worden verworpen.
Kosten
158 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
159 In casu moet Hongarije, aangezien het zowel in zaak T‑554/15 als in zaak T‑555/15 in het ongelijk is gesteld, overeenkomstig de conclusies van de Commissie worden verwezen in de in elk van beide zaken gemaakte kosten.
HET GERECHT (Negende kamer), verklaart voor recht:
1) De beroepen worden verworpen.
2) Hongarije wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni Madise Kowalik-Bańczyk Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 april 2018. ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Hongaars.
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 21 december 2016, C-20/15, ECLI:EU:C:2016:981
- Gerecht EU 16 oktober 2014, T-517/12, ECLI:EU:T:2014:890
- HvJ EU 18 maart 2014, C-427/12, ECLI:EU:C:2014:170
- HvJ EU 21 november 2013, C-284/12, ECLI:EU:C:2013:755
- HvJ EU 19 november 2013, C-63/12, ECLI:EU:C:2013:752
- HvJ EU 3 oktober 2013, C-583/11, ECLI:EU:C:2013:625
- HvJ EU 26 september 2013, C-195/12, ECLI:EU:C:2013:598
- HvJ EU 13 oktober 2011, C-463/10, ECLI:EU:C:2011:656
- HvJ EU 21 juli 2011, C-194/09, ECLI:EU:C:2011:497
- HvJ EU 21 juli 2011, C-459/10, ECLI:EU:C:2011:515
- HvJ EU 29 juni 2010, C-550/09, ECLI:EU:C:2010:382
- Gerecht EU 9 september 2009, T-30/01, ECLI:EU:T:2009:314
- HvJ EU 12 februari 2008, C-199/06, ECLI:EU:C:2008:79
- HvJ EU 24 mei 2007, C-45/05, ECLI:EU:C:2007:296
- HvJ EU 21 juli 2005, C-71/04, ECLI:EU:C:2005:493
- HvJ EU 9 oktober 2001, C-400/99, ECLI:EU:C:2001:528
- Gerecht EU 13 juni 2000, T-204/97, ECLI:EU:T:2000:148
- HvJ EU 17 juni 1999, C-75/97, ECLI:EU:C:1999:311
- HvJ EU 21 maart 1990, 142/87, ECLI:EU:C:1990:125