Gerecht EU 9 september 2009, T-30/01, ECLI:EU:T:2009:314

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer — uitgebreid)

9 september 2009 ( *1 )

„Staatssteun — Door territoriale entiteit van lidstaat verleende belastingvoordelen — Belastingvrijstellingen — Beschikkingen waarbij steunregelingen onverenigbaar met gemeenschappelijke markt worden verklaard en terugvordering van uitbetaalde steun wordt gelast — Kwalificatie als nieuwe steun dan wel als bestaande steun — Exploitatiesteun — Beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen — Rechtszekerheidsbeginsel — Besluit tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG — Afdoening zonder beslissing”

In de zaken T-30/01 tot en met T-32/01, T-86/02 tot en met T-88/02,

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava (Spanje), vertegenwoordigd door M. Morales Isasi en I. Sáenz-Cortabarría Fernández, advocaten,

verzoeker in de zaken T-30/01 en T-86/02,

Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa (Spanje), vertegenwoordigd door M. Morales Isasi en I. Sáenz-Cortabarría Fernández, advocaten,

verzoeker in de zaken T-31/01 en T-88/02,

Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya (Spanje), vertegenwoordigd door M. Morales Isasi en I. Sáenz-Cortabarría Fernández, advocaten,

verzoeker in de zaken T-32/01 en T-87/02,

ondersteund door

Comunidad autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco (Spanje), vertegenwoordigd door M. Morales Isasi en I. Sáenz-Cortabarría Fernández, advocaten,

en door

Confederación Empresarial Vasca (Confebask), gevestigd te Bilbao (Spanje), vertegenwoordigd door M. Araujo Boyd, L. Ortiz Blanco en V. Sopeña Blanco, advocaten,

interveniëntes in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd, in de zaken T-30/01 tot en met T-32/01, door J. Flett, S. Pardo en J. L. Buendía Sierra, en, in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02, door J. L. Buendía Sierra en F. Castillo de la Torre, vervolgens door F. Castillo de la Torre en C. Urraca Caviedes als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Comunidad autónoma de La Rioja (Spanje), vertegenwoordigd, in de zaken T-86/02 en T-87/02, door J. M. Criado Gámez, en, in zaak T-88/02, door I. Serrano Blanco, advocaten,

interveniënte in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02,

betreffende, in de zaken T-30/01 tot en met T-32/01, een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 28 november 2000 tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot de belastingvoordelen die bij door de Diputación Foral de Álava, de Diputación Foral de Guipúzcoa en de Diputación Foral de Vizcaya vastgestelde bepalingen zijn verleend in de vorm van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting ten gunste van bepaalde recentelijk opgerichte ondernemingen, en, in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02, een beroep tot nietigverklaring van beschikkingen 2003/28/EG, 2003/86/EG en 2003/192/EG van de Commissie van betreffende een door Spanje in 1993 ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van bepaalde recentelijk opgerichte ondernemingen in Álava (T-86/02), Vizcaya (T-87/02) en Guipúzcoa (T-88/02) (PB 2003, L 17, blz. 20; PB 2003, L 40, blz. 11, respectievelijk PB 2003, L 77, blz. 1), in de vorm van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting,

wijst

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer — uitgebreid),

samengesteld als volgt: M. Vilaras, kamerpresident, E. Martins Ribeiro, F. Dehousse (rapporteur), D. Šváby en K. Jürimäe, rechters,

griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 januari 2008,

het navolgende

Arrest

Toepasselijke bepalingen

I — Communautaire regelgeving

1 Artikel 87 EG bepaalt: „1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. […] 3. Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd: […] c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; […]”

2 Artikel 88 EG luidt: „1. De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist. 2. Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. […] 3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

3 In punt 4 van de considerans van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), heet het: „[M]et het oog op de rechtszekerheid moet worden omschreven onder welke omstandigheden steun moet worden beschouwd als bestaande steun; […] de voltooiing en versterking van de interne markt is een geleidelijk proces, wat tot uitdrukking komt in de voortdurende ontwikkeling van het beleid inzake overheidssteun; […] ingevolge deze ontwikkelingen kunnen bepaalde maatregelen die op het moment van hun inwerkingtreding geen overheidssteun vormden, steun zijn geworden.”

4 In artikel 1 van verordening nr. 659/1999 wordt bepaald: „Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities: […] b) ‚bestaande steun’: i) […] alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn; ii) goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd; […] v) steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het Gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd; c) ‚nieuwe steun’: alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun; […] f) ‚onrechtmatige steun’: nieuwe steun die in strijd met artikel [88], lid 3, [EG] tot uitvoering wordt gebracht; […]”

5 Volgens de artikelen 2, lid 1, en 3 van verordening nr. 659/1999 „wordt elk voornemen om nieuwe steun te verlenen tijdig door de betrokken lidstaat bij de Commissie aangemeld” en mag dit niet worden uitgevoerd, „alvorens de Commissie een beschikking tot goedkeuring van die steun heeft gegeven of wordt geacht die te hebben gegeven”.

6 Artikel 6 van verordening nr. 659/1999, betreffende de formele onderzoeksprocedure, luidt: „1. De beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. In de beschikking worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen. 2. De ingekomen opmerkingen worden aan de betrokken lidstaat medegedeeld. Indien een belanghebbende hierom verzoekt op grond dat hem schade kan worden berokkend, wordt zijn identiteit geheim gehouden voor de betrokken lidstaat. Deze lidstaat kan op de ingediende opmerkingen reageren binnen een vastgestelde termijn, die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”

7 Met betrekking tot de niet-aangemelde maatregelen bepaalt artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999: „Indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, onderwerpt zij die informatie onverwijld aan een onderzoek.”

8 In artikel 13, lid 1, van deze verordening wordt bepaald dat dit onderzoek, in voorkomend geval, resulteert in een besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure. Volgens artikel 13, lid 2, van deze verordening is de Commissie niet gebonden aan de termijnen die gelden bij een eerste onderzoek en bij de formele onderzoeksprocedure in geval van aangemelde steun.

9 Artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 luidt: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […] De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.”

10 In haar mededeling inzake regionale steunregelingen, die op 21 december 1978 aan de lidstaten is gericht (PB 1979, C 31, blz. 9; hierna: „mededeling van 1978 inzake regionale steunregelingen”), heeft de Commissie de coördinatiebeginselen geformuleerd die gelden voor de regionale steunregelingen en heeft zij in de inleiding in beginsel „een voorbehoud gemaakt met betrekking tot de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de gemeenschappelijke markt”. Bovendien worden bij deze mededeling verschillende plafonds voor de steunintensiteit vastgesteld, als percentage van de aanvankelijke investering en in Europese rekeneenheden per arbeidsplaats die door de aanvankelijke investering is gecreëerd (zie punten 2 en 3 van de mededeling).

11 In haar mededeling betreffende onrechtmatig verleende steun (PB 1983, C 318, blz. 3; hierna: „mededeling van 1983 inzake onrechtmatige steun”), heeft de Commissie herinnerd aan de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde verplichting tot aanmelding van de steun, en heeft zij de potentiële ontvangers van staatssteun gewezen op het onzekere karakter van onrechtmatig toegekende steun, in die zin dat elke ontvanger van onrechtmatig toegekende steun, dat wil zeggen zonder dat de Commissie een eindbeslissing heeft genomen over de verenigbaarheid ervan, gedwongen kan worden om deze terug te betalen. De Commissie deelt daarin ook mee dat zij, zodra zij verneemt dat een lidstaat steunmaatregelen vaststelt zonder dat de vereisten van artikel 88, lid 3, EG in acht zijn genomen, in het Publicatieblad van de Europese Unie een specifieke waarschuwing zal opnemen waarbij zij de potentiële ontvangers van de steun wijst op het onzekere karakter daarvan.

12 De richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB 1998, C 74, blz. 9), zoals gewijzigd (PB 2000, C 258, blz. 5; hierna: „richtsnoeren van 1998”), vervangen met name de mededeling van 1978 inzake regionale steunregelingen. Zij bepalen in punt 2, „Toepassingsgebied”, dat de Commissie deze richtsnoeren toepast op de regionale steunmaatregelen in alle economische sectoren, met uitzondering van die van de productie, de verwerking en het in de handel brengen van de landbouwproducten vermeld in bijlage II van het EG-Verdrag, de visserij en de steenkoolindustrie.

13 Punt 6.1 van de richtsnoeren van 1998 luidt: „[…] de Commissie zal de verenigbaarheid van de regionale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan deze richtsnoeren toetsen zodra deze zijn vastgesteld. De steunprojecten evenwel die vóór de mededeling van de onderhavige richtsnoeren aan de lidstaten reeds waren aangemeld en waarvoor de Commissie nog geen eindbeslissing heeft genomen, zullen op basis van de ten tijde van de aanmelding geldende criteria worden beoordeeld.”

14 De richtsnoeren van 1998 bepalen met betrekking tot exploitatiesteun onder meer: „[…] 4.15. Regionale steun die bedoeld is om de lopende kosten van een onderneming te verminderen (exploitatiesteun) is in beginsel verboden. Dergelijke steun mag evenwel bij uitzondering worden toegestaan in die regio’s die onder de afwijking van artikel 87, lid 3, [sub] a, [EG] vallen, mits hij door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is en de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps. De lidstaten moeten het bestaan van die handicaps aantonen en de omvang ervan meten.”

15 Steun in verband met investeringen wordt in voetnoot 1 van bijlage I bij de richtsnoeren van 1998 omschreven als volgt: „Fiscale steun kan worden beschouwd als steun die verband houdt met investeringen, indien de grondslag ervan die investering is. Voorts kan alle fiscale steun onder deze categorie worden gebracht, indien een maximum ervoor is bepaald dat wordt uitgedrukt als percentage van de investering […]”

II — Nationale regelgeving

16 Het in Spaans Baskenland geldende belastingstelsel wordt beheerst door de economische samenwerkingsregeling, die is ingevoerd bij Spaanse wet 12/1981 van 13 mei 1981, laatstelijk gewijzigd bij wet 38/1997 van .

17 Krachtens deze wettelijke regeling kunnen de Territorios Históricos de Álava, Vizcaya en Guipúzcoa (Spanje) onder bepaalde voorwaarden het op hun respectieve grondgebieden geldende belastingstelsel organiseren. Zij hebben in dat kader verschillende maatregelen tot belastingvermindering vastgesteld, met name de in de onderhavige beroepen aan de orde zijnde vrijstellingen van de vennootschapsbelasting ten gunste van pas opgerichte ondernemingen.

18 In 1993 hebben de Territorios Históricos de Álava, Vizcaya en Guipúzcoa bij artikel 14 van Normas Forales 18/1993, 5/1993 en 11/1993 (hierna tezamen: „Normas Forales van 1993”) voor ondernemingen die tussen de inwerkingtreding van deze bepalingen en 31 december 1994 zijn opgericht, voor een periode van tien jaar vrijstelling van de vennootschapsbelasting ingevoerd. Dit artikel 14 luidt: „1. De ondernemingen die worden opgericht tussen de inwerkingtreding van deze Norma Foral en 31 december 1994, zijn gedurende een periode van tien achtereenvolgende belastingjaren te rekenen vanaf, en met inbegrip van, het jaar van oprichting, vrijgesteld van de vennootschapsbelasting, mits aan de in het onderstaande lid vastgestelde vereisten is voldaan. 2. Om voor de in dit artikel bedoelde vrijstelling in aanmerking te komen, moeten de ondernemingen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) hun bedrijfsactiviteit beginnen met een gestort kapitaal van ten minste 20 miljoen ESP […]; […] f) tussen de datum van oprichting van de onderneming en 31 december 1995 investeringen in materiële vaste activa doen ten belope van ten minste 80 miljoen ESP, die volledig moeten worden geïnvesteerd in voor de bedrijfsactiviteit bestemde goederen die niet voor gebruik door derden mogen worden verhuurd of overgedragen; g) ten minste tien arbeidsplaatsen in de zes maanden volgend op het begin van de bedrijfsactiviteit creëren en het jaargemiddelde van het personeelsbestand tot het eind van de periode van vrijstelling op dit niveau handhaven; […] i) beschikken over een bedrijfsplan dat een periode van ten minste vijf jaar bestrijkt […] 6. Het bepaalde in dit artikel is onverenigbaar met elk ander belastingvoordeel. 7. De tijdelijke belastingvrijstelling wordt aangevraagd bij de belastingdienst [Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral] […] die, na te hebben gecontroleerd of aan de aanvankelijk gestelde voorwaarden is voldaan, de aanvragende onderneming in voorkomend geval een voorlopige toestemming geeft, die dan bij besluit van de Consejo de Diputados moet worden bekrachtigd.”

19 Bij drie gelijkluidende beschikkingen van 30 juli 1997 heeft het Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, waarbij de Administración del Estado in juni en oktober 1994 beroep had ingesteld, het Hof een prejudiciële vraag gesteld over de verenigbaarheid van de Normas Forales van 1993 met het gemeenschapsrecht. Advocaat-generaal Saggio heeft zijn conclusie in de desbetreffende zaken genomen op . Nadat verzoekster in het hoofdgeding afstand van instantie had gedaan, zijn de zaken bij beschikking doorgehaald (beschikking president Hof van , Juntas Generales de Guipúzcoa e.a., C-400/97–C-402/97, Jurispr. blz. I-1073, en conclusie van advocaat-generaal Saggio bij deze beschikking, Jurispr. blz. I-1074).

Voorgeschiedenis van het geding

20 Met betrekking tot de in casu aan de orde zijnde Normas Forales van 1993, waarbij de vrijstellingen van vennootschapsbelasting zijn vastgesteld, is door de Cámara de Comercio e Industria de la Rioja (Kamer van koophandel en industrie van La Rioja, Spanje), de Federación de empresas de la Rioja (ondernemersbond van La Rioja) en een aantal ondernemingen op 14 maart 1994 een klacht ingediend die op is ingeschreven (hierna: „klacht van 1994”).

21 De Commissie heeft op 10 mei 1994 de president van de Baskische regering ontvangen en op de Baskische minister van Economische zaken en Financiën.

22 Bij brief van 25 mei 1994 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje verzocht, binnen een termijn van vijftien dagen zijn opmerkingen over de klacht van 1994 kenbaar te maken. De Commissie verklaarde in deze brief verder dat zij, indien zij geen antwoord of een onbevredigend antwoord kreeg, na het verstrijken van de termijn verplicht was de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. De Commissie herinnerde in deze brief ook aan de verplichtingen van de lidstaten inzake de aanmelding van steun en aan het feit dat onrechtmatige steun kon worden teruggevorderd.

23 De Commissie heeft op 27 juli 1994 de vice-minister van Financiën van de Baskische regering ontvangen.

24 Bij brief van 30 september 1994 heeft het Koninkrijk Spanje er in zijn antwoord aan de Commissie met name op gewezen dat de betrokken vrijstellingsregelingen geen staatssteun vormden omdat het om algemene maatregelen ging.

25 De Commissie heeft op 15 december 1994 de president en de minister van Industrie van de Baskische regering ontvangen en op de vice-president van Interbask SA.

26 Bij brief van 18 juli 1995 heeft de Commissie de klagers meegedeeld dat zij haar analyse van het Spaanse belastingstelsel en van de in de lidstaten geldende regelingen van fiscale autonomie voortzette, waarbij zij met name rekening hield met „de federale ontwikkeling die in verschillende lidstaten gaande was”. Zij heeft verklaard dat de diensten van de Commissie de noodzakelijke gegevens bijeenbrachten, en dat met het verzamelen en de analyse daarvan een aanzienlijke inspanning was gemoeid. Wanneer die punten eenmaal waren opgehelderd, zou zij over de verdere behandeling van hun klacht beslissen en zou zij hun deze beslissing meedelen.

27 Bij brief van 19 januari 1996 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje meegedeeld dat zij de invloed van de betrokken bepalingen op de mededinging onderzocht, en heeft zij hem verzocht haar informatie over de begunstigden van de betrokken maatregelen te doen toekomen.

28 De Commissie heeft op 7 februari 1996 de president van de Baskische regering ontvangen.

29 Bij brieven van 19 februari en 21 maart 1996 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie om verlenging van de termijn voor de beantwoording van haar brief van verzocht.

30 Op 17 maart 1997 heeft de Commissie vertegenwoordigers van de regering van La Rioja en van de sociale partners van La Rioja ontvangen.

31 De Commissie heeft op 5 januari 2000 een nieuwe klacht ontvangen over de in artikel 14 van Norma Foral 18/1993 bedoelde vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor een periode van tien jaar, die voor een in Álava gevestigde onderneming gold. Deze klacht was afkomstig van een concurrent van de onderneming die de betrokken belastingvrijstelling ontving.

32 Bij brief van 3 februari 2000 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om inlichtingen over de aan de begunstigde onderneming verleende steun.

33 Bij brief van 8 maart 2000 hebben de Spaanse autoriteiten de door de Commissie gevraagde inlichtingen verstrekt.

34 Op 28 november 2000 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot de belastingvoordelen die bij de door de Diputación Foral de Álava, de Diputación Foral de Guipúzcoa en de Diputación Foral de Vizcaya vastgestelde bepalingen zijn verleend in de vorm van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting ten gunste van bepaalde recentelijk opgerichte ondernemingen.

35 Bij brief van 14 december 2000, ingeschreven op , hebben de Spaanse autoriteiten verzocht om verlenging van de termijn die voor de indiening van hun opmerkingen over elk van de drie betrokken belastingvrijstellingsregelingen was gesteld.

36 Bij brieven van 5 februari 2001, ingeschreven op , hebben de Spaanse autoriteiten hun opmerkingen over elk van de betrokken regelingen gemaakt.

37 Na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in het Publicatieblad heeft de Commissie in de loop van maart 2001 opmerkingen van derden ontvangen die zij aan de Spaanse autoriteiten heeft doorgezonden.

38 Bij brief van 17 september 2001 hebben de Spaanse autoriteiten op de opmerkingen van derden gereageerd.

39 Op 20 december 2001 heeft de Commissie beschikkingen 2003/28/EG, 2003/86/EG en 2003/192/EG vastgesteld, betreffende door Spanje in 1993 ten uitvoer gelegde steunregelingen ten gunste van bepaalde recentelijk opgerichte ondernemingen in Álava, Vizcaya respectievelijk Guipúzcoa, in de vorm van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting (PB 2003, L 17, blz. 20; PB 2003, L 40, blz. 11, en PB 2003, L 77, blz. 1; hierna tezamen: „bestreden eindbeschikkingen”). Bij voornoemde beschikkingen heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de betrokken vrijstellingsregelingen niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren.

Bestreden beschikkingen

I — Besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van 28 november 2000 (zaken T-30/01 tot en met T-32/01)

40 In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure stelt de Commissie zich in de eerste plaats op het standpunt dat de betrokken vrijstellingen van vennootschapsbelasting staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormen, voor zover zij bepaalde ondernemingen begunstigen en niet door de aard en de opzet van het stelsel worden gerechtvaardigd.

41 In de tweede plaats is de Commissie van mening dat de betrokken maatregelen als „de-minimissteun” kunnen worden beschouwd, zodat zij vooraf hadden moeten worden aangemeld. In deze fase verklaart de Commissie dat zij dus als onrechtmatige steun kunnen worden aangemerkt.

42 In de derde plaats is de Commissie de mening toegedaan dat, hoewel de betrokken steunmaatregelen slechts worden toegekend indien een minimuminvestering wordt gedaan en een minimumaantal arbeidsplaatsen wordt gecreëerd, de betrokken belastingregelingen de naleving van de communautaire regels op het gebied van investeringssteun of werkgelegenheidssteun met regionale strekking niet waarborgen. De Commissie is echter in deze onderzoeksfase van mening dat deze maatregelen zijn aan te merken als exploitatiesteun, voor zover zij de ondernemingen bevrijden van de lasten die zij in het kader van hun dagelijks beheer of van hun gebruikelijke activiteiten normaal gesproken hadden moeten dragen. De Commissie herinnert eraan dat exploitatiesteun in beginsel verboden is, en stelt vast dat de betrokken bepalingen niet in aanmerking kunnen komen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub a, EG. Bovendien twijfelt zij aan de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de bepalingen inzake regionale steun en met de sectorale bepalingen.

43 Ten slotte stelt de Commissie zich op het standpunt dat de betrokken maatregelen niet onder de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, EG kunnen vallen. Zij besluit dus de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden met betrekking tot de drie vrijstellingsregelingen, en verzoekt de Spaanse autoriteiten, binnen een maand alle relevante informatie te verstrekken.

II — Bestreden eindbeschikkingen (zaken T-86/02 tot en met T-88/02)

44 In haar eindbeschikkingen stelt de Commissie zich in de eerste plaats op het standpunt dat de betrokken maatregelen staatssteun inhouden, omdat zij de begunstigden daarvan een voordeel verschaffen, bestaande in een verlichting van de normaal gesproken op hun begroting rustende lasten, die de mededinging ongunstig beïnvloedt en het handelsverkeer tussen de lidstaten verstoort. Zij wijst dienaangaande erop dat de Spaanse autoriteiten geen informatie hebben verstrekt over de gevallen waarin de betrokken maatregelen van toepassing zijn.

45 Volgens de Commissie zijn deze maatregelen selectief van aard, omdat „de voorwaarden waaronder de maatregelen worden toegekend, met name ondernemingen welke zijn opgericht vóór de inwerkingtreding van de genoemde Norma Foral van het voordeel uitsluiten, alsook ondernemingen die minder dan 80 miljoen ESP (480810 EUR) hebben geïnvesteerd, ondernemingen waarvan het gestorte kapitaal niet hoger is dan 20 miljoen ESP (120202 EUR) en ondernemingen die minder dan tien arbeidsplaatsen hebben gecreëerd”. Zij voegt eraan toe dat volgens de rechtspraak die selectiviteit door de objectieve aard van voornoemde drempels niet opnieuw ter discussie wordt gesteld.

46 Verder kunnen volgens de Commissie de betrokken belastingvrijstellingen niet door de aard en de opzet van het Spaanse belastingstelsel worden gerechtvaardigd, omdat de Spaanse autoriteiten in het kader van de procedures met betrekking tot Normas Forales 18/1993 (Álava) en 11/1993 (Guipúzcoa) daarover geen informatie hebben verschaft. Het Territorio Histórico de Vizcaya heeft aangevoerd dat Norma Foral 5/1993 tot een stijging van het aantal belastingplichtigen en bijgevolg van de belastingopbrengsten zal leiden, omdat zij de oprichting van nieuwe ondernemingen stimuleert. De Commissie wijst er echter op dat dit argument niet door een grondig onderzoek wordt gestaafd en niet verklaart waarom de vrijstelling slechts een zeer klein aantal ondernemingen betreft. Uit het voorlopige karakter van de maatregel blijkt bovendien duidelijk dat hij een conjunctureel doel nastreeft.

47 In de tweede plaats is de Commissie van mening dat de betrokken belastingvrijstellingsregelingen nieuwe en geen bestaande steun zijn in de zin van verordening nr. 659/1999. Om te beginnen merkt zij op dat de regelingen niet vóór de toetreding van het Koninkrijk Spanje op 1 januari 1986 zijn vastgesteld en dat zij niet uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn goedgekeurd. Voorts stelt de Commissie nooit te hebben verklaard dat de betrokken belastingvrijstellingen geen steun waren. Ten slotte verklaart de Commissie dat, aangezien de betrokken steunmaatregelen haar niet zijn meegedeeld, haar niet kan worden verweten dat zij de formele onderzoeksprocedures niet onverwijld heeft ingeleid.

48 In de derde plaats onderzoekt de Commissie of de belastingvrijstellingen onrechtmatig zijn, en merkt zij op, dat de Spaanse autoriteiten zich niet hebben verbonden, die vrijstellingen overeenkomstig de voorwaarden voor „de-minimissteun” toe te kennen. Bijgevolg gold voor de betrokken vrijstellingsregelingen de verplichting tot voorafgaande aanmelding ingevolge artikel 88, lid 3, EG. Nu dit niet is gebeurd, zijn deze steunmaatregelen volgens de Commissie onrechtmatig.

49 Verder verklaart de Commissie dat de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van rechtszekerheid niet kunnen worden aangevoerd, omdat de betrokken maatregelen niet zijn aangemeld. In dit verband preciseert de Commissie dat zij met haar beschikking 93/337/EEG van 10 mei 1993 betreffende een regeling inzake fiscale investeringssteun in het Baskenland (PB L 134, blz. 25), met betrekking tot in 1988 ingevoerde belastingmaatregelen, nimmer een beweerdelijk „Baskisch belastingstelsel” heeft goedgekeurd.

50 In de vierde plaats is de Commissie de mening toegedaan dat de in artikel 87, lid 3, EG bedoelde uitzonderingen in casu niet van toepassing zijn. Zij stelt vast dat de betrokken Territorios Históricos „nooit in aanmerking [zijn] gekomen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub a, EG”, omdat het bruto binnenlands product per inwoner te hoog was. In weerwil van voorwaarden met betrekking tot minimuminvesteringen en het scheppen van een minimumaantal arbeidsplaatsen kunnen volgens haar de betrokken vrijstellingsregelingen ook niet als investerings- of werkgelegenheidssteun worden aangemerkt. De betrokken maatregelen zijn niet gebaseerd op het investeringsbedrag of op het aantal arbeidsplaatsen, dan wel op de desbetreffende loonkosten, maar op de belastinggrondslag. Voorts wordt voor het bedrag van de betrokken steun niet een maximumpercentage van het investeringsbedrag, van het aantal arbeidsplaatsen of van de desbetreffende loonkosten als uitgangspunt genomen, maar een percentage van de belastinggrondslag.

51 Daarentegen preciseert de Commissie dat de betrokken steunmaatregelen als exploitatiesteun kunnen worden aangemerkt, omdat zij de begunstigde ondernemingen gedeeltelijk bevrijden van de vennootschapsbelasting. In de bestreden eindbeschikkingen wijst de Commissie er echter op dat dergelijke steunmaatregelen in beginsel verboden zijn en dat de betrokken Territorios Históricos niet voldoen aan de voorwaarden om onder de uitzonderingen ter zake te vallen.

52 Derhalve stelt de Commissie zich op het standpunt dat de vrijstellingsregelingen niet overeenkomstig de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, sub a en c, EG als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.

53 De Commissie onderzoekt vervolgens of de betrokken bepalingen gerechtvaardigd kunnen worden op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG, voor zover dit maatregelen ter bevordering van bepaalde vormen van bedrijvigheid betreft. Zij merkt echter op dat de litigieuze vrijstellingsregelingen geen maatregelen ten gunste van kleine en middelgrote ondernemingen, onderzoek en ontwikkeling, milieubescherming, scheppen van werkgelegenheid of opleiding bevatten. Bovendien wijst de Commissie erop dat de belastingvrijstellingen, waarvoor geen sectorale beperkingen gelden, kunnen worden toegekend aan ondernemingen uit de gevoelige sectoren van de landbouw, de visserij, de steenkoolindustrie, de ijzer- en staalindustrie, het vervoer, de scheepsbouw, de synthetische vezels en de automobielindustrie, ongeacht de specifieke voorschriften.

54 Ten slotte sluit de Commissie de toepassing uit van de andere uitzonderingsbepalingen van artikel 87, leden 2 en 3, EG.

55 In de vijfde plaats onderzoekt de Commissie of de terugvordering van de reeds uitbetaalde steun moet worden gelast. De begunstigde ondernemingen konden zich volgens haar bewust zijn van het voordeel dat de belastingvrijstellingen bevatten. Zij herinnert er bovendien aan dat de vrijstellingsregelingen niet met inachtneming van de procedure van artikel 88, lid 3, EG zijn toegepast, en dat steunontvangende ondernemingen in een dergelijk geval in beginsel geen gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid daarvan kunnen hebben.

56 Voorts kan volgens de Commissie geen van de in de opmerkingen van derden aangevoerde omstandigheden uitzonderlijk worden geacht. De bij verordening nr. 659/1999 voorgeschreven termijnen gelden immers niet voor onrechtmatige steun. Verder heeft zij de Spaanse autoriteiten erop gewezen dat de betrokken belastingvrijstellingen eventueel onrechtmatig waren en dat de mogelijkheid bestond dat zij zouden worden teruggevorderd, en wel reeds vanaf haar brief van 25 mei 1994. Zij verklaart ook dat zij daarna de betrokken belastingvrijstellingen nooit direct of indirect als met de gemeenschappelijke markt verenigbare maatregelen heeft gekwalificeerd. Verder kan het bestaan van andere belastingmaatregelen in andere delen van het Koninkrijk Spanje geen gewettigd vertrouwen hebben gewekt dat de betrokken belastingvrijstellingen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren, gelet op hun sterk uiteenlopende kenmerken. Ten slotte wijst de Commissie erop dat de „lange periode” tussen haar eerste brief van en het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure grotendeels te wijten is aan het gebrek aan medewerking van de Spaanse autoriteiten. Zij noemt in dit verband het uitblijven van antwoord op haar brief van .

57 Derhalve is de Commissie van mening dat de betrokken vrijstellingsregelingen met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun vormen (zie artikel 1 van de bestreden eindbeschikkingen). Zij verlangt bijgevolg dat de betrokken steunregelingen worden ingetrokken, voor zover zij nog van kracht zijn (zie artikel 2 van de bestreden eindbeschikkingen).

58 In artikel 3 van de bestreden eindbeschikkingen wordt in de volgende bewoordingen terugvordering van de steun verlangd: „1. Spanje neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onrechtmatig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen. Spanje heft alle uitkeringen van nog niet uitbetaalde steun op. 2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voor zover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun aan de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentierentevoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.”

59 Artikel 4 van de bestreden eindbeschikkingen bepaalt dat het Koninkrijk Spanje de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van voornoemde beschikkingen meedeelt welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen, en artikel 5 van voornoemde beschikkingen preciseert dat deze zijn gericht tot het Koninkrijk Spanje.

60 In het kader van een door de Commissie ingesteld beroep heeft het Hof vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen niet is nagekomen omdat het de bestreden eindbeschikkingen niet heeft uitgevoerd (arrest Hof van 20 september 2007, Commissie/Spanje, C-177/06, Jurispr. blz. I-7689).

Procesverloop

61 Bij drie verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 februari 2001, hebben verzoekers, Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa en Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya, de onderhavige beroepen in de zaken T-30/01 tot en met T-32/01 ingesteld tot nietigverklaring van het besluit om de formele procedure tot onderzoek van de vrijstellingsregelingen in te leiden.

62 Bij afzonderlijke akte, ingeschreven ter griffie van het Gerecht op 4 mei 2001, heeft de Commissie krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen voormelde beroepen. Bij beschikking van het Gerecht (Derde kamer — uitgebreid) van is de exceptie gevoegd met de zaak ten gronde en is de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

63 Bij drie verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 maart 2002, hebben verzoekers de onderhavige beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 ingesteld tot nietigverklaring van de eindbeschikkingen betreffende voornoemde belastingvrijstellingsregelingen.

64 Bij beschikking van de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 17 mei 2002 zijn de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering voor de verdere behandeling gevoegd.

65 Bij op 1 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten heeft de Comunidad autónoma del País Vasco verzocht om toelating tot interventie in de procedure betreffende de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 aan de zijde van verzoekers. Bij beschikking van heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht deze interventie toegestaan. Interveniënte heeft haar memorie binnen de gestelde termijn neergelegd. Ook de andere deelnemers aan de procedure hebben hun opmerkingen hierover tijdig ingediend.

66 Bij op 9 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten heeft de Comunidad autónoma de La Rioja verzocht om toelating tot interventie in de procedure betreffende de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van heeft de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht deze interventie toegestaan. Interveniënte heeft haar memories binnen de gestelde termijn neergelegd. Ook de andere deelnemers aan de procedure hebben hun opmerkingen hierover tijdig ingediend.

67 Bij op 29 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Confederación Empresarial Vasca (Confebask) verzocht om toelating tot interventie in de procedure betreffende de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 aan de zijde van verzoekers. Bij beschikking van heeft de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht deze interventie toegestaan. Interveniënte heeft haar memorie binnen de gestelde termijn neergelegd. Ook de andere deelnemers aan de procedure hebben hun opmerkingen hierover tijdig ingediend.

68 Bij beschikking van 10 september 2002 heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht de procedure in de zaken T-30/01 tot en met T-32/01 en T-86/02 tot en met T-88/02 geschorst totdat het Hof uitspraak zal hebben gedaan op de hogere voorzieningen tegen de arresten van het Gerecht van , Diputación Foral de Álava e.a./Commissie (T-127/99, T-129/99 en T-148/99, Jurispr. blz. II-1275; hierna: „arrest Demesa”), en Diputación Foral de Álava e.a./Commissie (T-92/00 en T-103/00, Jurispr. blz. II-1385). In deze twee arresten heeft het Gerecht beslist op de beroepen tegen twee beschikkingen van de Commissie, waarbij de verlening aan Daewo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) en aan Ramondín SA en Ramondín Cápsulas SA van belastingvoordelen in het Territorio Histórico de Álava [beschikking 1999/718/EG van de Commissie van betreffende steunmaatregelen van Spanje ten gunste van Demesa (PB L 292, blz. 1), en beschikking 2000/795/EG van de Commissie van inzake de steun die door Spanje aan Ramondín SA en Ramondín Cápsulas SA is verleend (PB 2000, L 318, blz. 36)], als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun was gekwalificeerd.

69 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vijfde kamer, en zijn de onderhavige zaken naar de Vijfde kamer (uitgebreid) verwezen.

70 Daar bij de arresten van het Hof van 11 november 2004, Demesa en Territorio Histórico de Álava/Commissie (C-183/02 P en C-187/02 P, Jurispr. blz. I-10609), en Ramondín e.a./Commissie (C-186/02 P en C-188/02 P, Jurispr. blz. I-10653), de hogere voorzieningen tegen de arresten Demesa en Diputación Foral de Álava e.a./Commissie (punt 68 supra), zijn afgewezen, is de schorsing van de procedure beëindigd.

71 Op 6 januari 2005 heeft het Gerecht partijen gevraagd naar de gevolgen die deze arresten voor de onderhavige beroepen zouden kunnen hebben.

72 Bij brief van 7 februari 2005 hebben verzoekers eerst hun standpunt met betrekking tot deze arresten uiteengezet en vervolgens hun beroepen gehandhaafd. Zij hebben echter afgezien van het eerste middel van de verzoekschriften in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02.

73 Bij beschikking van de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 11 november 2005, zijn de zaken T-30/01 tot en met T-32/01 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering, partijen gehoord, voor de verdere behandeling gevoegd met de gevoegde zaken T-86/02 tot en met T-88/02.

74 Op 20 december 2005 hebben verzoekers bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang verzocht, de gevoegde zaken T-30/01 tot en met T-32/01 en T-86/02 tot en met T-88/02 te behandelen en in voorkomend geval daarop te beslissen vóór de zaken T-227/01 tot en met T-229/01 en T-230/01 tot en met T-232/01.

75 Op 14 februari 2007 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang verzoekers in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 verzocht hem informatie over de begunstigden van de betrokken belastingregelingen mee te delen.

76 Verzoekers hebben bij op 12 maart 2007 ter griffie van het Gerecht neergelegd schrijven geantwoord dat zij zich afvroegen wat de relevantie van deze maatregel tot organisatie van de procesgang was. Bij op ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft Confebask om herziening van deze maatregel tot organisatie van de procesgang verzocht.

77 Het Gerecht heeft op 22 maart 2007 de maatregel tot organisatie van de procesgang van bevestigd en het antwoord van verzoekers is op ter griffie van het Gerecht neergelegd.

78 Op 30 juli 2007 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen vragen gesteld, waarop zij in oktober 2007 hebben geantwoord.

79 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 15 januari 2008 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.

80 Op deze terechtzitting is verzoekers toegestaan een document over te leggen dat aan de Commissie is meegedeeld, zoals in het proces-verbaal van de terechtzitting is vastgelegd.

81 Op deze terechtzitting heeft het Gerecht verzoekers en Confebask ook tot 28 januari 2008 de tijd gegeven om bepaalde informatie over de begunstigden van de betrokken maatregelen mee te delen. Daarvan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.

82 Na afloop van de terechtzitting heeft de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) besloten, de sluiting van de mondelinge behandeling op te schorten.

83 Bij brieven, die ter griffie van het Gerecht zijn neergelegd door het Territorio Histórico de Vizcaya op 24 januari 2008 en door de Territorios Históricos de Álava en Guipúzcoa op , hebben verzoekers documenten betreffende de gevraagde informatie neergelegd. Confebask heeft bij schrijven van hetzelfde gedaan. Na verlenging van de termijn door het Gerecht heeft de Commissie op haar opmerkingen over de overgelegde documenten ingediend.

84 De president van de Vijfde kamer (uitgebreid) heeft de mondelinge behandeling op 12 maart 2008 gesloten verklaard. Partijen zijn bij brief van daarvan in kennis gesteld.

85 De opmerkingen van partijen over de voeging gehoord, is het Gerecht op grond van artikel 50, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering van oordeel dat de zaken T-30/01, T-31/01, T-32/01, T-86/02, T-87/02 en T-88/02 moeten worden gevoegd voor het arrest.

Conclusies van partijen

I — In de zaken T-30/01 tot en met T-32/01

86 Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage: — het besluit van de Commissie van 28 november 2000 tot inleiding van de formele procedure tot onderzoek van de drie betrokken vrijstellingsregelingen nietig te verklaren; — de Commissie te verwijzen in de kosten.

87 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage: — primair, de beroepen zonder voorwerp te verklaren; — subsidiair, de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren; — meer subsidiair, de beroepen ongegrond te verklaren; — verzoekers te verwijzen in de kosten.

II — In de zaken T-86/02 tot en met T-88/02

88 Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage: — primair, de bestreden eindbeschikkingen nietig te verklaren; — subsidiair, artikel 3, eerste volzin, van deze beschikkingen nietig te verklaren; — de Commissie te verwijzen in de kosten.

89 Confebask en Comunidad autónoma del País Vasco, interveniëntes aan de zijde van verzoekers, concluderen dat het het Gerecht behage: — primair, de bestreden eindbeschikkingen nietig te verklaren; — subsidiair, artikel 3 van deze beschikkingen nietig te verklaren; — de Commissie te verwijzen in de kosten.

90 De Commissie en de Comunidad autónoma de La Rioja, interveniënte aan haar zijde, concluderen dat het het Gerecht behage: — de beroepen ongegrond te verklaren; — verzoekers te verwijzen in de kosten.

In rechte

91 Om te beginnen moeten de tegen de bestreden eindbeschikkingen gerichte beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 worden onderzocht, en vervolgens de beroepen in de zaken T-30/01 tot en met T-32/01, die tegen het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van 28 november 2000 zijn gericht.

I — Beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02 strekkende tot nietigverklaring van de eindbeschikkingen waarbij de onverenigbaarheid van de betrokken regelingen wordt vastgesteld en terugvordering van de uitbetaalde steun wordt gelast

A — Ontvankelijkheid van de interventie van Confebask in het kader van de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02

1. Argumenten van partijen

92 In het kader van de mondelinge behandeling heeft de Commissie gesteld dat de interventie van Confebask niet-ontvankelijk is, op grond dat zij niet heeft aangetoond dat leden van haar door de betrokken maatregelen werden begunstigd.

93 Naar aanleiding van de ter terechtzitting gestelde vragen heeft Confebask een aantal documenten verstrekt. Zo heeft zij een document van de Director General de Hacienda (directeur-generaal Financiën) van elk van de drie Territorios Históricos overgelegd, waarin wordt verklaard dat een aantal ondernemingen de betrokken belastingvoordelen had ontvangen. Uit deze documenten blijkt dat deze ondernemingen door de bestreden eindbeschikkingen worden geraakt, en in het bijzonder door artikel 3 daarvan, waarbij terugvordering van de steun wordt gelast. Volgens een door de algemeen secretaris en de voorzitter van Confebask ondertekende verklaring was voorts elk van deze ondernemingen bij de indiening van de verzoeken tot interventie lid van Confebask.

94 Deze documenten zijn meegedeeld aan de Commissie, die blijft bij haar opvatting dat Confebask de ontvankelijkheid van haar interventie niet heeft aangetoond.

2. Beoordeling door het Gerecht

95 Er zij aan herinnerd dat de beschikking van de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 9 september 2005, waarbij Confebask is toegelaten tot interventie in het kader van de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02, zich er niet tegen verzet, dat de ontvankelijkheid van haar interventie in het eindarrest opnieuw wordt onderzocht (zie in die zin arrest Hof van , Hüls/Commissie, C-199/92 P, Jurispr. blz. I-4287, punt 52).

96 Krachtens artikel 40, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, heeft elke persoon die aannemelijk maakt belang te hebben bij de beslissing van het rechtsgeding, het recht zich in dit geding te voegen.

97 Volgens vaste rechtspraak worden representatieve verenigingen die de behartiging van de belangen van hun leden als doel hebben, toegelaten tot interventie in gedingen waarin principiële vragen die voor die leden van belang zijn, aan de orde komen [beschikkingen president Hof van 17 juni 1997, National Power en PowerGen, C-151/97 P(I) en C-157/97 P(I), Jurispr. blz. I-3491, punt 66, en , Pharos/Commissie, C-151/98 P, Jurispr. blz. I-5441, punt 6; beschikking president Gerecht van , MAAB/Commissie, T-24/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 10].

98 Bovendien heeft een ruime uitlegging van het interventierecht voor verenigingen tot doel, een betere beoordeling van de achtergrond van de zaken mogelijk te maken en grote aantallen individuele interventies, die de doeltreffendheid en het goede verloop van de procedure in gevaar zouden brengen, te verhinderen (beschikking National Power en PowerGen, punt 97 supra, punt 66; beschikking Gerecht van 26 juli 2004, Microsoft/Commissie, T-20l/04 R, Jurispr. blz. II-2977, punt 38).

99 In casu is Confebask een intersectorale vereniging van ondernemingen met als doel de vertegenwoordiging, coördinatie, informatie en behartiging van de algemene en gemeenschappelijke belangen van de ondernemingen die lid zijn van de daarbij aangesloten organisaties van Spaans Baskenland. Een van haar voornaamste doelstellingen is de Baskische ondernemingen te vertegenwoordigen en hun belangen tegenover de overheid, de vakbonden en de beroepsorganisaties te behartigen.

100 Het staat buiten kijf dat Confebask een ondernemersvereniging van Spaans Baskenland is.

101 Bovendien moet worden vastgesteld dat blijkens de in het kader van de mondelinge behandeling overgelegde documenten een aantal ondernemingen dat bij de indiening van het interventieverzoek lid van Confebask was, steun heeft ontvangen die op grond van de in casu aan de orde zijnde belastingregelingen is verleend.

102 De belangen van deze ondernemingen, die zowel lid van Confebask alsook daadwerkelijke begunstigden van de betrokken belastingmaatregelen waren, kunnen derhalve door de uitkomst van de onderhavige beroepen worden geraakt.

103 Bovendien heeft Confebask deelgenomen aan de administratieve procedure die tot de vaststelling van de bestreden eindbeschikkingen heeft geleid.

104 Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat Confebask aannemelijk maakt belang te hebben bij de beslissing van het rechtsgeding en dat haar interventie aan de zijde van verzoekers ontvankelijk is.

B — Gegrondheid van de beroepen in de zaken T-86/02 tot en met T-88/02

105 Verzoekers voeren in hun verzoekschriften vijf middelen aan. Zij hebben echter afgezien van het eerste middel, volgens hetwelk de betrokken maatregelen algemeen van aard waren en geen sprake was van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG (zie punt 72 hierboven).

106 In het kader van hun tweede middel stellen zij dat de betrokken vrijstellingsregelingen als bestaande steun en niet als nieuwe steun hadden moeten worden aangemerkt. Het derde middel stelt schending van artikel 88, lid 1, EG en van de artikelen 17 tot en met 19 van verordening nr. 659/1999, op grond dat de Commissie de procedure betreffende bestaande steunregelingen had moeten toepassen. Het vierde middel is gebaseerd op schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG op grond dat de betrokken regelingen geen met de gemeenschappelijke markt onverenigbare exploitatiesteun vormden, maar investerings- of werkgelegenheidssteun. In het kader van hun vijfde middel stellen verzoekers dat de verplichting tot terugvordering van de betrokken steun op een procedurefout berust en inbreuk maakt op de beginselen van rechtszekerheid, van behoorlijk bestuur, van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van gelijke behandeling. Ten slotte voeren verzoekers in hun replieken schending van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 aan op grond dat de Commissie in haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure het bestaan van bijeenkomsten met de Spaanse autoriteiten had moeten vermelden.

1. Tweede middel: de betrokken steunregelingen zouden bestaande steunregelingen zijn

107 Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is gebaseerd op schending van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 en het tweede onderdeel op schending van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999.

a) Eerste onderdeel: schending van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999

Argumenten van partijen

108 Volgens verzoekers had de Commissie de vrijstellingsregelingen als bestaande steun moeten aanmerken, aangezien zij overeenkomstig artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 op het moment van inwerkingtreding geen steunregelingen vormden, en nadien steunregelingen zijn geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht.

109 In de eerste plaats stellen verzoekers dat de Commissie stilzwijgend heeft vastgesteld dat de vrijstellingsregelingen op het moment van inwerkingtreding geen staatssteun vormden.

110 Toen de Commissie in 1994 van deze regelingen vernam, was zij volgens hen niet verplicht de inleidende fase van het onderzoek af te sluiten met een beschikking in de zin van artikel 249 EG en kon zij louter door haar stilzwijgen haar standpunt kenbaar maken dat de onderzochte maatregelen geen steun vormden.

111 De aldus met betrekking tot aangemelde maatregelen ontwikkelde rechtspraak zou ook opgaan in geval van een eerste onderzoek van niet-aangemelde bepalingen, waarvan de Commissie kennis heeft gekregen. Daar de Commissie volgens de rechtspraak verplicht is de formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer zij twijfelt of een nationale maatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is, zou daaruit voortvloeien dat het ontbreken van een dergelijke beschikking in beginsel betekent dat de Commissie de betrokken maatregel verenigbaar met het gemeenschapsrecht acht.

112 De mededeling van de Commissie aan de lidstaten van 4 maart 1991 betreffende de procedures voor de aanmelding van steunvoornemens en de procedures die van toepassing zijn wanneer steun wordt verleend in strijd met artikel [88], lid 3, [EG] (hierna: „mededeling van 1991”) bevestigt overigens dat de Commissie zich niet verplicht acht, aan het eind van het eerste onderzoek een beschikking vast te stellen, wanneer de lidstaat haar verzoek om informatie bevredigend beantwoordt. Voorts blijkt uit dezelfde mededeling dat het met mededingingsvragen belaste lid van de Commissie de Commissie alleen maar voorstelde niets tegen de onderzochte maatregel te ondernemen wanneer het niet aan de verenigbaarheid daarvan twijfelde. Het kenmerk van deze „beëindiging van de procedure” was dat er geen formele beschikking was.

113 Artikel 232 EG verzet zich niet tegen deze handelwijze. Volgens verzoekers zijn de nationale autoriteiten niet bevoegd om met een beroep wegens nalaten de Commissie te dwingen tot een beslissing op een klacht die zij niet zelf hebben ingediend.

114 Verzoekers preciseren vervolgens vanaf wanneer de Commissie wordt geacht de vooronderzoeksprocedure te hebben afgesloten. Zij verklaren in dit verband dat vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 659/1999 geen enkele bepaling de Commissie een termijn stelde. De rechtspraak heeft echter uit het rechtszekerheidsbeginsel afgeleid dat de Commissie verplicht was binnen een redelijke termijn een standpunt te bepalen. Gelet op aard van de vooronderzoeksprocedure, dient de termijn voor de afsluiting daarvan bijgevolg kort te zijn. Volgens verzoekers zou de verplichting voor de Commissie om zorgvuldig te handelen zelfs gelden in de gevallen waarin de nationale maatregelen niet overeenkomstig de mededeling van 1983 betreffende onrechtmatige steun zijn aangemeld.

115 In een dergelijke context zijn verzoekers van mening dat de Commissie zowel impliciet als expliciet heeft erkend dat de vrijstellingsregelingen niet als staatssteun konden worden aangemerkt.

116 Zij merken op dat de Commissie in haar verzoek van 25 mei 1994 de Spaanse autoriteiten heeft gewaarschuwd dat zij verplicht was, de formele onderzoeksprocedure in te leiden indien niet dan wel ontoereikend werd geantwoord. De Commissie heeft die procedure echter niet ingeleid nadat zij op het antwoord van het Koninkrijk Spanje ontving waarbij het betwistte dat bij de vrijstellingsregelingen sprake was van staatssteun. Verzoekers leiden daaruit af dat de Commissie dit antwoord bevredigend achtte en dat zij van mening was dat de betrokken regelingen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG waren.

117 Verzoekers zijn van mening dat het voorgaande kan worden bevestigd door de brief van 18 juli 1995, die de Commissie aan de opstellers van de klacht van 1994 heeft gezonden om hun mee te delen welk gevolg daaraan werd gegeven, en waaruit volgens hen viel op te maken dat de betrokken vrijstellingsregelingen geen staatssteun waren.

118 Nog andere gegevens bieden steun voor het vermoeden dat de Commissie stilzwijgend heeft erkend dat de vrijstellingsregelingen geen staatssteun vormden. Ten eerste heeft de Commissie in het Publicatieblad geen mededeling bekendgemaakt waarbij derden over het onzekere karakter van de vrijstellingsregelingen werden ingelicht. Ten tweede erkent de Commissie in haar memories dat bij het onderzoek van de vrijstellingsregelingen vertraging was opgetreden. In dit verband is de nationale autoriteiten in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure of in de bestreden eindbeschikkingen niets verweten. Ten derde werd in het verzoek om inlichtingen van 3 februari 2000 van de Commissie aan de Spaanse autoriteiten de klacht van 1994 niet genoemd. Daaruit blijkt integendeel dat de Commissie van plan was de vrijstellingsregeling van de provincie Álava vanaf beschikking 1999/718 te onderzoeken (zie punt 68 hierboven). Deze brief was overigens geen bevel om informatie te verstrekken over de begunstigden van de betrokken maatregelen; die informatie had trouwens geen enkel belang in het geval van een gestelde steunregeling die abstract wordt onderzocht. Ten vierde houdt het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ook geen verband met de klacht van 1994. Dit besluit is integendeel gebaseerd op de mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen (PB 1998, C 384, blz. 3; hierna: „mededeling van 1998 over fiscale steunmaatregelen”).

119 Dat de Commissie na 1994 beschikkingen met betrekking tot andere belastingregelingen van de Territorios Históricos de Álava, Vizcaya en Guipúzcoa heeft vastgesteld, doet verder niets af aan het feit dat zij aanvankelijk van mening was dat de vrijstellingsregelingen geen staatssteun waren. Het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en de bestreden eindbeschikkingen geven blijk van de willekeur van de Commissie, die bovendien geen reden aanvoert waarom voorrang moet worden gegeven aan de behandeling van de regelingen van 1996, waarbij andere belastingvoordelen zijn ingevoerd zoals belastingkredieten en verlagingen van de belastinggrondslag, hoewel laatstgenoemde voordelen naar haar mening minder „agressief” waren dan die van 1993, die in casu aan de orde zijn.

120 In hun repliek wijzen verzoekers op een aantal gegevens waaruit blijkt dat de Commissie de klacht van 1994 uitdrukkelijk heeft afgewezen op grond dat de vrijstellingsregelingen geen staatssteun vormden.

121 Zo blijkt uit een debat in de Spaanse senaat van 22 april 1997 (Boletín Oficial de las Cortes Generales van , nr. 204, 681/000550) dat het met mededingingsvragen belaste lid van de Commissie op een bijeenkomst van een delegatie van de Comunidad autónoma de La Rioja heeft bevestigd dat de klacht van 1994 „niet onder de bevoegdheid van de Europese Unie viel maar van die van de betrokken lidstaat”. Uit een op op internet gepubliceerd persartikel blijkt ook dat die klacht overigens niet in aanmerking was genomen. Verzoekers leiden uit die twee factoren af dat de Comunidad autónoma de La Rioja bij de klacht van 1994 betrokken was en dat de Commissie die klacht uitdrukkelijk heeft afgewezen omdat de vrijstellingsregelingen geen staatssteun waren zodat de klacht niet onder het gemeenschapsrecht viel. Verzoekers maken uit de beschikking van de Commissie met betrekking tot de aan Ramondín verleende steun op, dat de Comunidad autónoma de La Rioja in het kader van de klacht tegen die steunmaatregel de verenigbaarheid van Norma Foral 22/1994 (Álava), op zich beschouwd, met de regeling inzake staatssteun niet had willen betwisten. De verklaring voor die standpuntwijziging was volgens hen voormelde afwijzing van de klacht van1994. Ten slotte heeft de Commissie nooit de minste toespeling gemaakt op die klacht of op het feit dat het onderzoek daarvan uit opportuniteitsoverwegingen werd uitgesteld, in de stappen die zij vanaf 1997 tegen de verschillende belastingregelingen van de Territorios Históricos de Álava, Vizcaya en Guipúzcoa heeft ondernomen. In het bijzonder heeft de Commissie die klacht niet vermeld in de opmerkingen die zij heeft ingediend over de prejudiciële vragen die een Spaanse rechterlijke instantie heeft gesteld in het kader van de zaken die hebben geleid tot de beschikking van de president van het Hof van , Juntas Generales de Guipúzcoa e.a. (C-400/97–C-402/97, Jurispr. blz. I-1073), betreffende de drie betrokken vrijstellingsregelingen. Ook het besluit om de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van die regelingen in te leiden verwees alleen naar de op neergelegde klacht.

122 Bijgevolg staan noch het schrijven van 18 juli 1995, dat de Commissie aan de opstellers van de klacht van 1994 heeft gezonden, noch dat van , waarbij zij de Spaanse autoriteiten om nieuwe inlichtingen heeft gevraagd, in de weg aan de vaststelling van het Gerecht dat het met mededingingsvragen belaste lid van de Commissie in 1997 de afwijzing van voormelde klacht heeft bevestigd. Integendeel, in het schrijven van werd uitdrukkelijk aangekondigd dat een beschikking zou worden vastgesteld en aan de klagers zou worden meegedeeld.

123 Volgens verzoekers was de Commissie van mening dat de betrokken maatregelen dus geen staatssteun vormden toen zij in werking traden.

124 In de tweede plaats stellen verzoekers dat de enige verklaring voor de litigieuze beschikkingen een ontwikkeling is van het beleid inzake staatssteun, als gevolg waarvan de criteria bij het onderzoek van bepaalde belastingmaatregelen zijn gewijzigd. Zij stellen derhalve dat sprake was van een ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999.

125 Zij wijzen erop dat de thans in artikel 1, sub b-v, bedoelde categorie van bestaande steun in het oorspronkelijke voorstel voor verordening nr. 659/1999 niet was voorzien. Deze bepaling is volgens hen juist a posteriori ingevoerd om rekening te houden met de veranderingen die in het beleid van de Commissie inzake staatssteun zijn opgetreden. Overigens volgt uit punt 4 van de considerans van voornoemde verordening, dat die bepaling daadwerkelijk doelde op de ontwikkelingen van het beleid van de Commissie op het gebied van staatssteun, en verzoekers leiden daaruit af dat ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt synoniem is met ontwikkeling in het kader van het staatssteunbeleid.

126 Volgens verzoekers blijkt uit de resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 1 december 1997 betreffende een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (PB 1998, C 2, blz. 1), dat de Commissie te kennen heeft gegeven dat zij de in de lidstaten geldende belastingregelingen opnieuw wilde bezien, waarmee zij een wijziging van de criteria voor de beoordeling daarvan aankondigde. In haar mededeling van 1998 over fiscale steunmaatregelen werd dit bevestigd, voor zover de Commissie daarin verklaart dat zij de belastingregelingen op basis van die mededeling „van geval tot geval opnieuw” zal onderzoeken. Zij voegen eraan toe dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure uitdrukkelijk naar deze mededeling verwees.

127 Verder is de door de Commissie aangevoerde beschikking 93/337 huns inziens geen geldig referentiepunt. De Commissie heeft immers de belastingkredieten van 1988 waarom het in beschikking 93/337 ging, als selectieve maatregelen aangemerkt, omdat zij slechts op bepaalde activiteiten van toepassing waren. De Commissie heeft geen criterium in verband met het minimumbedrag van de investering gehanteerd. Daarentegen sluiten de in casu aan de orde zijnde vrijstellingsmaatregelen geen enkele activiteit uit en konden zij dus op goede gronden in 1993 als algemene maatregelen worden beschouwd.

128 Zij beroepen zich ook op beschikking 2003/755/EG van de Commissie van 17 februari 2003 betreffende de steunregeling die door België ten uitvoer is gelegd ten gunste van in België gevestigde coördinatiecentra (PB L 282, blz. 25), waarin de Commissie heeft erkend dat artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 van toepassing was op het geval waarin zij aanvankelijk van mening was dat een maatregel geen steun vormde, vervolgens haar beoordeling wijzigt en stelt dat het toch steun is.

129 Volgens verzoekers was dus sprake van een ontwikkeling van het beleid inzake staatssteun in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999.

130 In de derde plaats wijzen zij erop dat de betrokken belastingmaatregelen niet zijn gewijzigd.

131 Zij concluderen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met haar weigering de betrokken maatregelen als bestaande steun in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 aan te merken.

132 De Commissie, ondersteund door de Comunidad autónoma de La Rioja, concludeert tot afwijzing van dit eerste onderdeel van het middel.

Beoordeling door het Gerecht

133 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat het Verdrag in verschillende procedures voorziet voor bestaande en voor nieuwe steunmaatregelen. Terwijl nieuwe steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG vooraf bij de Commissie moeten worden aangemeld en niet tot uitvoering kunnen worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid, kunnen bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 1, EG regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard (arrest Hof van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 20). Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen kan derhalve in voorkomend geval enkel een beschikking worden gegeven, waarbij hun onverenigbaarheid met gevolgen voor de toekomst wordt vastgesteld (arrest Demesa, punt 68 supra, punt 172).

134 Blijkens artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999, die op 16 april 1999 in werking is getreden en dus bij de vaststelling van de bestreden eindbeschikkingen van toepassing was, wordt steun met name „als bestaande steun beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht”.

135 Verzoekers stellen dat de drie voorwaarden van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 zijn vervuld. De Commissie was van mening dat in casu niet was voldaan aan de eerste twee voorwaarden, namelijk dat de betrokken regelingen op het moment van inwerkingtreding geen steunregelingen vormden, maar het vervolgens zijn geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt (zie punt 78 van beschikking 2003/28, punt 76 van beschikking 2003/86 en punt 74 van beschikking 2003/192).

136 Onderzocht moet worden of de Commissie op goede gronden heeft vastgesteld dat deze voorwaarden in casu niet waren vervuld.

137 Met betrekking tot de eerste voorwaarde stellen verzoekers dat de Commissie impliciet en expliciet heeft erkend dat de betrokken regelingen op het moment van inwerkingtreding geen staatssteunregelingen vormden.

138 Ten eerste stellen verzoekers in repliek dat de Commissie de klacht van 1994 expliciet heeft afgewezen.

139 Uit het dossier blijkt echter dat de Commissie haar onderzoek na de klacht van 1994 heeft voortgezet (zie punten 21 e.v. hierboven), maar geen expliciete beschikking heeft vastgesteld.

140 Zo heeft de Commissie bij brief van 18 juli 1995 de klagers meegedeeld dat zij haar onderzoek van het Spaanse belastingstelsel en de in de lidstaten geldende regelingen van fiscale autonomie voortzette, terwijl zij met name rekening hield met de federale ontwikkeling die in verschillende lidstaten gaande was. Zij heeft te kennen gegeven dat haar diensten de nodige gegevens verzamelden, dat zij over de verdere behandeling van hun klacht zou beslissen zodra die vragen waren opgehelderd, en dat zij hun haar beslissing zou meedelen. Daaruit volgt duidelijk dat de Commissie het onderzoek van de klacht voortzette en dat zij toen nog geen beschikking had vastgesteld.

141 Evenzo heeft de Commissie bij brief van 19 januari 1996 het Koninkrijk Spanje meegedeeld dat zij de invloed van de betrokken fiscale bepalingen op de mededinging onderzocht, en heeft zij het verzocht haar informatie over de begunstigden van de betrokken maatregelen toe te zenden. Los van de vraag of de Commissie een antwoord daarop heeft ontvangen, hetgeen een punt van discussie tussen partijen is, moet worden vastgesteld dat die brief hoe dan ook aantoont dat de Commissie destijds geen standpunt over de betrokken regelingen had bepaald (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van , Gestevisión Telecinco/Commissie, T-95/96, Jurispr. blz. II-3407, punt 88).

142 Ten slotte zij vastgesteld dat de tekst van de vraag van een Spaanse senator aan de Spaanse regering over de bijeenkomst van 17 maart 1997 niet afkomstig is van de Commissie en alleen maar bewijst dat commentaar dat het met mededingingsvragen belaste lid van de Commissie zou hebben geleverd, in het kader van de nationale parlementsdebatten te berde is gebracht. Ongeacht de inhoud van dit commentaar kan dit niet als een expliciete standpuntbepaling van de Commissie worden beschouwd.

143 Noch een persartikel noch verzoekers’ conclusies met betrekking tot de zienswijze van de klagers of de Commissie in het kader van andere procedures kunnen bewijzen dat de Commissie in casu een beschikking had vastgesteld.

144 Derhalve moet worden vastgesteld dat geen van de overgelegde documenten een tot de lidstaat gerichte beschikking vormt en dat geen van de aangevoerde gegevens kan leiden tot de conclusie dat de Commissie een duidelijk en uitdrukkelijk standpunt had bepaald (zie in die zin arrest Gerecht van 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T-351/02, Jurispr. blz. II-1047, punten 46-49).

145 Bijgevolg is geen bewijs geleverd van het bestaan van een uitdrukkelijke beschikking van de Commissie waarbij werd verklaard dat de betrokken regelingen op het moment van inwerkingtreding geen staatssteunregelingen vormden.

146 Ten tweede stellen verzoekers dat de Commissie niet verplicht was de vooronderzoeksfase af te sluiten met een beschikking in de zin van artikel 249 EG en louter met haar stilzwijgen haar standpunt kenbaar kon maken dat de betrokken belastingmaatregelen geen steun vormden.

147 Deze uitlegging kan niet worden aanvaard.

148 Er zij namelijk aan herinnerd dat het loutere stilzwijgen van een instelling geen bindende rechtsgevolgen in het leven kan roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten, behoudens wanneer zulks uitdrukkelijk in een bepaling van gemeenschapsrecht is voorzien. In een aantal specifieke gevallen bepaalt het gemeenschapsrecht, dat het stilzwijgen van een instelling als een besluit geldt, wanneer die instelling om een standpuntbepaling is verzocht en zij bij het verstrijken van een bepaalde termijn niets van zich heeft laten horen. Zonder dergelijke uitdrukkelijke bepalingen, waarbij een termijn wordt gesteld na afloop waarvan een stilzwijgend besluit wordt geacht te zijn genomen en de inhoud daarvan wordt vastgesteld, kan het niet-handelen van een instelling niet worden gelijkgesteld met een besluit, omdat anders het door het Verdrag ingestelde stelsel van rechtsbescherming op losse schroeven zou worden gezet (arrest Gerecht van 13 december 1999, Sodima/Commissie, T-190/95 en T-45/96, Jurispr. blz. II-3617, punten 31 en 32).

149 In casu staat vast dat de betrokken belastingregelingen, die in 1993 zijn ingevoerd, niet bij de Commissie zijn aangemeld.

150 De toepasselijke staatssteunregels voorzien echter niet dat het stilzwijgen van de Commissie geldt als een stilzwijgend besluit dat geen sprake is van steun, in het bijzonder wanneer de betrokken maatregelen niet bij de Commissie zijn aangemeld. De Commissie, die bij uitsluiting bevoegd is om de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt vast te stellen, is na afloop van de inleidende fase van onderzoek van een overheidsmaatregel gehouden, ten aanzien van de betrokken lidstaat een besluit te nemen waarbij wordt vastgesteld ofwel dat geen sprake is van steun, ofwel dat het om een verenigbare steunmaatregel gaat ofwel de noodzaak om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden (arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 141 supra, punten 53-55).

151 Een dergelijk besluit, dat overigens aan de lidstaat wordt meegedeeld, kan derhalve niet stilzwijgend zijn en niet worden afgeleid uit het feit dat de Commissie een tijd lang zwijgt.

152 In casu kan dus niet worden erkend dat de Commissie een stilzwijgende beschikking had kunnen vaststellen, volgens welke de betrokken belastingregelingen op het moment van inwerkingtreding geen steunregelingen waren.

153 Het enkele feit dat de Commissie gedurende betrekkelijk lange tijd niet de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid met betrekking tot een bepaalde overheidsmaatregel, kan die maatregel als zodanig niet het karakter van bestaande steun verlenen, zo het al om steun gaat. De onzekerheid die dienaangaande kan hebben bestaan, kan hooguit worden geacht bij de begunstigden een gewettigd vertrouwen te hebben gewekt dat de terugvordering van de in het verleden betaalde steun belet (arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T-195/01 en T-207/01, Jurispr. blz. II-2309, punt 129).

154 Bovendien hebben verzoekers de Commissie niet verzocht een standpunt ten aanzien van de klacht van 1994 te bepalen waardoor het na een termijn van twee maanden mogelijk zou zijn geweest een beroep wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen, aangezien verzoekers, anders dan zij stellen (zie punt 113 hierboven), dit hadden kunnen doen, net zoals zij in het kader van de onderhavige beroepen een beroep tot nietigverklaring hadden kunnen instellen tegen de door de Commissie vastgestelde eindbeschikkingen (zie in die zin arrest Hof van 26 november 1996, T. Port, C-68/95, Jurispr. blz. I-6065, punt 59).

155 Derhalve kan het stilzwijgen van de Commissie in casu niet worden beschouwd als een stilzwijgende beschikking dat geen sprake is van steun.

156 Verzoekers’ argumenten, die gebaseerd zijn op 1) de rechtspraak, 2) het gedrag van de Commissie in de onderhavige zaak en 3) een aantal bepalingen van de mededelingen van de Commissie, kunnen die beoordeling niet wijzigen.

157 Ten eerste had de door verzoekers aangevoerde rechtspraak (arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719, punt 45; arrest Gerecht van , ARAP e.a./Commissie, T-82/96, Jurispr. blz. II-1889, punt 28), namelijk betrekking op situaties waarin de Commissie uitdrukkelijke beschikkingen had vastgesteld, zodat deze in casu niet relevant is. Ook het arrest van het Hof van , Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471), dat op aangemelde steun van toepassing is, is niet van toepassing op niet-aangemelde steun, zoals in casu het geval is (arresten Hof van , SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punten 46-48, en , Oostenrijk/Commissie, C-99/98, Jurispr. blz. I-1101, punt 32; zie arrest Gerecht Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 141 supra, punten 77 en 78, en arrest Gerecht van , Regione autónoma della Sardegna/Commissie, T-171/02, Jurispr. blz. II-2123, punt 48, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

158 Ten tweede moeten de argumenten betreffende het gedrag van de Commissie ook worden afgewezen.

159 Het uitblijven van een reactie na het antwoord van het Koninkrijk Spanje van 30 september 1994 of het feit dat de Commissie in haar memories heeft erkend dat het onderzoek van de betrokken belastingregelingen in casu vertraging had opgelopen, kunnen niet met succes worden aangevoerd voor de conclusie dat een beschikking van de Commissie bestond volgens welke in casu geen sprake was van steun. Anders dan verzoekers stellen, is voorts het schrijven van , dat de Commissie aan de klagers heeft gezonden (zie punt 26 hierboven), een bewijs dat de Commissie haar onderzoek voortzette, en kan het niet leiden tot de vaststelling dat een stilzwijgende beschikking was gegeven, volgens welke de betrokken belastingregelingen op het moment van inwerkingtreding geen steunregelingen vormden.

160 Verder beroepen verzoekers zich op het feit dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure enkel verwijst naar de klacht van 5 januari 2000 (zie punt 31 hierboven) en niet naar die van 1994.

161 In dit verband zij opgemerkt dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft op de drie litigieuze belastingregelingen, maar de klacht van 1994 niet noemt. Dat besluit heeft de Commissie immers vastgesteld na de klacht van 5 januari 2000, die was ingediend door concurrenten van een onderneming die vrijstelling van vennootschapsbelasting had gekregen.

162 Dat de klacht van 1994 in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure niet werd genoemd, kan echter niet betekenen dat sprake is van een stilzwijgende beschikking van de Commissie waarbij wordt erkend dat de betrokken regelingen geen staatssteun vormden, aangezien een dergelijke beschikking niet stilzwijgend kan zijn, zoals reeds is opgemerkt (zie punt 152 hierboven).

163 Het argument dat de Commissie beschikkingen heeft vastgesteld met betrekking tot andere belastingregelingen die verzoekers na de klacht van 1994 hebben ingevoerd, en dat de bestreden beschikkingen willekeurig zijn, moet ook worden afgewezen omdat het irrelevant is voor het aangevoerde middel dat betrekking heeft op het begrip bestaande steun.

164 Ten derde kan ook geen argument aan de mededeling van 1983 inzake onrechtmatige steun en aan de mededeling van 1991 worden ontleend.

165 Immers, in de mededeling van 1983 inzake onrechtmatige steun wordt integendeel herinnerd aan de verplichting tot aanmelding van voorgenomen steun, en wordt met name erop gewezen dat elke ontvanger van onrechtmatig toegekende steun, „dat wil zeggen zonder dat de Commissie een eindbeslissing heeft genomen over de verenigbaarheid ervan”, gedwongen kan worden om deze terug te betalen. In deze mededeling wordt weliswaar ook vermeld dat de Commissie, zodra zij verneemt dat een lidstaat onrechtmatige steunmaatregelen vaststelt, in het Publicatieblad een specifieke waarschuwing zal opnemen waarbij zij de potentiële ontvangers van de steun wijst op het onzekere karakter daarvan (zie punt 11 hierboven), maar daaruit kan niet worden opgemaakt dat het verzuim om een dergelijke waarschuwing te publiceren kan worden gelijkgesteld met de vaststelling van een stilzwijgende beschikking dat geen sprake is van steun, gelet op de hierboven vermelde rechtspraak (arrest Sodima/Commissie, punt 148 supra).

166 Ook kan geen argument worden ontleend aan de door verzoekers genoemde mededeling van 1991 (zie punt 112 hierboven). In deze mededeling wordt met name bepaald dat wanneer het antwoord van de lidstaat onbevredigend is, de Commissie zich de mogelijkheid „voorbehoudt” om gebruik te maken van bepaalde bevoegdheden (bevel tot opschorting van de betrokken maatregelen of aanmaning om de opmerkingen en gegevens mee te delen die voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt noodzakelijk zijn), en wordt vastgesteld dat het „de bedoeling van de Commissie is van voornoemde bevoegdheden gebruik te maken in alle gevallen waarin dat noodzakelijk is om schending van de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van de staten te beëindigen”. Uit die mededeling volgt dus geenszins dat het uitblijven van een formeel antwoord van de Commissie gelijkstaat met een stilzwijgende beschikking waarbij de Commissie erkent dat de betrokken maatregelen niet als steunmaatregelen zijn aan te merken.

167 Het argument dat de Commissie de klacht van 1994 stilzwijgend heeft afgewezen en heeft erkend dat de betrokken regelingen geen staatssteunregelingen vormden, moet derhalve worden afgewezen.

168 Gelet op het voorgaande, is niet aangetoond dat sprake is van een beschikking van de Commissie, waarbij wordt erkend dat de betrokken regelingen op het moment van inwerkingtreding geen staatssteunregelingen vormden.

169 Aangezien deze eerste voorwaarde van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 niet is vervuld, kunnen de betrokken maatregelen niet als bestaande steun in de zin van deze bepaling worden aangemerkt.

170 Het betoog met betrekking tot de tweede voorwaarde, dat ertoe strekt aan te tonen dat de betrokken maatregelen steun zijn geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, treft derhalve geen doel.

171 Hoe dan ook moet ervan worden uitgegaan dat verzoekers’ betoog betreffende de tweede voorwaarde van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 niet kan worden aanvaard.

172 Verzoekers stellen namelijk dat uit artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 en uit punt 4 van de considerans daarvan volgt dat het begrip ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt synoniem is met dat van ontwikkeling van het staatssteunbeleid (zie punt 125 hierboven).

173 Er zij echter aan herinnerd dat het begrip „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” kan worden opgevat als een wijziging van de economische en juridische context in de door de betrokken maatregel geraakte sector (arrest Hof van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479, punt 71). Die wijziging kan in het bijzonder het gevolg zijn van de liberalisering van een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie (arrest Gerecht van , Regione autónoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, T-288/97, Jurispr. blz. II-1169, punt 89).

174 Dit begrip ziet daarentegen niet op het geval waarin, zoals in casu, de Commissie haar beoordeling uitsluitend wijzigt op grond van een striktere toepassing van de verdragsregels inzake steunmaatregelen van staten (arrest België en Forum 187/Commissie, punt 173 supra, punt 71). In dit verband zij eraan herinnerd dat de vraag of een overheidsmaatregel een bestaande of een nieuwe steunmaatregel oplevert, niet mag afhangen van een subjectief oordeel van de Commissie en moet worden beantwoord ongeacht enige vroegere administratieve praktijk van de Commissie (arresten Gerecht Government of Gibraltar/Commissie, punt 153 supra, punt 121, en arresten Gerecht van 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commissie, T-269/99, T-271/99 en T-272/99, Jurispr. blz. II-4217, punt 80, en Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T-346/99–T-348/99, Jurispr. blz. II-4259, punt 84).

175 Hieruit volgt dat de loutere vaststelling van een ontwikkeling van het staatssteunbeleid op zich niet kan volstaan om een „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” te vormen in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999, aangezien het objectieve begrip staatssteun, zoals dit uit artikel 87 EG voortvloeit, zelf niet is gewijzigd.

176 Geen van verzoekers’ argumenten betreffende de ontwikkeling van het staatssteunbeleid kan in casu opgaan voor „de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999.

177 Ter ondersteuning van hun betoog betreffende de ontwikkeling van het staatssteunbeleid voeren verzoekers namelijk aan dat de Raad van de Europese Unie op 1 december 1997 een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen heeft vastgesteld (zie punt 126 hierboven).

178 Het Gerecht merkt dienaangaande op dat de lidstaten zich ertoe verbonden bepaalde als schadelijk aangemerkte belastingmaatregelen geleidelijk af te schaffen, terwijl de Commissie te kennen gaf dat zij de in de lidstaten bestaande fiscale regelingen zou onderwerpen aan een onderzoek of heronderzoek in het licht van de voorschriften inzake staatssteun (punten D en J van de gedragscode ).

179 Anders dan verzoekers stellen, is in die gedragscode geen wijziging van de criteria voor de beoordeling van het begrip staatssteun aangekondigd en hebben verzoekers overigens geen grond voor hun stelling dienaangaande aangevoerd.

180 Verzoekers beroepen zich ook op de mededeling van 1998 over fiscale steunmaatregelen waarin volgens hen werd aangekondigd dat de belastingregelingen van geval tot geval opnieuw zouden worden onderzocht (zie punt 126 hierboven).

181 In deze mededeling van 1998 over fiscale steunmaatregelen, die grotendeels op de rechtspraak van het Hof en het Gerecht berust en een toelichting geeft op de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op de belastingmaatregelen, kondigt de Commissie evenwel niet aan dat zij de criteria voor de toetsing van de belastingmaatregelen aan de artikelen 87 EG en 88 EG zal wijzigen (zie in die zin arrest Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commissie, punt 174 supra, punt 79, en arrest van 23 oktober 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, punt 174 supra, punt 83).

182 Verder wijzen verzoekers erop dat de Commissie in beschikking 93/337 een ander selectiviteitscriterium heeft toegepast dan zij in casu heeft gedaan (zie punt 127 hierboven).

183 In beschikking 93/337 heeft de Commissie er met name op gewezen dat de belastingmaatregelen slechts voor bepaalde ondernemingen golden en niet van toepassing waren op een aantal werkzaamheden (punt III van de beschikking). In de bestreden eindbeschikkingen heeft de Commissie zich op een ander selectiviteitscriterium gebaseerd, dat betrekking heeft op de minimuminvestering boven een bepaald bedrag.

184 Ingevolge artikel 87, lid 1, EG moet worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen. Dit is een objectief begrip dat volgens verschillende selectiviteitscriteria kan worden beoordeeld, zonder dat daaruit echter een wijziging van de criteria voor de beoordeling van het selectieve karakter van de staatssteun kan worden afgeleid.

185 Derhalve wettigen de aangevoerde argumenten niet de conclusie dat de selectiviteitscriteria die de Commissie bij haar toetsing van de belastingmaatregelen aan artikel 87, lid 1, EG heeft toegepast, na de vaststelling van de litigieuze belastingmaatregelen zijn gewijzigd (zie in die zin arrest Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commissie, punt 174 supra, punt 79).

186 Zelfs indien verzoekers een wijziging van de beoordelingscriteria van de Commissie voor de kwalificatie van steun hebben aangetoond, kan bovendien het argument dat het bij de betrokken belastingmaatregelen om bestaande maatregelen gaat, niet slagen. Er wordt immers helemaal niet aangetoond dat deze gestelde wijziging van de door de Commissie toegepaste selectiviteitscriteria een gevolg is van de „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999. In dit verband zij eraan herinnerd dat dit begrip niet ziet op het geval waarin de Commissie haar beoordeling uitsluitend wijzigt op grond van een striktere toepassing van de verdragsregels inzake staatssteun (arrest België en Forum 187/Commissie, punt 173 supra, punt 71).

187 Ten slotte moet met betrekking tot de door verzoekers aangevoerde beschikking 2003/755 worden opgemerkt dat dit niet relevant is. Bij de in deze beschikking aan de orde zijnde maatregel ging het om bestaande steun, aangezien hij van tevoren was aangemeld en goedgekeurd, en de Commissie in het kader van het voortdurende onderzoek van de bestaande steunregelingen overeenkomstig artikel 88, lid 1, EG had besloten de betrokken regeling opnieuw te onderzoeken. Het Hof heeft overigens juist naar aanleiding van deze beschikking 2003/755 beslist dat het begrip „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” niet zag op het geval waarin de Commissie haar beoordeling uitsluitend wijzigt op grond van een striktere toepassing van de verdragsregels inzake staatssteun (arrest België en Forum 187/Commissie, punt 173 supra, punt 71). Deze beschikking biedt dus geen enkele steun voor verzoekers’ stelling.

188 Bijgevolg kan geen van de door verzoekers aangevoerde gegevens aantonen dat sprake was van een ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999.

189 Gelet op het voorgaande, kunnen de betrokken belastingregelingen niet als bestaande steunregelingen in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 worden aangemerkt.

190 Het eerste onderdeel van het tweede middel, dat is gebaseerd op schending van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999, moet derhalve ongegrond worden verklaard.

b) Tweede onderdeel: schending van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999

Argumenten van partijen

191 Gesteld dat het Gerecht niet erkent dat de Commissie van mening was dat de vrijstellingsregelingen geen staatssteun waren, voeren verzoekers niettemin aan dat uit de omstandigheden van de onderhavige zaak blijkt dat zij die regelingen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft geacht en ze heeft goedgekeurd in de zin van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999. Deze bepaling ziet immers met name op de maatregelen die vóór de inwerkingtreding ervan zijn vastgesteld en waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt.

192 In casu volgt de goedkeuring uit de brief van de Commissie van 25 mei 1994 en uit haar latere gedrag. Zo heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet ingeleid binnen een redelijke termijn nadat zij de antwoorden van de Baskische autoriteiten op deze brief had ontvangen, hoewel zij verplicht was die procedure in te leiden indien zij ook maar de geringste twijfel met betrekking tot de verenigbaarheid van de betrokken regelingen met de gemeenschappelijke markt had. Voorts verwezen noch het schrijven van de Commissie van noch haar besluit van om de formele onderzoeksprocedure in te leiden naar het in 1994 verrichte onderzoek. In weerwil van haar verplichting om de niet-aangemelde steunmaatregelen in het Publicatieblad bekend te maken, zodra zij dit verneemt, heeft de Commissie bovendien vóór haar voormeld besluit van geen waarschuwing gepubliceerd.

193 De Commissie, ondersteund door de Comunidad autónoma de La Rioja, stelt dat dit tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond is.

Beoordeling door het Gerecht

194 Artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999 bepaalt dat onder bestaande steun moet worden verstaan „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”.

195 Er zij aan herinnerd dat deze bepaling ziet op steunmaatregelen die de Commissie bij een beschikking verenigbaar heeft verklaard.

196 Een dergelijke beschikking is noodzakelijkerwijs expliciet. De Commissie moet zich immers uitspreken over de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen in het licht van de voorwaarden van artikel 87 EG en ingevolge artikel 253 EG een dergelijke beschikking met redenen omkleden.

197 Wanneer wordt gesteld dat individuele maatregelen op grond van een eerder goedgekeurde regeling zijn toegekend, moet de Commissie bovendien, alvorens de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, vaststellen of deze maatregelen al dan niet door de regeling worden gedekt, en, zo ja, of zij aan de in de beschikking tot goedkeuring daarvan gestelde voorwaarden voldoen. Enkel wanneer dit onderzoek negatief uitvalt, kan de Commissie de betrokken maatregelen als nieuwe steun behandelen. Valt dit onderzoek daarentegen positief uit, dan moet de Commissie deze maatregelen als bestaande steun behandelen volgens de in artikel 88, leden 1 en 2, EG bepaalde procedure (arresten Hof van 5 oktober 1994, Italië/Commissie, C-47/91, Jurispr. blz. I-4635, punten 24-26, en , Italië/Commissie, C-400/99, Jurispr. blz. I-3657, punt 57). Om te kunnen uitmaken of de individuele maatregelen al dan niet voldoen aan de in de beschikking tot goedkeuring van de betrokken regeling gestelde voorwaarden, moet deze goedkeuringsbeschikking noodzakelijkerwijs expliciet zijn.

198 In casu moet echter worden vastgesteld dat verzoekers tot staving van hun stellingen geen beschikking overleggen waarbij de Commissie de betrokken belastingmaatregelen heeft goedgekeurd, omdat zij naar haar mening verenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren.

199 Verzoekers’ argument dat de goedkeuring voortvloeide uit de brief van de Commissie van 25 mei 1994, kan niet worden aanvaard. In de brief van wordt het Koninkrijk Spanje immers enkel verzocht zijn opmerkingen over de klacht van 1994 te maken, maar daarin wordt niets gezegd over de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke markt. Deze brief kan dus niet als een beschikking tot goedkeuring van de betrokken regelingen worden aangemerkt.

200 Het latere standpunt van de Commissie kan ook niet als een expliciete goedkeuringsbeschikking worden beschouwd. Noch het uitblijven van een reactie van de Commissie na de opmerkingen van het Koninkrijk Spanje van 30 september 1994, noch de brief van de Commissie van aan de klagers, waarin niets over de verenigbaarheid van de betrokken regelingen wordt gezegd (zie punt 26 hierboven), kan worden aangemerkt als een beschikking tot goedkeuring van de betrokken belastingregelingen in de zin van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999.

201 Ten slotte wijzen verzoekers op het feit dat de Commissie het onderzoek van de klacht van 1994 niet in haar schrijven van 3 februari 2000, waarbij zij de Spaanse autoriteiten om informatie over de klacht van heeft verzocht (zie punt 32 hierboven), en ook niet in haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft vermeld. Zij voeren ook aan dat de betrokken maatregelen niet in het Publicatieblad zijn bekendgemaakt, in strijd met de verplichting die de Commissie in haar mededeling van 1983 inzake onrechtmatige steun was aangegaan.

202 Geen van deze gegevens kan echter de conclusie wettigen dat sprake was van een expliciete goedkeuringsbeschikking van de Commissie in de zin van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999.

203 Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het tweede middel, dat gebaseerd is op schending van artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999, ook ongegrond worden verklaard.

204 Bijgevolg moet het tweede middel, dat de betrokken belastingregelingen als bestaande steunregelingen moesten worden aangemerkt, ongegrond worden verklaard.

2. Derde middel: schending van de op bestaande steun toepasselijke procedureregels

205 Verzoekers, ondersteund door de Comunidad autónoma del País Vasco, zijn van mening dat de vrijstellingsregelingen als bestaande steun moesten worden aangemerkt, zodat de bestreden eindbeschikkingen inbreuk maken op artikel 88, lid 1, EG en op de artikelen 17 tot en met 19 van verordening nr. 659/1999, voor zover zij na afloop van een procedure inzake nieuwe steun zijn vastgesteld.

206 Het Gerecht stelt vast dat de kwalificatie van bestaande steunregelingen in casu niet kan worden aanvaard (zie punt 204 hierboven), zodat de Commissie de betrokken steunregelingen op goede gronden als nieuwe steun heeft aangemerkt. Zij heeft daarmee de door verzoekers aangevoerde procedureregels niet geschonden.

207 Bijgevolg moet het derde middel betreffende schending van de procedureregels ongegrond worden verklaard.

3. Vierde middel: schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG

a) Argumenten van partijen

208 Verzoekers merken op dat de vrijstellingsregelingen volgens de verklaringen van de Commissie in de bestreden eindbeschikkingen „geen investeringssteun noch werkgelegenheidssteun behelzen [omdat] de fiscale maatregelen niet zijn gebaseerd op het bedrag van de investering, noch op het aantal arbeidsplaatsen, noch op de desbetreffende loonkosten, maar op de belastinggrondslag”.

209 Verzoekers stellen dat een dergelijk verband niet noodzakelijk is, en betwisten dat de betrokken regelingen exploitatiesteun vormen enkel omdat de winstbelasting van de begunstigde ondernemingen is verlaagd. Dat een dergelijke verlaging bestaat, volstaat niet als reden voor de weigering om de vrijstellingsregelingen niet als investeringssteun of werkgelegenheidssteun aan te merken.

210 De Commissie heeft volgens verzoekers in de bestreden eindbeschikkingen erkend dat de betrokken regelingen de oprichting van nieuwe ondernemingen stimuleerden. Voormeld vereiste dat de steunregelingen enkel als investeringssteun kunnen worden aangemerkt indien zij als een percentage van de investering kunnen worden uitgedrukt, komt voorts als zodanig niet voor in de mededeling van 1978 inzake regionale steunregelingen. Dat het steunbedrag als een percentage van de investering werd uitgedrukt, dient er enkel toe om uit te maken of de betrokken steunmaatregel het in de regio toegestane steunplafond niet overschreed. De Commissie had echter naar die mededeling moeten verwijzen voor zover deze haar standpunt bepaalde toen de betrokken vrijstellingsregelingen werden vastgesteld. Zonder schending van het rechtszekerheidsbeginsel had zij zich niet op de richtsnoeren van 1998 kunnen baseren. De Comunidad autónoma del País Vasco is dezelfde mening toegedaan.

211 In elk geval stellen verzoekers dat de betrokken vrijstellingsregelingen werkgelegenheidssteun waren. Voor de toekenning daarvan dienden immers ten minste tien arbeidsplaatsen te worden gecreëerd en diende gedurende tien jaar gemiddeld hetzelfde aantal banen te worden gehandhaafd. Dat de betrokken steunregelingen niet als een percentage van de loonkosten werden uitgedrukt, was in voormelde mededeling bovendien enkel van belang voor de berekening of de steunmaatregelen voldeden aan de toegestane intensiteit.

212 De Commissie, ondersteund door de Comunidad autónoma de La Rioja, concludeert tot afwijzing van dit vierde middel.

b) Beoordeling door het Gerecht

213 In de eerste plaats stellen verzoekers schending van het rechtszekerheidsbeginsel op grond dat de Commissie de richtsnoeren van 1998 heeft toegepast, die van na de betrokken fiscale bepalingen van 1993 dateren.

214 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de Commissie gebonden is aan de kaderregelingen of mededelingen die zij vaststelt op het gebied van het toezicht op staatssteun, voor zover deze niet afwijken van het Verdrag (arrest Hof van 26 september 2002, Spanje/Commissie, C-351/98, Jurispr. blz. I-8031, punt 53).

215 Vervolgens zij opgemerkt dat volgens punt 6.1 van de richtsnoeren van 1998 „de Commissie de verenigbaarheid van de regionale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan deze richtsnoeren zal toetsen zodra deze zijn vastgesteld”. Uit de richtsnoeren van 1998 blijkt dus duidelijk dat zij vanaf hun vaststelling van toepassing zijn, ook op vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities. De toepassing van de richtsnoeren van 1998 in casu kan derhalve geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel opleveren.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaald in

• HvJ EU 6 oktober 2015, C-303/13, ECLI:EU:C:2015:647
• Gerecht EU 16 januari 2020, T-257/18, ECLI:EU:T:2020:1
• Gerecht EU 15 maart 2018, T-108/16, ECLI:EU:T:2018:145
• Gerecht EU 12 december 2018, T-683/15, ECLI:EU:T:2018:916
• Gerecht EU 25 april 2018, T-554/15, ECLI:EU:T:2018:220
• Gerecht EU 10 april 2019, T-388/11, ECLI:EU:T:2019:237