Gerecht EU 22 april 2015, T-190/12, ECLI:EU:T:2015:222

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)

22 april 2015 ( *1 )

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Zimbabwe — Beperkingen van binnenkomst op of doorreis via het grondgebied van de Unie — Bevriezing van tegoeden — Rechtsgrondslag — Kennelijk onjuiste beoordeling — Motiveringsplicht — Rechten van verdediging — Grondrechten — Evenredigheid”

In zaak T‑190/12,

Johannes Tomana, wonende te Harare (Zimbabwe), en de 120 andere verzoekers wier namen in de bijlage zijn vermeld, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Vaughan, QC, M. Lester, R. Lööf, barristers, en M. O’Kane, solicitor, vervolgens door D. Vaughan, M. Lester en M. O’Kane,

verzoekers,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door B. Driessen, M. Veiga en A. Vitro als gemachtigden,

en

Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Konstantinidis, T. Scharf en E. Georgieva als gemachtigden,

verweerders,

ondersteund door

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door E. Jenkinson, C. Murrell en M. Holt, als gemachtigden, bijgestaan door S. Lee, barrister,

interveniënt,

betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2012/97/GBVB van de Raad van 17 februari 2012 houdende wijziging van besluit 2011/101/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 47, blz. 50), uitvoeringsverordening (EU) nr. 151/2012 van de Commissie van 21 februari 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 314/2004 van de Raad inzake bepaalde beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 49, blz. 2), en uitvoeringsbesluit 2012/124/GBVB van de Raad van 27 februari 2012 tot uitvoering van besluit 2011/101/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 54, blz. 20), voor zover zij verzoekers betreffen,

wijst

HET GERECHT (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: D. Gratsias (rapporteur), president, M. Kancheva en C. Wetter, rechters,

griffier: C. Kristensen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 juni 2014,

het navolgende

Arrest

Voorgeschiedenis van het geding

1 In gemeenschappelijk standpunt 2002/145/GBVB van 18 februari 2002 betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 50, blz. 1), dat is vastgesteld op grond van artikel 15 VEU, in de versie die gold vóór het Verdrag van Lissabon, heeft de Raad van de Europese Unie zijn ernstige bezorgdheid geuit over de situatie in Zimbabwe, in het bijzonder over de ernstige schendingen van de mensenrechten door de regering van Zimbabwe, waaronder schending van de vrijheid van meningsuiting, vereniging en vreedzame vergadering. Daarom heeft de Raad, voor een – verlengbare – periode van twaalf maanden, beperkende maatregelen ingesteld, die jaarlijks moeten worden geëvalueerd. In die maatregelen was met name voorzien in de verplichting van de lidstaten om de binnenkomst op of de doorreis via hun grondgebied te beletten van de in de bijlage bij dat gemeenschappelijk standpunt vermelde natuurlijke personen alsmede in de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van de in diezelfde bijlage genoemde personen en entiteiten. Gemeenschappelijk standpunt 2002/145 is gewijzigd en verlengd voor een duur van twaalf maanden, dat wil zeggen tot 20 februari 2004, bij gemeenschappelijk standpunt 2003/115/GBVB van de Raad van 18 februari 2003 houdende wijziging en verlenging van gemeenschappelijk standpunt 2002/145 (PB L 46, blz. 30).

2 De bevriezing van tegoeden en economische middelen waarin gemeenschappelijk standpunt 2002/145 voorziet, is uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 310/2002 van de Raad van 18 februari 2002 betreffende bepaalde beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 50, blz. 4). De geldigheidsduur van die verordening was beperkt tot twaalf maanden, te rekenen vanaf de datum van bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Verordening nr. 310/2002 is bij verordening (EG) nr. 313/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot verlenging van verordening nr. 310/2002 (PB L 46, blz. 6) met twaalf maanden verlengd.

3 In gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB van de Raad van 19 februari 2004 houdende verlenging van de beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 50, blz. 66) is bepaald dat de bij gemeenschappelijk standpunt 2002/145 ingevoerde beperkende maatregelen worden verlengd. Volgens artikel 8, tweede alinea, van dat gemeenschappelijk standpunt was dit van toepassing met ingang van 21 februari 2004. Artikel 9 van dat gemeenschappelijk standpunt bepaalde dat het van toepassing was gedurende een periode van twaalf maanden en dat het voortdurend werd getoetst. Volgens datzelfde artikel moest het „zo nodig [worden] verlengd of gewijzigd indien de Raad oordeel[de] dat de doelstellingen ervan niet [waren] bereikt”.

4 Verordening (EG) nr. 314/2004 van de Raad van 19 februari 2004 inzake bepaalde beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 55, blz. 1) is, zoals uit overweging 5 ervan blijkt, vastgesteld met het oog op de tenuitvoerlegging van de bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161 ingevoerde beperkende maatregelen. Artikel 6, lid 1, van die verordening bepaalt met name dat alle tegoeden en economische middelen van de afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de in bijlage III bij die verordening vermelde natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben, worden bevroren. Volgens artikel 11, onder b), van die verordening wordt de Commissie gemachtigd om bijlage III bij die verordening te wijzigen op basis van de besluiten met betrekking tot de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161.

5 De geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 is meermaals verlengd, laatstelijk tot en met 20 februari 2011 bij besluit 2010/92/GBVB van de Raad van 15 februari 2010 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 41, blz. 6).

6 Besluit 2011/101/GBVB van de Raad van 15 februari 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 42, blz. 6) heeft gemeenschappelijk standpunt 2004/161 ingetrokken. Dat besluit heeft ten aanzien van de personen wier namen in de bijlage erbij zijn opgenomen, soortgelijke beperkende maatregelen vastgesteld als die welke in gemeenschappelijk standpunt 2004/161 zijn genoemd.

7 Artikel 4, lid 1, van besluit 2011/101 bepaalt meer in het bijzonder: „De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de binnenkomst op of de doorreis via hun grondgebied te beletten van de leden van de regering van Zimbabwe en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, alsmede van andere natuurlijke personen die zich schuldig maken aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen. De in dit lid bedoelde personen staan vermeld in de bijlage.”

8 Artikel 5, lid 1, van besluit 2011/101 luidt: „Alle tegoeden en economische middelen die in het bezit zijn van leden van de regering van Zimbabwe of van de met hen geassocieerde natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, dan wel van andere natuurlijke of rechtspersonen wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, worden bevroren. De lijst van de in dit lid bedoelde personen en entiteiten staat in de bijlage.”

9 Artikel 6, lid 1, van besluit 2011/101 bepaalt: „De Raad neemt op voorstel van een lidstaat of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid de wijzigingen van de lijst in de bijlage aan die op grond van de politieke ontwikkelingen in de Zimbabwe nodig zijn.”

10 Voorts bepaalt artikel 7 van besluit 2011/101: „1. In de bijlage staan de redenen voor het op de lijst plaatsen van de natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten. 2. De bijlage bevat ook de informatie, indien beschikbaar, die nodig is voor het identificeren van de betrokken natuurlijke of rechtspersonen of entiteiten. Met betrekking tot natuurlijke personen kan die informatie bestaan uit namen, inclusief aliassen, geboortedatum en geboorteplaats, nationaliteit, paspoort- en identiteitskaartnummers, geslacht, adres en functie of beroep. Met betrekking tot rechtspersonen of entiteiten kan die informatie namen, plaats en datum van registratie, registratienummer en de plaats van vestiging omvatten.”

11 Volgens artikel 10, lid 2, van besluit 2011/101 ten slotte is dat besluit van toepassing tot en met 20 februari 2012. Voorts werd het besluit volgens dat artikel voortdurend getoetst en werd het zo nodig verlengd of gewijzigd indien de Raad oordeelde dat de doelstellingen ervan niet waren bereikt.

12 Bij artikel 1, onder 1), van besluit 2012/97/GBVB van de Raad van 17 februari 2012 houdende wijziging van besluit 2011/101 (PB L 47, blz. 50), de eerste handeling waartegen het onderhavige beroep is gericht, is artikel 10 van besluit 2011/101 vervangen door de volgende tekst: „1. Dit besluit treedt in werking op de dag waarop het wordt vastgesteld. 2. Dit besluit is van toepassing tot en met 20 februari 2013. 3. De maatregelen in artikel 4, lid 1, voor zover van toepassing op de personen in bijlage II, worden tot en met 20 februari 2013 opgeschort. 4. Het besluit wordt voortdurend getoetst en het wordt zo nodig verlengd of gewijzigd indien de Raad oordeelt dat de doelstellingen ervan niet zijn bereikt.”

13 Voorts volgt uit artikel 1, onder 2), van besluit 2012/297, ten eerste, dat het woord „bijlage” in besluit 2011/101 wordt vervangen door „bijlage I” en, ten tweede, dat de tekst van die bijlage wordt vervangen door de tekst in bijlage I bij besluit 2012/97. Ten slotte bepaalt artikel 1, onder 3), van besluit 2012/97 dat bijlage II bij dat besluit als bijlage II bij besluit 2011/101 wordt gevoegd.

14 De overwegingen 1 tot en met 5 van besluit 2012/97 luiden: „(1) De Raad heeft op 15 februari 2011 besluit 2011/101 [...] vastgesteld. (2) Op basis van een toetsing van besluit 2011/101 [...] moeten de beperkende maatregelen tot en met 20 februari 2013 worden verlengd. (3) Er zijn evenwel niet langer redenen om bepaalde personen en entiteiten te handhaven op de lijst van personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2011/101 [...] van toepassing zijn. (4) Ter facilitering van de dialoog tussen de EU en de regering van Zimbabwe dient het inreisverbod voor twee op de lijst van besluit 2011/101 [...] staande leden van het regeringsteam ter hervatting van de betrekkingen met de EU te worden opgeschort. (5) De informatie over bepaalde personen op de lijst in de bijlage bij besluit 2011/101 [...] dient te worden geactualiseerd.”

15 In bijlage I bij besluit 2011/101, zoals vervangen bij besluit 2012/97, zijn de namen opgenomen van Johannes Tomana en de 120 andere verzoekers, die in bijlage A.4 bij het verzoekschrift zijn genoemd. De namen van diezelfde personen en entiteiten waren reeds in de bijlage bij besluit 2011/101 opgenomen, voordat die bijlage bij besluit 2012/97 werd gewijzigd.

16 Bij artikel 1 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 151/2012 van de Commissie van 21 februari 2012 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (PB L 49, blz. 2), zijnde de tweede handeling waartegen het onderhavige beroep is gericht, is bijlage III bij verordening nr. 314/2004 vervangen door een nieuwe bijlage die de namen van alle verzoekers bevat. In overweging 2 van die verordening is bovendien bepaald: „In besluit 2011/101 [...] worden de natuurlijke personen en rechtspersonen aangewezen op wie de beperkende maatregelen van artikel 5 van dat besluit van toepassing zijn, en bij verordening [...] nr. 314/2004 wordt uitvoering gegeven aan dat besluit voor zover maatregelen op het niveau van de Unie vereist zijn. Bijlage III bij verordening [...] nr. 314/2004 moet bijgevolg worden gewijzigd teneinde de samenhang met bovengenoemd besluit van de Raad te waarborgen”.

17 Bovendien stonden de namen van alle verzoekers reeds in bijlage III bij verordening nr. 314/2004, in de versie die gold vóór de vervanging van die bijlage overeenkomstig artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 151/2012.

18 Uitvoeringsbesluit 2012/124/GBVB van de Raad van 27 februari 2012 tot uitvoering van besluit 2011/101 (PB L 54, blz. 20), zijnde de derde handeling waartegen het onderhavige beroep is gericht, heeft de vermelding betreffende 60e verzoeker, Cephas George Msipa, wiens naam in de bijlage bij besluit 2011/101 is genoemd, gewijzigd. Meer in het bijzonder is wat hem betreft in de kolom, die voordien leeg was, de volgende tekst toegevoegd betreffende de redenen voor zijn plaatsing op de lijst van personen op wie de bij dat besluit ingevoerde beperkende maatregelen van toepassing waren: „Voormalig provinciegouverneur die banden heeft met de ZANU-PF-fractie in de regering.”

19 Op 20 april 2012 hebben verzoekers de Raad verzocht hen „alle bewijzen en informatie” mee te delen waarop hij zich bij zijn besluit om beperkende maatregelen ten aanzien van hen vast te stellen, had gebaseerd.

Procedure en conclusies van partijen

20 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 april 2012, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.

21 Bij een akte, met als opschrift „Exceptie van niet-ontvankelijkheid”, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juli 2012, heeft de Raad het Gerecht verzocht: — na te gaan of de 2e tot en met 109e verzoekers, die natuurlijke personen zijn, het beroep werkelijk ondersteunen; — indien dit niet het geval blijkt te zijn, het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het door die personen is ingesteld en de overige verzoekers te verwijzen in de kosten.

22 Aangezien de Raad met die handeling in wezen primair verzocht om een maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, zijn verzoekers en de Commissie uitgenodigd om hun schriftelijke opmerkingen over dat verzoek in te dienen, wat zij op respectievelijk 29 en 25 oktober 2012 hebben gedaan.

23 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 augustus 2012, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland verzocht te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de verwerende instellingen. Bij beschikking van 25 oktober 2012 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht die interventie toegestaan. Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn memorie in interventie op 14 december 2012 neergelegd. De Raad, de Commissie en vervolgens verzoekers hebben hun schriftelijke opmerkingen over die memorie gemaakt, respectievelijk op 16 en 24 januari en op 20 februari 2013.

24 Bij brief van 7 november 2012, waarvan diezelfde dag een kopie is neergelegd ter griffie van het Gerecht, hebben verzoekers de Raad meegedeeld dat 66e verzoeker, Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, was overleden.

25 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 november 2012, hebben verzoekers het Gerecht verzocht de Raad uit te nodigen te bevestigen dat de gegevens in bijlage B.19 bij het verweerschrift niet de bewijzen waren waarop hij zich had gebaseerd om de namen van verzoekers te plaatsen op de lijst van de personen op wie de litigieuze beperkende maatregelen van toepassing waren. Aangezien het in wezen een verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering betrof, heeft het Gerecht de Raad, de Commissie en het Verenigd Koninkrijk uitgenodigd om hun schriftelijke opmerkingen dienaangaande in te dienen, wat zij respectievelijk op 10, 11 en 7 december 2012 hebben gedaan. De Raad heeft het Gerecht in zijn opmerkingen tevens meegedeeld dat hij bij brief van 27 november 2012 op het in punt 19 hierboven vermelde verzoek van verzoekers had geantwoord en hij heeft een kopie van die brief en de bijlagen erbij overgelegd.

26 Aangezien verzoekers in hun brief van 19 november 2012 het Gerecht hadden verzocht te verklaren dat eventuele aanvullende bewijzen die de Raad in dat stadium van de procedure zou aanvoeren, niet in aanmerking werden genomen en niet bij de stukken van de zaak werden gevoegd, zijn verzoekers er bij brief van 26 november 2012 voorts op gewezen dat inzake aanvullende bewijzen artikel 48, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van toepassing was.

27 In de repliek, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 31 januari 2013, hebben verzoekers het Gerecht op de hoogte gebracht van het overlijden van 83e verzoeker, John Landa Nkomo.

28 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 februari 2013, heeft de Raad het Gerecht meegedeeld dat hij besluit 2013/89/GBVB van 18 februari 2013 houdende wijziging van besluit 2011/101 (PB L 46, blz. 37) had vastgesteld. Bij dat besluit is bijlage I bij besluit 2011/101 gewijzigd en zijn volgende namen geschrapt van de lijst van personen en entiteiten waarop de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn: 6e verzoeker, David Chapfika, 9e verzoeker, Tinaye Chigudu, 16e verzoeker, Tongesai Shadreck Chipanga, 32e verzoeker, R. Kwenda, 38e verzoeker, Shuvai Ben Mahofa, 42e verzoeker, G. Mashava, 54e verzoeker, Gilbert Moyo, 58e verzoeker, S. Mpabanga, 60e verzoeker, Cephas George Msipa, 64e verzoeker, C. Muchono, 66e verzoeker, Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, 67e verzoeker, Columbus Mudonhi, 68e verzoeker, Bothwell Mugariri, 70e verzoeker, Isaac Mumba, 78e verzoeker, S. Mutsvunguma, 83e verzoeker, John Landa Nkomo, 84e verzoeker, Michael Reuben Nyambuya, 88e verzoeker, David Pagwese Parirenyatwa, 89e verzoeker, Dani Rangwani, 92e verzoeker, Richard Ruwodo, 109e verzoeker, Patrick Zhuwao en 113e verzoekster, Divine Homes (Private) Ltd.

29 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 145/2013 van de Commissie van 19 februari 2013 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (PB L 47, blz. 63) heeft bijlage III bij laatstgenoemde verordening gewijzigd en de vermeldingen van die bijlage betreffende de in punt 28 genoemde personen en entiteiten geschrapt.

30 Verzoekers is verzocht hun opmerkingen over de in punt 28 hierboven vermelde brief van de Raad in te dienen, doch zij hebben niet aan dat verzoek voldaan.

31 Bij artikel 1, onder 1), van besluit 2013/160/GBVB van 27 maart 2013 houdende wijziging van besluit 2011/101 (PB L 90, blz. 95) is de tekst van artikel 10, lid 3, van besluit 2011/101 vervangen door een nieuwe tekst, volgens welke „de maatregelen in artikel 4, lid 1, en in artikel 5, leden 1 en 2, voor zover van toepassing op de personen en entiteiten in bijlage II, tot en met 20 februari 2014 [worden] opgeschort” en „de opschorting elke drie maanden [wordt] geëvalueerd”. Artikel 1, onder 2), van besluit 2013/160 bepaalde voorts dat bijlage II bij besluit 2011/101 werd vervangen door de tekst in de bijlage bij besluit 2013/160.

32 De namen van de meeste verzoekers, zowel natuurlijke personen als entiteiten, zijn vermeld in bijlage II bij besluit 2011/101, zoals vervangen door besluit 2013/160. De namen van 3e verzoeker, Happyton Mabhuya Bonyongwe, 12e verzoekster, Augustine Chihuri, 18e verzoeker, Constantine Chiwenga, 75e verzoeker, Didymus Noel Edwin Mutasa, 86e verzoeker, Douglas Nyikayaramba, 99e verzoeker, Perence Samson Chikerema Shiri, 102e verzoeker, Jabulani Sibanda, 104e verzoeker, Philip Valerio Sibanda, 120e verzoekster, Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd en 121e verzoekster, Zimbabwe Mining Development Corp, staan niet in die bijlage vermeld.

33 Verordening (EU) nr. 298/2013 van de Raad van 27 maart 2013 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (PB L 90, blz. 48) bepaalt in artikel 1 ervan dat „[d]e toepassing van artikel 6 van verordening [...] nr. 314/2004 [...] tot 20 februari 2014 [wordt] opgeschort, voor zover het van toepassing is op personen en entiteiten die in de bijlage bij deze verordening worden vermeld” en dat „[d]e opschorting [...] elke 3 maanden [wordt] geëvalueerd”. De bijlage bij verordening nr. 298/2013 bevat dezelfde namen van natuurlijke personen en entiteiten als die welke zijn vermeld in bijlage II bij besluit 2011/101, zoals vervangen door besluit 2013/160 (zie punt 32 hierboven).

34 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.

35 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 september 2013, heeft de Raad het Gerecht meegedeeld dat hij uitvoeringsbesluit 2013/469/GBVB van 23 september 2013 tot uitvoering van besluit 2011/101 (PB L 252, blz. 31) had vastgesteld. Bij dat besluit is bijlage I bij besluit 2011/101 gewijzigd en de naam van 121e verzoekster, Zimbabwe Mining Development, van die bijlage geschrapt.

36 Voorts heeft uitvoeringsverordening (EU) nr. 915/2013 van de Commissie van 23 september 2013 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (PB L 252, blz. 23) bijlage III bij laatstgenoemde verordening gewijzigd en de daarin opgenomen vermelding betreffende 121e verzoekster geschrapt.

37 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 februari 2014, heeft de Raad het Gerecht in kennis gesteld van de vaststelling van besluit 2014/98/GBVB van 17 februari 2014 houdende wijziging van besluit 2011/101 (PB L 50, blz. 20) en verordening (EU) nr. 153/2014 van 17 februari 2014 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 en tot intrekking van verordening (EU) nr. 298/2013 (PB L 50, blz. 1).

38 Artikel 1, lid 2, van besluit 2014/98 heeft de tekst van artikel 10 van besluit 2011/101 vervangen door: „1. Dit besluit treedt in werking op de dag waarop het wordt vastgesteld. 2. Dit besluit is van toepassing tot en met 20 februari 2015. 3. De maatregelen in artikel 4, lid 1, en in artikel 5, leden 1 en 2, voor zover van toepassing op de personen en entiteiten in bijlage II, worden tot en met 20 februari 2015 geschorst. De schorsing wordt elke drie maanden geëvalueerd. 4. Het besluit wordt voortdurend getoetst en het wordt zo nodig verlengd of gewijzigd indien de Raad oordeelt dat de doelstellingen ervan niet zijn bereikt.”

39 Voorts bepaalt artikel 2 van besluit 2014/98 dat „[d]e in bijlage I bij besluit 2011/101/GBVB genoemde personen die zijn opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden toegevoegd in bijlage II bij besluit 2011/101/GBVB”. De bijlage bij besluit 2014/98 bevat de namen van 3e, 12e, 18e, 75e, 86e, 99e, 102e en 104e verzoeker.

40 Verordening nr. 153/2014 bepaalt: „Artikel 1 Verordening [...] nr. 314/2004 wordt als volgt gewijzigd: 1) Aan artikel 6 wordt het volgende lid toegevoegd: ‚4. De maatregelen in de leden 1 en 2 worden geschorst, voor zover deze van toepassing zijn op de personen en entiteiten die in bijlage IV worden vermeld.’ 2) De bijlage bij onderhavige verordening wordt toegevoegd als bijlage IV. Artikel 2 Verordening [...] nr. 298/2013 wordt ingetrokken. Artikel 3 Deze verordening treedt in werking op de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.”

41 Bijlage IV bij verordening nr. 314/2004, zoals toegevoegd bij verordening nr. 153/2014, bevat de namen van alle verzoekers, natuurlijke personen en entiteiten, wier namen nog steeds waren vermeld in bijlage III bij die verordening, met uitzondering van de naam van 120e verzoekster, Zimbabwe Defence Industries, de enige ten aanzien waarvan de in die verordening vastgestelde maatregelen van bevriezing van tegoeden en economische middelen nog steeds gelden en niet zijn geschorst.

42 Het Gerecht heeft de andere partijen uitgenodigd om hun opmerkingen over de in punt 37 hierboven genoemde brief van de Raad in te dienen. Verzoekers en de Commissie hebben respectievelijk op 21 en op 4 maart aan dit verzoek voldaan.

43 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het partijen verzocht te antwoorden op bepaalde schriftelijke vragen en bepaalde documenten over te leggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.

44 Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, dat niet aanwezig was, zijn partijen ter terechtzitting van 10 juni 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.

45 Ter terechtzitting heeft de Raad een aantal krantenartikelen bij het dossier gevoegd, waaruit blijkt dat 68e verzoeker, Bothwell Mugariri, 96e verzoeker, Lovemore Sekeremayi en 98e verzoeker, Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, zijn overleden. De vertegenwoordigers van verzoekers hebben bevestigd dat de twee laatstgenoemde verzoekers zijn overleden, doch zij hebben te kennen gegeven dat het, voor zover zij wisten, niet klopte dat Mugariri was overleden. Voorts hebben de vertegenwoordigers van verzoekers, in antwoord op een vraag van het Gerecht, bevestigd dat zij van mening waren dat zij door alle verzoekers waren gemachtigd en zij hebben voorgesteld een schriftelijke door de verzoeker opgestelde volmacht over te leggen voor iedere verzoeker voor wie zij nog geen dergelijk mandaat bij diens verzoekschrift hadden gevoegd. Van de overlegging van de documenten en van bovengenoemde verklaringen is in het proces-verbaal van de terechtzitting akte genomen.

46 Ter terechtzitting heeft het Gerecht verzoekers en de Raad uitgenodigd om schriftelijk te antwoorden op bepaalde vragen en om bepaalde documenten, waaronder de vereiste volmachten, over te leggen. Die partijen hebben binnen de gestelde termijn aan het verzoek van het Gerecht voldaan, waarna de schriftelijke behandeling bij beslissing van de president van de Achtste kamer is afgesloten.

47 Verzoekers verzoeken het Gerecht: — besluit 2012/97, uitvoeringsverordening nr. 151/2012 en uitvoeringsbesluit 2012/124 nietig te verklaren, voor zover die handelingen hen betreffen; — de Raad en de Commissie te verwijzen in de kosten.

48 De Raad en de Commissie verzoeken het Gerecht: — het beroep te verwerpen; — verzoekers te verwijzen in de kosten.

49 Het Verenigd Koninkrijk steunt de conclusies van de Raad en van de Commissie waarmee om verwerping van het beroep wordt verzocht.

In rechte

1. Overleden verzoekers

50 De rechtspraak erkent dat een door de adressaat van een handeling ingestelde vordering tot nietigverklaring kan worden voortgezet door zijn rechtsopvolger onder algemene titel, met name indien een natuurlijke persoon overlijdt (arrest Gerecht van 8 juli 2004, JFE Engineering e.a./Commissie, T-67/00, T-68/00, T-71/00 en T-78/00, Jurispr. blz. II-2501, punt 46; zie tevens in die zin arrest Hof van 20 oktober 1983, Gutmann/Commissie, 92/82, Jurispr. blz. 3127, punt 2).

51 In de onderhavige zaak zijn, zoals in de punten 24 en 27 hierboven is uiteengezet, 66e verzoeker, I. S. G. Mudenge, en 83e verzoeker, J. L. Nkomo, in de loop van het geding overleden. Voorts hebben de vertegenwoordigers van verzoekers, in antwoord op een van de schriftelijk te beantwoorden vragen die hen ter terechtzitting waren gesteld, bevestigd dat 96e verzoeker, Lovemore Sekeremayi, en 98e verzoeker, Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, in de loop van het geding waren overleden. Ten slotte hebben zij tevens aangevoerd dat ook 32e verzoeker, R. Kwenda, in de loop van het geding was overleden.

52 Met betrekking tot ieder van de hierboven genoemde overleden verzoekers, hebben de vertegenwoordigers van verzoekers aangevoerd dat de algemene rechtsopvolgers van die verzoekers, in casu wat ieder van hen betreft, hun weduwen, de procedure wensten voort te zetten en zij hebben daartoe ten overstaan van een notaris opgestelde schriftelijke verklaringen van die weduwen overgelegd. In het onderhavige arrest zal hierna het begrip „verzoekers”, voor zover het voornoemde overleden verzoekers betreft, verwijzen naar hun algemene rechtsopvolgers die aan de hand van een schriftelijke verklaring te kennen hebben gegeven dat zij de onderhavige procedure wensten voort te zetten.

2. Vraag of alle verzoekers die natuurlijke personen zijn een volmacht hebben gegeven aan de advocaten die het beroep hebben ondertekend

53 Zoals in punt 21 hierboven is opgemerkt heeft de Raad bij afzonderlijke akte het Gerecht verzocht om na te gaan of alle verzoekers die natuurlijke personen zijn, „het onderhavige beroep werkelijk ondersteunen”. Dienaangaande heeft de Raad aangevoerd dat de vertegenwoordigers van verzoekers bij hun verzoekschrift geen volmacht of ander bewijselement hadden gevoegd waaruit bleek dat zij naar behoren waren gemachtigd door de 2e tot en met 110e verzoeker, die natuurlijke personen zijn.

54 De Raad heeft dus betoogd dat het beroep, voor zover het die verzoekers betreft, niet-ontvankelijk moest worden verklaard, tenzij hun vertegenwoordigers met betrekking tot ieder van die verzoekers, gegevens overleggen waaruit blijkt dat zij het beroep wilden instellen. In dat verband heeft de Raad zich gebaseerd op het arrest van het Hof van 16 februari 1965, Barge/Hoge Autoriteit (14/64, Jurispr. blz. 69, 77). Dat verzoek van de Raad is ook door de Commissie ondersteund.

55 In herinnering moet worden gebracht dat op grond van, enerzijds, artikel 19, derde en vierde alinea, en artikel 21, eerste alinea, van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, en, anderzijds, artikel 43, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering, andere partijen dan de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA of de staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) moeten worden vertegenwoordigd door een advocaat die bevoegd is om op te treden voor een rechterlijke instantie van een lidstaat of van een andere staat die partij is bij de EER-overeenkomst. Voorts moet het verzoekschrift de naam en woonplaats van de verzoeker en de hoedanigheid van de ondertekenaar bevatten. Ten slotte moet het origineel van elk processtuk worden ondertekend door de gemachtigde of de advocaat van de partij.

56 Het Reglement voor de procesvoering legt in artikel 44, lid 5, onder b), ervan echter alleen aan rechtspersonen de verplichting op om bij het verzoekschrift het bewijs te voegen „dat de aan de advocaat gegeven volmacht op regelmatige wijze werd verstrekt door een daartoe gerechtigde vertegenwoordiger”. Het Reglement voor de procesvoering laat derhalve toe dat natuurlijke personen worden vertegenwoordigd door een advocaat zonder dat deze een volmacht hoeft over te leggen, terwijl dat wel moet geschieden bij een rechtspersoon (arrest Gerecht van 22 februari 2006, Le Levant 001 e.a./Commissie, T-34/02, Jurispr. blz. II-267, punt 64).

57 Dat advocaten die een natuurlijke persoon vertegenwoordigen, niet verplicht zijn om een door hun cliënt ondertekende volmacht over te leggen, vindt ongetwijfeld rechtvaardiging in de overweging dat, wanneer een lid van de balie van een van de lidstaten, die als zodanig is onderworpen aan gedragsregels, verklaart dat hij naar behoren door zijn cliënt is gemachtigd, die verklaring in beginsel als voldoende betrouwbaar moet worden beschouwd (zie in die zin arrest Hof van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C-229/05 P, Jurispr. blz. I-439, punt 119).

58 Mede gelet op de in punt 55 hierboven aangehaalde bepalingen, moet evenwel worden vastgesteld dat het Gerecht, alvorens een bij hem ingesteld beroep te behandelen, zich ervan moet vergewissen dat de advocaat die het beroep heeft ondertekend, door de persoon in wiens naam dat beroep is ingesteld daadwerkelijk is belast met diens vertegenwoordiging. Gelet op hetgeen in punt 57 hierboven is overwogen, moet worden aangenomen dat het Gerecht het feit dat een advocaat een verzoekschrift in naam van een natuurlijke persoon heeft ondertekend en ingediend, normalerwijze aanmerkt als een impliciete verklaring van die advocaat dat hij door die natuurlijke persoon naar behoren is gemachtigd, aangezien een dergelijke verklaring volgens het Gerecht volstaat. Indien concrete elementen echter twijfel doen rijzen over het bestaan van een dergelijke impliciete verklaring, kan het Gerecht verzoeken dat de betrokken advocaat bewijst dat hij over een volmacht beschikt.

59 In die zin moet ook het arrest Barge/Hoge Autoriteit, punt 54 hierboven (blz. 77), worden opgevat. Volgens dit arrest behoeft de advocaat „geen volmacht in de vereiste vorm [...] te produceren strekkende tot het aanhangig maken van een beroep, tenzij het bestaan van zodanige machtiging wordt betwist”. Die stelling moet namelijk worden gezien in de context van die zaak, zoals die volgt uit de conclusie van advocaat-generaal Roemer bij het arrest Barge/Hoge Autoriteit, punt 54 hierboven (Jurispr. blz. 69, 81, 82).

60 Uit die conclusie blijkt dat het destijds gebruikelijk was dat het Hof ook van natuurlijke personen een schriftelijke volmacht eiste, ook al was dit niet voorgeschreven in de toepasselijke bepaling van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, net als ook nu het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht dit niet voorschrijft. De advocaat van de verzoekster in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Barge/Hoge Autoriteit, punt 54 hierboven, had bij het indienen van het verzoekschrift een dergelijke volmacht overgelegd, doch in de overgelegde volmacht was een andere zaak vermeld. Na het indienen van het verzoekschrift, had hij een nieuwe volmacht overgelegd, die betrekking had op de betrokken zaak. Het Hof moest dus uitspraak doen over de vraag of die nagekomen overlegging volstond dan wel of het feit dat tegelijk met het indienen van het beroep geen deugdelijke volmacht was overgelegd, tot de niet-ontvankelijkheid van dat beroep leidde. Het Hof heeft die eerste zienswijze gevolgd.

61 Anders dus dan de Raad lijkt aan te nemen, volgt niet uit dat arrest dat de andere procespartij mag eisen – zonder bijzondere gegevens ter rechtvaardiging van zijn verzoek aan te voeren – dat de advocaat van een verzoeker die een natuurlijke persoon is, een door zijn cliënt opgestelde volmacht overlegt en het beroep, indien dit niet gebeurt, niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Wanneer de andere procespartij dit zou mogen eisen, zou het voorschrift dat natuurlijke personen door een advocaat kunnen worden vertegenwoordigd zonder dat deze een volmacht hoeft over te leggen, grotendeels zijn betekenis verliezen en zou de procedure nodeloos ingewikkeld worden gemaakt en ten onrechte worden verlengd, met name wanneer, zoals in casu, het beroep door een groot aantal natuurlijke personen is ingesteld die daarenboven buiten het grondgebied van de Europese Unie wonen. Ook de eisen die voortvloeien uit het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de in punt 57 hierboven geformuleerde overwegingen pleiten voor de stelling dat een dergelijke volmacht slechts kan worden geëist wanneer concrete gegevens twijfel doen ontstaan over het bestaan ervan (zie punt 58 hierboven).

62 In de onderhavige zaak hebben de vertegenwoordigers van verzoekers ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht formeel bevestigd dat zij van mening waren dat zij door ieder van de verzoekers naar behoren waren gemachtigd. Daarenboven hebben zij voorgesteld een schriftelijke volmacht over te leggen voor de verzoekers voor wie zij dat niet hadden gedaan. Zij hebben binnen de daartoe door het Gerecht gestelde termijn inderdaad dergelijke ten overstaan van een notaris opgestelde volmachten overgelegd voor de 2e tot en met 110e verzoekers, met uitzondering van de in punt 51 hierboven vermelde overleden verzoekers. In dat verband moet erop worden gewezen dat zij ook in naam van 68e verzoeker, Bothwell Mugariri, een dergelijke volmacht hebben overgelegd. Aldus is gebleken dat de informatie dat laatstgenoemde was overleden, die was vermeld in de persartikelen die de Raad ter terechtzitting bij het dossier had gevoegd, niet juist was. Dat de overgelegde volmachten na het instellen van het beroep zijn opgesteld, is, gelet op de in punt 60 hierboven geformuleerde overwegingen, daarenboven niet van belang.

63 Bijgevolg moet de conclusie luiden dat er geen reden bestaat om te betwijfelen dat alle verzoekers een volmacht hebben verleend aan degenen die hen voor het Gerecht vertegenwoordigen.

3. Voortbestaan van het procesbelang van verzoekers

64 Volgens vaste rechtspraak moet het voorwerp van het geding, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de uitspraak van de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest Hof van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C-362/05 P, Jurispr. blz. I-4333, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest Hof van 17 april 2008, Flaherty e.a./Commissie, C-373/06 P, C-379/06 P en C-382/06 P, Jurispr. blz. I-2649, punt 25).

65 In herinnering moet worden gebracht dat ten aanzien van een deel van verzoekers de litigieuze beperkende maatregelen zijn ingetrokken (zie punten 28, 29, 35 en 36 hierboven). Voorts is ten aanzien van op één na alle verzoekers wier namen zijn blijven staan op de lijst van personen en entiteiten waarop die maatregelen van toepassing zijn, de toepassing van die maatregelen geschorst (zie punten 32, 33 en 37‑41 hierboven).

66 In zijn arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie (C‑239/12 P), dat het geval betrof van een persoon ten aanzien van wie, omdat hij banden met terroristische organisaties zou hebben, beperkende maatregelen waren vastgesteld die in de loop van het geding waren ingetrokken, heeft het Hof in herinnering gebracht dat dergelijke maatregelen aanzienlijke negatieve consequenties en een grote invloed op de rechten en vrijheden van de betrokkenen hadden. Behalve met de bevriezing van de tegoeden als zodanig, die door de brede strekking ervan zowel het beroeps- als het gezinsleven van de betrokkenen verstoort en het aangaan van een groot aantal rechtshandelingen belemmert, moet volgens het Hof ook rekening worden gehouden met het stigma en het wantrouwen waarmee de publiekelijke aanwijzing van de betrokkenen als personen die banden zouden hebben met een terroristische organisatie, gepaard gaat. Zo heeft het Hof geoordeeld dat het procesbelang van een dergelijke verzoeker, niettegenstaande de schrapping van zijn naam van de litigieuze lijst, blijft bestaan teneinde van de Unierechter te verkrijgen dat deze erkent dat hij nooit op die lijst had mogen worden opgenomen of dat dit niet had gemogen op basis van de door de instellingen van de Unie gevolgde procedure. Voorts heeft het Hof opgemerkt dat, hoewel de erkenning van de onrechtmatigheid van de aangevochten handeling als zodanig niet de materiële schade of een inbreuk op het privéleven kan goedmaken, ze wel de eer en goede naam van de betrokken persoon kan herstellen of een vorm van vergoeding kan zijn voor de immateriële schade die hij vanwege die onrechtmatigheid heeft geleden, en aldus het voortbestaan van zijn procesbelang kan rechtvaardigen. Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat de omstandigheid dat de intrekking van de betrokken beperkende maatregelen definitief was, niet belet dat er een procesbelang blijft bestaan met betrekking tot de gevolgen van de handelingen waarbij die maatregelen zijn opgelegd tussen de datum van de inwerkingtreding en de datum van de intrekking ervan (arrest Abdulrahim/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 70‑72 en 82).

67 Hoewel de beperkende maatregelen in de onderhavige zaak niet aan verzoekers zijn opgelegd omdat zij banden hadden met terroristische organisaties, doch omdat zij lid zijn van een regering die volgens de opstellers van de bestreden handelingen ernstige schendingen van de mensenrechten heeft begaan, banden hebben met dergelijke regeringsleden of zich schuldig maken aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, zijn de door het Hof in het arrest Abdulrahim/Raad en Commissie, punt 66 hierboven (punten 70‑72 en 82) in aanmerking genomen redenen mutatis mutandis ook op hen van toepassing. Bijgevolg blijft hun procesbelang voortbestaan ook al zijn de litigieuze beperkende maatregelen voor sommigen onder hen ingetrokken en voor anderen geschorst.

4. Argumenten waarmee de Commissie aanvoert dat het beroep niet-ontvankelijkheid is

68 In de eerste plaats betwist de Commissie dat het verzoek tot nietigverklaring van de handelingen van de Raad ontvankelijk is, voor zover het tegen haar is gericht, omdat zij met betrekking tot handelingen van de Raad niet over passieve legitimatie beschikt.

69 Aangezien het beroep strekt tot nietigverklaring zowel van twee handelingen van de Raad als van een handeling van de Commissie, hebben verzoekers in het verzoekschrift terecht gesteld dat die twee instellingen de verwerende partijen in de onderhavige zaak waren.

70 In de tweede plaats moet volgens de Commissie worden aangenomen dat het verzoek tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2012/124 alleen is ingediend in naam van 60e verzoeker, Cephas George Msipa, de enige op wie dat besluit betrekking heeft. Zij betwijfelt echter of een dergelijk verzoek ontvankelijk is aangezien het betrokken besluit enkel wijzigingen aanbrengt in besluit 2011/101 wat de redenen betreft voor de plaatsing van de naam van die verzoeker op de lijst van de personen op wie de aan de orde zijnde beperkende maatregelen van toepassing zijn, en dus diens rechtspositie niet wijzigt. De Commissie voegt daaraan toe dat, indien wordt geoordeeld dat het verzoek tot nietigverklaring van dat besluit door alle verzoekers is ingediend, het niet-ontvankelijk moet worden verklaard, „omdat geen enkele verzoeker er juridisch belang bij heeft om tegen die handeling van de Raad op te komen”.

71 Dat argument kan niet slagen. In herinnering moet worden gebracht dat, na de wijziging van besluit 2011/101 bij besluit 2012/97, waarbij met name bijlage I bij besluit 2011/101 door een nieuwe bijlage is vervangen, bij uitvoeringsbesluit 2012/124 bijlage I bij besluit 2011/101 opnieuw is gewijzigd, wat 60e verzoeker betreft, en in de kolom met de motivering, die voordien leeg was, de in punt 18 hierboven vermelde tekst is toegevoegd. Net als besluit 2012/97 raakt uitvoeringsbesluit 2012/124 60e verzoeker rechtstreeks en individueel en wijzigt het zijn rechtspositie, aangezien het aan bijlage I bij besluit 2011/101, zoals vervangen door besluit 2012/97, redenen toevoegt die de vaststelling van de aan de orde zijnde beperkende maatregelen jegens hem rechtvaardigen.

72 Bijgevolg is het verzoek tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2012/124 van 60e verzoeker ontvankelijk. Daar het om één en hetzelfde beroep gaat, brengt de vaststelling dat het beroep ten aanzien van één van de verzoekers ontvankelijk is, mee dat niet hoeft te worden onderzocht of de andere verzoekers procesbevoegdheid hebben (arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punt 31, en arrest Gerecht van 15 september 1998, European Night Services e.a./Commissie, T-374/94, T-375/94, T-384/94 en T-388/94, Jurispr. blz. II-3141, punt 61). Het beroep strekt namelijk tot de nietigverklaring van de bestreden handelingen, voor zover zij verzoekers betreffen. Aangezien uitvoeringsbesluit 2012/124 alleen 60e verzoeker met name noemt, is het duidelijk dat, indien het beroep wordt toegewezen, dat besluit slechts ten aanzien van hem nietig zal worden verklaard.

5. Ten gronde

73 Ter ondersteuning van hun verzoek voeren verzoekers vijf middelen aan. Als eerste middel wordt aangevoerd dat er geen passende rechtsgrondslag bestond om aan de personen op wie de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn, personen of entiteiten toe te voegen die noch leiders van Zimbabwe zijn, noch met dergelijke leiders geassocieerd zijn. Met het tweede middel wordt aangevoerd dat een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt. Het derde middel betreft schending van de motiveringsplicht. Het vierde middel is ontleend aan schending van verzoekers’ rechten van verdediging en het vijfde middel aan schending van het evenredigheidsbeginsel.

74 Eerst dient het eerste middel te worden onderzocht, dat de rechtsgrondslag van de bestreden handelingen betreft, vervolgens het derde en het vierde middel, waarmee procedurele problemen aan de orde worden gesteld, en ten slotte het tweede en het vijfde middel, die de grond van de zaak betreffen.

Eerste middel: ontbreken van een passende rechtsgrondslag voor de toevoeging van personen of entiteiten die noch leiders van Zimbabwe zijn, noch met dergelijke leiders geassocieerd zijn, aan de personen op wie de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn

75 Met hun eerste middel voeren verzoekers in wezen aan dat er geen passende rechtsgrondslag bestaat die rechtvaardigt dat op de lijst van personen op wie de litigieuze beperkende maatregelen van toepassing zijn, de namen van talrijke personen worden geplaatst aan wie niet eens wordt verweten dat zij leiders van Zimbabwe zijn of personen of entiteiten die met dergelijke leiders geassocieerd zijn. Dat aan de betrokken personen wordt verweten dat zij zich in het verleden schuldig hebben gemaakt aan criminele activiteiten of andere strafbare feiten volstaat volgens verzoekers niet als rechtvaardiging voor de plaatsing van hun namen op de lijst van personen op wie de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn.

76 Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat de eerste handeling waartegen het onderhavige beroep is gericht, te weten besluit 2012/97, is vastgesteld op grondslag van artikel 29 VEU, dat bepaalt: „De Raad stelt besluiten vast waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard. De lidstaten dragen er zorg voor dat hun nationaal beleid met de standpunten van de Unie overeenstemt.”

77 Besluit 2011/101, dat is gewijzigd bij besluit 2012/97, is eveneens op artikel 29 VEU gebaseerd.

78 Artikel 29 VEU maakt deel uit van titel V van het VEU, met als opschrift „Algemene bepalingen inzake het extern optreden van de Unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”. Artikel 21 VEU, dat eveneens in diezelfde titel is opgenomen, luidt: „1. Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht. [...] 2. De Unie bepaalt en voert een gemeenschappelijk beleid en optreden en beijvert zich voor een hoge mate van samenwerking op alle gebieden van de internationale betrekkingen, met de volgende doelstellingen: a) bescherming van haar waarden, fundamentele belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit; b) consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht; c) handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, overeenkomstig de doelstellingen en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, de beginselen van de Slotakte van Helsinki en de doelstellingen van het Handvest van Parijs, met inbegrip van de doelstellingen betreffende de buitengrenzen; d) ondersteuning van de ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal en milieugebied, met uitbanning van de armoede als voornaamste doel; [...] 3. De Unie eerbiedigt de in de leden 1 en 2 bedoelde beginselen en streeft de in deze leden genoemde doelstellingen na bij de bepaling en de uitvoering van het externe optreden op de verschillende door deze titel en het vijfde deel van het [VWEU] bestreken gebieden, alsmede van het overige beleid van de Unie wat de externe aspecten betreft. [...]”

79 De derde handeling waarvan met het beroep de nietigverklaring wordt gevorderd, te weten uitvoeringsbesluit 2012/124 is een „besluit waarmee uitvoering wordt gegeven aan een besluit dat een optreden of een standpunt van de Unie bepaalt”, in casu besluit 2012/97. Uitvoeringsbesluit 2012/124 is vastgesteld op grond van artikel 6, lid 1, van besluit 2011/101 (zie punt 9 hierboven) overeenkomstig de procedure van artikel 31, lid 2, VEU.

80 Ten slotte is de tweede handeling waartegen het onderhavige beroep is gericht, te weten uitvoeringsverordening nr. 151/2012, vastgesteld op grondslag van artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 (zie punt 4 hierboven). Verordening nr. 314/2004 is vastgesteld op grondslag van de artikelen 60 EG en 301 EG. Die artikelen zijn gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon en zijn respectievelijk artikel 75 VWEU en artikel 215 VWEU geworden.

81 Volgens verzoekers verruimen de bestreden handelingen de werkingssfeer van de tegen Zimbabwe vastgestelde beperkende maatregelen, aangezien die maatregelen voortaan niet alleen natuurlijke personen en rechtspersonen betreffen aan wie wordt verweten dat zij regeringsleden zijn of met regeringsleden geassocieerd zijn, maar ook personen die niet ervan worden beschuldigd met de regering geassocieerd te zijn, maar aan wie wordt verweten dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan activiteiten die de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat in Zimbabwe ondermijnen. Aan laatstgenoemde categorie van personen wordt dus niet verweten dat zij met leiders van Zimbabwe geassocieerd zijn. Een groot aantal personen is aan de groep van personen op wie de bestreden maatregelen van toepassing zijn, toegevoegd op basis van niet gestaafde beschuldigingen van ernstige criminele handelingen en andere strafbare feiten. Tot staving van de in de bestreden handelingen geformuleerde stellingen over die personen zijn geen bewijzen, gegevens of zelfs maar nauwkeurige inlichtingen aangevoerd. De in de betwiste maatregelen vermelde misdaden of strafbare feiten zijn in veel gevallen misdaden of strafbare feiten die zijn gepleegd vóór de vorming van de regering van nationale eenheid die in Zimbabwe aan de macht was toen de litigieuze handelingen werden vastgesteld.

82 In de eerste plaats moeten de argumenten waarmee verzoekers in wezen aanvoeren dat de feitelijke gegevens die zijn vermeld met betrekking tot een aantal van de personen op wie de bij de bestreden handelingen ingevoerde beperkende maatregelen van toepassing zijn, niet zijn bewezen of niet erg nauwkeurig waren, worden afgewezen omdat zij niet terzake dienend zijn in het kader van het onderhavige middel, waarmee wordt aangevoerd dat er geen passende rechtsgrondslag was voor de vaststelling van de bestreden handelingen. Dergelijke argumenten zijn immers enkel relevant om aan te tonen dat de instellingen die de bestreden handelingen hebben vastgesteld een feitelijke vergissing hebben begaan of dat die handelingen ontoereikend zijn gemotiveerd. Dergelijke vergissingen houden geen verband met de enige vraag die in het kader van het onderhavige middel aan de orde is, te weten of er een passende rechtsgrondslag bestaat die de vaststelling van de betrokken handelingen rechtvaardigt. Zelfs indien zou blijken dat, anders dan verzoekers stellen, er een dergelijke rechtsgrondslag bestaat, moet uiteraard nog worden nagegaan, ten eerste, of de instellingen die genoemde handelingen hebben vastgesteld geen kennelijke beoordelingsfout hebben begaan door te oordelen dat de feiten van de onderhavige zaak rechtvaardigden dat die rechtsgrondslag werd gebruikt om die handelingen vast te stellen en, ten tweede, of die instellingen dienaangaande een toereikende motivering hebben gegeven. Die vragen kunnen, in voorkomend geval, slechts in het kader van het onderzoek van het tweede en het derde middel, relevant zijn.

83 In de tweede plaats moet in herinnering worden gebracht dat, ten eerste, de eerste bestreden handeling (besluit 2012/97) in wezen de geldigheidsduur van besluit 2011/101 heeft verlengd en de bijlage bij laatstgenoemd besluit die de namen bevatte van de personen en entiteiten waarop de bij dat besluit ingevoerde beperkende maatregelen van toepassing waren, heeft vervangen, ten tweede, de tweede bestreden handeling (uitvoeringsverordening nr.151/2012) bijlage III bij verordening nr. 314/2004 die de namen bevatte van de personen en entiteiten waarop de bij die verordening ingevoerde bevriezing van tegoeden en economische middelen van toepassing was, heeft vervangen en, ten slotte, de derde bestreden handeling (uitvoeringsbesluit 2012/124) de vermelding betreffende 60e verzoeker, Cephas George Msipa, zoals die bleek uit de bijlage bij besluit 2011/101, zoals vervangen bij besluit 2012/97, heeft gewijzigd. Met andere woorden, in de drie gevallen betreft het handelingen tot wijziging van een eerdere handeling.

84 In dat verband moet worden opgemerkt dat de bewoordingen „natuurlijke personen of rechtspersonen wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen”, waarnaar verzoekers in hun in punt 81 hierboven samengevat betoog hebben verwezen, alleen in de tekst van besluit 2011/101 voorkomen (zie punten 7 en 8 hierboven). Zoals in punt 4 hierboven is opgemerkt, geldt de bevriezing van tegoeden en economische middelen waarin verordening nr. 314/2004 voorziet, volgens artikel 6, lid 1, van die verordening daarentegen alleen voor „tegoeden en economische middelen van de afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de [...] natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben”.

85 Derhalve stelt het onderhavige middel andere vragen aan de orde, naargelang het enerzijds de eerste en de derde bestreden handelingen betreft, die besluit 2011/101 wijzigen, en anderzijds de tweede bestreden handeling, die verordening nr. 314/2004 wijzigt.

86 In het eerste geval is in wezen de vraag aan de orde of artikel 29 VEU, dat is opgegeven als rechtsgrondslag van besluit 2012/97 (alsook van besluit 2011/101, dat door besluit 2012/97 is gewijzigd), een passende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van de beperkende maatregelen waarin besluit 2012/97 voorziet ten aanzien van „natuurlijke of rechtspersonen wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen”. In dat verband moet erop worden gewezen dat, indien die vraag ontkennend wordt beantwoord, besluit 2011/101 bijgevolg evenmin een wettige rechtsgrondslag heeft wat de tot voornoemde categorie behorende personen betreft. De slotsom dient bijgevolg te luiden dat verzoekers met het onderhavige middel tevens – impliciet, maar duidelijk – een exceptie van onwettigheid tegen besluit 2011/101 opwerpen. Uit artikel 277 VWEU volgt dat verzoekers een dergelijke exceptie mogen opwerpen, zelfs indien zij de nietigverklaring van laatstgenoemd besluit hadden kunnen vorderen en dat niet hadden gedaan (zie in die zin en naar analogie arresten Hof van 10 juli 2003, Commissie/ECB, C-11/00, Jurispr. blz. I-7147, punten 74‑78; 15 mei 2008, Spanje/Raad, C-442/04, Jurispr. blz. I-3517, punt 22, en 20 mei 2008, Commissie/Raad, C-91/05, Jurispr. blz. I-3651, punten 29‑34).

87 In het tweede geval, in casu dat van uitvoeringsverordening nr. 151/2012, is de vraag aan de orde of er een rechtsgrondslag bestaat die rechtvaardigt dat verordening nr. 314/2004 aldus wordt gewijzigd dat in bijlage III erbij, die de namen bevat van de personen en entiteiten wier tegoeden en economische middelen worden bevroren, de namen worden opgenomen van de personen of entiteiten die zijn opgenomen in de bijlage bij besluit 2011/101, zoals gewijzigd bij besluit 2012/97, op grond dat hun activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, terwijl volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 314/2004 alleen de tegoeden en economische middelen van de afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben, worden bevroren.

88 Die twee vragen moeten dus achtereenvolgens worden onderzocht.

Rechtsgrondslag van besluiten 2011/101 en 2012/97 en uitvoeringsbesluit 2012/124

89 Verzoekers voeren drie argumenten aan die nauw met elkaar samenhangen en die slechts aldus kunnen worden opgevat dat zij in twijfel trekken of de Raad wel bevoegd was om op grond van artikel 29 VEU, besluiten 2011/101 en 2012/97 vast te stellen ten aanzien van personen wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen.

90 In de eerste plaats voeren zij aan dat de ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten (alsmede de bestrijding van terrorisme) weliswaar legitieme doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) zijn, doch dat de Raad en de Commissie niet beschikken over een algemene wetgevende bevoegdheid op strafrechtelijk of civielrechtelijk gebied. Hun bevoegdheid op dat vlak is strikt beperkt en afgebakend door de artikelen 82 VWEU tot en met 86 VWEU en uit artikel 40 VEU volgt dat zij die bevoegdheid niet mogen overschrijden. Ofschoon de Unie volgens verzoekers minimumvoorschriften kan vaststellen met betrekking tot de definiëring van strafbare feiten op het gebied van zware grensoverschrijdende criminaliteit en de nationale wettelijke regelingen kan harmoniseren met het oog op de doeltreffende tenuitvoerlegging van een beleid van de Unie, mag noch de Raad noch de Commissie zich op het GBVB beroepen om een maatregel van bevriezing van tegoeden of een reisverbod op te leggen aan personen om de enkele reden dat zij in het verleden betrokken zouden zijn geweest bij als misdrijf of overtreding strafbaar gestelde gedragingen.

91 In de tweede plaats moet er volgens verzoekers een helder en duidelijk verband bestaan tussen de personen aan wie beperkende maatregelen worden opgelegd, en de legitieme doelstellingen van het GBVB die de Unie met betrekking tot een derde land nastreeft. Een verband tussen personen die ervan worden beschuldigd in het verleden misdrijven of ernstige overtredingen te hebben begaan, en enige objectieve doelstelling van het GBVB ontbreekt evenwel. Nergens wordt verduidelijkt hoe een legitieme doelstelling kan worden verwezenlijkt door aan die personen, aan wie niet wordt verweten dat zij met de huidige regering in Zimbabwe geassocieerd zijn, een maatregel van bevriezing of een reisverbod op te leggen. De verzoekers die tot laatstgenoemde categorie behoren, zijn geen terroristen die hun tegoeden en economische middelen zouden kunnen aanwenden om internationale terroristische activiteiten te ondersteunen of personen die verantwoordelijk zijn voor of enig toezicht uitoefenen op een door de regering van Zimbabwe uitgevoerd beleid.

92 In de derde plaats moet de Raad, wanneer hij beperkende maatregelen vaststelt, uitleggen in welk opzicht die maatregelen passend en evenredig zijn om een legitieme doelstelling te verwezenlijken. In casu is evenwel geen legitieme rechtvaardiging van buitenlands beleid verstrekt voor de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van niet-overheidsactoren in Zimbabwe, die in het verleden misdrijven of ernstige overtredingen zouden hebben begaan. Evenmin is verduidelijkt hoe de oplegging van een maatregel van bevriezing van tegoeden of een reisverbod aan personen die geen enkele verantwoordelijkheid dragen voor of geen invloed uitoefenen op het beleid van de regering van nationale eenheid die in Zimbabwe aan de macht was ten tijde van de vaststelling van de bestreden handelingen, een passende en evenredige manier is om een legitieme doelstelling van het GBVB te verwezenlijken.

93 Uit artikel 21 VEU juncto artikel 29 VEU, die respectievelijk in de punten 78 en 76 hierboven zijn aangehaald, volgt dat maatregelen die gericht zijn op de verspreiding – wereldwijd en dus ook in Zimbabwe – van de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, kunnen worden vastgesteld bij een besluit op grond van artikel 29 VEU (zie in die zin arrest Gerecht van 28 mei 2013, Al Matri/Raad, T‑200/11, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 46). Met hun betoog, zoals hierboven samengevat, betwisten verzoekers die conclusie niet in haar geheel, maar voeren zij enkel aan dat beperkende maatregelen zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn, die ten aanzien van personen of entiteiten zijn vastgesteld louter op basis van hun gedragingen, waarvan wordt gesteld dat zij een misdrijf of overtreding opleveren, geen maatregelen zijn die op grond van artikel 29 VEU kunnen worden vastgesteld. Voorts kunnen dergelijke gedragingen volgens verzoekers hoogstens aanleiding geven tot de vaststelling van maatregelen op grond van de bepalingen inzake justitiële samenwerking in strafzaken, als bedoeld in de artikelen 82 VWEU tot en met 86 VWEU.

94 Die argumenten van verzoekers houden evenwel geen rekening met de context van activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, zoals die welke worden verweten aan de personen wier namen zijn opgenomen op de lijst in bijlage I bij besluit 2011/101. Daarom moet die context, die volgt uit de considerans van besluit 2011/101 en uit de daaraan voorafgaande handelingen, in herinnering worden gebracht.

95 Overweging 1 van gemeenschappelijk standpunt 2002/145, dat het eerste ten aanzien van Zimbabwe vastgestelde gemeenschappelijk standpunt (zie punt 1 hierboven) is, luidt: „Op 28 januari 2002 heeft de Raad zijn ernstige bezorgdheid uitgesproken over de situatie in Zimbabwe, in het bijzonder over de recente escalatie van het geweld tegen en de intimidatie van politieke opponenten en de pesterijen tegen de onafhankelijke pers. Hij merkte op dat de regering van Zimbabwe geen wezenlijke stappen heeft ondernomen om verbetering te brengen in de toestand, zoals de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomst van december jongstleden in Laken heeft gevraagd”.

96 Gemeenschappelijk standpunt 2002/145 is gewijzigd en verlengd bij gemeenschappelijk standpunt 2003/115. Overweging 2 van laatstgenoemd gemeenschappelijk standpunt luidt als volgt: „De situatie in Zimbabwe, waar nog steeds ernstige schendingen van de mensenrechten, inzonderheid van de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en van vreedzame vergadering, plaatsvinden, is verder verslechterd”.

97 Gemeenschappelijk standpunt 2004/161, dat gemeenschappelijk standpunt 2002/145 heeft ingetrokken en vervangen, verwijst in overweging 6 eveneens naar de „aanhoudende verslechtering van de mensenrechtensituatie in Zimbabwe”, waardoor het gerechtvaardigd zou zijn dat de door de Unie ten aanzien van dat land vastgestelde beperkende maatregelen met twaalf maanden worden verlengd. Volgens overweging 7 van dat gemeenschappelijk standpunt „[is] [h]et doel van deze beperkende maatregelen [...] de beoogde personen aan te moedigen een beleid te verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur in Zimbabwe”.

98 De Raad was duidelijk van oordeel dat de situatie in Zimbabwe niet was verbeterd aangezien hij, zoals in punt 3 hierboven is opgemerkt, de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 achtereenvolgens heeft verlengd tot en met 20 februari 2009„[g]ezien de situatie in Zimbabwe”, zoals clichématig is gesteld in de verschillende gemeenschappelijke standpunten waarbij die verlengingen zijn gebeurd.

99 In 2008 hebben in Zimbabwe verkiezingen plaatsgevonden. Zoals de Raad in een verklaring van 22 juni 2008 in herinnering heeft gebracht, heeft de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor het GBVB gewezen op „de onaanvaardbare systematische campagne van geweld, obstructie en intimidatie die de Zimbabwaanse autoriteiten sinds enkele weken voeren” en was hij van oordeel dat „die verkiezingen in die omstandigheden een aanfluiting van de democratie zijn geworden”.

100 Voorts brengt de Raad – zonder daarbij door verzoekers te worden tegengesproken – in herinnering dat met het oog op de verzoening tussen de partij die in Zimbabwe aan de macht is, te weten ZANU-PF, en de oppositie tussen hen op 15 september 2008 een globaal politiek akkoord (Global Political Agreement, hierna: „GPA”) is gesloten. In dat akkoord was met name bepaald dat een nieuwe regering van nationale eenheid zou worden benoemd, die zou worden samengesteld uit leden die werden voorgedragen door de ZANU-PF, die voor de benoeming van die regering reeds aan de macht was, en uit door de oppositie voorgedragen leden. Robert Mugabe bleef president van Zimbabwe. Die regering is uiteindelijk gevormd op 9 februari 2009, maar volgens de Raad heeft er in de daaropvolgende jaren tussen de ZANU-PF en de oppositiepartijen een machtsstrijd gewoed. In die strijd is Robert Mugabe steun blijven genieten van het Zimbabwaanse veiligheidsapparaat, met inbegrip van het leger, de inlichtingendienst, de politie en het gevangenisstelsel van het land. Het orgaan dat genoemd veiligheidsapparaat coördineert, te weten de Joint Operations Command (gezamenlijk commando over de operaties), is grotendeels verantwoordelijk voor de gewelddadigheden tijdens de verkiezingen van 2008 en de personen die er in 2008 deel van uitmaakten, oefenen hun functie nog steeds uit.

101 Gemeenschappelijk standpunt 2009/68/GBVB van de Raad van 26 januari 2009 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB L 23, blz. 43) heeft de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 met een jaar verlengd, tot 20 februari 2010. Volgens overweging 3 van gemeenschappelijk standpunt 2009/68 is dit gebeurd „[g]ezien de situatie in Zimbabwe, en met name de door de autoriteiten van Zimbabwe georganiseerde en begane gewelddadigheden en de voortdurende belemmering van de uitvoering van het op 15 september 2008 ondertekende politieke akkoord”. Ook in besluit 2010/92, dat de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 tot 20 februari 2011 heeft verlengd, wordt in overweging 3 gewezen op het feit dat „bij de uitvoering van het [...] algemeen politiek akkoord geen vorderingen worden gemaakt”.

102 Tegen die achtergrond moet de verwijzing worden geplaatst die in de artikelen 4 en 5 van besluit 2011/101 (zie punten 7 en 8 hierboven) is gemaakt naar personen „wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen”. Het is duidelijk dat die verwijzing niet ziet op om het even welke als misdrijf of overtreding strafbaar gestelde gedraging die onder het gewone strafrecht of civiel recht kan vallen. Die verwijzing heeft onmiskenbaar betrekking op de gedragingen van personen die de handelingen hebben verricht die de Raad ertoe heeft gebracht de leiders van Zimbabwe te beschuldigen van een „escalatie van het geweld”, „intimidatie van politieke opponenten en de pesterijen tegen de onafhankelijke pers” (zie punt 95 hierboven), „ernstige schendingen van de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en van vreedzame vergadering” in het land (punt 96 hierboven) of van een „systematische campagne van geweld, obstructie en intimidatie die de Zimbabwaanse autoriteiten voeren” (punt 99 hierboven).

103 Die overwegingen worden bevestigd door de bewoordingen van de artikelen 4 en 5 van besluit 2011/101. Het staat weliswaar buiten kijf dat als misdrijf of overtreding strafbaar gestelde gedragingen de rechten van de slachtoffers daarvan ernstig kunnen ondermijnen, doch het is moeilijk in te zien dat zij de democratie als zodanig of de rechtsstaat kunnen ondermijnen, wanneer er geen sprake is van collusie tussen de personen die direct bij die gedragingen zijn betrokken en ten minste een deel van de leiders van het betrokken land.

104 Voorts moet worden opgemerkt dat het GPA en de vorming van een zogeheten regering van nationale eenheid niet tot gevolg hebben gehad dat de leiders van Zimbabwe op wie de hierboven vermelde beschuldigingen betrekking hebben, volledig werden uitgeschakeld (zie in dat verband tevens punt 109 hierna). Zij hebben hoogstens ertoe geleid dat die leiders de macht delen met de vroegere oppositiepartijen.

105 In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat artikel 29 VEU een passende rechtsgrondslag vormt om ten aanzien van de in punt 102 hierboven genoemde personen een besluit als besluiten 2011/101 en 2012/97 vast te stellen. Anders dan verzoekers aanvoeren, zijn de beperkende maatregelen van die twee besluiten niet aan die personen opgelegd omdat zij bij om het even welke als misdrijf of overtreding strafbaar gestelde gedraging betrokken zouden zijn, maar omdat hun gedragingen worden verweten die, bovenop het feit dat zij hoogst waarschijnlijk ook onder het strafrecht, of althans het civielrecht vallen, aansluiten bij de strategie van intimidatie en systematische schending van de grondrechten van het Zimbabwaanse volk, die de leiders van dat land door de Raad wordt verweten. Juist daarom kon op grond van artikel 29 VEU aan de personen aan wie dergelijke gedragingen worden verweten, rechtmatig een maatregel als de twee bovengenoemde besluiten worden opgelegd.

106 Daarom ook bestaat er een verband, zoals dat welk verzoekers in hun in punt 91 hierboven samengevatte betoog hebben aangehaald, tussen de gedragingen van die personen en de in artikel 21 VEU genoemde legitieme doelstellingen van het GBVB. Gelet op de doelstelling van de betrokken beperkende maatregelen, die bij besluit 2011/101 zijn verlengd (zie punt 97 hierboven), was het volstrekt redelijk om aan de lijst van personen op wie die maatregelen van toepassing waren, ook de personen toe te voegen die zich schuldig zouden hebben gemaakt aan gewelddaden en intimidatie, waarvoor de leiders van Zimbabwe volgens de Raad op politiek vlak verantwoordelijk zijn, en niet alleen die leiders zelf. Afgezien van de strafrechtelijke of civielrechtelijke vervolging die kan worden ingesteld tegen de personen die betrokken zouden zijn bij de beweerdelijk gepleegde gewelddadigheden, was het legitiem en in overeenstemming met de doelstellingen van het GBVB om maatregelen vast te stellen die erop waren gericht ook die personen aan te moedigen „een beleid te verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur”, wat in hun geval zou betekenen dat zij zich in de toekomst van dergelijke gedragingen onthouden.

107 Het in punt 92 hierboven samengevatte argument van verzoekers betreft in feite niet de rechtsgrondslag van de bestreden handelingen, doch stelt een ontoereikende motivering aan de orde. Los van die vaststelling, die volgt uit de overwegingen die ten grondslag lagen aan de verschillende handelingen tot invoering en verlenging van de aan de orde zijnde beperkende maatregelen en die in de punten 95 tot en met 101 hierboven in herinnering zijn gebracht – zoals in het kader van de bespreking van het derde middel hierna zal worden uiteengezet – dat de Raad toereikend heeft gemotiveerd waarom hij de personen op wie het onderhavige middel betrekking heeft, heeft toegevoegd aan de personen op wie die maatregelen van toepassing zijn.

108 Verzoekers voeren voorts aan dat de bestreden beperkende maatregelen hoe dan ook niet passend zijn om op evenredige wijze een legitieme doelstelling te verwezenlijken. Zij voeren in dat verband vijf argumenten aan. In de eerste plaats hebben die maatregelen, hoewel zij tegen leden van de huidige regering zijn gericht, volledig betrekking op kwesties die de vorige regering van Zimbabwe betreffen, en niet de regering die als gevolg van de uitvoering van het GPA aan de macht is. Bovendien geniet laatstgenoemde regering (zogeheten regering van „nationale eenheid”) steun van de Unie, die met die regering in dialoog is getreden. In de tweede plaats hebben de activiteiten en strafbare feiten die verzoekers worden verweten, in een aantal gevallen betrekking op het tijdvak dat voorafging aan de vorming van de regering van nationale eenheid. In de derde plaats kan de oplegging van een maatregel van bevriezing van tegoeden of een reisverbod aan personen die geen banden met de regering hebben of die niet deelnemen aan en geen toezicht uitoefenen op het door die regering gevoerde beleid, in geen geval bijdragen tot de verwezenlijking van een doelstelling van het GBVB. In de vierde plaats is het de strategie van het Verenigd Koninkrijk, dat heeft voorgesteld dat personen worden toegevoegd aan de lijst van personen op wie de aan de orde zijnde beperkende maatregelen van toepassing zijn, om de druk op de extremisten te handhaven. Dit is evenwel geen officiële doelstelling van het GBVB en kan niet rechtvaardigen dat de werkingssfeer van beperkende maatregelen wordt verruimd tot niet-overheidsactoren in Zimbabwe die in het verleden strafrechtelijke feiten hebben gepleegd. In de vijfde plaats zijn de bestreden maatregelen, gesteld al dat zij passend zouden zijn, onevenredig om de in het kader van het vijfde middel aangevoerde redenen.

109 Het laatste van die vijf argumenten is louter een verwijzing naar het betoog dat verzoekers ter ondersteuning van het vijfde middel aanvoeren en dat in de punten 285 tot en met 302 hierna zal worden onderzocht. De vier overige middelen gaan duidelijk uit van de veronderstelling dat de vorming van de zogeheten regering van nationale eenheid tot een volledige vernieuwing van de leiders van Zimbabwe heeft geleid, zoals in het GPA was bepaald. Zoals in punt 100 hierboven is benadrukt, is dit niet het geval geweest. Tot die regering van nationale eenheid behoorden weliswaar vertegenwoordigers van de oppositie, doch tevens vertegenwoordigers van de ZANU-PF, te weten de partij die aan de macht was toen de door de Raad in de verschillende hierboven aangehaalde gemeenschappelijke standpunten en besluiten betreffende Zimbabwe aangevoerde gewelddadigheden, intimidatie en schendingen van de grondrechten plaatsvonden. Zoals volgt uit het antwoord van de Raad op een van de vragen die het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, was de meerderheid van door de ZANU-PF voorgedragen leden van de regering van nationale eenheid reeds lid van de vorige regering. Bovendien is de president van Zimbabwe, Robert Mugabe, aan de macht gebleven.

110 In die omstandigheden kan, anders dan verzoekers lijken aan te nemen, geen sprake zijn van een radicale en volledige vernieuwing van de leiders van Zimbabwe na de vorming van de regering van nationale eenheid overeenkomstig het GPA. Daarom stond het de Raad vrij om zelfs na de vorming van die regering op grond van artikel 29 VEU een besluit vast te stellen, waarbij beperkende maatregelen werden opgelegd zowel ten aanzien van diegenen van de huidige leiders van Zimbabwe die voordien reeds tot de leiders van dat land behoorden en diegenen die met hen geassocieerd zijn, als ten aanzien van personen die zich in het verleden schuldig hebben gemaakt aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen. Dit geldt temeer daar er, zoals volgt uit de overwegingen van gemeenschappelijk standpunt 2009/68 en besluit 2010/92, die in punt 101 hierboven in herinnering zijn gebracht, volgens de Raad sprake was van een „voortdurende belemmering” van de uitvoering van het GPA en er „geen vorderingen [werden] gemaakt”.

111 Meer in het bijzonder is het vierde argument betreffende de beweerdelijk afwijkende strategie van het Verenigd Koninkrijk gebaseerd op een verslag van een parlementaire commissie van die lidstaat, dat verzoekers als bijlage bij hun verzoekschrift hebben gevoegd. In dat verband volstaat de opmerking dat, zoals de Raad in wezen benadrukt, de rechtmatigheid van de bestreden handelingen dient te worden getoetst op basis van de redenen die in die handelingen zelf zijn opgegeven en niet op basis van de overwegingen die de regering van het Verenigd Koninkrijk ertoe zouden hebben aangezet met die handelingen in te stemmen. Dit geldt temeer daar, zoals ook de Raad benadrukt, die handelingen kennelijk niet door het Verenigd Koninkrijk alleen zijn vastgesteld, maar door alle vertegenwoordigers van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.

112 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat artikel 29 VEU een passende rechtsgrondslag vormde voor de vaststelling van besluit 2012/97 en overigens ook van besluit 2011/101 dat door eerstgenoemd besluit is gewijzigd. Voorts is ook uitvoeringsbesluit 2012/124 vastgesteld op grond van een passende rechtsgrondslag, in casu artikel 6, lid 1, van besluit 2011/101.

Rechtsgrondslag van uitvoeringsverordening nr. 151/2012

113 Zoals reeds gezegd (zie punt 80 hierboven), heeft de Commissie uitvoeringsverordening nr. 151/2012 vastgesteld op grond van artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004.

114 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat die bepaling volgens de bewoordingen ervan (zie punt 4 hierboven) betrekking heeft op „besluiten met betrekking tot de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161”. Zoals in punt 6 hierboven is opgemerkt, is gemeenschappelijk standpunt 2004/161 echter ingetrokken bij besluit 2011/101.

115 Het ware inderdaad wenselijk geweest dat artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 aldus werd aangepast dat de verwijzing naar het ingetrokken gemeenschappelijk standpunt 2004/161 werd vervangen door een verwijzing naar besluit 2011/101 dat ervoor in de plaats is gekomen. Ook nu dat niet is gebeurd, is het niettemin duidelijk dat de betrokken bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij tevens ziet op besluiten met betrekking tot een maatregel, zoals in casu besluit 2011/101, die gemeenschappelijk standpunt 2004/161 heeft ingetrokken, die in de plaats daarvan is gekomen en die in wezen precies dezelfde bepalingen bevat.

116 Uit een vergelijking van de bepalingen van de twee betrokken maatregelen blijkt namelijk dat de artikelen 1 tot en met 5 van besluit 2011/101, met uitzondering van een aantal bijkomstige ad‑hocwijzigingen, identiek zijn aan de ermee overeenstemmende artikelen van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, in de versie die gold op het tijdstip van de intrekking ervan. Artikel 6 van besluit 2011/101 neemt in lid 1 ervan de tekst van artikel 6 van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 over, maar bevat tevens twee nieuwe leden die tot doel hebben de rechten van verdediging te waarborgen van de personen op wie de ingevoerde beperkende maatregelen van toepassing zijn. Tussen de artikelen 6 en 8 van besluit 2011/101 is een nieuw artikel 7 ingevoegd – kennelijk om te waarborgen dat de motiveringsplicht wordt nageleefd – dat preciseringen betreffende de bijlage bij besluit 2011/101 bevat en waarvan de tekst identiek is aan die van artikel 7 van gemeenschappelijk standpunt 2004/161. Artikel 9 van besluit 2011/101 bevat alleen een bepaling tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, terwijl het laatste artikel (artikel 10) van besluit 2011/101 overeenkomt met artikel 9 van gemeenschappelijk standpunt 2004/161. Besluit 2011/101 bevat geen artikel dat overeenkomt met artikel 10 van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, maar laatstgenoemd artikel voorziet enkel in de publicatie van het betrokken gemeenschappelijk standpunt in het Publicatieblad. Dat in besluit 2011/101 geen soortgelijke bepaling voorkomt, heeft ongetwijfeld te maken met het feit dat in de publicatie van dat besluit in het Publicatieblad rechtstreeks in artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU is voorzien.

117 Dat artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het tevens ziet op de besluiten met betrekking tot de bijlage bij besluit 2011/101, wordt bevestigd door overweging 5 van dat besluit, dat – het zij in herinnering gebracht – is vastgesteld door de Raad, die ook verordening nr. 314/2004 heeft vastgesteld. In die overweging is bepaald dat de „uitvoeringsmaatregelen [van besluit 2011/101] van de Unie zijn vastgelegd in verordening [...] nr. 314/2004”.

118 Derhalve is artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 een passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van een uitvoeringsverordening, als verordening nr. 151/2012, op basis van een besluit tot wijziging van bijlage I bij besluit 2011/101. Vervolgens moet de in punt 87 hierboven vermelde vraag worden onderzocht, te weten of een dergelijke wijziging tot gevolg kan hebben dat de in verordening nr. 314/2004 bedoelde beperkende maatregelen worden opgelegd aan personen aan wie wordt verweten dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, terwijl volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 314/2004 alleen de tegoeden en economische middelen van de afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben, worden bevroren.

119 In herinnering moet worden gebracht dat verordening nr. 314/2004 is vastgesteld op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG. Verzoekers herinneren aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke de ten aanzien van natuurlijke personen genomen maatregelen, teneinde krachtens de artikelen 60 EG en 301 EG te kunnen worden vastgesteld als tegen derde landen getroffen beperkende maatregelen, uitsluitend tegen de leiders van deze landen en de met deze leiders geassocieerde personen dienen te zijn gericht (arresten Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351, punt 166, en 13 maart 2012, Tay Za/Raad, C‑376/10 P, punt 63).

120 Verzoekers voegen daaraan toe dat de Commissie in haar voorstel voor een verordening COM (2009) def. van de Raad van 29 juli 2009 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 uitdrukkelijk had erkend dat de artikelen 60 EG en 301 EG niet volstonden om beperkende maatregelen op te leggen aan personen die geen banden met de regering hadden en dat verordening nr. 314/2004 diende te worden gewijzigd om beperkende maatregelen op te leggen aan personen en entiteiten aan wie niet werd verweten leden van de regering van Zimbabwe te zijn of banden met hen te hebben. Dat voorstel is echter nooit aangenomen en de bij verordening nr. 314/2004 ingevoerde beperkende maatregelen behielden de artikelen 60 EG en 301 EG als rechtsgrondslag.

121 De Raad heeft geantwoord dat besluit 2011/101 is vastgesteld na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en dat vanaf dat ogenblik krachtens artikel 215, lid 2, VWEU beperkende maatregelen konden worden vastgesteld ten aanzien van natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten, die geen banden hebben met het regime dat in een derde land aan de macht is. Als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het door verzoekers aangehaalde voorstel van de Commissie door de feiten achterhaald. Ook de Commissie zelf verwijst in haar betoog naar artikel 215, lid 2, VWEU en voert aan dat die bepaling een passende rechtsgrondslag is voor de vaststelling van beperkende maatregelen jegens personen of entiteiten die geen leiders van een derde land zijn of met hen geassocieerd zijn.

122 Het is in elk geval juist dat, zoals het Hof in zijn arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, punt 51) heeft vastgesteld, na de wijzigingen die zich in het primaire recht hebben voorgedaan na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon [...] de inhoud van artikel 60 EG, inzake beperkende maatregelen betreffende het kapitaal- en het betalingsverkeer, en van artikel 301 EG, betreffende de onderbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische betrekkingen met een of meer derde landen, is weergegeven in artikel 215 VWEU. Voorts heeft het Hof bevestigd dat artikel 215, lid 2, VWEU de Raad toestaat om jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten beperkende maatregelen vast te stellen, te weten maatregelen waarvoor vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vereist was dat tevens artikel 308 EG in hun rechtsgrondslag was opgenomen indien de adressaten geen enkele band hadden met het heersende regime van een derde staat (arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 53).

123 Uit die overwegingen blijkt echter enkel dat de Raad na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon over een passende rechtsgrondslag beschikte, te weten artikel 215, lid 2, VWEU, op grond waarvan hij een verordening kon vaststellen tot oplegging van beperkende maatregelen aan natuurlijke personen of rechtspersonen in Zimbabwe die geen banden hadden met de leiders van dat derde land. Een dergelijke verordening is echter niet vastgesteld. Verordening nr. 314/2004 verwijst in artikel 6, lid 1, ervan nog steeds naar „afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de in bijlage III vermelde natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben”.

124 Bovendien moet artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 worden uitgelegd in overeenstemming met bovengenoemde bepaling van artikel 6, lid 1, van die verordening en dient de slotsom te luiden dat de Commissie bijlage III bij verordening nr. 314/2004 alleen dan bij een uitvoeringsverordening kon wijzigen indien de personen wier namen op die bijlage moesten worden opgenomen, ofwel leden van de regering van Zimbabwe waren ofwel personen die met hen geassocieerd zijn.

125 Meer in het bijzonder moet worden onderzocht of de personen die in bijlage I bij besluit 2011/101 zijn opgenomen op grond dat zij zich schuldig zouden hebben gemaakt aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, vallen binnen de categorie van personen die banden met de leden van de regering van Zimbabwe hebben. Het spreekt voor zich dat niets zich ertegen verzet dat, wanneer een of meer van die personen tezelfdertijd ook leden van de regering van Zimbabwe zijn, zij krachtens een op grond van artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 vastgestelde uitvoeringsverordening worden opgenomen op de lijst in bijlage III bij die verordening, aangezien hun hoedanigheid van regeringslid op zich die opname rechtvaardigde.

126 Om beter te begrijpen wat wordt bedoeld met het begrip „geassocieerd” met de leiders van een derde land, dat in de in punt 119 hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof wordt gebruikt, moeten met betrekking tot de zaken die aanleiding tot die rechtspraak hebben gegeven, een aantal preciseringen worden gegeven. In de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 119 hierboven, was, zoals het Hof in punt 167 van dat arrest heeft vastgesteld, sprake van beperkende maatregelen die werden gekenmerkt door het ontbreken van enige band met het heersende regime van een derde land. Concreet gesproken betrof het maatregelen die, na de val van het regime van de Taliban in Afghanistan, rechtstreeks waren gericht tegen Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de daarmee verbonden personen en entiteiten.

127 In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Tay Za/Raad, punt 119 hierboven, was de persoon aan wie beperkende maatregelen waren opgelegd, een familielid van een bestuurder van een onderneming in Myanmar. Volgens het Hof kon niet worden uitgesloten dat tegen de bestuurders van bepaalde ondernemingen beperkende maatregelen op grond van de artikelen 60 EG en 301 EG konden worden vastgesteld, voor zover vaststond dat zij met de leiders van de Republiek van de Unie van Myanmar werden geassocieerd of dat de activiteiten van die ondernemingen door die leiders werden gecontroleerd (arrest Tay Za/Raad, punt 119 hierboven, punt 55). Het Hof heeft evenwel uitgesloten dat dergelijke maatregelen worden toegepast op natuurlijke personen om de enkele reden dat zij deel uitmaken van de familie van personen die met de leiders van het betrokken derde land worden geassocieerd, los van hun persoonlijke gedrag (arrest Tay Za/Raad, punt 119 hierboven, punt 66).

128 Geen van beide zaken is echter vergelijkbaar met de omstandigheden van de onderhavige zaak. Anders dan het geval was in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 119 hierboven, is in de onderhavige zaak om de in punt 109 hierboven aangevoerde redenen geen sprake van een „val” van het regime dat in Zimbabwe aan de macht was ten tijde van de gewelddaden, de intimidaties en de schendingen van de grondrechten van het Zimbabwaanse volk die de Raad heeft aangevoerd om de vaststelling van de litigieuze beperkende maatregelen te rechtvaardigen. Met betrekking tot het arrest Tay Za/Raad, punt 119 hierboven, volstaat de vaststelling dat de onderhavige zaak geen betrekking heeft op personen aan wie beperkende maatregelen zijn opgelegd om de enkele reden dat zij familieleden zijn van personen die met de leiders van een derde land geassocieerd zijn.

129 Bijgevolg verzet niets in de hierboven besproken rechtspraak van het Hof zich ertegen dat de personen wier namen zijn opgenomen in bijlage I bij besluit 2012/97 op grond dat hun activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, worden geacht te vallen onder de categorie van personen „die banden hebben met leden van de regering” in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 314/2004. Zij moeten immers als zodanig worden beschouwd, gelet op de vaststellingen en overwegingen in de punten 105, 106, 109 en 110 hierboven.

130 Met andere woorden, de slotsom dient te luiden dat in de bijzondere omstandigheden van Zimbabwe, zoals die volgen uit de vaststellingen in de punten 95 tot en met 104 hierboven, de in de artikelen 4 en 5 van besluit 2011/101 genoemde „natuurlijke of rechtspersonen wier activiteiten de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen” en de onder hun zeggenschap staande rechtspersonen, entiteiten of lichamen, niet moeten worden onderscheiden van de personen die met de leden van de regering van Zimbabwe zijn geassocieerd en de onder hun zeggenschap staande rechtspersonen, entiteiten of lichamen, doch dat zij in feite een bijzondere categorie vormen van personen die met leden van de regering van Zimbabwe zijn geassocieerd.

131 Op het eerste gezicht lijkt de tekst van de twee hierboven genoemde bepalingen, door het gebruik van de woorden „alsmede” en „andere personen” weliswaar op het tegendeel te wijzen, doch gelet op de in de punten 95 tot en met 104 hierboven beschreven context waarin ten aanzien van Zimbabwe beperkende maatregelen zijn vastgesteld en gedurende een erg lange periode zijn verlengd, kan niet worden aanvaard dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 314/2004 aldus wordt uitgelegd dat de beperkende maatregelen waarin die verordening voorziet, niet kunnen worden opgelegd aan de in punt 129 hierboven bedoelde personen.

132 Het zou immers paradoxaal zijn aan te nemen dat de beperkende maatregelen waarin verordening nr. 314/2004 voorziet, kunnen worden opgelegd aan familieleden van leiders van Zimbabwe (zie in die zin arrest Tay Za/Raad, punt 119 hierboven, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak) om de enkele reden dat zij met die leiders geassocieerd zijn zonder dat hun enige specifieke gedraging, die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat ondermijnt, ten laste hoeft te worden gelegd, en tezelfdertijd uit te sluiten dat dergelijke maatregelen worden opgelegd aan personen die de werkelijke instrumenten waren voor de uitvoering van het beleid van geweld, intimidatie en schending van de grondrechten, waaraan die leiders zich volgens de Unie schuldig hebben gemaakt. Het is immers meer gerechtvaardigd laatstgenoemden te beschouwd als personen die „geassocieerd” zijn met leiders van Zimbabwe dan bij familieleden van die leiders het geval is.

133 Artikel 11, onder b), van verordening nr. 314/2004 was bijgevolg een passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 151/2012, ten aanzien van alle personen op wie laatstgenoemde verordening betrekking had.

134 Een onderzoek van de motivering die is verstrekt in het kader van de opname in bijlage I bij besluit 2011/101, zoals gewijzigd bij besluit 2012/97, van de namen van de verzoekers die in voetnoot 33 van het verzoekschrift zijn vermeld, biedt bevestiging voor alle bovenstaande overwegingen. In dat verband moet worden vastgesteld dat, zoals de Raad terecht opmerkt, het merendeel van de betrokken verzoekers functies bekleedde op grond waarvan zij als leiders van Zimbabwe of als met hen geassocieerde personen konden worden beschouwd en die de opname van hun namen op die bijlage om die reden alleen dus rechtvaardigden. Los daarvan moet worden vastgesteld dat hoe dan ook uit de bondige beschrijving van de hun verweten gedraging blijkt dat het activiteiten betreft die duidelijk verband houden met het beleid van geweld, intimidatie en schending van de grondrechten van het Zimbabwaanse volk, waaraan de leiders van die staat zich volgens de Unie schuldig hebben gemaakt.

135 Zo wordt bijvoorbeeld aan Joseph Chinotimba (15e verzoeker) en Gilbert Moyo (54e verzoeker) verweten te hebben deelgenomen aan gewelddaden tijdens de verkiezingen van 2008. Met betrekking tot 30e verzoeker, Nolbert Kunonga, is in bijlage I bij besluit 2011/101, zoals gewijzigd bij besluit 2012/97, vermeld: „Zelfbenoemde Anglicaanse bisschop | Luidruchtig voorstander van het regime. Zijn volgelingen kregen steun van de politie toen ze in 2011 gewelddaden tegen aanhangers van de Kerk begingen”. De gronden die zijn opgegeven voor de plaatsing van de namen van alle andere in voetnoot 33 vermelde verzoekers, komen daar inhoudelijk grotendeels mee overeen.

136 Gelet op een en ander moet het eerste middel worden afgewezen.

Derde middel: schending van de motiveringsplicht

137 Verzoekers voeren aan dat, hoewel tot 2007 het opleggen van beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Zimbabwe niet werd gemotiveerd, de Raad en de Commissie later een zekere motivering zijn beginnen te verstrekken. Wat hen betreft is de in de bestreden handelingen aangevoerde motivering evenwel niet in overeenstemming met de beginselen van de rechtspraak, bestaat zij uit stellingen met een algemene draagwijdte en blijkt daaruit niet duidelijk en ondubbelzinnig om welke concrete en specifieke redenen is aangenomen dat ten aanzien van ieder van de betrokken personen en entiteiten de aan de orde zijnde beperkende maatregelen moesten worden vastgesteld. Het is voor de betrokken persoon of entiteit onmogelijk te begrijpen waarom zijn of haar naam op de lijst van personen en entiteiten waarop die beperkende maatregelen van toepassing zijn, is gehandhaafd terwijl de namen van andere personen of entiteiten van de lijst zijn geschrapt, of te weten hoe die persoon of entiteit in de toekomst kan verkrijgen dat zijn of haar naam van de lijst wordt geschrapt. In repliek verwijzen verzoekers „bij wijze van voorbeeld” naar „te vage en algemene” formuleringen met betrekking tot 39 van hen in bijlage I bij besluit 2011/101, zoals vervangen bij besluit 2012/97.

138 Verzoekers voegen daaraan toe dat volgens de rechtspraak een besluit tot verlenging van eerder opgelegde beperkende maatregelen de specifieke en concrete redenen dient te vermelden waarom de betrokken autoriteit na heronderzoek van mening is dat de bevriezing van de tegoeden van de betrokkene nog steeds gerechtvaardigd is. In de onderhavige zaak zijn de verwerende instellingen die verplichting niet nagekomen. Zij hebben nooit aangegeven of en op welke grond zij van mening waren dat de activiteiten van sommige verzoekers de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen, terwijl zij ten aanzien van verzoekers volledig nieuwe zware strafbare feiten hebben aangevoerd, waarop zij zich nooit eerder hadden beroepen.

139 De hierboven vermelde verplichtingen zijn nog relevanter in de onderhavige zaak daar de verwerende instellingen hebben getracht de verlenging van de aan de orde zijnde beperkende maatregelen ten aanzien van verzoekers te rechtvaardigen door zich te beroepen op hun gedragingen in het verleden, en aldus een „niet bewezen vermoeden” toe te passen aangaande de wijze waarop die personen zich in de toekomst zullen gedragen. Verzoekers herinneren in dat verband aan het arrest van het Gerecht van 31 januari 2007, Minin/Commissie (T-362/04, Jurispr. blz. II-2003, punt 72) en voeren aan dat, net als in de zaak die aanleiding tot dat arrest heeft gegeven, de verwerende instellingen hadden moeten uitleggen waarom het noodzakelijk bleef de aan de orde zijnde beperkende maatregelen op hen toe te passen.

140 Ten slotte betogen verzoekers dat de verwerende instellingen hebben besloten de aan de orde zijnde beperkende maatregelen ten aanzien van hen te verlengen op basis van niet nader genoemde redenen. Die redenen, die voor het eerst in de verweerschriften worden meegedeeld, betreffen in de eerste plaats een nooit eerder vermelde definitie van wat de verwerende instellingen onder „geassocieerd” met de regering van Zimbabwe verstaan, in de tweede plaats, de opgave van de overwegingen op basis waarvan met betrekking tot iedere verzoeker kan worden bepaald of hij de tenuitvoerlegging van het GPA belemmert of ondersteunt dan wel in staat is het beleid van de regering van Zimbabwe te beïnvloeden en, in de derde plaats, de aanname dat iedere verzoeker gewelddaden zou begaan tijdens de verkiezingen die in 2013 in Zimbabwe zouden plaatsvinden. Volgens verzoekers hebben de verwerende instellingen algemene aannames geuit op basis van ongegronde verklaringen met betrekking tot fouten die zij in het verleden zouden hebben begaan en met betrekking tot hun lidmaatschap van een politieke partij, de ZANU-PF, waarop zij uiteraard recht hadden.

Overzicht van de relevante rechtspraak

141 De verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, dient er volgens vaste rechtspraak enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie arrest Hof van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

142 De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbende de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregelen kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest Raad/Bamba, punt 141 hierboven, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Meer in het bijzonder dient de motivering van een handeling tot oplegging van een maatregel tot bevriezing van tegoeden de specifieke en concrete redenen aan te geven waarom de instelling die de handeling heeft vastgesteld in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid van mening is dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld (arrest Raad/Bamba, punt 141 hierboven, punt 52).

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 6 VWEU
• Artikel 75 VWEU
• Artikel 82 VWEU
• Artikel 215 VWEU
• Artikel 277 VWEU
• Artikel 296 VWEU
• Artikel 15 VvL
• Artikel 21 VvL
• Artikel 29 VvL
• Artikel 31 VvL
• Artikel 40 VvL
• Artikel 6 VvL

Aangehaald in

• Gerecht EU 12 februari 2020, T-163/18, ECLI:EU:T:2020:57
• Gerecht EU 27 september 2018, T-288/15, ECLI:EU:T:2018:619
• Gerecht EU 13 september 2018, T-732/14, ECLI:EU:T:2018:541
• Gerecht EU 12 februari 2020, T-170/18, ECLI:EU:T:2020:60
• Gerecht EU 20 november 2024, T-571/23, ECLI:EU:T:2024:839
• Gerecht EU 14 juli 2021, T-35/19, ECLI:EU:T:2021:466
• Gerecht EU 4 september 2019, T-308/18, ECLI:EU:T:2019:557
• Gerecht EU 3 december 2025, T-72/24, ECLI:EU:T:2025:1085
• Gerecht EU 13 juli 2022, T-194/20, ECLI:EU:T:2022:454
• Gerecht EU 6 maart 2019, T-289/15, ECLI:EU:T:2019:138