HvJ EU 26 maart 2026, C-455/24, ECLI:EU:C:2026:253
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
26 maart 2026 (*)
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in de Democratische Republiek Congo – Lijst van personen en entiteiten waarvoor de bevriezing van tegoeden en economische middelen geldt – Lijst van personen voor wie beperkingen van binnenkomst op en doorreis via het grondgebied van de Europese Unie gelden – Opneming van de naam van rekwirant op de lijst – Beroep tot nietigverklaring ”
In zaak C‑455/24 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 26 juni 2024,
UC, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Bekaert, advocaat, vervolgens door G. Hendrikx en B. Luyten, advocaten,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M.‑C. Cadilhac en B. Driessen als gemachtigden,
verweerder in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: I. Ziemele, kamerpresident, A. Kumin (rapporteur) en M. Bošnjak, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening vordert UC vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 17 april 2024, UC/Raad (T‑6/23, EU:T:2024:263; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij het Gerecht zijn beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/2398 van de Raad van 8 december 2022 tot uitvoering van besluit 2010/788/GBVB betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in de Democratische Republiek Congo (PB 2022, L 316 I, blz. 7) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/2397 van de Raad van 8 december 2022 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1183/2005 betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in de Democratische Republiek Congo (PB 2022, L 316 I, blz. 1), voor zover deze handelingen (hierna gezamenlijk: „litigieuze handelingen”) hem betreffen.
Toepasselijke bepalingen en voorgeschiedenis van het geding
2 Het feitelijke en juridische kader van het geding, zoals dit in de punten 2 tot en met 18 van de bestreden beschikking is uiteengezet, kan worden samengevat als volgt.
Internationaal recht
3 Op 28 juli 2003 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) resolutie 1493 (2003) vastgesteld waarbij een embargo op wapens is ingesteld jegens de Democratische Republiek Congo.
4 Op 12 maart 2004 is bij resolutie 1533 (2004) van de Veiligheidsraad een met het toezicht op de toepassing van dit embargo belast sanctiecomité (hierna: „Sanctiecomité”) ingesteld.
5 Op 18 april 2005 heeft de Veiligheidsraad resolutie 1596 (2005), tot wijziging en uitbreiding van dat embargo, vastgesteld.
6 Op 31 maart 2008 heeft de Veiligheidsraad resolutie 1807 (2008), tot vernieuwing en herziening van het sanctieregime, vastgesteld.
Unierecht
Gemeenschappelijk standpunt 2005/440
7 Op 13 juni 2005 heeft de Raad van de Europese Unie besluit 2005/440/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen de Democratische Republiek Congo en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2002/829/GBVB (PB 2005, L 152, blz. 22) vastgesteld.
Verordening nr. 1183/2005 en besluit 2010/788
8 Op 18 juli 2005 heeft de Raad, op basis van de artikelen 60, 301 en 308 EG, verordening (EG) nr. 1183/2005 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen die handelen in strijd met het wapenembargo tegen de Democratische Republiek Congo (PB 2005, L 193, blz. 1) vastgesteld.
9 Op 20 december 2010 heeft de Raad, op basis van artikel 29 VEU, besluit 2010/788/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen de Democratische Republiek Congo en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2008/369/GBVB (PB 2010, L 336, blz. 30) vastgesteld.
Besluit 2016/2231 en verordeningen nr. 521/2013, 2015/613 en 2016/2230
10 Op 6 juni 2013 heeft de Raad, op basis van artikel 215 VWEU, verordening (EU) nr. 521/2013 tot wijziging van verordening [nr. 1183/2005] tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen personen die handelen in strijd met het wapenembargo tegen de Democratische Republiek Congo (PB 2013, L 156, blz. 1) vastgesteld.
11 Op 20 april 2015 heeft de Raad verordening (EU) 2015/613 tot wijziging van verordening [nr. 1183/2005] tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen die handelen in strijd met het wapenembargo tegen de Democratische Republiek Congo en tot intrekking van verordening [nr. 889/2005] (PB 2015, L 102, blz. 3) vastgesteld.
12 Op 12 december 2016 heeft de Raad, ten eerste, op grond van artikel 29 VEU, besluit (GBVB) 2016/2231 tot wijziging van besluit [2010/788] betreffende beperkende maatregelen tegen de Democratische Republiek Congo (PB 2016, L 336 I, blz. 7) en, ten tweede, op grond van artikel 215 VWEU, verordening (EU) 2016/2230 tot wijziging van verordening [nr. 1183/2005] tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen die handelen in strijd met het wapenembargo tegen de Democratische Republiek Congo (PB 2016, L 336 I, blz. 1) vastgesteld.
13 Artikel 3 van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, voert, in lid 1, beperkende maatregelen in tegen personen en entiteiten die door het sanctiecomité zijn aangewezen, waarvan de lijst is opgenomen in bijlage I bij besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, en in lid 2, aanvullende beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten die door de Europese Unie autonoom zijn aangewezen, waarvan de lijst is opgenomen in bijlage II bij besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231.
14 Hetzelfde onderscheid wordt gemaakt in artikel 2 bis, lid 1, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2015/613, en artikel 2 ter, lid 1, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2016/2230. Daarnaast bepaalt, ten eerste, artikel 2 bis, lid 2, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening nr. 521/2013, dat „[b]ijlage I de door de [...] Veiligheidsraad of het [s]anctiecomité verstrekte informatie [bevat]” en wordt, ten tweede, overeenkomstig dat artikel 2 ter, lid 2, „[i]n bijlage I bis [...] de reden vermeld voor het opnemen van de vermelde personen en entiteiten in de lijst”.
15 Artikel 4 van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de binnenkomst op of doorreis via hun grondgebied van de in artikel 3 bedoelde personen te beletten.
2. Lid 1 verplicht lidstaten niet de binnenkomst op hun grondgebied van eigen onderdanen te weigeren.”
16 Artikel 5 van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die rechtstreeks of onrechtstreeks in bezit zijn of onder zeggenschap staan van de in artikel 3 bedoelde personen of entiteiten, of die worden gehouden door entiteiten waarvan de eigendom of de zeggenschap rechtstreeks of onrechtstreeks berust bij die personen of entiteiten, dan wel bij personen of entiteiten die namens deze of op hun aanwijzing handelen, als genoemd in de bijlagen I en II, worden bevroren.
2. Tegoeden, andere financiële activa of economische middelen worden rechtstreeks noch onrechtstreeks aan of ten behoeve van de in lid 1 bedoelde personen of entiteiten ter beschikking gesteld.”
17 Artikel 2 van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2016/2230, luidt als volgt:
„1. Alle tegoeden en economische middelen die direct of indirect aan in de bijlagen I of I bis vermelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen toebehoren, of die hun eigendom zijn, in hun bezit zijn of onder hun zeggenschap staan, ook via een derde die namens hen of op hun aanwijzing handelt, worden bevroren.
2. Aan of ten behoeve van de in de bijlagen I of I bis vermelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen mogen geen tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking worden gesteld.”
Besluit 2022/2377 en verordening 2022/2373
18 Aangezien het wenselijk was de plaatsingscriteria voor personen op wie de beperkende maatregelen van verordening nr. 1183/2005 en besluit 2010/788 van toepassing waren, te wijzigen teneinde het mogelijk te maken dergelijke maatregelen ook te nemen tegen natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die het gewapend conflict, de instabiliteit of de onveiligheid in de Democratische Republiek Congo ondersteunden of er baat bij hadden, heeft de Raad op 5 december 2022 besluit (GBVB) 2022/2377, tot wijziging van besluit [2010/788] betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in de Democratische Republiek Congo (PB 2022, L 317, blz. 97), en verordening (EU) 2022/2373, tot wijziging van verordening [nr. 1183/2005] betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in de Democratische Republiek Congo (PB 2022, L 314, blz. 79) vastgesteld. De Raad heeft aldus vier aanvullende criteria voor de plaatsing op de lijsten opgenomen in artikel 3, lid 2, van besluit 2010/788 en in artikel 2 ter, lid 1, van verordening nr. 1183/2005.
19 Artikel 3, lid 2, onder f) en g), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, luidt als volgt:
„De in artikel 4, lid 1, en artikel 5, leden 1 en 2, genoemde beperkende maatregelen worden opgelegd aan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die:
[...]
f) [...] het gewapend conflict, de instabiliteit of de onveiligheid in de [Democratische Republiek Congo] [exploiteren], onder meer door de illegale exploitatie van of handel in natuurlijke hulpbronnen en wilde dieren en planten;
g) banden hebben met de in punt a), b), c), d), e) of f) bedoelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen;
op de lijst in bijlage II.”
20 Artikel 2 ter, lid 1, onder f) en g), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, bepaalt:
„Bijlage I bis omvat de natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die door de Raad zijn aangewezen om enige van de volgende redenen:
[...]
f) [zij] exploiteren het gewapende conflict, de instabiliteit of de onveiligheid in de [Democratische Republiek Congo], onder meer door de illegale exploitatie van of handel in natuurlijke hulpbronnen en wilde dieren en planten;
g) [zij worden] in verband [...] gebracht met de in punt a), b), c), d), e) of f) bedoelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
Litigieuze handelingen
21 Op 8 december 2022 is de naam van rekwirant bij de litigieuze handelingen geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen die respectievelijk zijn opgenomen in bijlage II, afdeling A (Personen), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en in bijlage I bis, afdeling A (Personen), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373 (hierna: „litigieuze lijsten”).
22 In de litigieuze handelingen heeft de Raad de plaatsing van de naam van rekwirant op de litigieuze lijsten gemotiveerd met de volgende redenen (hierna: „litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten”):
„[UC] is een zakenman en de uiteindelijke begunstigde en voormalig directeur van African Gold Refinery Ltd. [(hierna: ‚AGR’)], gevestigd in Uganda.
[AGR] ontvangt, koopt, raffineert en verhandelt sinds 2016 illegaal goud van oorsprong uit mijnen in de [Democratische Republiek Congo] die worden gecontroleerd door niet-gouvernementele gewapende groeperingen, waaronder de Mai-Mai Yakutumba en Raia Mutomboki, die betrokken zijn bij destabiliserende activiteiten in de provincie Zuid-Kivu.
[UC] exploiteert derhalve het gewapende conflict, de instabiliteit en de onveiligheid in de [Democratische Republiek Congo] door de illegale ontginning van en handel in natuurlijke hulpbronnen.”
Beroep bij het Gerecht en bestreden beschikking
23 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 januari 2023, heeft rekwirant beroep ingesteld tegen de litigieuze handelingen voor zover zij hem betroffen, waarbij hij zeven middelen heeft aangevoerd. Het eerste middel is ontleend aan de onbevoegdheid van de Raad, een onjuiste rechtsgrondslag en schending van de transparantieverplichting. Het tweede middel is ontleend aan schending van de beginselen van rechtszekerheid, legaliteit en evenredigheid, en aan het feit dat verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1183/2005, de werkingssfeer van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, niet naleeft. Het derde middel is ontleend aan schending van de motiveringsplicht. Het vierde middel is ontleend aan schending van het recht om te worden gehoord en van het recht op toegang tot het dossier, en bijgevolg van de rechten van de verdediging en van het recht op behoorlijk bestuur. Het vijfde en het zesde middel zijn ontleend aan schending van verschillende grondrechten en van het evenredigheidsbeginsel. Het zevende middel is ontleend aan schending van de rechten van de verdediging en van het recht op effectieve rechterlijke bescherming.
24 Bij een brief van 23 januari 2023 heeft rekwirant, nadat hij dit beroep had ingesteld, de Raad verzocht om mededeling van de bij het dossier gevoegde bewijsstukken ter staving van de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten. In antwoord daarop heeft de Raad hem op 8 februari 2023 de in dat dossier opgenomen werkdocumenten meegedeeld.
25 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 februari 2023, heeft rekwirant een verzoek in kort geding ingediend, dat is afgewezen bij beschikking van de president van het Gerecht van 19 april 2023, UC/Raad (T‑6/23 R, EU:T:2023:206).
26 Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het beroep als kennelijk rechtens ongegrond verworpen.
27 In de punten 31 tot en met 47 van die beschikking heeft het Gerecht het eerste middel afgewezen op grond dat, ten eerste, de in artikel 29 VEU bedoelde besluiten van de Raad en de op grond van artikel 215 VWEU vastgestelde verordeningen zijn vastgesteld volgens een specifieke niet-wetgevingsprocedure en derhalve niet-wetgevingshandelingen vormen, zodat artikel 31, lid 1, VEU niet was geschonden.
28 Ten tweede heeft het Gerecht geoordeeld dat besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) nastreefde en dus terecht door de Raad was vastgesteld op basis van artikel 29 VEU, en dat artikel 215 VWEU een geschikte en toereikende rechtsgrondslag vormde voor de vaststelling van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, aangezien de daarin opgenomen beperkende maatregelen buiten de materiële werkingssfeer van artikel 75 VWEU vielen.
29 Ten derde heeft het Gerecht geoordeeld dat besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, alsook de litigieuze handelingen, niet-wetgevingshandelingen zijn die betrekking hebben op de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen, en dat de Raad bijgevolg niet verplicht was om tijdens de beraadslagingen en de stemmingen over die niet-wetgevingshandelingen in het openbaar zitting te houden, noch om publieke toegang te verlenen tot de documenten betreffende die beraadslagingen. Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat dezelfde conclusie gold voor de handelingen tot wijziging van besluit 2010/788 en van verordening nr. 1183/2005, die aan besluit 2022/2377, verordening 2022/2373 en de litigieuze handelingen voorafgaan. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat rekwirant niet op goede gronden kon stellen dat de Raad de regels inzake gelijke behandeling of de transparantieverplichting had geschonden.
30 Wat het tweede middel betreft, heeft het Gerecht in de punten 51 tot en met 56 van de bestreden beschikking geoordeeld dat rekwirant op de litigieuze lijsten was geplaatst op grond van het criterium dat was vastgesteld in artikel 3, lid 2, onder f), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en in artikel 2 ter, lid 1, onder f), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373 (hierna: „litigieus criterium voor plaatsing op de lijsten”). Bijgevolg heeft het Gerecht de argumenten dat de in dat artikel 3, lid 2, onder d) en g), en dat artikel 2 ter, lid 1, onder d) en g), genoemde plaatsingscriteria algemeen en vaag waren, dat deze laatste twee bepalingen onbegrijpelijk waren en dat de werkingssfeer ervan onevenredig was, als niet ter zake dienend afgewezen.
31 Wat het derde middel betreft, heeft het Gerecht in de punten 62 tot en met 72 van die beschikking het eerste onderdeel van dit middel, gelezen in het licht van het zevende middel, afgewezen op grond dat de motivering van de litigieuze handelingen volstond om rekwirant in staat te stellen de geldigheid ervan te betwisten en om het Gerecht in staat te stellen zijn rechtmatigheidstoetsing te verrichten. Wat het tweede onderdeel van het derde middel betreft, gelezen in het licht van het zevende middel, heeft het Gerecht in de punten 77 tot en met 98 van die beschikking geoordeeld dat de Raad, ondanks het feit dat de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten onnauwkeurig waren – omdat hij daarin niet had aangegeven van welk netwerk van vennootschappen AGR deel uitmaakt – zich op basis van een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen en zonder een beoordelingsfout te maken op het standpunt had gesteld dat rekwirant, voormalig directeur en uiteindelijke begunstigde van AGR, die betrokken was bij de illegale exploitatie van en handel in goud uit mijnen in de Democratische Republiek Congo, om die reden de instabiliteit op het vlak van de veiligheid in dat land exploiteert en dat zijn situatie op de datum van de vaststelling van de litigieuze handelingen bijgevolg binnen de werkingssfeer van het litigieuze criterium voor plaatsing op de lijsten viel.
32 Met betrekking tot het vierde middel, gelezen in het licht van het zevende middel, heeft het Gerecht in de punten 101 tot en met 109 van die beschikking geoordeeld dat de litigieuze handelingen waren vastgesteld aan het einde van een procedure waarin de rechten van verdediging van rekwirant niet waren geschonden en zijn recht op behoorlijk bestuur, evenals zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming bijgevolg naar behoren waren gewaarborgd.
33 Het Gerecht heeft het vijfde en het zesde middel in de punten 112 tot en met 126 van de bestreden beschikking afgewezen, in essentie, op grond dat de betrokken beperkende maatregelen gerechtvaardigde beperkingen vormden van de door rekwirant ingeroepen grondrechten, die geen absolute gelding hadden, en dat deze maatregelen het evenredigheidsbeginsel eerbiedigden, met name omdat zij geschikt en noodzakelijk waren in het licht van de doelstelling om de vrede en internationale veiligheid in stand te houden, zonder dat de nadelen die rekwirant door die maatregelen ondervond buitensporig waren in verhouding tot het belang van die doelstelling en zonder dat die maatregelen de wezenlijke inhoud van die rechten hadden aangetast.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
34 Rekwirant verzoekt het Hof:
– de bestreden beschikking te vernietigen;
– de litigieuze handelingen nietig te verklaren voor zover zij op hem betrekking hebben;
– subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor verdere afdoening, en
– de Raad te verwijzen in de kosten.
35 De Raad verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, de hogere voorziening ongegrond te verklaren, en
– rekwirant te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
36 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert rekwirant zeven middelen aan: ten eerste, schending van artikel 31, lid 1, VWEU, ten tweede, schending van artikel 29 VEU en artikel 67 VWEU, ten derde, schending van de artikelen 75 en 215 VWEU en van het gelijkheidsbeginsel, ten vierde, schending van artikel 1, tweede alinea, en artikel 2 VEU, artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van de rechten van de verdediging, ten vijfde, onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de rechtsgrondslag waarop de betrokken beperkende maatregelen berusten, ten zesde, onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de motiveringsplicht en de bewijslast alsook een onjuiste opvatting van de feiten en het bewijs, en ten zevende, schending van de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid en van het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen, er vrij te verblijven en er zich te vestigen, zoals neergelegd in artikel 45, lid 1, van het Handvest, de artikelen 20 en 21 VWEU en richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
37 In antwoord op het betoog van de Raad dat sommige van de door rekwirant aangevoerde middelen niet-ontvankelijk zijn, voert rekwirant in repliek aan dat uit de hogere voorziening duidelijk blijkt welke onjuiste rechtsopvattingen hij het Gerecht verwijt en tegen welke punten van de bestreden beschikking de hogere voorziening is gericht, aangezien deze punten uitdrukkelijk in het verzoekschrift zijn vermeld of aan de hand van de inhoud van elk middel kunnen worden bepaald.
Eerste middel
Argumenten van partijen
38 Met zijn eerste middel verwijt rekwirant het Gerecht dat het artikel 31, lid 1, VEU heeft geschonden. Het Gerecht heeft immers geoordeeld dat besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, geen wetgevingshandelingen waren, terwijl het in punt 118 van de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat de betrokken beperkende maatregelen „bij wet gesteld” en „van algemene strekking” waren, zodat het heeft erkend dat besluit 2010/788 en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij respectievelijk besluit 2022/2377 en verordening 2022/2373, „wetten” van „algemene strekking” waren. Volgens rekwirant moeten dergelijke handelingen, hoewel zij zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU, altijd in overeenstemming zijn met artikel 31 VEU.
39 Volgens rekwirant heeft het Gerecht – door te oordelen dat het ter bepaling of een besluit of een verordening als een „wetgevingshandeling” moet worden aangemerkt, volstaat om de rechtsgrondslag te onderzoeken waarnaar de instelling die de betrokken handeling heeft vastgesteld in de preambule ervan verwijst, evenals de door deze instelling gevolgde specifieke procedure – erkend dat de omstandigheid dat de Raad dat besluit of die verordening vaststelt, op zich volstaat om aan te nemen dat deze handelingen geen wetgevingshandelingen zijn. Het wetgevende karakter van een handeling wordt echter beoordeeld aan de hand van de inhoud ervan, teneinde te voorkomen dat de regels van de wetgevingsprocedure worden omzeild. In casu heeft het Gerecht de Raad de vrijheid verleend om wetgevingshandelingen vast te stellen betreffende het vrije verkeer van personen, kapitaal en goederen binnen de Unie, waardoor het in artikel 31, lid 1, VEU bedoelde verbod om wetgevingshandelingen vast te stellen, wordt uitgehold.
40 Volgens de Raad is het eerste middel ongegrond.
Beoordeling door het Hof
41 Wat de ontvankelijkheid van het eerste middel betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke punten van het arrest of de beschikking waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven, op straffe van niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening of van het betrokken middel (zie in die zin arresten van 16 december 2020, Raad/K. Chrysostomides & Co. e.a., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punt 127, en 2 oktober 2025, WV/EDEO, C‑243/24 P, EU:C:2025:742, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Weliswaar wordt in het eerste middel niet gepreciseerd welke punten van de bestreden beschikking onjuist zouden zijn, maar daaruit blijkt duidelijk dat rekwirant opkomt tegen de redenering van het Gerecht in de punten 31 tot en met 36 van die beschikking. Volgens die redenering waren besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, geen wetgevingshandelingen, aangezien zij door de Raad zijn vastgesteld op grond van respectievelijk artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU. In die omstandigheden is het eerste middel ontvankelijk.
43 Ten gronde zij eraan herinnerd dat artikel 289, lid 3, VWEU bepaalt dat „[d]e volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen [...] wetgevingshandelingen [vormen]”. Zoals het Gerecht in punt 31 van de bestreden beschikking terecht in herinnering heeft gebracht, volgt uit vaste rechtspraak dat een rechtshandeling slechts als een „wetgevingshandeling van de Unie” kan worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op grond van een Verdragsbepaling die uitdrukkelijk hetzij naar de gewone wetgevingsprocedure hetzij naar de bijzondere wetgevingsprocedure verwijst (zie in die zin arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 62).
44 Voor zover rekwirant het Gerecht in wezen verwijt dat het op grond van die rechtspraak rekening heeft gehouden met de rechtsgrondslag waarnaar de instelling die de betrokken handeling heeft vastgesteld in de preambule ervan verwijst, alsmede met de door deze instelling gevolgde specifieke procedure – waardoor het artikel 31, lid 1, VEU heeft geschonden – in plaats van de aard van de betrokken handeling af te leiden uit de inhoud ervan, volstaat het in de eerste plaats erop te wijzen dat rekwirant niet heeft aangegeven waarom besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, gezien de inhoud ervan niet op grond van artikel 29 VEU had kunnen worden vastgesteld.
45 In de tweede plaats blijkt uit vaste rechtspraak dat de besluiten die de Raad krachtens het GBVB op de grondslag van artikel 29 VEU vaststelt, zoals besluiten 2010/788 en 2022/2377, geen „wetgevingshandelingen” in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU vormen. Zoals met name blijkt uit artikel 31 VEU, is de vaststelling van dergelijke handelingen immers noodzakelijkerwijs uitgesloten op het gebied van het GBVB, aangezien dit beleid aan specifieke regels en procedures is onderworpen die op dit gebied voorzien in een specifieke rolverdeling tussen de instellingen van de Unie (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 91).
46 Wat verordening nr. 1183/2005 betreft, moet erop worden gewezen dat deze op basis van de artikelen 60, 301 en 308 EG (thans respectievelijk de artikelen 75, 215 en 352 VWEU) is vastgesteld. Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat de inhoud van de artikelen 60 en 301 EG – voor zover daarmee een brug wordt geslagen tussen, enerzijds, de doelstellingen van het EU‑Verdrag op het gebied van de externe betrekkingen, waaronder het GBVB, en anderzijds, de handelingen van de Unie waarbij economische maatregelen worden opgelegd die onder het VWEU vallen – tot uitdrukking komt in artikel 215 VWEU en niet in artikel 75 VWEU. Voorts zij eraan herinnerd dat artikel 215, lid 2, VWEU, sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, de passende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van individuele beperkende maatregelen van de Unie, wanneer het besluit om dergelijke maatregelen vast te stellen onder het optreden van de Unie in het kader van het GBVB valt (zie in die zin arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad, C‑130/10, EU:C:2012:472, punten 51, 59 en 65). Verordening 2022/2373 is uitsluitend op de grondslag van artikel 215 VWEU vastgesteld.
47 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter dat een verordening die door de Raad is vastgesteld op de grondslag van artikel 215 VWEU en dus overeenkomstig de niet-wetgevingsprocedure waarin dit artikel voorziet, niet als „wetgevingshandeling” kan worden aangemerkt [zie in die zin arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punt 92].
48 Gelet op het voorgaande kan het Gerecht niet worden verweten dat het artikel 31, lid 1, VEU heeft geschonden door in de punten 34 tot en met 36 van de bestreden beschikking te oordelen dat noch besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, noch verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, „wetgevingshandelingen” in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU waren.
49 Bovendien moet worden vastgesteld dat artikel 31 VEU alleen van toepassing is op het gebied van het GBVB, waaronder verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, niet valt. In die omstandigheden moet ook het betoog van rekwirant worden afgewezen dat het Gerecht artikel 31, lid 1, VEU heeft uitgehold doordat het de Raad in staat zou hebben gesteld wetgevingshandelingen op het gebied van het GBVB vast te stellen.
50 In de derde plaats is de vaststelling van het Gerecht in punt 118 van de bestreden beschikking dat de beperkende maatregelen in kwestie „bij wet gesteld” waren in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, anders dan rekwirant stelt, niet in tegenspraak met de redenering in de punten 34 tot en met 36 van die beschikking.
51 In dit verband houdt het vereiste dat de beperkingen op de uitoefening van de door het Handvest gewaarborgde rechten bij wet worden gesteld (legaliteitsbeginsel) in dat de rechtsgrond die de inmenging in die rechten toestaat, zelf de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken recht bepaalt, met dien verstande, ten eerste, dat dit vereiste zich er niet tegen verzet dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen is geformuleerd om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast aan veranderende omstandigheden en, ten tweede, dat het Hof in voorkomend geval via uitlegging de concrete reikwijdte van de beperking kan verduidelijken aan de hand van de bewoordingen zelf van de betrokken Uniewetgeving alsook de algemene opzet en de doelstellingen van die wetgeving, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (arrest van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak en arrest van vandaag, Pumpyanskiy e.a./Raad, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P en C‑111/24 P, punt 208).
52 Uit de woorden „bij wet gesteld” in artikel 52, lid 1, van het Handvest kan evenwel niet worden afgeleid dat elke beperking van de uitoefening van de grondrechten noodzakelijkerwijs moet worden vastgesteld bij wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU, omdat anders, ten eerste, artikel 215, lid 2, VWEU – dat het mogelijk maakt beperkende maatregelen ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen en aldus beperkingen van hun grondrechten vast te stellen volgens een andere procedure dan die welke is bedoeld in dat artikel 289, lid 3 – en, ten tweede, artikel 29 VEU – dat de rechtsgrondslag vormt voor de beperkende maatregelen die binnen de werkingssfeer van het GBVB vallen – zouden worden uitgehold.
53 In dit verband heeft het Hof reeds erkend dat zowel op grond van artikel 29 VEU als op grond van artikel 215 VWEU vastgestelde handelingen de rechtsgrondslag kunnen vormen voor een beperking op de uitoefening van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest (zie in die zin arrest van vandaag, Pumpyanskiy e.a./Raad, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P en C‑111/24 P, punten 213 en 214).
54 Evenzo kan, gelet op punt 43 van het onderhavige arrest, het betoog van rekwirant niet worden aanvaard voor zover hij daarmee stelt dat uit de vaststelling van het Gerecht in punt 118 van de bestreden beschikking – volgens welke de litigieuze handelingen een „algemene strekking” hadden – volgt dat besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, als „wetgevingshandelingen” hadden moeten worden aangemerkt.
55 Gelet op het voorgaande moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
56 Met zijn tweede middel voert rekwirant aan dat het Gerecht de draagwijdte van artikel 29 VEU onjuist heeft opgevat, aangezien de litigieuze handelingen geen algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten vormen „waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald” in de zin van dat artikel, maar uitvoeringsbepalingen met een individuele strekking die hem sancties opleggen die zijn grondrechten aantasten. Bovendien wordt in de preambule van verordening nr. 1183/2005 verwezen naar gemeenschappelijk standpunt 2005/440 als rechtsgrondslag, terwijl moeilijk kan worden gesteld dat de beperkende maatregelen in kwestie een „standpunt” vormen.
57 Voorts betoogt rekwirant onder verwijzing naar het Belgisch recht dat een besluit van de uitvoerende macht dat is vastgesteld op basis van een „standpunt” als enige rechtsgrondslag en waarbij sancties worden opgelegd die de grondrechten van een burger aantasten, in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Een dergelijk besluit moet immers zijn grondslag vinden in een afgekondigde wet die voldoende nauwkeurig en concreet is, en niet in een „aanpak ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard”, die te algemeen is om een rechtsgrondslag te vormen voor de vaststelling van individuele beperkende maatregelen. De bestreden beschikking is derhalve niet verenigbaar met artikel 67 VWEU, dat bepaalt dat de Unie een ruimte is van vrijheid, veiligheid en recht „waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd”.
58 De Raad is van mening dat het tweede middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
59 Ten eerste volstaat het vast te stellen dat rekwirant in het kader van zijn tweede middel niet aangeeft welke punten van de bestreden beschikking volgens hem onjuist zijn. Evenmin geeft hij aan waarin de schending van artikel 29 VEU en artikel 67 VWEU door het Gerecht precies bestaat. Bijgevolg voldoet dit middel niet aan de in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte ontvankelijkheidsvereisten van een hogere voorziening.
60 Ten tweede moet – voor zover rekwirant met dit middel in werkelijkheid niet tegen die beschikking maar tegen de litigieuze handelingen opkomt – eraan worden herinnerd dat de bevoegdheid van het Hof in het kader van het onderzoek van een hogere voorziening volgens vaste rechtspraak beperkt is tot de juridische beoordeling van de oplossing die is geboden voor de middelen en argumenten die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd. Een partij kan een middel dat zij voor het Gerecht niet heeft aangevoerd dus niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren, aangezien zij anders bij het Hof, waarvan de bevoegdheid in hogere voorziening beperkt is, een geschil aanhangig zou mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen (arrest van 27 maart 2025, XH/Commissie, C‑91/23 P, EU:C:2025:219, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Derhalve moet het tweede middel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
62 Met zijn derde middel voert rekwirant aan dat het Gerecht de artikelen 75 en 215 VWEU heeft geschonden. Het Gerecht heeft namelijk blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 75 VWEU niet van toepassing was, terwijl de aan rekwirant opgelegde beperkende maatregelen niet onder het externe optreden, maar onder het interne optreden van de Unie vielen. Hij is immers een burger van de Unie en deze maatregelen verbieden hem om naar en op het grondgebied van de Unie te reizen, blokkeren al zijn persoonlijke betalingstransacties en bevriezen zijn activa binnen de Unie. De artikelen 67 en 75 VWEU vallen onder het derde deel van het VWEU, dat betrekking heeft op het beleid en het interne optreden van de Unie, en het Gerecht heeft in punt 44 van de bestreden beschikking zelf geoordeeld dat de litigieuze handelingen betrekking hebben op de openbare veiligheid.
63 De uitlegging van het Gerecht dat de betrokken beperkende maatregelen niet onder de bepalingen van artikel 75 VWEU vallen, schendt het gelijkheidsbeginsel. Er is namelijk geen reden om aan te nemen dat artikel 215 VWEU toestaat dat individuele beperkende maatregelen worden vastgesteld ten aanzien van Unieburgers binnen de Unie, terwijl ten aanzien van die burgers, die zijn bedoeld in het kader van de doelstellingen van artikel 67 VWEU, alleen in het kader van de strijd tegen het terrorisme dergelijke maatregelen binnen de Unie kunnen worden vastgesteld, en dit alleen wanneer hiervoor bij een wetgevingshandeling een kader is vastgesteld.
64 De Raad betoogt dat het derde middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
65 Het volstaat vast te stellen dat rekwirant in het kader van zijn derde middel niet preciseert welke punten van de bestreden beschikking volgens hem onjuist zijn. Evenmin geeft hij aan waarin de schending van artikel 75 en artikel 215 VWEU of van het gelijkheidsbeginsel precies bestaat. Bijgevolg voldoet dit middel niet aan de in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte ontvankelijkheidsvereisten van een hogere voorziening.
66 Het derde middel is dus niet-ontvankelijk.
Vierde middel
Argumenten van partijen
67 Met zijn vierde middel verwijt rekwirant het Gerecht in de eerste plaats dat het artikel 1, tweede alinea, en artikel 2 VEU, artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest heeft geschonden. Volgens artikel 1, tweede alinea VEU worden de besluiten in de Unie „in zo groot mogelijke openheid” genomen. Artikel 2 VEU, dat van toepassing is op de instellingen van de Unie, stelt bovendien het bestaan van „een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving” voorop.
68 In de tweede plaats geeft rekwirant aan dat hij het Gerecht heeft verzocht om toezending van de processtukken alsmede de verslagen en de stemrapporten betreffende de procedure tot vaststelling van de litigieuze handelingen en van bepaalde handelingen tot wijziging van verordening nr. 1183/2005 en besluit 2010/788 die aan die litigieuze handelingen voorafgaan (hierna: „gevraagde documenten”), zodat het Gerecht en rekwirant zelf zouden kunnen nagaan of de betrokken beperkende maatregelen al dan niet tot stand zijn gekomen volgens de procedure-, vorm‑ en stemvoorschriften – met name de in punt 33 van de bestreden beschikking genoemde specifieke procedure‑ en stemvoorschriften op het gebied van het GBVB –, maar het Gerecht heeft zijn verzoek afgewezen. Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, zijn deze documenten in casu duidelijk van belang en is dit verzoek met name relevant in het kader van het legaliteitsbeginsel. Schriftelijke stemmingen zijn immers onderworpen aan bijzondere voorwaarden, die zijn vastgelegd in besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35; hierna: „reglement van orde”), en de daarin opgenomen interne procedurele vereisten kunnen worden aangemerkt als „wezenlijke vormvoorschriften”, waarvan de niet-naleving een grond voor nietigverklaring is.
69 Voor zover het Gerecht in punt 41 van die beschikking heeft verwezen naar artikel 4, lid 1, onder a), en lid 3, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43), betwijfelt rekwirant of deze verordening van toepassing is in het kader van een verzoek om maatregelen van instructie krachtens artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Aangezien de Raad de inhoud ervan heeft gebaseerd op bronnen die toegankelijk zijn voor het publiek, zijn de gevraagde documenten geen „documenten” in de zin van deze bepalingen. Bovendien kan de toezending van deze documenten het besluitvormingsproces niet ondermijnen. Aldus is niet aan de materiële voorwaarden van die bepalingen voldaan. Hoe dan ook heeft het Gerecht zijn bevoegdheid overschreden door zich ambtshalve op die bepalingen te baseren zonder dat de Raad zich daarop heeft beroepen en zonder dat rekwirant zich dienaangaande heeft kunnen verdedigen, hetgeen tot schending van zijn rechten van verdediging heeft geleid.
70 Evenzo heeft het Gerecht in punt 42 van die beschikking ten onrechte verwezen naar artikel 8, lid 1, van het reglement van orde, dat hooguit een machtiging vormt om de gevraagde documenten niet erga omnes te publiceren, en geen machtiging om deze documenten niet mee te delen aan belanghebbenden en, bij uitbreiding, aan het Hof.
71 Bovendien heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 45 van de bestreden beschikking te oordelen dat de in dat punt bedoelde handelingen, waarbij verordening nr. 1183/2005 en besluit 2010/788 zijn gewijzigd, niet nuttig zijn voor de beslechting van het onderhavige geschil, terwijl die handelingen de rechtsgrondslag vormen voor de betrokken beperkende maatregelen, en dat de niet-naleving van de op de vaststelling ervan toepasselijke procedurele bepalingen bijgevolg tot de onrechtmatigheid van die handelingen leidt en de nietigverklaring ervan tot gevolg kan hebben. De litigieuze handelingen richten zich rechtstreeks tegen rekwirant en raken hem individueel.
72 In de derde plaats is rekwirant van mening dat het oordeel van het Gerecht in punt 63 van de bestreden beschikking, dat het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd en dat de bevoegde rechter ten volle in staat moet worden gesteld om de wettigheid van dat besluit te toetsen, mutatis mutandis van toepassing is op de stukken die erop gericht zijn aan te tonen dat het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de litigieuze handelingen heeft geleid, voldoet aan de procedure-, vorm‑ en stemvoorschriften. Voor de mogelijkheid om deze rechtmatigheidstoetsing te verrichten is niet vereist dat voorafgaand aan de Raad stukken worden gevraagd.
73 Wat de ontvankelijkheid van het vierde middel betreft, betoogt rekwirant in repliek dat het betrekking heeft op de punten 33, 41 en 42 van die beschikking en dat dit middel, anders dan de Raad stelt, niet onduidelijk is, aangezien daarin duidelijk wordt uiteengezet dat de Raad hem de toegang tot de gevraagde documenten niet kon blijven weigeren.
74 Ten gronde voert rekwirant aan dat zijn verzoek om overlegging van documenten niet was gebaseerd op verordening nr. 1049/2001, maar op artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Vervolgens heeft hij op grond van verordening nr. 1049/2001 bij de Raad een verzoek om toegang tot documenten ingediend, maar de hem verstrekte stemrapporten vermelden noch de namen van de stemgerechtigde leden die aanwezig waren of die hun stem hebben gedelegeerd, noch de vorm en de uitslag van de stemmingen.
75 Bovendien is het irrelevant of de gevraagde documenten voor het publiek toegankelijk zijn. Het Gerecht en het Hof kunnen de Raad weliswaar niet verplichten om de gevraagde documenten over te leggen, maar dit belet het Hof niet om te oordelen dat de handelingen waarvan de toetsing wordt verhinderd nietig moeten worden verklaard, ongeacht of zij zijn genomen met inachtneming van de wezenlijke vormvereisten, de stemvoorwaarden en het aantal stemmen.
76 De Raad betoogt dat het vierde middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
77 Met zijn vierde middel verwijt rekwirant het Gerecht met name dat het artikel 1, tweede alinea, en artikel 2 VEU, artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest heeft geschonden. Rekwirant preciseert echter niet in welke punten van de bestreden beschikking het Gerecht dergelijke schendingen zou hebben begaan, noch waarin deze schendingen precies zouden bestaan. Rekwirant beperkt zich namelijk tot een uiteenzetting van de inhoud van artikel 1, tweede alinea, en artikel 2 VEU. Daarnaast wordt alleen in het opschrift van dit middel naar artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest verwezen. Derhalve is dit middel overeenkomstig de in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak niet-ontvankelijk voor zover het op die vermeende schendingen betrekking heeft.
78 Hetzelfde geldt voor zover rekwirant betoogt dat de vaststelling van het Gerecht in punt 63 van de bestreden beschikking met betrekking tot het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming mutatis mutandis van toepassing is op de stukken die erop gericht zijn aan te tonen dat het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de litigieuze handelingen heeft geleid, voldoet aan de procedure-, vorm‑ en stemvoorschriften. Rekwirant preciseert namelijk niet welk deel van de redenering van het Gerecht onjuist zou zijn, aangezien dat punt 63 slechts een herhaling is van de rechtspraak van het Hof, die hij niet ter discussie stelt.
79 Voor zover rekwirant aanvoert dat het Gerecht in de punten 33, 41, 42 en 45 van de bestreden beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te weigeren zich de gevraagde documenten te laten toezenden teneinde het Gerecht en rekwirant zelf in staat te stellen de rechtmatigheid van de betrokken beperkende maatregelen te toetsen, moet worden vastgesteld dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van die beschikking. Ten eerste bevat dit punt 33 immers slechts een herinnering aan de specifieke regels en procedures op het gebied van het GBVB. Ten tweede zijn de punten 40 tot en met 45 van die beschikking gewijd aan de toetsing van een vermeende schending door de Raad van de transparantieverplichting in het kader van de procedure tot vaststelling van de litigieuze handelingen en van bepaalde handelingen tot wijziging van verordening nr. 1183/2005 en besluit 2010/788, die aan de litigieuze handelingen voorafgaan. Meer in het bijzonder heeft het Gerecht in de punten 44 en 45 van die beschikking geoordeeld dat de Raad met betrekking tot de litigieuze handelingen en die eerdere handelingen – niet-wetgevingshandelingen die betrekking hebben op de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen – niet verplicht was om tijdens de beraadslagingen en de stemmingen in het openbaar zitting te houden, noch om publieke toegang te verlenen tot de documenten betreffende die beraadslagingen.
80 Bijgevolg heeft het Gerecht in de punten 40 tot en met 45 van de bestreden beschikking niet geweigerd om zich de gevraagde documenten te laten toezenden. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat rekwirant het Gerecht niet had verzocht om maatregelen van instructie in die zin vast te stellen, maar zich in zijn inleidend verzoekschrift voor het Gerecht ertoe heeft beperkt te verzoeken dat de Raad deze documenten overlegt. Dat verzoekschrift bevat daarentegen geen enkele verwijzing naar artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie of artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
81 In ieder geval zij eraan herinnerd dat artikel 24, eerste alinea, bepaalt dat „[h]et Hof van Justitie [...] partijen [kan] verzoeken alle stukken over te leggen en alle inlichtingen te verstrekken welke het wenselijk acht” en dat het „[i]n geval van weigering [...] hiervan akte [neemt]”. Voorts bepaalt artikel 91, onder b), dat „[o]nverminderd [het bepaalde in artikel 24] [...] de maatregelen van instructie [bestaan in] [...] het aan een partij vragen [...] om overlegging van elk stuk dat op de zaak betrekking heeft”. Deze bepalingen leggen het Gerecht dus geen verplichting op om gebruik te maken van een maatregel van instructie waarmee een van de partijen wordt verzocht documenten over te leggen (zie in die zin arrest van 22 december 2022, Universität Koblenz-Landau/EACEA, C‑288/21 P, EU:C:2022:1027, punt 54), en het staat aan het Gerecht om van deze bevoegdheid gebruik te maken ter aanvulling van de informatie waarover het beschikt (zie naar analogie arrest van 28 januari 2016, Heli-Flight/EASA, C‑61/15 P, EU:C:2016:59, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu heeft rekwirant voor het Gerecht geen enkel element aangevoerd dat het Gerecht ertoe had kunnen brengen dergelijke maatregelen te nemen.
82 In die omstandigheden moet ook het betoog van rekwirant worden afgewezen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich in strijd met zijn rechten van verdediging ambtshalve te baseren op artikel 4, lid 1, onder a), en lid 3, van verordening nr. 1049/2001, en door te verwijzen naar artikel 8, lid 1, van het reglement van orde, welke bepalingen in casu niet van toepassing zijn op de grond van de zaak. Met dit betoog bekritiseert rekwirant namelijk opnieuw de vermeende weigering van het Gerecht om zich de gevraagde documenten te laten toezenden. Dit betoog kan – gelet op hetgeen uit de punten 80 en 81 van het onderhavige arrest blijkt – niet slagen.
83 Uit het voorgaande volgt dat het vierde middel gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond moet worden verklaard.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
84 Met zijn vijfde middel voert rekwirant aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de betrokken beperkende maatregelen niet waren gebaseerd op artikel 3, lid 2, onder g), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en artikel 2 ter, lid 1, onder g), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, maar op artikel 3, lid 2, onder f), van dat besluit en artikel 2 ter, lid 1, onder f), van die verordening. Laatstgenoemde twee bepalingen worden niet genoemd in de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten, die in werkelijkheid zijn gebaseerd op dat artikel 3, lid 2, onder g), en dat artikel 2 ter, lid 1, onder g), en die niet rekwirant, maar alleen AGR vermelden als actor die illegaal goud – van oorsprong uit mijnen in de Democratische Republiek Congo die door niet-gouvernementele gewapende groeperingen worden gecontroleerd – zou hebben ontvangen, geraffineerd en verhandeld.
85 Volgens die redenen was rekwirant dus met deze vennootschap verbonden in de zin van artikel 3, lid 2, onder g), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en artikel 2 ter, lid 1, onder g), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, omdat hij „de uiteindelijke begunstigde en voormalig directeur van [AGR]” was. Het Gerecht heeft in punt 53 van de bestreden beschikking niet uitgesloten dat het betoog van rekwirant – dat de werkingssfeer van deze bepalingen en de daarin opgenomen definitie te vaag en algemeen zijn, waardoor het rechtszekerheids‑ en het legaliteitsbeginsel is geschonden en dat bij de vaststelling van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, de werkingssfeer van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, niet in acht is genomen – gegrond is. Het Gerecht heeft dit betoog dus alleen afgewezen op basis van de in het vorige punt van het onderhavige arrest vermelde onjuiste rechtsopvatting.
86 In repliek voegt rekwirant daaraan toe dat het Gerecht heeft vermeden zich over dat betoog uit te spreken door te oordelen dat de betrokken beperkende maatregelen niet op die bepalingen waren gebaseerd, zodat deze onjuiste kwalificatie door het Gerecht van de rechtsgrondslag van die beperkende maatregelen wel degelijk gevolgen heeft gehad.
87 Bovendien heeft het Gerecht, voor zover de Raad in eerste aanleg niet heeft gesteld dat de betrokken beperkende maatregelen op dezelfde bepalingen waren gebaseerd, ultra petita geoordeeld. Daarmee heeft het Gerecht, zoals blijkt uit de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 3 mei 2018, EUIPO/European Dynamics Luxemburg e.a. (C‑376/16 P, EU:C:2018:299, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak), gehandeld in strijd met artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en met artikel 76 en artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, volgens welke het geding in beginsel door de partijen wordt bepaald en afgebakend. Aangezien hij niet op deze overweging van het Gerecht heeft kunnen antwoorden, zijn de rechten van verdediging van rekwirant geschonden. Hoe dan ook blijkt uit de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten dat rekwirant „banden [heeft] met de [...] natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen” als bedoeld in artikel 3, lid 2, onder a), b), c), d), e) of f), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en in artikel 2 ter, lid 1, onder a), b), c), d), e) of f), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, en blijkt daaruit niet dat genoemd artikel 3, lid 2, onder f), en genoemd artikel 2 ter, lid 1, onder f), rechtstreeks op hem van toepassing waren.
88 De Raad betoogt dat het vijfde middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
89 Voor zover rekwirant betoogt dat, ten eerste, het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de betrokken beperkende maatregelen niet waren gebaseerd op artikel 3, lid 2, onder g), van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en artikel 2 ter, lid 1, onder g), van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, maar op artikel 3, lid 2, onder f), van dat besluit en artikel 2 ter, lid 1, onder f), van die verordening en dat, ten tweede, deze laatste twee bepalingen niet zijn vermeld in de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten, volstaat het vast te stellen dat het vijfde middel berust op een onjuiste lezing van die beschikking, met name punt 53 ervan, en van de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten.
90 Anders dan rekwirant betoogt, verwijzen deze redenen immers niet alleen naar hem voor zover hij „de uiteindelijke begunstigde en voormalig directeur van [AGR]” is, maar ook naar het laatste deel ervan, voor zover hij „het gewapende conflict, de instabiliteit en de onveiligheid in de [Democratische Republiek Congo] [exploiteert] door de illegale ontginning van en handel in natuurlijke hulpbronnen”. Dit laatste deel stemt overeen met het litigieuze criterium voor plaatsing op de lijsten, dat met name betrekking heeft op natuurlijke personen die „het gewapend conflict, de instabiliteit of de onveiligheid in de [Democratische Republiek Congo] [exploiteren], onder meer door de illegale exploitatie van of handel in natuurlijke hulpbronnen”. Bovendien blijkt uit een gezamenlijke lezing van de punten 52 en 53 van de bestreden beschikking dat het Gerecht, voor zover het heeft geoordeeld dat die redenen onder dat criterium voor plaatsing op de lijsten vielen, uitsluitend dat laatste deel bedoelde.
91 In die omstandigheden moet ook het argument van rekwirant worden afgewezen dat uit die onjuiste kwalificatie volgt dat het rechtszekerheids‑ en het legaliteitsbeginsel zijn geschonden en dat de werkingssfeer van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, bij de vaststelling van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, niet in acht is genomen. Hetzelfde geldt voor het in repliek aangevoerde betoog dat het Gerecht door die kwalificatie ultra petita heeft beslist.
92 Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat, gelet op de preventieve aard van besluiten tot vaststelling van beperkende maatregelen, indien de Unierechter oordeelt dat ten minste één van de in de motivering genoemde redenen voldoende nauwkeurig en concreet is, gestaafd is en op zich een toereikende grondslag voor dat besluit vormt, de omstandigheid dat andere van die redenen dat niet zijn, niet kan leiden tot de nietigverklaring van dat besluit (arrest van 8 mei 2025, Gutseriev/Raad, C‑681/23 P, EU:C:2025:327, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De in punt 90 van het onderhavige arrest vermelde reden voor plaatsing op de lijsten, die betrekking heeft op het voordeel dat rekwirant uit het gewapende conflict haalt, is door rekwirant in het kader van de onderhavige hogere voorziening niet ter discussie gesteld en vormde op zich een toereikende grondslag voor de vaststelling van de litigieuze handelingen. Bijgevolg is het betoog van rekwirant betreffende de vermeende onjuiste juridische kwalificatie door het Gerecht van de reden voor plaatsing op de lijsten volgens welke rekwirant „de uiteindelijke begunstigde en voormalig directeur [van AGR]” is, hoe dan ook niet ter zake dienend.
93 Uit het voorgaande volgt dat het vijfde middel ongegrond moet worden verklaard.
Zesde middel
Argumenten van partijen
94 Met zijn zesde middel stelt rekwirant dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wat betreft de motiveringsplicht en de bewijslast alsmede van een onjuiste opvatting van de feiten en het bewijsmateriaal. In de eerste plaats oordeelt het Gerecht in punt 62 van de bestreden beschikking ten onrechte dat voor de Raad geen zwaardere motiveringsplicht gold vanwege het feit dat zijn naam niet op de door het Sanctiecomité van de VN opgestelde lijsten was geplaatst.
95 In de tweede plaats betoogt rekwirant dat hij op de datum van vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen niet langer eigenaar was van en niet langer – rechtstreeks noch indirect – zeggenschap had over AGR, wat de Raad bij de verlenging van die maatregelen in december 2023 heeft erkend door hem in de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten te vermelden als „de voormalig uiteindelijke begunstigde en voormalig directeur van [AGR]”.
96 Rekwirant betwist met name de bewijskracht van het verslag van de deskundigengroep van de Verenigde Naties voor de Democratische Republiek Congo (hierna: „deskundigengroep”) van 14 juni 2022, waarnaar het Gerecht verwijst in de punten 83 en 84 van de bestreden beschikking en in welk verslag noch naar hem, noch naar AGR wordt verwezen met betrekking tot de illegale handel in goud. Aldus blijkt niet uit het eigen onderzoek van deze deskundigengroep, maar uit een in dat verslag vermelde persmededeling die afkomstig is van een autoriteit van de Verenigde Staten die noch te goeder trouw, noch betrouwbaar is, dat rekwirant de uiteindelijke begunstigde van AGR was. Hoe dan ook heeft die autoriteit in een recentere beslissing van 30 juni 2023 erkend dat rekwirant niet langer voldeed aan het criterium voor plaatsing op de lijsten dat is ontleend aan zeggenschap over AGR.
97 Voor zover het Gerecht heeft verwezen naar de verslagen van de deskundigengroep van 16 augustus 2017, 4 juni 2018, 20 december 2019 en 2 juni 2020, voert rekwirant bovendien aan dat deze verslagen ontoereikend en te licht zijn bevonden door het Sanctiecomité. Hetzelfde geldt voor twee verslagen van het secretariaat-generaal van de Stabilisatiecommissie van de Organisatie van de Verenigde Naties in de Democratische Republiek Congo (Monusco) van 21 maart en 22 juni 2022, waarin overigens noch rekwirant, noch AGR wordt vermeld.
98 Voorts is rekwirant van mening dat het Gerecht rekening had moeten houden met het feit dat het aan de Raad stond om te bewijzen dat rekwirant op de datum van vaststelling van de litigieuze handelingen eigenaar was van of zeggenschap had over de betrokken vennootschappen en dat de Raad de nodige uittreksels uit het handels‑ en vennootschapsregister moest overleggen. Volgens de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C‑404/15 en C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 89), en 17 december 2020, Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit) (C‑354/20 PPU en C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, punt 54), leveren krantenknipsels en rapporten van niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) in dit verband geen dienstig bewijs op.
99 In dezelfde zin verwijt rekwirant het Gerecht dat het de betrokken beperkende maatregelen niet nietig heeft verklaard, terwijl het in punt 96 van de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat de Raad nalatig was in zijn motivering met betrekking tot het netwerk van vennootschappen waar AGR deel van uitmaakt.
100 In de derde plaats is rekwirant van mening dat het Gerecht, door in punt 93 van die beschikking te verwijzen naar de vennootschappen Aldabra Ltd en Aldango Ltd, zijn bevoegdheid heeft overschreden, aangezien deze verwijzing niet als reden heeft gediend voor de betrokken beperkende maatregelen. Het Gerecht had zich derhalve moeten beperken tot een verwijzing naar AGR, waarvan rekwirant tot 7 juni 2021 aandeelhouder en directeur was en waarin hij sinds die datum geen enkele functie meer heeft uitgeoefend, aangezien deze vennootschap overigens niet meer actief was. Bovendien maakte AGR geen deel uit van deze vennootschappen en is Aldabra nooit actief geweest in Oeganda.
101 In de vierde plaats voert rekwirant aan dat het Gerecht zijn beschikking ontoereikend heeft gemotiveerd voor zover het in punt 86 daarvan ten eerste heeft geoordeeld dat het werkdocument van de Raad, bestaande uit met name de twee in punt 97 van het onderhavige arrest genoemde verslagen van Monusco (hierna: „betrokken werkdocument”) en het fragment van een Belgische website, die in eerste aanleg door deze instelling respectievelijk als onderdelen C 3 en C 11 zijn overgelegd, reeds deel uitmaakten van het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen heeft geleid, terwijl die stukken bedoeld waren om de litigieuze handelingen met terugwerkende kracht te motiveren. Dit werkdocument dateert immers van 3 februari 2023, terwijl deze maatregelen op 8 december 2022 zijn vastgesteld. Ten tweede koppelt het Gerecht rekwirant in dat punt 86 op basis van die verslagen aan de Mai-Mai-rebellen, ook al leggen deze rapporten geen verbanden met die rebellen.
102 In repliek betoogt rekwirant dat uit de rechtspraak die met name voortvloeit uit het arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 124), dat het aan de Unierechter staat om in het kader van de beoordeling van de door de Raad overgelegde bewijzen na te gaan of de aangevoerde feiten materieel juist zijn. Aldus sluit de beperking van de hogere voorziening tot rechtsvragen niet uit dat de juridische kwalificatie van de door het Gerecht vastgestelde feiten door het Hof wordt getoetst.
103 De Raad had rekening moeten houden met de ontwikkeling van de omstandigheden, en in het bijzonder met het feit dat rekwirant op de datum van vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen geen zeggenschap meer uitoefende over AGR en dat hij niet langer de begunstigde van deze vennootschap was. Bovendien blijkt uit een brief van de Raad van 31 mei 2024, die een uitputtende lijst bevat van de procedurehandelingen en de bewijsstukken die zijn gebruikt in verband met de litigieuze handelingen, dat het betrokken werkdocument geen deel uitmaakte van het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van die maatregelen heeft geleid. De litigieuze handelingen zijn dus ontoereikend gemotiveerd.
104 De Raad is van mening dat het zesde middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
105 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 62 van de bestreden beschikking geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het betoog van rekwirant af te wijzen dat voor het besluit van de Raad om hem op de litigieuze lijsten te plaatsen een zwaardere motiveringsplicht gold omdat zijn naam niet op de door het Sanctiecomité opgestelde lijsten was geplaatst.
106 Artikel 3, lid 2, van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en artikel 2 ter, lid 1, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, verlenen de Raad immers een autonome bevoegdheid, die hij moet uitoefenen met inachtneming van de regels van zijn eigen rechtsorde en waarvan de uitvoering onafhankelijk is van de vaststelling van beperkende maatregelen door de Veiligheidsraad, via het Sanctiecomité, tegen de betrokken entiteiten (zie in die zin arrest van 16 november 2011, Bank Melli Iran/Raad, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, punt 106).
107 Bijgevolg hebben artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU, op grond waarvan besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2022/2377, en verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, respectievelijk zijn vastgesteld, de Raad de bevoegdheid verleend om de litigieuze handelingen vast te stellen, waarin autonome beperkende maatregelen waren opgenomen, andere dan de specifiek door de Veiligheidsraad aanbevolen maatregelen (zie in die zin arrest van 28 november 2013, Raad/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punt 109).
108 Zoals blijkt uit de punten 13 en 14 van het onderhavige arrest, maakt artikel 3, leden 1 en 2, van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, precies met die bedoeling een onderscheid tussen beperkende maatregelen die zijn vastgesteld jegens personen en entiteiten die door het Sanctiecomité zijn aangewezen en beperkende maatregelen die door de Unie autonoom zijn vastgesteld. Dit onderscheid is vervolgens behouden ondanks de wijzigingen die bij besluit 2022/2377 aan dat artikel 3 zijn aangebracht. Hetzelfde onderscheid wordt gemaakt in artikel 2 bis, lid 1, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2015/613, en in artikel 2 ter, lid 1, van verordening nr. 1183/2005, zoals gewijzigd bij verordening 2016/2230, en is in deze laatste twee bepalingen, zoals gewijzigd bij verordening 2022/2373, behouden.
109 Dit artikel 3 bevat geen enkele verduidelijking met betrekking tot het vereiste dat de betrokken beperkende maatregelen worden gemotiveerd. Uit artikel 2 ter, lid 2, blijkt evenmin dat voor de door de Unie autonoom vastgestelde beperkende maatregelen een zwaardere motivering geldt dan die welke is vereist in dat artikel 2 bis, lid 2, betreffende door het Sanctiecomité vastgestelde beperkende maatregelen.
110 Voor zover rekwirant een onjuiste voorstelling van de feiten en van het bewijs alsook een fout met betrekking tot de bewijskracht van het bewijs aanvoert, moet er in de tweede plaats aan worden herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat het Gerecht bij uitsluiting bevoegd is om de feiten vast te stellen, behoudens het geval waarin de feitelijke onjuistheid van hetgeen het heeft vastgesteld voortvloeit uit de hem overgelegde processtukken, en om de aangevoerde bewijzen te beoordelen. De vaststelling van de feiten en de beoordeling van de bewijzen leveren dus, behoudens onjuiste opvatting daarvan, geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof (arrest van 3 juli 2025, Glonatech/REA, C‑114/24 P, EU:C:2025:520, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
111 Voorts moet een rekwirant, wanneer hij stelt dat het Gerecht feiten of bewijzen onjuist heeft opgevat, overeenkomstig artikel 256 VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, precies aangeven welke elementen volgens hem onjuist zijn opgevat en welke fouten in de analyse het Gerecht tot die onjuiste opvatting hebben gebracht. Bovendien is het vaste rechtspraak dat een onjuiste opvatting duidelijk moet blijken uit de stukken van het dossier, zonder dat de feiten en de bewijzen opnieuw hoeven te worden beoordeeld (arrest van 3 juli 2025, Glonatech/REA, C‑114/24 P, EU:C:2025:520, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
112 Rekwirant geeft echter niet aan welke feiten of bewijzen het Gerecht volgens hem onjuist heeft opgevat, noch waarin die onjuiste opvatting precies bestaat, laat staan dat hij de vermeende door het Gerecht gemaakte fouten in de analyse aantoont, aangezien rekwirant zich ertoe heeft beperkt in het opschrift van zijn zesde middel een onjuiste opvatting aan te voeren.
113 Voor zover rekwirant de bewijskracht van de bewijzen betwist, in het bijzonder die van de krantenknipsels, van de rapporten van ngo’s en van de in de punten 83 en 84 van de bestreden beschikking genoemde verslagen van de deskundigengroep, op basis waarvan het Gerecht heeft erkend dat hij op de datum van vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen de uiteindelijke begunstigde van AGR was, dient eraan te worden herinnerd dat in het kader van een hogere voorziening de beoordeling van de bewijskracht van de stukken in het dossier door het Gerecht, in beginsel voor het Hof niet in twijfel kan worden getrokken, behoudens in het geval van schending van de regels inzake de bewijslast en de bewijsvoering en van verdraaiing van deze bewijzen (arrest van 3 juli 2025, Glonatech/REA, C‑114/24 P, EU:C:2025:520, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
114 Het betoog van rekwirant is dus niet-ontvankelijk, behalve voor zover het betrekking heeft op schending van de regels inzake de bewijslast op grond dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de op de Raad rustende verplichting om te bewijzen dat rekwirant op de datum van vaststelling van de litigieuze handelingen eigenaar was van of zeggenschap had over de betrokken vennootschappen en om de nodige uittreksels uit de ondernemingsregisters over te leggen.
115 In dit verband heeft het Gerecht er in de punten 78 en 79 van de bestreden beschikking terecht aan herinnerd dat het volgens de rechtspraak van het Hof die met name voortvloeit uit het arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punten 121 en 122), weliswaar aan de Raad staat om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn, maar dat het niet vereist is dat hij voor de Unierechter al het bewijs overlegt dat verband houdt met die redenen.
116 Naar analogie met hetgeen het Gerecht in punt 80 van die beschikking heeft geoordeeld, moet aldus de rechtmatigheidstoetsing van die redenen worden verricht door de bewijselementen niet afzonderlijk te onderzoeken maar in de context ervan, aangezien de Raad aan de op hem rustende bewijslast voldoet indien hij de Unierechter een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen voorlegt aan de hand waarvan de gegrondheid van dezelfde redenen kan worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 1 augustus 2025, Timchenko/Raad, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117 Op die grondslag heeft het Gerecht ten eerste in de punten 90 tot en met 92 van die beschikking geoordeeld dat de Raad zich op basis van de uittreksels uit het register van het registratiebureau van de diensten van de Republiek Oeganda, die door de Raad waren overgelegd en waaruit bleek dat de vennootschap AGR sinds februari 2019 in Oeganda was geregistreerd en dat de naam van rekwirant was vermeld als directeur van die vennootschap van april 2017 tot mei 2019, op het standpunt kon stellen dat rekwirant op de datum van de litigieuze handelingen de voormalige directeur van AGR was. Ten tweede heeft het Gerecht in de punten 93 tot en met 95 van die beschikking geoordeeld dat de Raad, op grond van de door hem overgelegde verslagen van de deskundigengroep en een ngo, rekwirant op die datum als „uiteindelijke begunstigde” van die vennootschap kon aanmerken.
118 In punt 96 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht daaruit afgeleid dat „de Raad, ondanks het feit dat de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten onnauwkeurig waren omdat hij daarin niet heeft aangegeven van welk netwerk van vennootschappen de vennootschap AGR deel uitmaakt, zich op basis van een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen en zonder een beoordelingsfout te maken op het standpunt heeft gesteld dat [rekwirant], [...] de instabiliteit op het vlak van de veiligheid [in de Democratische Republiek Congo] exploiteert en dat zijn situatie op de datum van de [litigieuze] handelingen bijgevolg binnen de werkingssfeer van het litigieuze criterium voor plaatsing op de lijsten viel”.
119 Bijgevolg kan het Gerecht niet worden verweten dat het de regels inzake de bewijslast heeft geschonden.
120 In de derde plaats moet, voor zover rekwirant betoogt dat het Gerecht de litigieuze redenen voor plaatsing op de lijsten heeft aangevuld door in punt 93 van de bestreden beschikking te verwijzen naar de vennootschappen Aldabra en Aldango, worden geoordeeld dat dit argument op een onjuiste lezing van die beschikking berust. Uit dit punt blijkt namelijk niet dat het Gerecht zich heeft gebaseerd op de band tussen rekwirant en die vennootschappen als aanvullende of afzonderlijke reden om de plaatsing van zijn naam op de litigieuze lijsten te rechtvaardigen, aangezien dat punt – dat deel uitmaakt van de redenering die in punt 90 van die beschikking begint – is gewijd aan de kwalificatie van rekwirant als „uiteindelijke begunstigde” van de vennootschap AGR, hetgeen wel degelijk overeenkomt met die redenen.
121 In de vierde plaats moet het argument worden afgewezen dat het Gerecht de bedoeling had om de ontoereikend gemotiveerde litigieuze handelingen met terugwerkende kracht te motiveren door in punt 86 van de bestreden beschikking te oordelen dat het betrokken werkdocument en het fragment van een Belgische website, dat door de Raad als bewijs was overgelegd, reeds deel uitmaakten van het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen heeft geleid. In dat punt 86 heeft het Gerecht namelijk terecht opgemerkt dat op de eerste bladzijde van dat werkdocument de datum 7 december 2022 was vermeld en dat de Raad, zonder door rekwirant serieus te zijn weersproken, had uitgelegd dat de vermelding van een latere datum in de lijst van bijlagen bij het verweerschrift het gevolg was van de wijze waarop dit document in gedeclassificeerde vorm en in uittreksels aan rekwirant was meegedeeld. Bovendien moet worden vastgesteld dat in dat punt 86 geen sprake is van een fragment van een Belgische website.
122 Voor zover rekwirant betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat de twee in punt 97 van het onderhavige arrest genoemde verslagen van Monusco hem in verband konden brengen met de Mai-Mai-rebellen, volstaat het op te merken dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van de bestreden beschikking.
123 Bijgevolg moet het zesde middel gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond worden verklaard.
Zevende middel
Argumenten van partijen
124 Met zijn zevende middel betoogt rekwirant dat de bestreden beschikking in strijd is met het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen, er vrij te verblijven en er zich te vestigen, zoals verankerd in artikel 45, lid 1, van het Handvest, de artikelen 20 en 21 VWEU en richtlijn 2004/38. Het Gerecht heeft namelijk blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen onderscheid te maken tussen onderdanen van derde landen en burgers van de Unie, terwijl laatstgenoemden zich rechtstreeks kunnen beroepen op het in artikel 21, lid 1, VWEU vervatte fundamentele en individuele recht om „vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven”. Doordat de betrokken beperkende maatregelen rekwirant gelijkstellen aan onderdanen van derde landen, worden verschillende situaties gelijk behandeld, wat schending van het gelijkheidsbeginsel tot gevolg heeft. Dit beginsel wordt ook geschonden doordat – anders dan bij het buitenlands beleid het geval is – de vaststelling van individuele beperkende maatregelen in het kader van het binnenlandse veiligheidsbeleid ten aanzien van burgers van de Unie niet is toegestaan. Bovendien leggen deze maatregelen rekwirant de facto de status van staatloze op, die gelijkstaat aan een verbanning, hetgeen met name in strijd is met de grondrechten en de beginselen van het Handvest.
125 Voorts is rekwirant van mening dat artikel 27 van richtlijn 2004/38 weliswaar de vaststelling toestaat van maatregelen die de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Unie om bepaalde redenen beperken, maar dit artikel is in casu niet van toepassing. Evenzo geldt artikel 4, lid 2, van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, niet voor de doorreis naar het grondgebied van de lidstaten, maar enkel voor de mogelijkheid dat de lidstaten de binnenkomst op hun grondgebied van eigen onderdanen blijven toelaten.
126 Bovendien zijn de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid geschonden, aangezien het Gerecht geen rekening heeft gehouden met het feit dat rekwirant een burger van de Unie is. Op dit punt is de bestreden beschikking ontoereikend gemotiveerd. De betrokken beperkende maatregelen hebben immers een belangrijke negatieve weerslag op de vrijheden en grondrechten van rekwirant, met name doordat zowel zijn professionele als zijn gezinsleven is verstoord.
127 In repliek voert rekwirant aan dat hij weliswaar, zoals de Raad betoogt, in de Verenigde Arabische Emiraten woont, maar dat hij geen staatsburger is van dat land. Bovendien hebben de lidstaten krachtens artikel 4, lid 2, van besluit 2010/788, zoals gewijzigd bij besluit 2016/2231, de mogelijkheid en niet de verplichting om te voorzien in een uitzondering voor de binnenkomst op hun grondgebied van hun eigen onderdanen. Aangezien het Koninkrijk België geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, bestaat er geen rechtsgrondslag of procedure op grond waarvan rekwirant, ondanks de opgelegde sancties, op het grondgebied van die lidstaat kan worden toegelaten.
128 De Raad betoogt dat het zevende middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
129 Vastgesteld moet worden dat rekwirant, afgezien van het feit dat hij in zijn zevende middel niet preciseert tegen welke punten van de bestreden beschikking hij opkomt, evenmin aangeeft op welke wijze artikel 45, lid 1, van het Handvest, de artikelen 20 en 21 VWEU, richtlijn 2004/38, zijn grondrechten en zijn recht om zich vrij te verplaatsen, vrij te verblijven en zich vrij te vestigen, of de beginselen van gelijke behandeling, evenredigheid en doeltreffendheid door het Gerecht zijn geschonden. noch geeft hij aan waarin het door hem gestelde motiveringsgebrek bestaat, zodat dit middel niet voldoet aan de in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte ontvankelijkheidsvereisten voor een hogere voorziening.
130 Bovendien bestaat dit middel gedeeltelijk in een loutere herhaling van de door rekwirant in het kader van het vijfde en het zesde middel van zijn beroep in eerste aanleg aangevoerde argumenten, die in punt 110 van de bestreden beschikking zijn samengevat. Met een hogere voorziening waarin de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten louter worden herhaald, wordt in werkelijkheid beoogd dat het bij het Gerecht ingediende verzoek opnieuw wordt onderzocht, waartoe het Hof niet bevoegd is (arrest van 27 juni 2024, Servier e.a./Commissie, C‑201/19 P, EU:C:2024:552, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
131 Derhalve moet het zevende middel niet-ontvankelijk worden verklaard.
132 Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat geen van de middelen kan worden aanvaard en dat de hogere voorziening dus in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
133 Krachtens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
134 Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1 ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
135 Aangezien rekwirant in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Raad worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Raad.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) UC wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Raad van de Europese Unie.
Ziemele Kumin Bošnjak
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 maart 2026.
De griffier De kamerpresident
A. Calot Escobar I. Ziemele
* Procestaal: Nederlands.
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 1 augustus 2025, C-702/23, ECLI:EU:C:2025:605
- HvJ EU 3 juli 2025, C-114/24, ECLI:EU:C:2025:520
- HvJ EU 27 juni 2024, C-201/19, ECLI:EU:C:2024:552
- HvJ EU 21 maart 2024, C-61/22, ECLI:EU:C:2024:251
- HvJ EU 22 juni 2021, C-872/19, ECLI:EU:C:2021:507
- HvJ EU 17 december 2020, C-354/20, ECLI:EU:C:2020:1033
- HvJ EU 16 december 2020, C-597/18, ECLI:EU:C:2020:1028
- HvJ EU 3 mei 2018, C-376/16, ECLI:EU:C:2018:299
- HvJ EU 6 september 2017, C-643/15, ECLI:EU:C:2017:631
- HvJ EU 28 maart 2017, C-72/15, ECLI:EU:C:2017:236
- HvJ EU 5 april 2016, C-404/15, ECLI:EU:C:2016:198
- HvJ EU 28 november 2013, C-348/12, ECLI:EU:C:2013:776
- HvJ EU 18 juli 2013, C-584/10, ECLI:EU:C:2013:518
- HvJ EU 19 juli 2012, C-130/10, ECLI:EU:C:2012:472
- HvJ EU 16 november 2011, C-548/09, ECLI:EU:C:2011:735