HvJ EU 18 december 2025, C-245/24, ECLI:EU:C:2025:987

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

18 december 2025 (*)

„ Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 102 VWEU – Misbruik van machtspositie – Markt voor de opslag van brandstoffen voor motorvoertuigen – Misbruik – Weigering om aan derde ondernemingen toegang te verlenen tot essentiële infrastructuur – Door de overheid gefinancierde infrastructuur – Privatisering van die infrastructuur ”

In zaak C‑245/24,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad Sofia-oblast (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia-oblast, Bulgarije) bij beslissing van 5 april 2024, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure

„Lukoil Bulgaria” EOOD,

„Lukoil Neftohim Burgas” AD

tegen

Komisia za zashtita na konkurentsiata,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, O. Spineanu–Matei (rapporteur), S. Rodin, S. Gervasoni en N. Fenger, rechters,

advocaat-generaal: L. Medina,

griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 april 2025,

gelet op de opmerkingen van:

– „Lukoil Bulgaria” EOOD en „Lukoil Neftohim Burgas” AD, vertegenwoordigd door Y. Pekunov, A. Velichkov, advokati, A. Pekunova, yuriskonsult, en A. Robertson, KC,

– de Komisia za zashtita na konkurentsiata, vertegenwoordigd door M. Goranova, N. Mincheva en Y. Nenkova,

– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova, R. Stoyanov en T. Tsingileva als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre, V. Hitrovs, E. Rousseva en C. Sjödin als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juli 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 102 VWEU.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen „Lukoil Bulgaria” EOOD (hierna: „Lukoil Bulgaria”) en „Lukoil Neftohim Burgas” AD (hierna: „Lukoil Burgas”), die behoren tot de economische groep Lukoil (hierna: „Lukoil-groep”), enerzijds, en de Komisia za zashtita na konkurentsiata (nationale mededingingsautoriteit, Bulgarije) (hierna: „Bulgaarse mededingingsautoriteit”), anderzijds, betreffende de geldigheid van besluit nr. 332 van 4 april 2023 (hierna: „besluit van de Bulgaarse mededingingsautoriteit”), waarbij deze autoriteit heeft vastgesteld dat die vennootschappen op de markt voor de opslag van brandstoffen voor motorvoertuigen (hierna: „brandstoffen”) in Bulgarije misbruik van hun machtspositie hebben gemaakt, hetgeen zowel door artikel 102 VWEU als door de overeenkomstige bepalingen van het recht van die lidstaat wordt verboden.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3 Artikel 102 VWEU bepaalt:

„Onverenigbaar met de interne markt en verboden, voor zover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, is het, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan.

Dit misbruik kan met name bestaan in:

a) het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke aan- of verkoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden;

b) het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers;

c) het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging;

d) het feit dat het sluiten van overeenkomsten afhankelijk wordt gesteld van het aanvaarden door de handelspartners van bijkomende prestaties, welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomsten.”

Bulgaars recht

4 In artikel 21 van de Zakon za zashtita na konkurentsiata (wet inzake de bescherming van de mededinging) (DV nr. 102 van 28 november 2008; hierna: „ZZK”) is bepaald:

„Verboden zijn gedragingen van ondernemingen die een monopolie of een machtspositie vormen en van twee of meer ondernemingen met een collectieve machtspositie die de mededinging kunnen belemmeren, beperken of vervalsen en die de belangen van verbruikers aantasten, met name:

[…]

2. een beperking van productie, handel en technische ontwikkeling ten nadele van verbruikers;

[…]

5. een ongerechtvaardigde weigering tot levering van goederen of diensten aan een bestaande of potentiële klant, teneinde diens commerciële activiteiten te belemmeren.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

5 Verzoeksters in het hoofdgeding zijn twee in Bulgarije gevestigde vennootschappen die behoren tot de Lukoil-groep, waarvan de activiteiten in die lidstaat teruggaan tot de privatisering, in 1995, van Neftohimicheski kombinat Burgas (petrochemisch syndicaat van Burgas, Bulgarije; hierna: „Kombinat Burgas”). In 1963 was deze entiteit als een staatsonderneming begonnen met haar activiteiten in de aardolie- en petrochemische sector; aanvankelijk exploiteerde zij de raffinaderij in Burgas (Bulgarije) en later beschikte zij ook over een transport- en opslaginfrastructuur die uit drie oliepijpleidingen en zeven oliedepots en ‑terminals bestond.

6 Op basis van een op 12 oktober 1999 gesloten privatiseringsovereenkomst heeft de Bulgaarse Staat 58 % van het kapitaal van de vennootschap die Kombinat Burgas heeft opgevolgd, overgedragen aan de Lukoil-groep. Deze groep is aldus eigenaar geworden van de door deze vennootschap geëxploiteerde transport- en opslaginfrastructuur. Bij besluit nr. 181 van 20 juli 2009 heeft de Bulgaarse Staat verklaard dat de haven van Burgas, waaronder de daarmee verbonden haventerminal van Rosenets (Bulgarije) en de oliepijpleidingen die daarheen voerden, strategische faciliteiten vormden in de zin van faciliteiten en activiteiten die belangrijk zijn voor de nationale veiligheid.

7 Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens is Lukoil Burgas de belangrijkste producent van aardolieproducten in Bulgarije. Deze vennootschap exploiteert de raffinaderij in Burgas en de haventerminal van Rosenets, waarvoor de Bulgaarse Staat haar op 22 maart 2011 een concessie voor diensten heeft verleend. De Bulgaarse Staat bezit een gouden aandeel in het kapitaal van Lukoil Burgas dat die staat bijzondere rechten toekent. Op grond van die rechten moet de algemene vergadering van Lukoil Burgas de voorafgaande schriftelijke toestemming van deze lidstaat verkrijgen en aan bepaalde voorwaarden voldoen wanneer zij voornemens is een besluit te nemen dat de brandstofproductie aanzienlijk vermindert of de toegang tot havenfaciliteiten en oliepijpleidingen tegen een billijke vergoeding weigert.

8 Lukoil Bulgaria houdt zich bezig met de distributie van aardolieproducten. Voor haar hoofdactiviteiten, namelijk de groothandel in brandstoffen, beschikt deze vennootschap over depots die verspreid zijn over het gehele Bulgaarse grondgebied. In de periode van 1 januari 2016 tot en met 30 november 2020 beschikte Lukoil Bulgaria over drie accijnsentrepots waarin accijnsgoederen werden opgeslagen. Voor de distributie van brandstoffen aan consumenten gebruikt Lukoil Bulgaria haar nationale netwerk van tankstations.

9 Nadat de Varhovna administrativna prokuratura (parket van het openbaar ministerie bij de hoogste bestuursrechter, Bulgarije) had vastgesteld dat de detailhandelsprijs van brandstoffen in Bulgarije in maart 2020 minder sterk was gedaald (-11 %) dan de olieprijs op de wereldmarkt (-47 %), heeft zij de Bulgaarse mededingingsautoriteit verzocht om te onderzoeken of er in verband met de vaststelling van de detailhandelsprijzen voor brandstoffen sprake was van inbreuken op het mededingingsrecht.

10 Volgens de Administrativen sad Sofia-oblast (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia-oblast, Bulgarije), de verwijzende rechter, blijkt uit het besluit van de Bulgaarse mededingingsautoriteit dat de Lukoil-groep de grootste erkende entrepothouder van brandstoffen is en de grootste marktdeelnemer op de groothandels- en detailhandelsmarkt voor die producten in Bulgarije. De groep beschikt over één enkele transport- en opslaginfrastructuur in deze lidstaat, wat de verhandeling van de producten van Lukoil Burgas vergemakkelijkt.

11 Blijkens dit besluit hebben Lukoil Bulgaria en Lukoil Burgas in de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 maart 2021 (hierna: „inbreukperiode”) op verschillende manieren hun machtspositie misbruikt met een gemeenschappelijk mededingingsverstorend doel, door andere brandstofproducenten of ‑importeurs de toegang tot de door hen geëxploiteerde transport- en opslaginfrastructuur te ontzeggen. Zij hebben derde ondernemingen met name de toegang geweigerd tot de door hen beheerde accijnsentrepots (hierna: „landdepots”), tot de depots in de haventerminals van Rosenets en Varna (Bulgarije) (hierna: „maritieme depots”) en tot de oliepijpleidingen.

12 De Bulgaarse mededingingsautoriteit was van mening dat sommige van deze gedragingen, gezien de uiteenlopende aard van die infrastructuur en de verschillende eigendomsregelingen ervan, moesten worden gekwalificeerd als „een ongerechtvaardigde weigering tot levering van goederen of diensten” in de zin van artikel 21, punt 5, ZZK, terwijl andere moesten worden gekwalificeerd als „een beperking van productie, handel en technische ontwikkeling ten nadele van verbruikers” in de zin van artikel 21, punt 2, ZZK. De integratie van deze gedragingen in een gemeenschappelijke strategie van de Lukoil-groep heeft deze autoriteit er echter toe gebracht deze te beschouwen als één enkele inbreuk op zowel artikel 102, tweede alinea, onder b), VWEU als artikel 21, punten 2 en 5, ZZK, waarbij die autoriteit heeft gepreciseerd dat de in punt 5 van dat artikel 21 bedoelde inbreuk een bijzonder geval is van de in punt 2 ervan bedoelde algemene inbreuk.

13 Als sanctie heeft deze autoriteit Lukoil Burgas een geldboete opgelegd van ongeveer 140 miljoen Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 72 miljoen EUR) en Lukoil Bulgaria een geldboete van ongeveer 55 miljoen BGN (ongeveer 28 miljoen EUR).

14 In de eerste plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat – aangezien het besluit van de Bulgaarse mededingingsautoriteit betrekking heeft op niet één maar meerdere inbreukmakende gedragingen – voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding, gelet op het beginsel van behoorlijk bestuur, dat is geformuleerd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het recht van de justitiabelen om te worden gehoord voordat een voor hen nadelige maatregel wordt vastgesteld en het door artikel 47 van dat Handvest van de grondrechten gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, moet worden vastgesteld of de Bulgaarse mededingingsautoriteit verplicht was om, alvorens elk van deze inbreuken vast te stellen, de relevante markt, de mededingingsverstorende gedragingen en gevolgen alsmede alle relevante feiten aan de hand waarvan die inbreuken kunnen worden vastgesteld, af te bakenen.

15 In de tweede plaats zet de verwijzende rechter uiteen dat uit het besluit van de Bulgaarse mededingingsautoriteit blijkt dat deze autoriteit van mening was dat de voorwaarden die zijn geformuleerd in het arrest van 26 november 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569; hierna: „arrest Bronner”), om te kunnen oordelen dat de weigering van toegang tot essentiële infrastructuur misbruik van machtspositie oplevert, niet van toepassing waren op infrastructuur van een onderneming met een machtspositie die geen eigenaar daarvan is of de bouwkosten ervan niet heeft gedragen. Volgens deze autoriteit zijn die voorwaarden dus niet van toepassing wanneer de onderneming met een machtspositie essentiële infrastructuur van de staat heeft ontvangen, zoals in casu, en de door deze onderneming gedane investeringen niet in strijd waren met het openbaar belang. Uit dat besluit blijkt dat alle maritieme depots en landdepots, met uitzondering van die van Iliyantsi (Bulgarije) en Roussé (Bulgarije), alsmede de oliepijpleidingen waartoe Lukoil Burgas en Lukoil Bulgaria tijdens de inbreukperiode de toegang hebben geweigerd, met overheidsmiddelen zijn gefinancierd. Volgens dat besluit was Lukoil Bulgaria, na de wijzigingen die op 18 september 2020 in de accijnswetgeving en de wetgeving inzake belastingentrepots waren aangebracht, als erkend entrepothouder sinds 23 december 2020 bovendien verplicht onafhankelijke derden toegang te verlenen tot ten minste 15 % van de opslagcapaciteit waarover zij in al haar faciliteiten beschikte, met uitzondering van de oliepijpleidingen die Burgas met Sofia (Bulgarije) verbinden.

16 De verwijzende rechter vraagt zich af of bij de beslissing om de in het arrest Bronner vermelde voorwaarden buiten toepassing te laten op grond dat de onderneming met een machtspositie de essentiële infrastructuur na een privatisering of een gunning heeft verworven, rekening moet worden gehouden met andere omstandigheden, zoals de verplichtingen uit hoofde van een privatiseringsovereenkomst, het bedrag aan investeringen dat sindsdien door die onderneming is gerealiseerd en of die investeringen op initiatief van die onderneming of op verzoek van de staat zijn gedaan.

17 Hij merkt in dit verband op dat de Bulgaarse mededingingsautoriteit weliswaar van mening was dat de voorwaarden van het arrest Bronner niet van toepassing zijn op infrastructuur die met overheidsmiddelen is gefinancierd en later door de onderneming met een machtspositie in het kader van een privatisering is verworven of haar via een concessie ter beschikking is gesteld, maar dat de afwijkende meningen van twee leden van deze autoriteit erop wijzen dat op basis van het arrest van 12 januari 2023, Lietuvos geležinkeliai/Commissie (C‑42/21 P, EU:C:2023:12), een andere uitkomst mogelijk zou zijn geweest.

18 Uit punt 75 van de mededeling van de Commissie – Richtsnoeren betreffende de handhavingsprioriteiten van de Commissie bij de toepassing van artikel [102 VWEU] op onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie (PB 2009, C 45, blz. 7) blijkt dat het feit dat een leveringsverplichting hun tegen hun wil kan worden opgelegd, ondernemingen met een machtspositie ertoe kan aanzetten hun investeringen te verminderen of zelfs ervan af te zien. Evenzo kunnen de concurrenten van een onderneming met een machtspositie in de verleiding komen om kosteloos te profiteren van haar investeringen. Geen van deze gevolgen is in het belang van de consument.

19 Tegen deze achtergrond heeft de Administrativen sad Sofia-oblast de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Wanneer de nationale mededingingsautoriteit verschillende gedragingen heeft vastgesteld, waarvan sommige zijn aangemerkt als weigering van toegang tot een essentiële faciliteit en andere als een handelsbeperking, maar die zijn samengebracht in een algemene strategie van de onderneming, is het dan geoorloofd om één enkele inbreuk op artikel 102 VWEU vast te stellen of moeten afzonderlijke inbreuken worden vastgesteld, die worden gekwalificeerd als weigering van toegang tot een essentiële faciliteit of als handelsbeperking?

2) Moet de nationale mededingingsautoriteit de toepassing van de criteria van het arrest Bronner (hierna: ‚Bronner-toets’) met betrekking tot de vermeende inbreuk op artikel 102 VWEU in de vorm van een leveringsweigering (refusal to supply) uitsluiten in alle gevallen waarin de onderneming met een machtspositie met betrekking tot de essentiële infrastructuur (essential facility) overheidsmiddelen heeft ontvangen (op basis van een privatiseringsovereenkomst/concessie) of is een beoordeling vereist van het bedrag van de investering, de uitvoering van de privatiseringsovereenkomst/concessie (op basis waarvan de essentiële infrastructuur is verworven) en van de vraag of de investering is gedaan in verband met de uitvoering van de investeringsovereenkomst/concessie of op eigen initiatief?

3) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, is de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, zoals dat naar voren komt in [punt 75 (‚Weigering tot levering en marginsqueeze’) van de mededeling van de Commissie – Richtsnoeren betreffende de handhavingsprioriteiten van de Commissie bij de toepassing van artikel [102 VWEU] op onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie], gewaarborgd in het geval van de toepassing van beperkende criteria die zijn vastgesteld op basis van het beginsel van ‚absolute noodzakelijkheid’ voor de handhaving van de mededinging, met passende inachtneming van de belangen van de onderneming met een machtspositie, wanneer de onderneming met een machtspositie heeft geïnvesteerd in de essentiële infrastructuur (essential facility)?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

20 De Bulgaarse mededingingsautoriteit betoogt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Zij stelt met name dat de eerste vraag geen betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, maar op de grond van het hoofdgeding en dat de tweede vraag zeer algemeen geformuleerd is.

21 Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arresten van 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punt 8, en 22 oktober 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22 Bijgevolg geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer de gevraagde uitlegging van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 9 september 2021, GE Auto Service Leasing, C‑294/20, EU:C:2021:723, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 In casu wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen hoe artikel 102 VWEU moet worden uitgelegd omdat hij twijfels heeft over, ten eerste, de elementen die de Bulgaarse mededingingsautoriteit had moeten verzamelen om aan te tonen dat er sprake was van een inbreuk op deze bepaling die erin bestaat dat een onderneming met een machtspositie haar concurrenten de toegang tot de door haar gecontroleerde infrastructuur voor het transport en de opslag van aardolieproducten weigert (eerste vraag) en, ten tweede, de toepassing op een dergelijke situatie van de uit het arrest Bronner voortvloeiende rechtspraak (tweede en derde vraag). In dit verband geeft die rechter de precieze redenen aan die hem ertoe hebben gebracht prejudiciële vragen aan het Hof te stellen.

24 In die omstandigheden kan niet worden gesteld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag niet om uitlegging van artikel 102 VWEU verzoekt, maar veeleer om toepassing van deze bepaling op het hoofdgeding. Evenmin is het duidelijk dat de uitlegging van die bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het in het verzoek om een prejudiciële beslissing opgeworpen vraagstuk hypothetisch is. Bovendien beschikt het Hof, gelet op het verzoek om een prejudiciële beslissing, over de gegevens aan de hand waarvan het een nuttig antwoord kan geven op de gestelde vragen.

25 Het verzoek om een prejudiciële beslissing moet dus ontvankelijk worden verklaard.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

26 Volgens vaste rechtspraak is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren (arresten van 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punten 22 en 23, en 29 april 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter heeft de Bulgaarse mededingingsautoriteit vastgesteld dat Lukoil Bulgaria en Lukoil Burgas gedurende de gehele inbreukperiode hadden geweigerd derden toegang te verlenen tot de door hen gecontroleerde infrastructuur voor het transport en de opslag van brandstoffen, bestaande uit landdepots, maritieme depots en oliepijpleidingen. Hoewel deze autoriteit had vastgesteld dat er sprake was van één enkele inbreuk op artikel 102, tweede alinea, onder b), VWEU, heeft zij in haar besluit gesteld dat elk van deze drie soorten van weigering van toegang kon worden gekwalificeerd als een beperking van de handel in de zin van artikel 21, punt 2, ZZK of als een ongerechtvaardigde weigering van toegang tot een dienst in de zin van artikel 21, punt 5, ZZK.

28 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt ook dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de Bulgaarse mededingingsautoriteit verplicht was vast te stellen dat aan de voorwaarden van artikel 102 VWEU was voldaan voor elk van de in artikel 21, punten 2 en 5, ZZK bedoelde inbreuken, of dat zij zich ertoe kon beperken voor al deze gedragingen één enkele inbreuk op artikel 102 VWEU vast te stellen.

29 Derhalve moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 102 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een mededingingsautoriteit gedragingen van twee vennootschappen die deel uitmaken van eenzelfde onderneming met een machtspositie – die volgens deze autoriteit erin bestaan de toegang tot onder hun respectieve controle geplaatste faciliteiten die deel uitmaken van eenzelfde door die onderneming gecontroleerde essentiële infrastructuur te weigeren, en de handel in dat verband te beperken – enkel kan aanmerken als misbruik van die machtspositie wanneer zij vaststelt dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 102 VWEU, zowel wat betreft gedragingen die als handelsbeperkingen worden gekwalificeerd, als wat betreft gedragingen die als ongerechtvaardigde weigeringen van toegang tot die faciliteiten worden gekwalificeerd.

30 In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 102 VWEU verbiedt dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan voor zover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed. Artikel 102 VWEU beoogt te voorkomen dat de mededinging wordt verstoord ten nadele van het algemeen belang, individuele ondernemingen en consumenten door het bestraffen van gedragingen van ondernemingen met een machtspositie die de op verdienste gebaseerde mededinging beperken en consumenten aldus direct kunnen benadelen of die deze mededinging verhinderen of vervalsen en hen aldus indirect kunnen benadelen [arrest van 10 september 2024, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

31 Van een dergelijke gedraging is sprake wanneer daardoor op een markt waar de mededinging juist door de aanwezigheid van een of meer ondernemingen met een machtspositie reeds is verzwakt, de instandhouding of de ontwikkeling van de nog op deze markt aanwezige mededinging wordt verhinderd door het gebruik van andere middelen dan die welke bij een op verdienste gebaseerde mededinging tussen ondernemingen gebruikelijk zijn [arrest van 10 september 2024, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

32 Daarentegen heeft artikel 102 VWEU niet tot doel te beletten dat ondernemingen op basis van hun eigen verdiensten een machtspositie op een of meer markten innemen, noch om ervoor te zorgen dat minder efficiënte concurrerende ondernemingen dan ondernemingen met een dergelijke positie op de markt aanwezig blijven (arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 Integendeel, een op verdienste gebaseerde mededinging kan er per definitie toe leiden dat minder efficiënte concurrerende ondernemingen, die dus op het punt van de prijs, de productie, de keuze, de kwaliteit of de innovatie voor de consument minder interessant zijn, van de markt verdwijnen of daar een marginale plaats op krijgen (arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Om in een concreet geval te kunnen oordelen dat een gedraging als „misbruik van een machtspositie” moet worden aangemerkt, moet normaliter worden vastgesteld dat die gedraging, door het gebruik van andere middelen dan die welke bij een normale, op verdienste gebaseerde mededinging tussen ondernemingen gebruikelijk zijn, daadwerkelijk of potentieel tot gevolg heeft dat de mededinging wordt beperkt, doordat even efficiënte concurrerende ondernemingen van de betrokken markt of markten worden uitgesloten, of doordat hun ontwikkeling op die markten wordt belemmerd, met dien verstande dat het daarbij zowel kan gaan om de markten waarop de machtspositie wordt ingenomen als om verwante of naburige markten waarop die gedraging zijn daadwerkelijke of potentiële gevolgen moet teweegbrengen (arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Bij die vaststelling, waarbij mogelijk verschillende analyseschema’s moeten worden gebruikt afhankelijk van het soort gedragingen dat in een bepaalde zaak aan de orde is, moeten echter in elk geval alle relevante feitelijke omstandigheden worden beoordeeld, ongeacht of die omstandigheden betrekking hebben op die gedraging zelf, op de betrokken markt of markten of op de werking van de mededinging daarop. Bovendien moet met die vaststelling worden beoogd om aan de hand van nauwkeurige en concrete analyse- en bewijselementen aan te tonen dat deze gedraging op zijn minst uitsluitingseffecten kan hebben (arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Naast gedragingen die daadwerkelijk of potentieel tot gevolg hebben dat de op verdienste gebaseerde mededinging wordt beperkt door even efficiënte concurrerende ondernemingen van de betrokken markt of markten uit te sluiten, kunnen ook gedragingen als „misbruik van een machtspositie” worden aangemerkt waarvan is vastgesteld dat zij daadwerkelijk of potentieel tot gevolg hebben of zelfs ertoe strekken dat potentieel concurrerende ondernemingen in een eerder stadium worden belet, door het opwerpen van toetredingsdrempels of het gebruik van andere afschermingsmaatregelen of andere dan de gebruikelijke middelen bij een op verdienste gebaseerde mededinging, om die markt of markten zelfs maar te betreden en, aldus, dat de ontwikkeling van de mededinging op die markten wordt belemmerd ten nadele van de consument, doordat de productie, de ontwikkeling van alternatieve producten of diensten of de innovatie op die markten wordt beperkt (arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 131 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de lijst van de in artikel 102 VWEU genoemde praktijken en gedragingen niet limitatief is, zodat deze bepaling geen uitputtende opsomming geeft van de wijzen waarop een onderneming zich in strijd met het in het Unierecht neergelegde verbod schuldig kan maken aan misbruik van machtspositie (zie in die zin arresten van 21 februari 1973, Europemballage en Continental Can/Commissie, 6/72, EU:C:1973:22, punt 26, en 16 maart 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, punt 46).

38 In het hoofdgeding is bij de verwijzende rechter een geding aanhangig betreffende het eenzijdige gedrag van twee vennootschappen die deel uitmaken van eenzelfde onderneming, waaraan individueel sancties zijn opgelegd wegens hun weigering om toegang te verlenen tot meerdere door hen gecontroleerde faciliteiten die samen essentiële infrastructuur vormen op de relevante markt. Bijgevolg wordt Lukoil Bulgaria en Lukoil Burgas verweten dat zij in het licht van artikel 102 VWEU eenzelfde soort misbruik hebben gepleegd, en niet verschillende soorten.

39 In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak in het mededingingsrecht van de Unie met betrekking tot de activiteiten van ondernemingen als beslissend criterium het bestaan van eenzijdig marktgedrag is neergelegd, waarbij het feit dat er, gelet op de eigen rechtspersoonlijkheden, in formele zin sprake is van verschillende vennootschappen, een dergelijk eenzijdig gedrag voor de toepassing van de mededingingsregels niet uitsluit (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 In casu hebben twee vennootschappen van eenzelfde onderneming bijgedragen tot een geval van misbruik van machtspositie dat bestaat in de weigering om toegang te verlenen tot onder hun respectieve controle geplaatste faciliteiten die deel uitmaken van eenzelfde essentiële infrastructuur die door deze onderneming wordt gecontroleerd, en de beperking van de handel in dat verband.

41 In een situatie als die in het hoofdgeding hoeft de mededingingsautoriteit niet vast te stellen dat zowel de categorie van handelingen die zij als een weigering van toegang tot deze essentiële infrastructuur beschouwt als de categorie van de handelingen die zij als een handelsbeperking met betrekking tot die infrastructuur beschouwt, afzonderlijk voldoen aan alle bestanddelen van misbruik van machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU, mits zij kan aantonen dat aan al deze bestanddelen is voldaan met betrekking tot het aan deze onderneming verweten geheel van gedragingen dat misbruik oplevert.

42 Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 102 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat indien een mededingingsautoriteit gedragingen van twee vennootschappen die deel uitmaken van eenzelfde onderneming met een machtspositie – die er volgens deze autoriteit in bestaan de toegang te weigeren tot onder hun respectieve controle geplaatste faciliteiten die deel uitmaken van eenzelfde door die onderneming gecontroleerde essentiële infrastructuur, en de handel in dat verband te beperken – wil aanmerken als misbruik van een dergelijke machtspositie, die autoriteit niet hoeft vast te stellen dat zowel voor gedragingen die als ongerechtvaardigde weigeringen van toegang tot die faciliteiten worden beschouwd als voor gedragingen die als handelsbeperkingen worden beschouwd, aan de voorwaarden van artikel 102 VWEU is voldaan, mits zij kan aantonen dat aan deze voorwaarden is voldaan met betrekking tot het aan deze onderneming verweten geheel van gedragingen dat misbruik oplevert.

Tweede en derde vraag

43 Met zijn tweede en derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 102 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden op grond waarvan kan worden geoordeeld dat een weigering om toegang tot infrastructuur te verlenen misbruik van machtspositie kan opleveren, niet van toepassing zijn wanneer die infrastructuur niet door de onderneming met een machtspositie is ontwikkeld ten behoeve van haar eigen activiteiten, maar door de overheid en door de staat aan deze onderneming als concessie voor diensten is gegund of door haar is verworven na privatisering.

44 In herinnering moet worden gebracht dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een weigering om toegang te verlenen tot infrastructuur die door een onderneming met een machtspositie is ontwikkeld ten behoeve van haar eigen activiteiten en waarvan zij eigenaar is, misbruik van een machtspositie kan opleveren wanneer niet alleen deze weigering elke mededinging op de betrokken markt door degene die om toegang heeft verzocht kan uitsluiten en niet objectief kan worden gerechtvaardigd, maar de infrastructuur op zich bovendien onontbeerlijk is voor de uitoefening van diens activiteit, in die zin dat er geen reëel of potentieel alternatief voor deze infrastructuur bestaat [zie in die zin arrest Bronner, punt 41, en arrest van 10 september 2024, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

45 Dat deze voorwaarden in punt 41 van het arrest Bronner zijn opgelegd, werd gerechtvaardigd door de specifieke omstandigheden van die zaak, waarin alleen sprake was van een weigering door een onderneming met een machtspositie om een concurrent toegang te verlenen tot infrastructuur die zij in haar bezit had en die zij ten behoeve van haar eigen werkzaamheid had ontwikkeld, en niet van andere gedragingen [zie in die zin arresten van 25 maart 2021, Deutsche Telekom/Commissie, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, punt 45, en 10 september 2024, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punten 89 en 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

46 Deze voorwaarden zijn bedoeld om een juist evenwicht tot stand te brengen tussen enerzijds de vereisten van onvervalste mededinging en anderzijds de contractvrijheid en het eigendomsrecht van de onderneming met een machtspositie (arrest van 12 januari 2023, Lietuvos geležinkeliai/Commissie, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 De vaststelling dat een onderneming met een machtspositie misbruik heeft gemaakt van haar positie door te weigeren met een concurrent een overeenkomst te sluiten, heeft immers tot gevolg dat die onderneming gedwongen wordt met die concurrent een overeenkomst te sluiten. Een dergelijke verplichting vormt een ernstige inbreuk op de contractvrijheid en op het eigendomsrecht van de onderneming met een machtspositie, aangezien het een onderneming – zelfs een onderneming met een machtspositie – in beginsel vrijstaat om te weigeren overeenkomsten te sluiten en de door haar opgebouwde infrastructuur voor eigen doeleinden te gebruiken [arresten van 25 maart 2021, Deutsche Telekom/Commissie, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, punt 46, en 10 september 2024, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping), C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punt 91].

48 Bovendien kan de veroordeling van een onderneming wegens misbruik van haar machtspositie omdat zij heeft geweigerd om met een concurrent overeenkomsten te sluiten, de mededinging weliswaar op korte termijn bevorderen, maar op lange termijn is het in het algemeen gunstig voor de ontwikkeling van de mededinging en in het belang van de consumenten om een onderneming toe te staan de infrastructuur die zij voor haar eigen werkzaamheid heeft ontwikkeld, uitsluitend zelf te gebruiken. Indien al te gemakkelijk toegang wordt verschaft tot een productie-, aankoop- of distributiefaciliteit, zou een concurrent immers niet worden gestimuleerd concurrerende faciliteiten te creëren. Bovendien zou een onderneming met een machtspositie minder snel bereid zijn om in efficiënte faciliteiten te investeren, wanneer zij kan worden gedwongen om de vruchten van haar eigen investeringen op eenvoudig verzoek van haar concurrenten met hen te delen (zie in die zin arresten van 25 maart 2021, Deutsche Telekom/Commissie, C‑152/19 P, EU:C:2021:238, punt 47, en 25 maart 2021, Slovak Telekom/Commissie, C‑165/19 P, EU:C:2021:239, punt 47).

49 Bijgevolg wordt de toepassing van de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden in het geval dat een onderneming met een machtspositie, ten eerste, infrastructuur heeft ontwikkeld ten behoeve van haar eigen activiteiten en, ten tweede, daarvan eigenaar is, in het bijzonder gerechtvaardigd door de noodzaak om voor ondernemingen met een machtspositie de prikkel te behouden om in het belang van de consument te investeren in de ontwikkeling van kwaliteitsproducten of ‑diensten (arrest van 25 februari 2025, Alphabet e.a., C‑233/23, EU:C:2025:110, punt 43). Aangezien die laatste twee criteria cumulatief zijn, volstaat het dat aan één ervan niet is voldaan om de niet-toepasselijkheid van de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden in te roepen.

50 Meer in het bijzonder beoogt het criterium dat de onderneming met een machtspositie eigenaar van de infrastructuur moet zijn, de toepassing van de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden te beperken tot situaties waarin, om tot een juist evenwicht tussen de betrokken belangen te komen, bijzondere aandacht moet worden besteed aan het eigendomsrecht of de gelijkwaardige mate van controle waarover de onderneming met een machtspositie beschikt en op grond waarvan zij derden de toegang tot deze infrastructuur kan weigeren. Aangezien de onderneming met een machtspositie met betrekking tot die infrastructuur over een autonome beslissingsbevoegdheid beschikt die wordt beperkt door wettelijke, bestuursrechtelijke of contractuele voorrechten of verplichtingen die haar verbieden derden de toegang tot die infrastructuur te weigeren, kan deze onderneming niet worden geacht daarvan eigenaar te zijn en bevindt zij zich bijgevolg niet in een situatie die vergelijkbaar is met de situatie die ten grondslag lag aan de zaak die heeft geleid tot het arrest Bronner.

51 In al deze gevallen moet een juist evenwicht tussen de mededinging en de rechten van de onderneming met een machtspositie op de essentiële infrastructuur een weerspiegeling zijn van de beperkingen van deze rechten die met name voortvloeien uit het optreden van de overheid. Daarom heeft het Hof reeds geoordeeld dat wanneer een onderneming met een machtspositie wettelijk verplicht is toegang tot haar infrastructuur te verlenen, de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden niet van toepassing zijn (zie in die zin arrest van 12 januari 2023, Lietuvos geležinkeliai/Commissie, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, punt 89).

52 Derhalve moet worden geoordeeld dat het feit dat een onderneming met een machtspositie niet volledig autonoom kan beslissen over de toegang tot de infrastructuur die zij exploiteert, volstaat om uit te sluiten dat zij kan worden beschouwd als de eigenaar ervan en bijgevolg om de toepassing van de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden uit te sluiten. In een dergelijke situatie ontneemt het cumulatieve karakter van de twee toepassingscriteria elke relevantie aan de vraag of de betrokken infrastructuur is ontwikkeld voor de behoeften van de eigen activiteiten van de onderneming met een machtspositie.

53 Lukoil Bulgaria en Lukoil Burgas betogen echter in essentie dat dit anders zou moeten zijn wanneer infrastructuur waarover de onderneming met een machtspositie weliswaar niet volledig autonoom kan beslissen, door de overheid is aangelegd en ontwikkeld met overheidsmiddelen en vervolgens door deze onderneming tegen een concurrerende prijs is verworven, en waarin die onderneming vervolgens aanzienlijk heeft geïnvesteerd.

54 Ongeacht de hoogte van de betaalde prijs en de door de onderneming met een machtspositie gedane investeringen in de betrokken infrastructuur, kan haar situatie echter niet worden geacht vergelijkbaar te zijn met de situatie die ten grondslag lag aan de zaak die tot het arrest Bronner heeft geleid, zolang die onderneming niet volledig autonoom over de toegang tot die infrastructuur kan beslissen.

55 Wanneer daarentegen sprake is van een dergelijke volledige beslissingsautonomie, kan niet worden geoordeeld dat het feit dat infrastructuur is aangelegd of ontwikkeld door de overheid of met overheidsmiddelen, in elk geval volstaat om de toepassing van de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden uit te sluiten. Zoals de advocaat-generaal in punt 53 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, is dergelijke infrastructuur namelijk te vergelijken met door die onderneming aangelegde of ontwikkelde infrastructuur, aangezien zij door de onderneming met een machtspositie is verworven tegen een prijs en onder voorwaarden die voortvloeien uit een mededingingsprocedure. Indien daarentegen vaststaat dat de privatiseringsprocedure niet geschikt was om te waarborgen dat de prijs en de aankoopvoorwaarden concurrerend zijn, moet een dergelijke gelijkstelling worden uitgesloten.

56 Evenzo moet deze infrastructuur, wanneer de onderneming met een machtspositie geen eigenaar van de betrokken infrastructuur is maar wel over exclusieve rechten beschikt die deze onderneming beslissingsautonomie verlenen die haar in staat stelt de toegang ervan volledig te controleren, worden gelijkgesteld met infrastructuur waarvan zij eigenaar is. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, is dergelijke infrastructuur, wanneer zij door de onderneming met een machtspositie is verworven tegen een prijs en onder voorwaarden die het resultaat zijn van een mededingingsprocedure, te vergelijken met door die onderneming aangelegde of ontwikkelde infrastructuur.

57 Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 102 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de in punt 41 van het arrest Bronner vermelde voorwaarden op grond waarvan kan worden geoordeeld dat een weigering om toegang te verlenen tot infrastructuur misbruik van een machtspositie kan opleveren, van toepassing zijn op infrastructuur die door de overheid is ontwikkeld voordat zij door een onderneming met een machtspositie is verworven na een privatisering, of voordat zij door deze onderneming wordt gebruikt op grond van exclusieve rechten die door overheidsinstanties aan haar zijn overgedragen, op voorwaarde dat, ten eerste, deze privatisering of overdracht van exclusieve rechten heeft plaatsgevonden in omstandigheden die kunnen waarborgen dat de prijs en de andere voorwaarden van deze privatisering concurrerend zijn, en ten tweede, deze onderneming over de toegang tot die infrastructuur volledig autonoom kan beslissen.

Kosten

58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 102 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat indien een mededingingsautoriteit gedragingen van twee vennootschappen die deel uitmaken van eenzelfde onderneming met een machtspositie – die er volgens deze autoriteit in bestaan de toegang te weigeren tot onder hun respectieve controle geplaatste faciliteiten die deel uitmaken van eenzelfde door die onderneming gecontroleerde essentiële infrastructuur, en de handel in dat verband te beperken – wil aanmerken als misbruik van een dergelijke machtspositie, die autoriteit niet hoeft vast te stellen dat zowel voor gedragingen die als ongerechtvaardigde weigeringen van toegang tot die faciliteiten worden beschouwd als voor gedragingen die als handelsbeperkingen worden beschouwd, aan de voorwaarden van artikel 102 VWEU is voldaan, mits zij kan aantonen dat aan deze voorwaarden is voldaan met betrekking tot het aan deze onderneming verweten geheel van gedragingen dat misbruik oplevert.

2) Artikel 102 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat de in punt 41 van het arrest van 26 november 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569), vermelde voorwaarden op grond waarvan kan worden geoordeeld dat een weigering om toegang te verlenen tot infrastructuur misbruik van een machtspositie kan opleveren, van toepassing zijn op infrastructuur die door de overheid is ontwikkeld voordat zij door een onderneming met een machtspositie is verworven na een privatisering, of voordat zij door deze onderneming wordt gebruikt op grond van exclusieve rechten die door overheidsinstanties aan haar zijn overgedragen, op voorwaarde dat, ten eerste, deze privatisering of overdracht van exclusieve rechten heeft plaatsgevonden in omstandigheden die kunnen waarborgen dat de prijs en de andere voorwaarden van deze privatisering concurrerend zijn, en ten tweede, deze onderneming over de toegang tot die infrastructuur volledig autonoom kan beslissen.

ondertekeningen

* Procestaal: Bulgaars.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in