HvJ EU 17 oktober 2024, C-239/23, ECLI:EU:C:2024:888
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
17 oktober 2024 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Financiering door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Verordening (EU) nr. 1305/2013 – Artikelen 31 en 32 – Betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen of andere specifieke beperkingen – Berggebieden – Compenserende vergoeding – Nationale administratieve bepalingen die de betaling van deze vergoeding uitsluiten voor steungebieden die gelegen zijn in een andere regio van dezelfde lidstaat dan die waar de zetel van het landbouwbedrijf zich bevindt – Bepalingen op grond waarvan de zetel van het landbouwbedrijf een voorwaarde voor de toekenning van deze compenserende vergoeding is”
In zaak C‑239/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgericht Sigmaringen (bestuursrechter in eerste aanleg Sigmaringen, Duitsland) bij beslissing van 28 maart 2023, ingekomen bij het Hof op 17 april 2023, in de procedure
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
tegen
Land Baden‑Württemberg,
in tegenwoordigheid van:
Freistaat Bayern,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, president van de Eerste kamer, waarnemend voor de president van de Tweede kamer, M. L. Arastey Sahún (rapporteur), president van de Vijfde kamer, en J. Passer, rechter,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung, vertegenwoordigd door F. Schröder, Rechtsanwalt,
– Land Baden‑Württemberg, vertegenwoordigd door F. Steier als gemachtigde,
– Freistaat Bayern, vertegenwoordigd door C. Vilgertshofer en J. Vogel als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina, A. C. Becker en L. Radu Bouyon als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 april 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 31 en 32 van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 (PB 2017, L 350, blz. 15) (hierna: „verordening nr. 1305/2013”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung en het Land Baden‑Württemberg (deelstaat Baden‑Württemberg, Duitsland), vertegenwoordigd door het Landratsamt Ravensburg (administratieve diensten van het district Ravensburg, Duitsland), over de afwijzing door deze diensten van de door verzoekster in het hoofdgeding voor 2019 ingediende aanvraag voor een compenserende vergoeding voor landbouwarealen in de Freistaat Bayern (deelstaat Beieren, Duitsland).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1305/2013
3 De overwegingen 7, 9, 25, 26 en 50 van verordening nr. 1305/2013 luiden als volgt: „(7) Om ervoor te zorgen dat de programma’s voor plattelandsontwikkeling onverwijld van start gaan en efficiënt worden uitgevoerd, moet de steun uit het [het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo)] berusten op solide administratieve algemene voorwaarden. De lidstaten moeten daarom beoordelen of bepaalde voorwaarden waaraan vooraf moet worden voldaan, toepasselijk zijn en vervuld zijn. Elke lidstaat moet hetzij een nationaal plattelandsontwikkelingsprogramma voor zijn gehele grondgebied opstellen, hetzij een reeks regionale programma’s, hetzij zowel een nationaal programma als een reeks regionale programma’s. Elk programma moet, naast een selectie van maatregelen, een strategie bevatten aan de hand waarvan de streefdoelen die ten aanzien van de prioriteiten van de [Europese] Unie zijn vastgesteld, moeten worden gehaald. De programmering dient in overeenstemming te zijn met de prioriteiten van de Unie, en dient tevens aangepast te zijn aan de nationale context en een aanvulling te vormen op de andere beleidsgebieden van de Unie, waaronder het landbouwmarktbeleid, het cohesiebeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Lidstaten die opteren voor het opstellen van een reeks regionale programma’s, moeten tevens in staat zijn een nationaal kader, zonder afzonderlijke begrotingstoewijzing, op te stellen teneinde een gecoördineerde aanpak van natiewijde uitdagingen door de regio’s te faciliteren. […] (9) In de plattelandsontwikkelingsprogramma’s moeten de behoeften van het betrokken gebied worden omschreven, alsmede een samenhangende strategie voor de invulling van die behoeften overeenkomstig de prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling. Die strategie moet worden gebaseerd op streefdoelen. Voorts moet worden verduidelijkt welke verbanden er bestaan tussen enerzijds de omschreven behoeften en de vastgestelde streefdoelen en anderzijds de maatregelen die zijn geselecteerd om aan deze behoeften tegemoet te komen en deze streefdoelen te halen. Bovendien moeten de plattelandsontwikkelingsprogramma’s alle gegevens bevatten die nodig zijn om de overeenstemming van deze programma’s met de onderhavige verordening te toetsen. […] (25) De betalingen aan landbouwers in berggebieden of in andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen dienen door de voortzetting van het gebruik van landbouwgrond bij te dragen tot de instandhouding van landelijke gebieden, alsook tot de instandhouding en de bevordering van duurzame landbouwsystemen. Om de doeltreffende werking van deze steun te garanderen, moeten de betrokken betalingen de landbouwers compenseren voor de gederfde inkomsten en de extra kosten die verband houden met de beperkingen van het desbetreffende gebied. Om ervoor te zorgen dat de Elfpo-middelen efficiënt worden gebruikt, moet de steun worden beperkt tot ‚actieve landbouwers’ in de zin van artikel 9 van verordening (EU) nr. 1307/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608)]. (26) Om het doelmatige gebruik van de financiële middelen van de Unie en de gelijke behandeling van landbouwers in de gehele Unie te garanderen, moet op grond van objectieve criteria worden gedefinieerd wat wordt verstaan onder berggebieden en onder gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen. In het geval van gebieden met natuurlijke beperkingen moeten deze criteria van biofysische aard zijn en berusten op degelijk wetenschappelijk bewijsmateriaal. […] […] (50) Voor elk plattelandontwikkelingsprogramma is voor zowel het beheer als de uitvoering slechts één beheersautoriteit verantwoordelijk. De taken van deze autoriteit moeten in deze verordening worden gespecificeerd. […]”
4 Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 bepaalt: „In deze verordening worden algemene bepalingen vastgesteld met betrekking tot de steun van de Unie voor plattelandsontwikkeling die wordt gefinancierd uit het bij verordening (EU) nr. 1306/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549)] opgerichte [Elfpo]. [Zij] stelt de doelstellingen vast waaraan het plattelandsontwikkelingsbeleid moet bijdragen, alsmede de relevante prioriteiten van de Unie op het gebied van plattelandsontwikkeling. [Zij] zet het strategische kader voor het plattelandsontwikkelingsbeleid uiteen, en […] bepaalt de maatregelen die moeten worden aangenomen om het plattelandsontwikkelingsbeleid ten uitvoer te leggen. [Zij] stelt voorschriften vast inzake de programmering, de netwerkvorming, het beheer, de monitoring en de evaluatie […] op basis van een verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de [Europese] Commissie, en […] stelt de voorschriften voor de coördinatie van het Elfpo met andere instrumenten van de Unie.”
5 Artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 1305/2013 definieert het begrip „regio” als volgt: „‚regio’: een territoriale eenheid van niveau 1 of 2 van de nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS-niveaus 1 en 2) in de zin van verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad [van 26 mei 2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) (PB 2003, L 154, blz. 1)]”.
6 Artikel 5 van verordening nr. 1305/2013 bepaalt: „De verwezenlijking van de doelstellingen van plattelandsontwikkeling, die bijdragen aan de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, wordt nagestreefd aan de hand van de volgende zes prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling, die de relevante thematische doelstellingen van het [gemeenschappelijk strategisch kader (GSK)] weerspiegelen: […] 4) herstel, instandhouding en verbetering van ecosystemen die verbonden zijn met de landbouw en de bosbouw, met bijzondere aandacht voor: a) het herstellen, in stand houden en versterken van biodiversiteit, met inbegrip van Natura 2000-gebieden, en in gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, en van landbouw met een hoge natuurwaarde, alsook van de toestand van de Europese landschappen. […]”
7 Artikel 6, lid 2, van deze verordening luidt als volgt: „Een lidstaat kan voor zijn gehele grondgebied een enkel programma of een reeks regionale programma’s indienen. Als alternatief, kan een lidstaat, in naar behoren gemotiveerde gevallen, een nationaal programma en een reeks regionale programma’s indienen. Indien een lidstaat een nationaal programma en een reeks regionale programma’s indient, worden de maatregelen en/of soorten concrete acties geprogrammeerd op nationaal of op regionaal niveau, en wordt de samenhang tussen de strategie van het nationale en die van het regionale programma gewaarborgd.”
8 Artikel 13 van die verordening bepaalt: „Elke plattelandsontwikkelingsmaatregel wordt op zodanige wijze geprogrammeerd dat hij specifiek bijdraagt tot de verwezenlijking van één of meer prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling. Een indicatieve lijst van maatregelen die van bijzonder belang zijn voor de prioriteiten van de Unie, is opgenomen in bijlage VI.”
9 Artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 luidt: „1. Aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen worden jaarlijks betalingen per hectare landbouwareaal toegekend om hen te vergoeden voor alle of een deel van de extra kosten en gederfde inkomsten die voortvloeien uit de beperkingen waarmee de landbouwproductie in het betrokken gebied wordt geconfronteerd. […] 2. De betalingen worden toegekend aan landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit in de overeenkomstig artikel 32 aangewezen gebieden voort te zetten en die ‚actieve landbouwer’ zijn in de zin van artikel 9 van verordening [nr. 1307/2013], zoals dat in de betrokken lidstaat van toepassing is. […]”
10 Artikel 32 van verordening nr. 1305/2013 bepaalt: „1. De lidstaten wijzen op basis van de leden 2, 3 en 4 de gebieden aan die in aanmerking komen voor in artikel 31 bedoelde betalingen en delen deze in de volgende categorieën [in]: a) berggebieden; b) andere dan berggebieden die worden geconfronteerd met ernstige natuurlijke beperkingen; en c) andere gebieden met specifieke beperkingen. 2. Om voor in artikel 31 bedoelde betalingen in aanmerking te komen, moeten de berggebieden worden gekenmerkt door in aanzienlijke mate beperkte mogelijkheden voor grondgebruik en merkbaar hogere productiekosten als gevolg van: a) zeer ongunstige klimatologische omstandigheden ten gevolge van de hoogteligging, waardoor de groeiperiode er aanzienlijk korter is; b) op geringere hoogte, de aanwezigheid van steile hellingen over het grootste deel van de betrokken oppervlakte waardoor geen machines kunnen worden gebruikt of het gebruik van zeer duur speciaal materieel vereist is, dan wel een combinatie van deze twee factoren als elke factor afzonderlijk een minder grote handicap tot gevolg heeft, maar de combinatie van de twee tot een handicap van vergelijkbare omvang leidt. […] 3. Om voor in artikel 31 bedoelde betalingen in aanmerking te komen, worden andere dan berggebieden beschouwd als gebieden die met ernstige natuurlijke beperkingen worden geconfronteerd, indien ten minste 60 % van het landbouwareaal voldoet aan ten minste één van de in bijlage III opgenomen criteria en de daar aangegeven bijbehorende drempelwaarde. De naleving van die voorwaarden wordt gegarandeerd op het niveau van de lokale bestuurlijke eenheden (‚LBE‑2’-niveau) of op het niveau van een duidelijk afgebakende plaatselijke unit die één duidelijk aaneengesloten geografisch gebied met een definieerbare economische en bestuurlijke identiteit bestrijkt. Bij de afbakening van de onder dit lid vallende gebieden passen de lidstaten een extra, op objectieve criteria gebaseerde selectie toe om gebieden uit te sluiten die met aanzienlijke ernstige natuurlijke beperkingen zoals bedoeld in de eerste alinea zijn geconfronteerd, maar die deze dankzij investeringen of economische bedrijvigheid of aantoonbare normale productiviteit van de grond te boven zijn gekomen, of waarin de productiemethoden of landbouwsystemen de in artikel 31, lid 1, bedoelde gederfde inkomsten of extra kosten hebben gecompenseerd. […]”
11 Artikel 60, lid 2, eerste alinea, van deze verordening bepaalt: „Uitgaven komen slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma is besloten, […].”
12 In artikel 65, lid 2, van die verordening wordt bepaald: „De lidstaten wijzen voor elk programma voor plattelandsontwikkeling de volgende autoriteiten aan: a) de beheersautoriteit, die een op nationaal of regionaal niveau werkende overheids‑ of private instantie kan zijn, of de lidstaat zelf wanneer die taak door hem wordt verricht, die wordt belast met het beheer van het betrokken programma; b) het erkende betaalorgaan in de zin van artikel 7 van verordening [nr. 1306/2013]; […]”
13 Artikel 66, lid 1, van die verordening luidt: „De beheersautoriteit is ervoor verantwoordelijk dat het programma op doelmatige, doeltreffende en correcte wijze wordt beheerd en uitgevoerd, […].”
Verordening nr. 1307/2013
14 Artikel 9 van verordening nr. 1307/2013 heeft als opschrift „Actieve landbouwer” en stelt de voorwaarden vast waaraan natuurlijke personen, rechtspersonen of groepen van dergelijke personen moeten voldoen om als actieve landbouwer in de zin van die bepaling te worden beschouwd.
Duits recht
Federaal recht
15 Artikel 3, lid 1, van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland) van 23 mei 1949 (BGBl. 1949 I, blz. 1), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt: „Alle mensen zijn voor de wet gelijk.”
16 In § 2 van de Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs‑ und Kontrollsystems (verordening van het federale ministerie voor Voedsel en Landbouw, vastgesteld in samenwerking met onder andere het federale ministerie van Financiën en het federale ministerie van Economische Zaken en Energie, inzake de tenuitvoerlegging van steunregelingen en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem) van 24 februari 2015 (BGBl. 2015 I, blz. 166; hierna „InVeKoSV”), wordt het volgende bepaald: „(1) Voor zover in deze verordening of in § 1, lid 1, punten 4 tot en met 6, niet anders is bepaald, berust de territoriale bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging van deze verordening en van de bepalingen in § 1, lid 1, bij de organen van de deelstaat waarin de landbouwer zijn bedrijfszetel heeft die krachtens het recht van die deelstaat bevoegd zijn (bevoegde organen van de deelstaat). (2) Tenzij de bevoegdheid overeenkomstig lid 3 is overgenomen, is de relevante bedrijfszetel voor het bepalen van het bevoegde orgaan van de deelstaat de plaats die ligt binnen het district van het belastingkantoor dat verantwoordelijk is voor de vaststelling van de inkomstenbelasting van de landbouwer. In het geval van rechtspersonen, verenigingen van personen en pools van activa komt de bevoegdheid toe aan het deelstaatorgaan van het district waarin de directie gevestigd is. (3) Indien de landbouwer slechts over één vestiging beschikt en deze gelegen is in een andere deelstaat dan die waar de bedrijfszetel zich bevindt, kan het deelstaatorgaan van het district waarin de vestiging zich bevindt, met goedvinden van het orgaan van de deelstaat dat krachtens lid 2 territoriaal bevoegd is en met instemming van de landbouwer, de bevoegdheid binnen de werkingssfeer van deze verordening overnemen; de bedrijfszetel is dan de plaats van de vestiging. […]”
Recht van de deelstaat Baden‑Württemberg
17 Punt 1.1 van het Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (administratieve regeling van het ministerie voor Plattelandszaken inzake de ondersteuning van landbouwbedrijven in berggebieden en in bepaalde gebieden met beperkingen) van 6 november 2019 (GABl. 2019, blz. 389; hierna: „VwV AZL”), zoals gewijzigd bij het Verwaltungsvorschrift (administratieve regeling) van 15 november 2021 (GABl. 2021, blz. 532), bepaalt: „Deze steun heeft tot doel om in de afgebakende gebieden met beperkingen [berggebieden, gebieden met beperkingen door belangrijke natuurlijke oorzaken of andere specifieke oorzaken, met uitzondering van berggebieden volgens de geldende gebiedenlijst (zie punt 4)] het duurzame gebruik van landbouwarealen door de exploitatie te verzekeren en aldus bij te dragen tot het behoud van het landschap alsmede de instandhouding en bevordering van duurzame exploitatiemaatregelen.”
18 In punt 2.1 VwV AZL wordt het volgende bepaald: „Alleen actieve landbouwers in de zin van artikel 9 van verordening [nr. 1307/2013] die zelf grond bewerken die gelegen is in de nieuw afgebakende gebieden met beperkingen in Baden‑Württemberg, komen in aanmerking voor steun. Steun kan enkel worden verleend aan landbouwers van wie de bedrijfszetel in de zin van § 2 InVeKoSV in Baden‑Württemberg en de ondernemingszetel in een lidstaat van de Unie gelegen is.”
19 Punt 3.2.1 VwV AZL luidt: „Compensatie wordt alleen toegekend voor gronden in de nieuw afgebakende steungebieden van Baden‑Württemberg (zie punt 4.2).”
20 In punt 4.2 VwV AZL staat het volgende te lezen: „De volgende categorieën gebieden (met beperkingen) zijn in de gebiedenlijst opgenomen […] en zijn relevant: – berggebieden, – andere dan berggebieden die worden geconfronteerd met ernstige natuurlijke beperkingen, en – andere gebieden met specifieke beperkingen.”
Recht van de deelstaat Beieren
21 Punt 2 van de Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (richtsnoeren van het Beierse ministerie voor Voedselvoorziening, Land‑ en Bosbouw inzake de toekenning van de compenserende vergoeding in gebieden met beperkingen overeenkomstig verordening nr. 1305/2013) van 1 maart 2019 (BayMBl. 2019 nr. 143; hierna: „AGZ”) bepaalt: „De compenserende vergoeding wordt toegekend voor landbouwarealen in Beieren die gelegen zijn in gebieden met beperkingen. De gebieden met beperkingen zijn op kadastraal niveau vastgesteld bij mededeling van het Beierse ministerie van Voedselvoorziening, Land‑ en Bosbouw van 29 november 2018 betreffende de lijst van landbouwgebieden met beperkingen in de zin van artikel 32 van verordening [nr. 1305/2013]. De gegevens met betrekking tot de oppervlakte, die in het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem zijn opgenomen, bevatten de relevante informatie inzake het gebied waartoe de gronden behoren.”
22 Punt 4 AGZ bepaalt: „De begunstigde van de steun moet – een voor landbouwdoeleinden bestemde grond van ten minste 3 hectare bewerken in gebieden met beperkingen in Beieren en – zijn bedrijfszetel in de zin van § 2 InVeKoSV in Beieren hebben. Indien de landbouwer in Duitsland niet aan de inkomstenbelasting is onderworpen of, in het geval van rechtspersonen, verenigingen van personen en pools van activa, indien de directie van laatstgenoemden zich niet in Duitsland bevindt, moet het grootste deel van de voor landbouwdoeleinden bestemde grond die door de landbouwer in Duitsland wordt bewerkt zich in Beieren bevinden, […]”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
23 Verzoekster in het hoofdgeding exploiteert een melkveebedrijf dat deels in de deelstaat Baden‑Württemberg en deels in de deelstaat Beieren is gelegen. Haar bedrijfszetel is in Baden‑Württemberg gelegen. Zij exploiteert landbouwarealen van ongeveer 100 à 111 hectare in Baden‑Württemberg en ongeveer 27 hectare in Beieren. Al deze arealen bevinden zich in berggebied.
24 De arealen in Beieren zijn ingedeeld als arealen die in aanmerking komen voor Uniesteun voor berggebieden en kunnen recht geven op een compenserende vergoeding van 50 EUR per hectare.
25 Tot en met 2018 heeft verzoekster in het hoofdgeding van de bevoegde autoriteit van de deelstaat Baden‑Württemberg betaling van de gevraagde compenserende vergoeding gekregen voor zowel de landbouwarealen in Baden‑Württemberg als die in Beieren.
26 Op 8 mei 2019 heeft zij bij diezelfde autoriteit voor het jaar 2019 een compenserende vergoeding aangevraagd voor de exploitatie van landbouwarealen met natuurlijke beperkingen, met inbegrip van de oppervlakten van ongeveer 27 hectare in Beieren.
27 Bij besluit van 5 december 2019 hebben de administratieve diensten van het district Ravensburg een compenserende vergoeding van 4095,66 EUR toegekend voor de landbouwarealen in Baden‑Württemberg. De aanvraag van verzoekster in het hoofdgeding is daarentegen afgewezen voor de arealen in Beieren omdat deze niet in Baden‑Württemberg gelegen waren.
28 Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het Regierungspräsidium Tübingen (bestuur van het district Tübingen, Duitsland) het door verzoekster in het hoofdgeding tegen het besluit van 5 december 2019 ingediende bezwaar afgewezen.
29 Op 17 juni 2021 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij het Verwaltungsgericht Sigmaringen (bestuursrechter in eerste aanleg Sigmaringen, Duitsland), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot, ten eerste, nietigverklaring van het besluit van 5 december 2019, zoals bevestigd bij besluit van 11 mei 2021, en ten tweede, toekenning van een compenserende vergoeding van 1371,26 EUR voor de landbouwarealen die in aanmerking komen voor betaling van die vergoeding voor berggebieden in Beieren. Subsidiair verzoekt zij om vast te stellen dat de afwijzing van de vordering tot compenserende vergoeding met betrekking tot die gebieden en de rechtsgrondslagen waarop het afwijzingsbesluit is vastgesteld, te weten de punten 2.1 en 3.2.1 VWV AZL, in strijd zijn met de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013.
30 De verwijzende rechter twijfelt evenwel aan de uitlegging van deze laatste twee artikelen en aan de omvang van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens deze verordening beschikken om de voorwaarden voor toekenning van compenserende vergoedingen zoals die waar verzoekster in het hoofdgeding om verzoekt, vast te stellen of te preciseren.
31 De verwijzende rechter wijst er in dit verband op dat, ten eerste, naar Duits recht een groot aantal betalingen van de staat aan derden uit hoofde van verschillende steunmaatregelen niet wordt toegekend op basis van een dwingende rechtsgrondslag met rechtskracht, maar op basis van „administratieve regelingen” die een intern bestuursrechtelijk karakter hebben en die enkel gericht zijn tot de ambtenaren en medewerkers van het betrokken bestuursorgaan. Bijgevolg zijn dergelijke bestuursrechtelijke bepalingen enkel bindend voor de bevoegde administratieve instantie, zodat de bindende werking van deze bepalingen slechts indirect kan zijn, in die zin dat deze instantie krachtens het in artikel 3, lid 1, van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland verankerde beginsel van gelijke behandeling verplicht is de persoon in kwestie die om betaling heeft verzocht op dezelfde wijze te behandelen als degenen ten aanzien waarvan die instantie de inhoud van die administratieve regelingen reeds heeft toegepast.
32 Ten tweede merkt de verwijzende rechter op dat de in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 gestelde voorwaarden voor de toekenning van compenserende vergoedingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen zowel in Baden‑Württemberg als in Beieren zijn geregeld in administratieve regelingen die de toekenning van dergelijke compenserende vergoedingen afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de bedrijfszetel van de betrokken landbouwer en het subsidiabele areaal zich bevinden in de deelstaat waar een dergelijke vergoeding is aangevraagd.
33 Aangezien een dergelijke compenserende vergoeding slechts kan worden aangevraagd in de deelstaat waar de bedrijfszetel van de betrokken landbouwer zich bevindt, is het volgens de verwijzende rechter niet mogelijk om een aanvraag in meerdere deelstaten in te dienen. In een situatie als die voor de verwijzende rechter, waarin de bedrijfszetel van verzoekster in het hoofdgeding in Baden‑Württemberg is gelegen, kan zij in deze deelstaat niet verzoeken dat een compenserende vergoeding wordt toegekend voor haar in Beieren gelegen gebieden en kan zij voor deze gebieden ook in de deelstaat Beieren geen aanvraag voor het toekennen van die vergoeding indienen.
34 In deze context vraagt de verwijzende rechter zich ten eerste af hoe ruim de beoordelingsmarge is die het Unierecht de lidstaten toekent bij de vaststelling van de voorwaarden voor toekenning van compenserende vergoedingen voor gebieden die in aanmerking komen voor de steun bedoeld in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013, met name in een situatie als die welke hem is voorgelegd, die betrekking heeft op gebieden die onder de bevoegdheid van twee verschillende deelstaten vallen.
35 Volgens die rechter lijken de bewoordingen van artikel 32, lid 2, eerste alinea, van deze verordening en overweging 26 ervan erop te wijzen dat de lidstaten of hun regio’s bij de afbakening van de gebieden die voor deze compenserende vergoedingen in aanmerking komen, enkel criteria kunnen hanteren die verband houden met de biofysische eigenschappen van de betrokken arealen, te weten hun natuurlijke kenmerken. Uit deze verordening blijkt daarentegen niet dat de lidstaten criteria mogen toepassen die geen verband houden met de natuurlijke kenmerken van deze arealen, aangezien het feit dat die verordening rechtstreeks toepasselijk is, ervoor pleit dat de lidstaten of hun regio’s geen gebruik mogen maken van afbakeningscriteria die niet in artikel 32 worden opgesomd.
36 Ten tweede vraagt deze rechter zich af of artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1305/2013, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat heeft besloten een regeling vast te stellen inzake de betaling van compenserende vergoedingen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, de betrokken landbouwers op basis van het Unierecht een recht op toekenning van een dergelijke compenserende vergoeding verleent. Hoewel de bewoordingen van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van deze verordening een dergelijke uitlegging zouden kunnen bevestigen, zou die uitlegging daarentegen in strijd kunnen zijn met de algemene opzet van die verordening, die het bestaan vereist van een door de lidstaten of hun regio’s opgesteld programma voor plattelandsontwikkeling, zonder hen evenwel te verplichten om uit dien hoofde compenserende vergoedingen op te nemen in hun respectieve programma’s.
37 Ten derde vraagt de verwijzende rechter zich af of het Unierecht, en in het bijzonder verordening nr. 1305/2013, de juridische aard en draagwijdte bepaalt van de door de betrokken lidstaat of regio ter uitvoering van dat recht vastgestelde handelingen waarin de voorwaarden worden vastgesteld om in aanmerking te komen voor de compenserende vergoedingen waarin die handelingen voorzien, aangezien het vaststellen van subsidiabiliteitscriteria door middel van administratieve regelingen, te weten niet-bindende rechtsnormen, afbreuk zou kunnen doen aan het nuttig effect van die verordening.
38 In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Sigmaringen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Zijn nationale administratieve regelingen en steunpraktijken verenigbaar met artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, en artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van verordening [nr. 1305/2013] als die de betaling van een compenserende vergoeding voor grond in berggebieden en bepaalde gebieden met beperkingen louter uitsluiten omdat de met de compenserende vergoeding te steunen grond gelegen is buiten de regio van de lidstaat in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van [verordening nr. 1305/2013] die de compenserende vergoeding toekent? Is de bedrijfszetel van de landbouwer die de grond exploiteert, in dit opzicht toelaatbaar als afbakeningscriterium? 2) Moet artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat de regelingen van een lidstaat of een regio van de lidstaat die heeft besloten betalingen toe te kennen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met beperkingen in de zin van artikel 31, lid 1, van [verordening nr. 1305/2013], zo moeten zijn geformuleerd dat de betaling ook moet worden toegekend voor grond die door een andere lidstaat of een andere regio van dezelfde lidstaat die eveneens heeft besloten betalingen toe te kennen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met beperkingen in de zin van artikel 31, lid 1, van [verordening nr. 1305/2013], als berggebied of als ander gebied met beperkingen in de zin van artikel 32, lid 1, van [verordening nr. 1305/2013] is aangemerkt? 3) Moeten artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat uit die bepaling in beginsel rechtstreeks voortvloeit dat een landbouwer op basis van het Unierecht recht heeft op toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) door de lidstaat of de regio van de lidstaat, indien de landbouwer een actieve landbouwer is en grond exploiteert die de lidstaat of de regio van de lidstaat heeft aangemerkt als berggebied of ander gebied met beperkingen in de zin van artikel 32, lid 1, van [verordening nr. 1305/2013], en de betrokken lidstaat of de regio daarvan heeft besloten betalingen (compenserende vergoedingen) in de zin van artikel 31, lid 1, eerste alinea, van [verordening nr. 1305/2013] toe te kennen? Indien de vraag bevestigend wordt beantwoord: a) Tegen wie kan het aan artikel 31, lid 1, van verordening [nr. 1305/2013] ontleende Unierechtelijke recht geldend worden gemaakt? Is deze vordering altijd gericht tegen de lidstaat zelf of kan dat in elk geval wanneer de regio [artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 1305/2013] van de lidstaat onafhankelijk van de lidstaat heeft besloten om landbouwers op grond van artikel 31 van verordening [nr. 1305/2013] compenserende vergoedingen toe te kennen, tegen de regio? b) Moet de landbouwer, om aanspraak te kunnen maken op het Unierechtelijke recht, in beginsel voldoen aan aanvullende voorwaarden die verder gaan dan artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening [nr. 1305/2013] en die door de lidstaat die de compenserende vergoeding toekent, of de regio daarvan, in de nationale omzetting zijn gesteld? 4) Indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord: Moet artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat de regelingen van een lidstaat of een van zijn regio’s die de voorwaarden voor de toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) in de zin van artikel 31, lid 1, eerste alinea, van [verordening nr. 1305/2013] bevatten, een zodanige soort regelingen moeten zijn dat landbouwers door de juridische kenmerken ervan recht hebben op de toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) indien zij voldoen aan de door de betrokken lidstaat of zijn regio’s vastgestelde voorwaarden voor de betaling, ongeacht de feitelijke steunpraktijk van de lidstaat of zijn regio?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
39 Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, vraagt de verwijzende rechter in wezen of artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, en artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1305/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling of administratieve praktijk van een lidstaat en/of van een regio van een lidstaat die de toekenning van een compenserende vergoeding aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen uitsluiten op grond dat de voor deze vergoeding in aanmerking komende gebieden zijn gelegen buiten het grondgebied van de regio van de lidstaat waarvan het plattelandsontwikkelingsprogramma in deze vergoeding voorziet, en die als criterium voor de toekenning van die vergoeding de bedrijfszetel van de landbouwer die het betrokken gebied exploiteert, hanteren.
40 In de eerste plaats zij opgemerkt dat verordening nr. 1305/2013, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, ervan, de doelstellingen vaststelt waaraan het plattelandsontwikkelingsbeleid moet bijdragen, alsmede de prioriteiten van de Unie op dit gebied. Zij zet het strategische kader voor dit beleid uiteen, en bepaalt de maatregelen die moeten worden aangenomen om het ten uitvoer te leggen. Zij stelt voorschriften vast inzake de programmering, de netwerkvorming, het beheer, de monitoring en de evaluatie op basis van een verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten of hun regio’s en de Commissie, en stelt de voorschriften vast voor de coördinatie van het Elfpo met andere instrumenten van de Unie.
41 Op basis van deze gedeelde verantwoordelijkheid voeren de lidstaten verordening nr. 1305/2013 uit via hun steunprogramma’s voor plattelandsontwikkeling. Deze verordening biedt hun de mogelijkheid om een reeks maatregelen vast te stellen die moet leiden tot de verwezenlijking van de prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling (zie in die zin arrest van 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 Zo moet elke lidstaat voor de plattelandsontwikkeling hetzij een nationaal programma voor zijn gehele grondgebied opstellen, hetzij een reeks regionale programma’s, hetzij zowel een nationaal programma als een reeks regionale programma’s, waarmee een strategie wordt uitgevoerd die tot doel heeft de prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling te realiseren (arrest van 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Verordening nr. 1305/2013 laat de lidstaten dus een beoordelingsmarge voor de tenuitvoerlegging van de soorten steun waarin zij voorziet (arrest van 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Deze beoordelingsmarge kan met name betrekking hebben op de selectiecriteria voor projecten, om ervoor te zorgen dat de voor plattelandsontwikkeling bestemde financiële middelen optimaal worden ingezet en de maatregelen uit hoofde van de programma’s voor plattelandsontwikkeling worden afgestemd op de betreffende prioriteiten van de Unie, en dat de gelijke behandeling van aanvragers wordt gegarandeerd (arrest van 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Deze maatregelen, die, zoals blijkt uit artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1305/2013, gelezen in het licht van overweging 7 ervan, kunnen worden geprogrammeerd op nationaal of op regionaal niveau, omvatten overeenkomstig artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1305/2013 de betalingen aan landbouwers van wie het bedrijf gelegen is in berggebieden en in andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen. Deze betalingen worden jaarlijks per hectare landbouwgrond toegekend om de landbouwers te vergoeden voor alle of een deel van de extra kosten en gederfde inkomsten die voortvloeien uit de beperkingen waarmee de landbouwproductie in het betrokken gebied wordt geconfronteerd.
46 De berggebieden en de andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen waarvoor een landbouwer aanspraak kan maken op de in punt 45 van het onderhavige arrest bedoelde betalingen, worden aldus op basis van artikel 32 van die verordening in de betrokken nationale of regionale programma’s afgebakend.
47 Hieruit volgt dat wanneer een lidstaat niet heeft gekozen voor een nationaal programma, maar voor een reeks regionale programma’s, het aan de betrokken regio’s van die lidstaat in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 1305/2013 staat om te kiezen welke maatregelen moeten worden genomen om de doelstellingen op het gebied van plattelandsontwikkeling te bereiken, waaronder in voorkomend geval de in artikel 31 van die verordening bedoelde doelstelling, en om deze maatregelen in hun respectieve programma’s op te nemen.
48 Dat de verschillende regionale programma’s onderscheiden en autonoom zijn, blijkt overigens ook uit artikel 65, lid 2, onder a), van die verordening, gelezen in het licht van overweging 50 van die verordening, volgens hetwelk de lidstaten voor elk programma voor plattelandsontwikkeling één enkele beheersautoriteit aanwijzen, die krachtens artikel 66, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 ervoor verantwoordelijk is dat het programma op doelmatige, doeltreffende en correcte wijze wordt beheerd en uitgevoerd.
49 Evenzo komen uitgaven volgens artikel 60, lid 2, van deze verordening slechts in aanmerking voor een bijdrage uit het Elfpo indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe is besloten „door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma”.
50 Indien ervoor wordt gekozen om de maatregelen in kwestie regionaal vast te stellen, is het dus inherent aan de opzet van verordening nr. 1305/2013 dat de beoordelingsmarge waarover de regio’s van de lidstaten krachtens de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 beschikken, enkel in hun regionale programma’s en, in dat geval, uitsluitend met betrekking tot het grondgebied van de betrokken regionale overheid kan worden uitgeoefend.
51 In een dergelijk geval is het eveneens in overeenstemming met die opzet dat een regio van een lidstaat buiten haar grondgebied geen steungebieden in de zin van artikel 32 van die verordening kan afbakenen, en voor dergelijke gebieden ook geen betaling van compenserende vergoedingen op grond van artikel 31, lid 2, van die verordening kan toekennen. Een territoriale beperking van de toekenning van die vergoedingen is namelijk inherent aan die opzet.
52 In de tweede plaats moet worden nagegaan of de zetel van het bedrijf van de landbouwer die om betaling van een compenserende vergoeding op grond van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 verzoekt, een rechtmatig criterium is om al dan niet een dergelijke vergoeding toe te kennen.
53 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat uit artikel 31, lid 1, eerste alinea, van deze verordening volgt dat betalingen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen jaarlijks per hectare landbouwareaal worden toegekend, waarbij lid 2 van dat artikel 31 preciseert dat die betalingen worden toegekend aan de landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit voort te zetten in de overeenkomstig artikel 32 aangewezen gebieden, en die actieve landbouwers zijn in de zin van artikel 9 van verordening nr. 1307/2013.
54 Vervolgens blijkt uit artikel 32, lid 2, van die verordening dat berggebieden die voor dergelijke betalingen in aanmerking komen, worden gekenmerkt door een aanzienlijke beperking van de mogelijkheden voor grondgebruik en door merkbaar hogere productiekosten als gevolg van ofwel de zeer ongunstige klimatologische omstandigheden als gevolg van de hoogteligging, wat leidt tot een aanzienlijk kortere groeiperiode, ofwel, op geringere hoogte, de aanwezigheid van steile hellingen over het grootste deel van de betrokken oppervlakte. In dat laatste geval kunnen geen machines worden gebruikt of is het gebruik van zeer duur speciaal materieel vereist, dan wel een combinatie van deze twee factoren als elke factor afzonderlijk een minder grote handicap tot gevolg heeft, maar de combinatie van de twee tot een handicap van vergelijkbare omvang leidt.
55 Ten slotte moet erop worden gewezen dat artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1305/2013, gelezen in samenhang met bijlage III daarbij, de kenmerken opsomt aan de hand waarvan andere gebieden dan berggebieden die voor compenserende vergoedingen in aanmerking komen, kunnen worden afgebakend. Daarbij gaat het wederom om biofysische of natuurlijke criteria van de betrokken gebieden.
56 Terwijl artikel 32, lid 3, eerste alinea, van deze verordening bepaalt dat voor dergelijke gebieden vereist is dat ten minste 60 % van hun landbouwareaal voldoet aan ten minste een van de in bijlage III opgenomen criteria en de daar aangegeven bijbehorende drempelwaarde, bepaalt artikel 32, lid 3, derde alinea van die verordening namelijk dat de lidstaten voor de afbakening van deze gebieden een extra, op objectieve criteria gebaseerde selectie moeten toepassen om gebieden uit te sluiten die met aanzienlijke ernstige natuurlijke beperkingen zoals bedoeld in de eerste alinea zijn geconfronteerd, maar die deze dankzij investeringen of economische bedrijvigheid of aantoonbare normale productiviteit van de grond te boven zijn gekomen, of waarin de productiemethoden of landbouwsystemen de in artikel 31, lid 1, van die verordening bedoelde gederfde inkomsten of extra kosten hebben gecompenseerd.
57 Zoals blijkt uit punt 43 van het onderhavige arrest, beschikken de lidstaten of hun regio’s krachtens verordening nr. 1305/2013 over een beoordelingsmarge.
58 De criteria voor de afbakening van de gebieden die in aanmerking komen voor de betaling van een compenserende vergoeding aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen als bedoeld in artikel 32 van die verordening, houden echter verband met de biofysische of natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden, dat wil zeggen objectieve elementen die voortvloeien uit de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.
59 Een dergelijke uitlegging vindt steun in overweging 26 van verordening nr. 1305/2013, waarin staat te lezen dat, „[o]m het doelmatige gebruik van de financiële middelen van de Unie en de gelijke behandeling van landbouwers in de gehele Unie te garanderen, […] op grond van objectieve criteria [moet] worden gedefinieerd wat wordt verstaan onder berggebieden en onder gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen. In het geval van gebieden met natuurlijke beperkingen moeten deze criteria van biofysische aard zijn en berusten op degelijk wetenschappelijk bewijsmateriaal.”
60 Evenwel zij ten eerste vastgesteld dat de bedrijfszetel van de landbouwer die om betaling van een in artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1305/2013 bedoelde compenserende vergoeding verzoekt, niet een van de in deze verordening genoemde afbakeningscriteria is.
61 In dit verband moet worden gepreciseerd, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen opmerkt, dat het criterium van de zetel van het bedrijf van een landbouwer in een lidstaat of een regio van een lidstaat geen verband houdt met de biofysische of natuurlijke kenmerken van een gebied die ertoe leiden dat het voor premies in aanmerking komt als berggebied of gebied met natuurlijke of andere specifieke beperkingen.
62 Overigens berusten de gestelde vragen juist op de premisse dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde landbouwarealen gelegen zijn in gebieden die de bevoegde regio, de deelstaat Beieren, krachtens artikel 32 van verordening nr. 1305/2013 daadwerkelijk heeft aangewezen als gebieden die in aanmerking komen voor de in artikel 31 van die verordening bedoelde betalingen, welke aanwijzing als zodanig door verzoekster in het hoofdgeding niet wordt betwist.
63 Ten tweede moet, voor zover het criterium van de zetel van het bedrijf van een landbouwer een aanvullende subsidiabiliteitsvoorwaarde vormt die door de bevoegde regio is vastgesteld in de uitoefening van haar in punt 43 van het onderhavige arrest bedoelde beoordelingsmarge, worden vastgesteld dat dit criterium afbreuk kan doen aan het nuttig effect van de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 en het in artikel 40, lid 2, VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel kan schenden in een situatie als die in het hoofdgeding, aangezien dit criterium gebieden die voor betaling van een compenserende vergoeding in aanmerking komen, uitsluit op de enkele grond dat de bedrijfszetel van de betrokken landbouwer zich in een andere regio van de betrokken lidstaat bevindt.
64 Wanneer in dit opzicht, zoals de advocaat-generaal opmerkt in punt 57 van zijn conclusie, een lidstaat of een regio van een lidstaat in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling de betaling van compenserende vergoedingen voor berggebieden of gebieden met andere beperkingen afhankelijk stelt van de inachtneming van een criterium dat verband houdt met de ligging van de bedrijfszetel van een landbouwer, wijkt hij of zij in de uitoefening van de hem of haar elders toegekende beoordelingsbevoegdheid af van de in verordening nr. 1305/2013 limitatief opgesomde voorwaarden met betrekking tot, ten eerste, de afbakening van de steungebieden overeenkomstig artikel 31, lid 1, eerste alinea, en artikel 32 van die verordening, en ten tweede, de hoedanigheid van actieve landbouwer, als bedoeld in artikel 31, lid 2, van die verordening, van de om betaling van een compenserende vergoeding verzoekende landbouwer, waardoor afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van die bepalingen en inbreuk wordt gemaakt op het in artikel 40, lid 2, VWEU neergelegde discriminatieverbod (zie naar analogie arresten van 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 april 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, punt 53).
65 Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, en artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1305/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling of administratieve praktijk van een lidstaat en/of van een regio van een lidstaat die de toekenning van een compenserende vergoeding aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen uitsluiten op grond dat de voor deze vergoeding in aanmerking komende gebieden zijn gelegen buiten het grondgebied van de regio van de lidstaat waarvan het plattelandsontwikkelingsprogramma in deze vergoeding voorziet. Diezelfde bepalingen staan er daarentegen aan in de weg dat de plaats van de bedrijfszetel van de landbouwer die het betrokken gebied exploiteert, wordt gehanteerd als criterium voor de toekenning van die vergoeding.
Derde vraag
Eerste onderdeel van de derde vraag
66 Met het eerste onderdeel van de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 aldus moet worden uitgelegd dat uit deze bepalingen rechtstreeks een Unierechtelijke aanspraak op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen voortvloeit, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in de toekenning van dergelijke vergoedingen voor dat soort gebieden.
67 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 53 van het onderhavige arrest, artikel 31, lid 1, eerste alinea, van deze verordening bepaalt dat betalingen aan landbouwers waarvan het bedrijf gelegen is in berggebieden en in andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen jaarlijks per hectare landbouwareaal worden toegekend, waarbij lid 2 van dat artikel 31 preciseert dat die betalingen worden toegekend aan de landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit voort te zetten in de overeenkomstig artikel 32 van die verordening aangewezen gebieden, en die actieve landbouwers zijn in de zin van artikel 9 van verordening nr. 1307/2013.
68 Het is juist dat de lidstaten of hun regio’s in beginsel zelf kunnen kiezen wat zij al dan niet in hun programma’s voor plattelandsontwikkeling opnemen. Bovendien zij opgemerkt dat, zoals de bewoordingen van artikel 13 van verordening nr. 1305/2013 preciseren, de lijst van maatregelen die van bijzonder belang zijn voor de prioriteiten van de Unie op het gebied van plattelandsontwikkeling, in bijlage VI bij de verordening, slechts indicatief is [zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Lauku atbalsta dienests (Aanloopsteun in de landbouw), C‑119/20, EU:C:2021:817, punten 60 en 61].
69 Bovendien kan de betaling van een compenserende vergoeding voor berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, als bedoeld in artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013, niet worden aangemerkt als een maatregel die de lidstaten of hun regio’s verplicht moeten opnemen in hun respectieve programma’s voor plattelandsontwikkeling.
70 Uit de bewoordingen van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 volgt echter dat, zoals de advocaat-generaal in wezen opmerkt in de punten 65 en 67 van zijn conclusie, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in betalingen voor berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen die overeenkomstig artikel 32 van die verordening als subsidiabele gebieden zijn aangewezen, elke „actieve landbouwer” in de zin van artikel 9 van verordening nr. 1307/2013 recht heeft op betaling van die compensatie.
71 Hieruit volgt dat wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat in de uitoefening van de hem of haar bij verordening nr. 1305/2013 toegekende beoordelingsmarge ervoor heeft gekozen een plattelandsontwikkelingsprogramma in te voeren dat voor aangewezen subsidiabele gebieden een compenserende vergoeding toekent, de onvoorwaardelijke formulering van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en artikel 31, lid 2, van die verordening tot gevolg heeft dat die toekenning verplicht is, zodat, wanneer van die mogelijkheid gebruik is gemaakt, die beoordelingsmarge niet kan worden ingeroepen om de betaling van een dergelijke compenserende vergoeding niet toe te kennen.
72 Wanneer daarentegen in het betrokken programma voor plattelandsontwikkeling niet is voorzien in de betaling voor berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, kan geen recht op betaling van een compenserende vergoeding in de zin van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 ontstaan voor landbouwers die landbouwarealen in die gebieden exploiteren.
73 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 aldus moet worden uitgelegd dat uit deze bepalingen rechtstreeks een Unierechtelijke aanspraak op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen voortvloeit, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in de toekenning van dergelijke vergoedingen voor dat soort gebieden.
Eerste subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag
74 Met de eerste subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag, die wordt gesteld voor het geval het eerste onderdeel van de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), en artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat het recht op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen geldend kan worden gemaakt jegens de lidstaat of regio van de betrokken lidstaat, wanneer deze staat of deze regio – laatstgenoemde onafhankelijk van die lidstaat – heeft besloten compenserende vergoedingen toe te kennen voor de voor deze vergoedingen in aanmerking komende gebieden op zijn of haar grondgebied.
75 Zoals blijkt uit punt 51 van het onderhavige arrest, is het inherent aan de opzet van verordening nr. 1305/2013 dat een regio van de betrokken lidstaat buiten haar grondgebied geen steungebieden in de zin van artikel 32 van deze verordening kan afbakenen, en voor dergelijke gebieden ook geen compenserende vergoedingen overeenkomstig artikel 31, lid 2, van die verordening mag toekennen.
76 Bijgevolg kan het recht van een actieve landbouwer in de zin van artikel 9 van verordening nr. 1307/2013 op de betaling van een compenserende vergoeding krachtens artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 slechts geldend worden gemaakt jegens de territoriale overheid die in haar programma voor plattelandsontwikkeling heeft besloten om alleen voor de steungebieden op haar eigen grondgebied compenserende vergoedingen toe te kennen.
77 Gelet op het voorgaande moet op de eerste subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), en artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat het recht op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen geldend kan worden gemaakt jegens de lidstaat of regio van de betrokken lidstaat, wanneer deze staat of deze regio – laatstgenoemde onafhankelijk van die lidstaat – heeft besloten compenserende vergoedingen toe te kennen voor de voor deze vergoedingen in aanmerking komende gebieden op zijn of haar grondgebied.
Tweede subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag
78 Met de tweede subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag, die eveneens is gesteld voor het geval dat het eerste onderdeel van deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaat of de regio van een lidstaat die in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in de betaling van een compenserende vergoeding aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, eist dat de betrokken landbouwer aan andere voorwaarden voldoet dan die waarin die bepalingen voorzien.
79 Bij lezing van de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze vraag aan het Hof wordt gesteld in aanvulling op de eerste en de tweede vraag, waarmee de verwijzende rechter tevens wenst te vernemen of de bedrijfszetel van de landbouwer die om betaling van een compenserende vergoeding op grond van artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013 verzoekt, een rechtmatig criterium is om al dan niet een dergelijke vergoeding toe te kennen.
80 Zoals blijkt uit punt 64 van het onderhavige arrest, worden in artikel 31, lid 1, eerste alinea, en artikel 32 van verordening nr. 1305/2013 limitatieve voorwaarden opgesomd met betrekking tot, ten eerste, de afbakening van de steungebieden en, ten tweede, de hoedanigheid van actieve landbouwer, en mogen de lidstaten of hun regio’s daarvan niet afwijken in de uitoefening van de hun bij die verordening toegekende beoordelingsmarge.
81 Bovendien zij vastgesteld dat de verwijzende rechter niet uitlegt naar welke andere voorwaarden dan die betreffende deze zetel hij in deze tweede subvraag meer in het bijzonder heeft willen verwijzen.
82 In dit verband rust op prejudiciële vragen betreffende het Unierecht weliswaar een vermoeden van relevantie maar dient te worden benadrukt dat de reden voor de prejudiciële verwijzing volgens vaste rechtspraak niet het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken is, maar de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 194 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83 In casu blijkt uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag dat de voorwaarde dat de zetel van het landbouwbedrijf is gelegen in een gebied dat in aanmerking komt voor de compenserende vergoeding, in strijd is met de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013. In die omstandigheden blijkt op basis van de in de verwijzingsbeslissing vervatte gegevens niet dat de nationale rechter voor de beslechting van het hoofdgeding nog andere voorwaarden hoeft te beoordelen die zouden worden gesteld door de lidstaat of de regio van de lidstaat die in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in de betaling van een compenserende vergoeding.
84 Bij gebreke van een verdere toelichting op dit punt, volgt hieruit dat de tweede subvraag van het tweede onderdeel van de derde vraag niet-ontvankelijk is.
Vierde vraag
85 Gelet op het antwoord op de derde vraag behoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
86 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, en artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling of administratieve praktijk van een lidstaat en/of van een regio van een lidstaat die de toekenning van een compenserende vergoeding aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen uitsluiten op grond dat de voor deze vergoeding in aanmerking komende gebieden zijn gelegen buiten het grondgebied van de regio van de lidstaat waarvan het plattelandsontwikkelingsprogramma in deze vergoeding voorziet. Diezelfde bepalingen staan er daarentegen aan in de weg dat de plaats van de bedrijfszetel van de landbouwer die het betrokken gebied exploiteert, wordt gehanteerd als criterium voor de toekenning van die vergoeding.
2) Artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening nr. 1305/2013, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2017/2393, moet aldus moet worden uitgelegd dat uit deze bepalingen rechtstreeks een Unierechtelijke aanspraak op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen voortvloeit, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat in zijn of haar programma voor plattelandsontwikkeling voorziet in de toekenning van dergelijke vergoedingen voor dat soort gebieden.
3) Artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), en artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1305/2013, zoals gewijzigd bij verordening 2017/2393, moeten aldus worden uitgelegd dat het recht op betaling van een compenserende vergoeding aan de landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen geldend kan worden gemaakt jegens de lidstaat of regio van de betrokken lidstaat, wanneer deze staat of deze regio – laatstgenoemde onafhankelijk van die lidstaat – heeft besloten compenserende vergoedingen toe te kennen voor de voor deze vergoedingen in aanmerking komende gebieden op zijn of haar grondgebied.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Duits.