HvJ EU 17 oktober 2024, C-16/23, ECLI:EU:C:2024:886

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

17 oktober 2024 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123/EG – Vergunningstelsel – Artikel 10 – Voorwaarden voor de verlening van een vergunning – Verkoop van tabaksproducten – Nationale regeling die de verlening van een vergunning voor de inrichting van een verkooppunt voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van voorwaarden – Voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang – Bescherming van de volksgezondheid tegen roken”

In zaak C‑16/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (bestuursrechter in eerste aanleg Ligurië, Italië) bij beslissing van 22 december 2022, ingekomen bij het Hof op 16 januari 2023, in de procedure

FA.RO. di YK & C. Sas

tegen

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

in tegenwoordigheid van:

JS,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend voor de president van de Eerste kamer, A. Arabadjiev en I. Ziemele (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: C. Di Bella, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 januari 2024,

gelet op de opmerkingen van:

– FA.RO. di YK & C. Sas, vertegenwoordigd door G. Briozzo, avvocato,

– JS, vertegenwoordigd door A. Celotto en L. Grazzini, avvocati,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo en F. Meloncelli, avvocati dello Stato,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door M. Morales Puerta als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, L. Malferrari en M. Mataija als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 2024,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van de artikelen 49 en 56 alsmede artikel 106, lid 2, VWEU en van artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen FA.RO di YK & C. Sas, een vennootschap naar Italiaans recht (hierna: „FA.RO”) en de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap voor douane en monopolies, Italië; hierna: „ADM”) over de afwijzing van een aanvraag tot inrichting van een nieuw verkooppunt voor tabaksproducten.

Toepasselijke bepalingen

Internationaal recht

3 De preambule van het Kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie inzake tabaksontmoediging (hierna: „FCTC”), dat is vastgesteld door de Wereldgezondheidsvergadering op 21 mei 2003 te Genève, waarbij de Europese Unie en de lidstaten partij zijn, erkent ten eerste dat „wetenschappelijk bewijs onomkeerbaar heeft aangetoond dat tabaksconsumptie en blootstelling aan tabaksrook dood, ziekte en arbeidsongeschiktheid veroorzaken”, en ten tweede dat „sigaretten en sommige andere producten die tabak bevatten zodanig worden bewerkt om verslaving te bewerkstelligen en in stand te houden, en dat veel van de stoffen die ze bevatten en de rook die ze voortbrengen farmacologisch actief, giftig, mutageen en carcinogeen zijn, en dat tabaksverslaving in belangrijke internationale ziekteclassificatiesystemen als een afzonderlijke stoornis wordt geclassificeerd”.

4 De artikelen 8 tot en met 13 van het FCTC handelen over maatregelen om de vraag naar tabak te verminderen. Zij hebben respectievelijk betrekking op de bescherming tegen de blootstelling aan tabaksrook, de regulering van de inhoud van tabaksproducten, de regulering van informatieverschaffing over tabaksproducten, de verpakking en etikettering van tabaksproducten, de educatie en het publiek bewustzijn op het gebied van tabaksontmoediging en een allesomvattend verbod op tabaksreclame, -promotie en -sponsoring. Artikel 14 van dat kaderverdrag voorziet in maatregelen om de vraag in verband met tabaksverslaving te verminderen en het stoppen met roken te bevorderen, terwijl de artikelen 15 tot en met 17 van dat verdrag, die betrekking hebben op maatregelen ter vermindering van het aanbod van tabak, respectievelijk zien op de illegale handel in tabaksproducten, de verkoop aan en door minderjarigen, alsmede steunverlening aan economisch haalbare alternatieve activiteiten.

Unierecht

5 De overwegingen 2, 5, 7, 8 en 66 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt: „(2) Een concurrerende dienstenmarkt is van vitaal belang voor de bevordering van de economische groei en de werkgelegenheid in de Europese Unie. […] Een vrije markt die de lidstaten ertoe verplicht beperkingen op de grensoverschrijdende verrichting van diensten op te heffen en te zorgen voor een grotere doorzichtigheid en meer informatie ten behoeve van de consumenten, zou voor deze betekenen dat zij een grotere keuze en betere diensten krijgen tegen lagere prijzen. […] (5) Het is daarom noodzakelijk de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen [de] lidstaten te verwijderen en de afnemers en verrichters van diensten de nodige rechtszekerheid te bieden om deze twee fundamentele vrijheden van het Verdrag daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. […] […] (7) Deze richtlijn biedt een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten en houdt daarbij rekening met de bijzondere kenmerken van de verschillende activiteiten of beroepen en hun reglementering. […] In deze richtlijn wordt ook rekening gehouden met andere doelstellingen van algemeen belang, zoals de bescherming van het milieu, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de noodzaak van de naleving van het arbeidsrecht. (8) Het is passend dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten alleen van toepassing zijn voor zover de betrokken activiteiten voor concurrentie opengesteld zijn, zodat zij de lidstaten niet verplichten diensten van algemeen economisch belang te liberaliseren of openbare inrichtingen die dergelijke diensten aanbieden te privatiseren, dan wel bestaande monopolies voor andere activiteiten of bepaalde distributiediensten op te heffen. […] (66) De toegang tot de uitoefening van een dienstverlenende activiteit op het grondgebied van een lidstaat mag niet aan een economische test worden onderworpen. Het verbod op de hantering van economische tests als vergunningsvoorwaarde betreft deze tests als zodanig en niet eisen die om dwingende redenen van algemeen belang objectief gerechtvaardigd zijn, zoals de bescherming van het stedelijk milieu en doelstellingen op het gebied van het sociaal beleid of de volksgezondheid. Het verbod dient geen afbreuk te doen aan de uitoefening van de bevoegdheden van de voor de toepassing van het mededingingsrecht bevoegde autoriteiten.”

6 In artikel 1, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn wordt bepaald: „1. Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten. 2. Deze richtlijn heeft geen betrekking op de liberalisering van diensten van algemeen economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, noch op de privatisering van openbare dienstverrichtende entiteiten. 3. Deze richtlijn heeft geen betrekking op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies, noch op steunmaatregelen van de lidstaten die onder de communautaire mededingingsvoorschriften vallen. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het gemeenschapsrecht vast te stellen wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, hoe deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd, in overeenstemming met de regels inzake staatssteun, en aan welke bijzondere verplichtingen zij onderworpen zijn.”

7 Artikel 2, leden 1 en 2, van dezelfde richtlijn luidt als volgt: „1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. 2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: a) niet-economische diensten van algemeen belang; […]”

8 Artikel 4 van richtlijn 2006/123 luidt als volgt: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 6) ‚vergunningstelsel’: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; 7) ‚eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; 8) ‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […]”

9 In artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/123 staat te lezen: „De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.”

10 In artikel 10, leden 1 en 2, van deze richtlijn staat te lezen: „1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk.”

11 Artikel 14 van die richtlijn luidt: „De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: […] 5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. […]”

12 Artikel 15, leden 1 tot en met 4, van richtlijn 2006/123 luidt: „1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; […] 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 4. De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.”

Italiaans recht

Wet nr. 1293/1957

13 Artikel 16 van legge n. 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (wet nr. 1293 inzake de organisatie van de distributie en verkoop van monopoliegoederen) van 22 december 1957 (GURI nr. 9 van 13 januari 1958), in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (hierna: „wet nr. 1293/1957”), bepaalt: „De verkoop van monopoliegoederen vindt plaats via verkooppunten en vergunningen. De in de eerste alinea bedoelde verkooppunten worden door het regionale kantoor ingericht overeenkomstig de criteria en procedures die bij besluit van de directeur-generaal van de autonome dienst voor staatsmonopolies zijn vastgesteld.”

14 Artikel 19 van deze wet luidt: „Onder de verkooppunten van monopoliegoederen wordt een onderscheid gemaakt tussen: […] b) gewone verkooppunten; c) gespecialiseerde verkooppunten; […] De tweede worden in concessie of in beheer gegeven aan particulieren voor een termijn van maximaal negen jaar. […]”

15 Artikel 21, lid 1, van deze wet bepaalt hetgeen volgt: „Gewone verkooppunten worden ingericht waar en wanneer de administratie dit nuttig en aangewezen acht in het belang van de dienst. In gemeenten met een bevolking tot en met 30000 inwoners worden de nieuw in te richten gewone verkooppunten bij wijze van proef toegewezen door middel van een selectieprocedure die is voorbehouden aan oorlogsinvaliden en oorlogsweduwen alsmede aan de daarmee bij wet gelijkgestelde categorieën van personen en de personen die zijn onderscheiden voor militaire dapperheid. In andere gemeenten en in provinciehoofdsteden worden de gewone verkooppunten bij wijze van proef toegewezen door middel van een openbare veiling. Het verkooppunt wordt toegewezen aan de inschrijver die voldoet aan de in de aanbesteding gestelde criteria en die het hoogste bod uitbrengt. De in de voorgaande leden bedoelde proefperiode duurt drie jaar. Na afloop van deze periode wordt het verkooppunt, voor zover het niet is gesloten, overeenkomstig artikel 25 ingedeeld en kan het ofwel via onderhandse verkoop, ofwel rechtstreeks aan dezelfde eigenaar worden overgedragen.”

16 Uit wet nr. 1293/1957 blijkt ook duidelijk dat met gespecialiseerde verkooppunten wordt voorzien in de behoefte aan deze producten op specifieke plaatsen en dat de administratie de verkoop van monopoliegoederen, met name in drankgelegenheden, kan toestaan door middel van een vergunning. In laatstgenoemde situatie richt de houder van de vergunning zich voor de bevoorrading tot het dichtstbijzijnde gewone verkooppunt.

Voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011

17 Artikel 24, lid 42, van decreto legge n. 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98 houdende spoedeisende maatregelen ten behoeve van financiële stabiliteit) van 6 juli 2011 (GURI nr. 155 van 6 juli 2011), met wijzigingen omgezet bij wet nr. 111 van 15 juli 2011 (GURI nr. 164 van 16 juli 2011) in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (hierna: „voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011”), bepaalt hetgeen volgt: „Bij vóór 31 maart 2013 vastgestelde regeling […] stelt de minister van Economische Zaken en Financiën bepalingen vast betreffende de procedures voor de inrichting van gewone en gespecialiseerde verkooppunten voor monopoliegoederen alsmede voor de afgifte en de verlenging van de vergunning, met inachtneming van de volgende beginselen: a) de optimalisering en rationalisering van het verkoopnetwerk, daaronder begrepen de vaststelling van criteria voor de regulering van de locatie van verkooppunten, teneinde – met inachtneming van de bescherming van de concurrentie – de noodzaak om een geografisch wijdvertakt verkoopnetwerk voor de afnemers te waarborgen in overeenstemming te brengen met het hogere openbaar belang van de bescherming van de gezondheid, dat erin bestaat elke mogelijkheid van het aanbieden van tabak aan het publiek te voorkomen en binnen de perken te houden als daar geen werkelijke vraag naar tabaksproducten tegenover staat; b) gewone verkooppunten kunnen alleen worden ingericht indien is voldaan aan bepaalde eisen met betrekking tot de afstand (minimaal 200 meter) en de bevolkingsomvang (één verkooppunt per 1500 inwoners). c) […]; d) de overdrachten van gewone verkooppunten zijn alleen mogelijk indien dezelfde eisen met betrekking tot de afstand en, in voorkomend geval, de onder b) genoemde bevolkingsomvang van toepassing zijn; e) de inrichting van gespecialiseerde verkooppunten is alleen mogelijk als er een objectieve en reële behoefte aan de dienst bestaat, die moet worden beoordeeld in het licht van de feitelijke locatie van andere bestaande verkooppunten in hetzelfde referentiegebied, en in overeenstemming met de onder b) genoemde eisen; f) de afgifte en verlenging van vergunningen moeten worden beoordeeld op grond van hun complementariteit en de afwezigheid van overlapping met verkooppunten voor monopoliegoederen, onder meer door de vaststelling en toepassing van het afstandscriterium.”

Ministerieel besluit nr. 38/2013

18 Artikel 2, leden 1 tot en met 3, van decreto ministeriale no 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (ministerieel besluit nr. 38 houdende de regeling inzake de distributie en verkoop van rookwaren) van 21 februari 2013 (GURI nr. 89 van 16 april 2013), in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (hierna: „ministerieel besluit nr. 38/2013”), dat is vastgesteld ter uitvoering van artikel 24, lid 42, van voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011, bepaalt hetgeen volgt: „1. De inrichting van gewone verkooppunten is toegestaan wanneer aan de in dit artikel genoemde criteria is voldaan. 2. De minimumafstand van de voor het nieuwe verkooppunt bedoelde ruimte tot het dichtstbijzijnde, reeds actieve verkooppunt is minstens gelijk aan: a) 300 meter in gemeenten met een bevolking tot en met 30000 inwoners; b) 250 meter in gemeenten met een bevolking van 30001 tot en met 100000 inwoners; c) 200 meter in gemeenten met een bevolking boven de 100000 inwoners. 3. De inrichting van een nieuw verkooppunt is niet toegestaan indien in de betrokken gemeenten de verhouding van één verkooppunt per 1500 inwoners is bereikt, behalve in gemeenten met minder dan 1500 inwoners waar geen verkooppunt is, indien er een reëel en concreet belang van de dienst bestaat en het dichtstbijzijnde in een andere gemeente in gebruik zijnde verkooppunt zich op een afstand van meer dan 600 meter bevindt.”

19 Artikel 3, leden 1 tot en met 6, van dat ministerieel besluit luidt als volgt: „1. Krachtens artikel 21 van wet [nr. 1293/1957], worden bij beslissing van de bevoegde kantoren van het [ADM] gewone verkooppunten ingericht binnen de termijnen en op de plaatsen die door het belang van de dienst worden bepaald, waarbij dit agentschap in het bijzonder rekening moet houden met gebieden die worden ontwikkeld door de bouw van nieuwe woningen en bedrijfspanden, het specifieke belang van kruispunten en van locaties binnen de bebouwde kom waar mensen samenkomen, en de aanwezigheid van kantoren of van productiestructuren die van bijzonder belang zijn en veel worden bezocht, als criteria die duidelijk maken dat is voldaan aan het vereiste van het belang van de dienst, alsmede met de door die kantoren ontvangen verzoeken tot overdracht. 2. In toepassing van lid 1 stellen de bevoegde kantoren voor elk kalenderjaar twee halfjaarlijkse plannen vast voor de inrichting van gewone verkooppunten, waarbij zij – in het licht van de reeds bestaande verkooppunten en de inmiddels ontvangen verzoeken tot overdracht – rekening houden met de noodzaak dat het verkoopnetwerk van tabaksproducten: a) is afgestemd op het belang van de dienst; b) aldus georganiseerd is dat is gewaarborgd dat de administratie op efficiënte en doeltreffende manier controles kan uitvoeren ter bescherming van minderjarigen, de openbare orde en veiligheid, de volksgezondheid en de opbrengsten. 3. Tijdens de voorbereiding van elk plan vindt een evaluatie plaats van de verzoeken tot overdracht van een bestaand verkooppunt en de voorstellen voor de inrichting van een nieuw verkooppunt die de administratie in de zes voorafgaande maanden heeft ontvangen. Voorstellen voor de inrichting van een nieuw verkooppunt geven de indieners ervan geen rechten en leggen de administratie geen verplichtingen op. 4. Het bevoegde kantoor stelt uiterlijk op 31 maart en 30 september het ontwerpplan voor de inrichting van nieuwe verkooppunten vast en ziet erop toe dat daarin uitsluitend voorstellen worden opgenomen voor de inrichting van nieuwe verkooppunten waaraan behoefte bestaat, met inachtneming van de in artikel 2 vastgestelde criteria en in het licht van enig ander nuttig voorlopig element. 5. Voor elk halfjaarlijks plan maakt het bevoegde kantoor […] uiterlijk op 30 april en 31 oktober het ontwerpplan bekend onder een specifieke rubriek van de institutionele website van het [ADM]. […] 6. Nadat het bevoegde kantoor in het licht van alle ingewonnen informatie het ontwerpplan heeft vastgesteld, stelt het de eigenaren van de drie dichtstbijzijnde verkooppunten die zich op minder dan 600 m van de plaats van het nieuw in te richten verkooppunt bevinden, in kennis van de inleiding van de procedure voor de inrichting van een nieuw verkooppunt en geeft het hun vijftien dagen de tijd om eventueel opmerkingen te maken. Bij het verstrijken van deze termijn keurt het bevoegde kantoor, in het licht van alle ingewonnen informatie, het definitieve plan voor de inrichting van het nieuwe verkooppunt goed en publiceert het krachtens artikel 21 van [wet nr. 1293/1957] voor elk gebied dat voor deze inrichting geschikt wordt bevonden, het gunningsbericht […].”

20 Overeenkomstig artikel 7 van dat ministerieel besluit moeten vergunningen worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de dienst te verlenen op plaatsen waar en tijdstippen waarop deze niet kan worden verleend door gewone verkooppunten. De mogelijkheid om een vergunning te verlenen is uitgesloten wanneer nabij het dichtstbijzijnde verkooppunt, dat zich op minder dan een vooraf vastgestelde afstand bevindt, een sigarettenautomaat is geïnstalleerd.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

21 FA.RO baat een eet‑ en drankgelegenheid uit in de gemeente Finale Ligure (Italië). Zij was houder van een vergunning om in haar etablissement producten te verkopen die in Italië onder een staatsmonopolie vallen. Op 19 november 2021 heeft het ADM een procedure tot intrekking van de vergunning ingeleid op grond dat het voornaamste verkooppunt waaraan zij voor haar bevoorrading was verbonden – en dat zich op een afstand van minder dan 300 m bevond – een sigarettenautomaat had geïnstalleerd, waardoor die vergunning overeenkomstig artikel 7 van ministerieel besluit nr. 38/2013 niet kon worden gehandhaafd.

22 Daarop heeft FA.RO een aanvraag ingediend om in haar etablissement een nieuw gewoon verkooppunt in te richten, waarbij zij verklaarde dat de behoefte aan een dergelijk verkooppunt voortvloeide uit de grote toeloop van consumenten.

23 Op 31 maart 2022 heeft het ADM nota nr. 6401/RU vastgesteld met het ontwerp van een halfjaarlijks plan voor de inrichting van nieuwe gewone verkooppunten in Ligurië, die op 6 april 2022 werd gepubliceerd. Het verkooppunt dat FA.RO wenste in te richten was niet opgenomen in het halfjaarlijkse plan omdat niet aan de in artikel 2 van ministerieel besluit nr. 38/2013 gestelde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang was voldaan. Ten eerste was de beoogde locatie namelijk gelegen op een afstand van respectievelijk 176 m en 220 m van twee andere verkooppunten. Ten tweede waren er in de gemeente Finale Ligure reeds 13 gewone en gespecialiseerde verkooppunten actief op een bevolking van 11358 inwoners.

24 FA.RO. heeft beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (bestuursrechter in eerste aanleg Ligurië, Italië), de verwijzende rechter, waarbij zowel het ontwerp van het halfjaarlijkse plan als het definitieve plan werd betwist omdat geen van beide plannen in de inrichting van het door haar gevraagde verkooppunt voorzag. Deze vennootschap heeft met name betoogd dat het inrichten van een nieuw verkooppunt in haar etablissement niet leidt tot een te groot aanbod in verhouding tot de vraag, omdat het aantal werkelijke afnemers van de betreffende dienst honderd keer hoger is dan de ingezeten bevolking, gelet op de aanzienlijke toeristenstroom tijdens het weekend en gedurende het toeristenseizoen. In die omstandigheden had het ADM de in de toepasselijke nationale regeling vastgestelde criteria niet mechanisch moeten toepassen, maar had zij moeten nagaan of de opgelegde beperkingen van de vrije toegang tot de dienstenmarkt noodzakelijk en evenredig waren, en artikel 24, lid 42, van voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011, en artikel 2 van ministerieel besluit nr. 38/2013 buiten toepassing moeten laten, aangezien deze in strijd zijn met artikel 15, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123.

25 De verwijzende rechter merkt op dat de in punt 22 van het onderhavige arrest genoemde aanvraag is afgewezen op grond van niet-naleving van de criteria die in de toepasselijke nationale regeling in abstracto zijn vastgesteld, zonder enige beoordeling van de door die vennootschap overgelegde bewijsmiddelen, waaruit zou blijken dat de verkoop van tabaksproducten in het aangevraagde verkooppunt niet zou leiden tot een toename van de vraag, maar integendeel zou beantwoorden aan een reeds bestaande en aanzienlijke behoefte aan de betreffende dienst.

26 De in die nationale regeling gestelde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang zijn echter territoriale en kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 die mogelijk onverenigbaar zijn met de criteria van artikel 15, lid 3, van deze richtlijn.

27 Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de bescherming van de volksgezondheid tegen de risico’s van tabaksproducten voor de nationale wetgever de doorslaggevende reden was om dergelijke beperkende maatregelen op te leggen. Het lijkt er echter niet op dat deze beperkende maatregelen daadwerkelijk geschikt zijn om het verbruik van tabaksproducten te ontmoedigen of althans niet aan te moedigen, met name gezien de steeds toenemende verspreiding van verkoopautomaten, die door de exploitanten van de toegestane verkooppunten kunnen worden geïnstalleerd, zodat sigaretten permanent toegankelijk zijn voor de consument. Daarnaast moeten, om ervoor te zorgen dat de vermindering van het aantal verkooppunten op het grondgebied een ontradend effect heeft, de minimumafstanden tussen tabakswinkels in kilometers en niet in meters worden uitgedrukt.

28 De behoefte aan op basis van afstand en bevolkingsomvang gebaseerde criteria vloeit evenmin voort uit de FCTC. Bovendien blijkt uit een rapport van de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italiaanse mededingingsautoriteit) dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende maatregelen minder gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid dan op het garanderen van de rentabiliteit van de activiteit, en dat de minimumafstanden en elke vorm van planning van de aanbodstructuur moeten worden afgeschaft.

29 Hoe dan ook kunnen deze beperkingen volgens de verwijzende rechter buitensporig blijken met betrekking tot de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen door een evenwichtige verhouding tussen vraag en aanbod, vanwege hun rigide aard en hun verband met gegevens die uitsluitend uit het bevolkingsregister zijn genomen.

30 Volgens de verwijzende rechter moet het ADM dus de eventuele objectieve omstandigheden kunnen beoordelen waaruit blijkt dat de inrichting van een nieuw gewoon verkooppunt, ondanks de niet-naleving van de gestelde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang, beantwoordt aan de behoeften van de betreffende dienst en derhalve niet leidt tot overaanbod, met name wanneer, zoals in casu het geval is, de kring van consumenten als gevolg van het hoge aantal toeristen veel groter is dan het aantal inwoners.

31 Tegen deze achtergrond heeft de Tribunale amministrativo regionale per la Liguria de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dienen artikel 15 van richtlijn [2006/123] en de artikelen 49, 56 en 106, lid 2, VWEU aldus te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, waarin aan de vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten beperkingen worden gesteld op basis van een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de omvang van de ingezeten bevolking? 2) Dienen artikel 15 van richtlijn [2006/123] en de artikelen 49, 56 [alsmede artikel] 106, lid 2, VWEU aldus te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, die de vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van vooraf vastgestelde criteria inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de omvang van de ingezeten bevolking, zonder de bevoegde overheidsinstantie in het geval niet aan die vereisten is voldaan, toe te staan andere objectieve feitelijke omstandigheden in beschouwing te nemen, die aantonen dat er in het concrete geval een behoefte aan die diensten bestaat?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

32 De Spaanse regering betoogt in wezen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat geen van de bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht van toepassing is op de situatie in het hoofdgeding. De Italiaanse regering betwist, zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, dat richtlijn 2006/123 van toepassing is op die situatie en beroept zich daarbij op artikel 2, leden 1 en 2, van die richtlijn.

33 In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof bijgevolg in beginsel verplicht om daarop te antwoorden (arrest van 8 mei 2024, Instituto da Segurança Social e.a., C‑20/23, EU:C:2024:389, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Derhalve geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 8 mei 2024, Instituto da Segurança Social e.a., C‑20/23, EU:C:2024:389, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Volgens eveneens vaste rechtspraak is het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, noodzakelijk dat deze rechter nauwgezet de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing naleeft zoals die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof (arrest van 28 november 2023, Gemeente Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Zo is het met name onontbeerlijk dat de verwijzingsbeslissing, zoals is bepaald in artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering, de uiteenzetting bevat van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om over de uitlegging of de geldigheid van specifieke bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling (arrest van 28 november 2023, Gemeente Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37 In de onderhavige zaak verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van de artikelen 49, 56 alsmede artikel 106, lid 2, VWEU en van artikel 15 van richtlijn 2006/123.

38 Wat in de eerste plaats de artikelen 49 en 56 VWEU betreft, moet in herinnering worden gebracht dat in de regel de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging, de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van kapitaal niet van toepassing zijn als een situatie zich in al haar aspecten slechts binnen één lidstaat voordoet (arresten van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 50).

39 Wanneer een nationale rechter het Hof ter zake van een situatie die zich in al haar aspecten binnen één lidstaat voordoet, vraagt om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van de bepalingen van het VWEU die betrekking hebben op de fundamentele vrijheden, kan het Hof niet oordelen dat dit verzoek noodzakelijk is voor de beslechting van de bij deze rechterlijke instantie aanhangige zaak als die rechter geen aanwijzingen in die zin heeft verstrekt. De specifieke aspecten waaruit blijkt dat er een verband bestaat tussen het voorwerp of de omstandigheden van een geding, waarvan alle aspecten zich binnen de betrokken lidstaat afspelen, en artikel 49 en 56 VWEU, moeten immers blijken uit de verwijzingsbeslissing (zie in die zin arresten van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 54, en 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 52).

40 In overeenstemming met de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dient de verwijzende rechter het Hof bijgevolg, in een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, duidelijk te maken in welk opzicht het bij hem aanhangige geding, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, een aanknopingspunt heeft met de bepalingen van het Unierecht ter zake van de fundamentele vrijheden waardoor het prejudiciële verzoek om uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil (zie in die zin arresten van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 55, en 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 53).

41 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt ten eerste dat alle aspecten van het hoofdgeding zich binnen één lidstaat afspelen, in casu de Italiaanse Republiek. Ten tweede bevat deze beslissing geen aanwijzingen waaruit zou kunnen worden afgeleid dat dit geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, een aanknopingspunt heeft met de artikelen 49 en 56 VWEU, die de uitlegging ervan noodzakelijk maakt voor de beslechting van dat geschil.

42 Bijgevolg zijn de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU.

43 Wat in de tweede plaats artikel 106, lid 2, VWEU betreft, zij eraan herinnerd dat volgens deze bepaling de ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de mededingingsregels vallen voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert, en dat zij het belang van de lidstaten om bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of sociaal beleid te gebruiken, beoogt te verzoenen met het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en bij het behoud van de eenheid van de interne markt (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44 Door enkel te stellen dat de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang beperkingen vormen die de door artikel 106, lid 2, VWEU gewaarborgde fundamentele rechten en vrijheden aantasten, legt de verwijzende rechter echter niet uit welk verband hij legt tussen deze bepaling en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling.

45 Bijgevolg zijn de prejudiciële vragen, voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van artikel 106, lid 2, VWEU, eveneens niet-ontvankelijk.

46 Wat in de derde plaats de uitlegging van richtlijn 2006/123 betreft, merkt de verwijzende rechter op dat de door de nationale regeling opgelegde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang territoriale en kwantitatieve beperkingen kunnen vormen in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van die richtlijn. Indien dit het geval zou zijn, vraagt die rechter zich af of de genoemde voorwaarden in overeenstemming zijn met artikel 15, lid 3, van die richtlijn en onderzoekt hij die voorwaarden in het licht van laatstgenoemde bepaling. De verwijzende rechter zet aldus uiteen welk verband hij legt tussen richtlijn 2006/123 en de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, alsmede de redenen die hem ertoe hebben gebracht om vragen te stellen over de uitlegging van die richtlijn.

47 Het Hof heeft bovendien meermaals geoordeeld dat, om vanuit een letterlijke, historische, contextuele en teleologische uitlegging van richtlijn 2006/123 te oordelen dat de bepalingen van hoofdstuk III daarvan, inzake de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, waaronder artikel 15 is opgenomen, aldus moeten worden uitgelegd dat zij onder andere van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen [arrest van 20 april 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

48 Wanneer echter niet duidelijk blijkt dat de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, kan de exceptie van niet-toepasselijkheid van deze bepaling op het hoofdgeding niet het vermoeden van relevantie van de gestelde vragen weerleggen, en moet zij worden onderzocht in het kader van de analyse van de ten gronde opgeworpen vragen (zie in die zin arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a., C‑234/22, EU:C:2024:211, punten 27 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de uitlegging van kaderbesluit 2006/123.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

50 Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de verlening van een vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van voorwaarden inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de bevolkingsomvang, zonder dat de bevoegde overheidsinstantie, ter vervanging van deze voorwaarden, rekening kan houden met een periodieke toename van het aantal consumenten.

Werkingssfeer van richtlijn 2006/123

51 Eerst en vooral moet worden bepaald of richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer daarvan valt, aangezien de Spaanse en de Italiaanse regering tot de slotsom zijn gekomen dat deze richtlijn niet van toepassing is, gelet op respectievelijk artikel 1, lid 3, en artikel 2, leden 1 en 2, daarvan.

52 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2006/123 niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context van deze bepalingen en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin arresten van 15 juli 2021, BEMH en CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, punt 18, en 12 oktober 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 Volgens artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123 heeft deze richtlijn geen betrekking op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies.

54 In overweging 8 van die richtlijn staat te lezen dat het passend is dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten alleen van toepassing zijn voor zover de betrokken activiteiten voor concurrentie opengesteld zijn, zodat zij de lidstaten niet verplichten om, met name, bestaande monopolies voor andere activiteiten of bepaalde distributiediensten op te heffen.

55 Uit de bewoordingen van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 8 ervan, blijkt dus dat van de werkingssfeer van deze richtlijn zijn uitgesloten, de situaties waarin het verrichten van een dienst aan de mededinging is onttrokken omdat een nationale regeling voor de verrichting van bepaalde diensten een monopolie aan een marktdeelnemer heeft toegekend (zie in die zin arrest van 14 november 2018, Memoria en Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, punt 41), en waarin de toepassing van de genoemde richtlijn tot gevolg zou hebben dat het bestaan van dat monopolie ter discussie wordt gesteld.

56 Een dergelijke uitlegging van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123 maakt het mogelijk de nuttige werking van de aldus vastgestelde afwijking te vrijwaren en tegelijkertijd het doel van deze richtlijn te eerbiedigen, dat – zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, ervan junctis met name de overwegingen 2 en 5 – de verwijdering beoogt van de beperkingen op de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en op het vrije verkeer van diensten tussen deze lidstaten, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt (arrest van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling de detailverkoop van tabaksproducten voorbehoudt aan door de overheid gemachtigde wederverkopers door middel van gewone en gespecialiseerde verkooppunten en vergunningen.

58 Hieruit volgt dat de activiteit bestaande in de detailhandel in tabaksproducten, die valt onder het begrip „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 (zie naar analogie arresten van 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 91, en 26 september 2018, Van Gennip e.a., C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 76), niet aan de mededinging is onttrokken of aan één marktdeelnemer is toegekend, maar door onafhankelijke particulieren wordt uitgeoefend. Bovendien heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling betrekking op de toegang van verschillende marktdeelnemers tot de detailhandelsmarkt in tabaksproducten.

59 Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie opmerkt, behelst de verlening van concessies voor verkooppunten en van vergunningen weliswaar de uitoefening van openbaar gezag door de Italiaanse overheid, die de inrichting van verkooppunten toestaat en de vergunningen uitreikt, maar betekent deze omstandigheid niet dat die overheid zelf de detailverkoop van tabaksproducten op zich neemt, noch dat zij zich mengt in de commerciële beslissingen van de exploitanten van dergelijke verkooppunten en verkoopvergunningen.

60 Bijgevolg kan een regeling die de detailverkoop van tabaksproducten voorbehoudt aan door de overheid gemachtigde wederverkopers door middel van gewone en gespecialiseerde verkooppunten en vergunningen, niet worden geacht onder het begrip „dienstverrichtend monopolie” in de zin van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123 te vallen.

61 Wat betreft het betoog van de Italiaanse regering dat richtlijn 2006/123 niet van toepassing is krachtens haar artikel 2, leden 1 en 2, gelezen in samenhang met overweging 8 ervan, op grond dat wederverkopers van tabaksproducten een economische activiteit van algemeen belang uitoefenen die de werking van het fiscaal monopolie op de verkoop van tabak waarborgt, volstaat het eraan te herinneren dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de bij deze richtlijn vastgestelde voorschriften in beginsel van toepassing zijn op diensten van algemeen economisch belang, terwijl enkel niet-economische diensten van algemeen belang zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die voorschriften (arrest van 11 april 2019, Repsol Butano en DISA Gas, C‑473/17 en C‑546/17, EU:C:2019:308, punt 43).

62 Derhalve moeten artikel 1, lid 3, en artikel 2, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 aldus worden uitgelegd dat een regeling die de detailverkoop van tabaksproducten voorbehoudt aan door de overheid gemachtigde wederverkopers door middel van gewone en gespecialiseerde verkooppunten en vergunningen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt.

Relevante bepalingen van richtlijn 2006/123

63 Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geschil kan beslechten. Tegen deze achtergrond kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen waarvan de nationale rechter in de formulering van zijn vragen geen melding heeft gemaakt (arrest van 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

64 Artikel 15 van richtlijn 2006/123, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, maakt samen met artikel 14 deel uit van afdeling 2 („Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen”) van hoofdstuk III, van deze richtlijn, terwijl afdeling 1 van datzelfde hoofdstuk, dat de artikelen 9 tot en met 13 omvat, betrekking heeft op vergunningen.

65 In dit verband definieert artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123 een „vergunningstelsel” als „elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit”.

66 Artikel 4, punt 7, van die richtlijn definieert het begrip „eis” als „elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld”.

67 Het Hof heeft geoordeeld dat een „vergunningstelsel” in de zin van artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123 zich onderscheidt van een „eis” in de zin van artikel 4, punt 7, van die richtlijn doordat het stappen vanwege de dienstverrichter impliceert en een formeel besluit waarbij de bevoegde instanties de activiteit van de dienstverrichter toestaan (zie in die zin arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat het hoofdgeding betrekking heeft op de rechtmatigheid van de weigering van het ADM om in het halfjaarlijkse plan voor de inrichting van nieuwe gewone verkooppunten in Ligurië een verkooppunt in het etablissement van FA.RO toe te staan, omdat niet aan de in de nationale regeling gestelde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang was voldaan.

69 Uit dat verzoek om een prejudiciële beslissing komt eveneens naar voor dat, met het oog op de verkoop van tabaksproducten, een dienstverrichter volgens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling een concessie of het beheer van een gewoon of gespecialiseerd verkooppunt dan wel een vergunning moet verkrijgen die volgens een in die regeling vastgelegde procedure wordt verleend. Voor de inrichting van gewone verkooppunten moet het ADM een besluit vaststellen op basis van een halfjaarlijks plan dat van tevoren is opgesteld. Bij de voorbereiding van dat plan houdt het ADM rekening met de verzoeken tot vestiging van nieuwe gewone verkooppunten. In dat plan worden de nieuwe verkooppunten opgenomen waarvoor een behoefte aan de betreffende dienst bestaat en die voldoen aan de in de relevante regeling vastgestelde voorwaarden.

70 Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 59 tot en met 63 van zijn conclusie, heeft een dienstverrichter die tabaksproducten wil verkopen, dus de verplichting om bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele beslissing die hem toegang verleent tot deze activiteit.

71 Deze kenmerken komen overeen met die van het „vergunningstelsel” in de zin van artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123, waarnaar in punt 67 van dit arrest wordt verwezen. De organisatie van de detailverkoop van tabaksproducten valt dus, behoudens de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, onder het begrip „vergunningstelsel” in de zin van deze bepaling.

72 Met betrekking tot een regeling van een lidstaat op grond waarvan de nationale wetgever bepaalde autoriteiten ermee belast een „vergunningstelsel” in de zin van artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123 uit te voeren en met name de voorwaarden vast te stellen waaronder de door dit stelsel bepaalde vergunningen kunnen worden verleend, staat het aan de nationale rechterlijke instanties om te beoordelen of deze regeling van de nationale wetgever verenigbaar is met artikel 9 van deze richtlijn, en of de door de wetgever geformuleerde criteria die de autoriteiten moeten hanteren bij het verlenen van de vergunningen en de wijze waarop die criteria in de praktijk worden toegepast door de autoriteiten waarvan de maatregelen worden betwist, voldoen aan de eisen van artikel 10 van die richtlijn (zie in die zin arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 59).

73 In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de verwijzende rechter duidelijk aangegeven dat hij niet beoogde de rechtmatigheid in twijfel te trekken van het vergunningstelsel waarin de Italiaanse wettelijke regeling ter uitvoering van artikel 9 van richtlijn 2006/123 voorziet. Zijn vragen hebben dus geen beetrekking op de verenigbaarheid van het gebruik van een dergelijk stelsel door de nationale wetgever met dit artikel.

74 Derhalve moet artikel 10 van richtlijn 2006/123 worden uitgelegd teneinde de verwijzende rechter alle nuttige aanwijzingen aan te reiken om te kunnen beoordelen of de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang, waaraan de nationale regeling de inrichting van nieuwe gewone verkooppunten van tabaksproducten onderwerpt, in overeenstemming zijn met deze bepaling.

Voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang

75 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang zijn neergelegd in artikel 24, lid 42, onder b), van voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011, en in artikel 2 van ministerieel besluit nr. 38/2013. Krachtens de eerste van deze bepalingen moet de minimumafstand tussen gewone verkooppunten minimaal 200 m bedragen en moet de verhouding van één verkooppunt per 1500 inwoners worden nageleefd. Krachtens de tweede bepaling moet de minimumafstand tussen de locatie van het nieuwe verkooppunt en het dichtstbijzijnde, reeds actieve verkooppunt minstens gelijk zijn aan 300 meter in gemeenten met een bevolking tot en met 30000 inwoners, 250 meter in gemeenten met een bevolking van 30001 tot en met 100000 inwoners, en 200 meter in gemeenten met een bevolking boven de 100000 inwoners. Die bepaling specificeert bovendien dat de verhouding van één verkooppunt per 1500 inwoners niet hoeft te worden nageleefd in gemeenten met minder dan 1500 inwoners waar geen verkooppunt is, indien er een reëel en concreet belang van de dienst bestaat en het dichtstbijzijnde, reeds actieve verkooppunt in een andere gemeente zich op een afstand van meer dan 600 meter bevindt.

76 Artikel 10, lid 1, van richtlijn 2006/123 bepaalt echter dat de in artikel 9, lid 1, ervan bedoelde vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Volgens artikel 10, lid 2, onder a) tot en met g), van die richtlijn moeten deze criteria niet-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig zijn met die reden van algemeen belang, duidelijk en ondubbelzinnig zijn, objectief zijn, vooraf openbaar bekendgemaakt worden en transparant en toegankelijk zijn.

77 Wat ten eerste de in artikel 10, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 genoemde eis betreft dat dergelijke criteria niet-discriminatoir zijn, moet worden opgemerkt dat op minimumafstanden tussen dienstverrichters en op bevolking gebaseerde voorwaarden geen onderscheid maken op grond van de nationaliteit van de dienstverrichter.

78 Ten tweede moet worden nagegaan of deze voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, zoals is vereist op grond van artikel 10, lid 2, onder b), van die richtlijn.

79 Uit de door de verwijzende rechter en de Italiaanse regering verstrekte toelichtingen blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang zijn vastgesteld met als doel de volksgezondheid te beschermen tegen de risico’s van tabaksproducten.

80 In dit verband blijkt uit artikel 24, lid 42, onder a), van voorlopig besluit met kracht van wet nr. 98/2011, dat de bepaling van de criteria voor de regulering van de locatie van verkooppunten tot doel heeft om – met inachtneming van de bescherming van de concurrentie – de noodzaak om een geografisch wijdvertakt verkoopnetwerk voor de afnemers te waarborgen in overeenstemming te brengen met het hogere openbaar belang van de bescherming van de gezondheid, dat erin bestaat elke mogelijkheid van het aanbieden van tabak aan het publiek te voorkomen en binnen de perken te houden als daar geen werkelijke vraag naar tabaksproducten tegenover staat. Artikel 3, lid 2, onder a) en b), van ministerieel besluit nr. 38/2013 bepaalt bovendien dat het verkoopnetwerk van tabaksproducten moet zijn afgestemd op het belang van de dienst en aldus moet zijn georganiseerd dat is gewaarborgd dat de overheid op efficiënte en doeltreffende manier controles kan uitvoeren ter bescherming van minderjarigen, de openbare orde en veiligheid, de volksgezondheid en de opbrengsten.

81 De bescherming van de volksgezondheid is volgens artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123 en overweging 7 ervan een dwingende reden van algemeen belang die beperkingen van de vrijheid van verkeer kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82 Daarom moet worden geoordeeld dat de bescherming van de volksgezondheid tegen de risico’s van tabaksproducten beperkingen kan rechtvaardigen op de inrichting van nieuwe verkooppunten voor de detailverkoop van deze producten.

83 Daarentegen kunnen zuiver economische doelstellingen volgens vaste rechtspraak van het Hof geen dwingende redenen van algemeen belang vormen [zie in die zin arresten van 15 april 2010, CIBA, C‑96/08, EU:C:2010:185, punt 48, en 19 september 2017, Commissie/Ierland (Registratiebelasting), C‑552/15, EU:C:2017:698, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

84 Zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft opmerkt, wordt aan die vaste rechtspraak uiting gegeven in artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, alsmede in overweging 66 ervan. Krachtens artikel 14, punt 5, van deze richtlijn is het, ten eerste, verboden om per geval economische criteria toe te passen, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. Ten tweede heeft dat verbod geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.

85 Hoewel artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123 is opgenomen in afdeling 2 („Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen”) van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, terwijl artikel 10 in afdeling 1 („Vergunningen”) van datzelfde hoofdstuk III is opgenomen, mag een vergunningstelsel – zoals de advocaat-generaal in wezen in punt 64 van zijn conclusie opmerkt – geen door die eerste bepaling opgesomde verboden eisen omvatten.

86 Bovendien vloeit die vaststelling voort uit de formulering zelf van artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, dat verbiedt dat „de verlening van de vergunning” afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat.

87 Aangezien artikel 21, lid 1, van wet nr. 1293/1957 alsmede artikel 3, lid 2, onder a) en b), van ministerieel besluit nr. 38/2013 verwijzen naar de noodzaak om het verkoopnetwerk af te stemmen op het belang van de dienst en om de opbrengsten te waarborgen, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de door die nationale regeling vastgestelde criteria er niet toe leiden dat, per geval, economische criteria worden toegepast, waarbij de inrichting van een nieuw gewoon verkooppunt afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat in de zin van artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123.

88 Zoals blijkt uit de opmerkingen van de Italiaanse regering, hebben de voorwaarden inzake afstand en de omvang van de ingezeten bevolking in dit verband tot doel om het aanbod af te stemmen op de werkelijke vraag door te vermijden, ten eerste, dat er te veel verkooppunten komen op plaatsen waar de bestaande verkooppunten reeds aan de vraag voldoen, en, ten tweede, dat er onvoldoende verkooppunten zijn, waardoor aan een deel van de vraag niet zou kunnen worden voldaan en bijgevolg de smokkelhandel zou kunnen worden aangemoedigd.

89 Aangezien de criteria die zijn gesteld in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling aldus lijken te streven naar een zeker evenwicht tussen vraag en aanbod, kunnen zij, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, worden aangemerkt als verboden economische criteria in de zin van artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, indien blijkt dat hun doel erin bestaat om de verkopers van tabaksproducten voldoende inkomsten te garanderen of de opbrengsten van de accijns op de verbruikers van die producten te maximaliseren.

90 Wanneer deze criteria daarentegen geen doelstelling van economische aard nastreven en objectief gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid, waarbij wordt beoogd te voorkomen dat de consumptie van tabaksproducten wordt aangemoedigd door een groter aanbod en waarbij de vraag naar die producten wordt afgeremd, vallen zij niet binnen de werkingssfeer van dit verbod.

91 Ten derde zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 10, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123, inhoudt dat een maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

92 Om te bepalen of en in welke mate de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling aan die vereisten voldoet, moet de verwijzende rechter objectief – aan de hand van statistische gegevens of met andere middelen – onderzoeken of het door de autoriteiten van de betrokken lidstaat aangedragen bewijs redelijkerwijs kan leiden tot het oordeel dat de gekozen middelen geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, en of deze doelstellingen ook zouden kunnen worden bereikt met minder beperkende maatregelen (zie in die zin arrest van 21 december 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

93 Wel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen aanwijzingen te geven die die rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arrest van 21 december 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

94 In dit verband moet worden vastgesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 90 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de combinatie van de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang geschikt lijkt om enerzijds het aanbod van tabaksproducten op het hele grondgebied te waarborgen en anderzijds de ongecontroleerde toename van het aanbod van die producten alsook de toename van het tabaksgebruik te voorkomen.

95 Bovendien draagt het gecontroleerde aanbod van legale tabaksproducten bij tot het terugdringen van smokkelwaar die het verbruik kunnen stimuleren vanwege de lagere prijzen waartegen zij worden aangeboden of die bijkomende risico’s voor de gezondheid van de consument kunnen teweegbrengen indien zij niet zouden voldoen aan de regels die gelden voor tabaksproducten die in de lidstaten worden geproduceerd of op de markt worden gebracht, met name wat de ingrediënten en emissies van deze producten betreft.

96 Om de doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid op een coherente en systematische wijze te bereiken, mag het in het hoofdgeding aan de orde zijnde mechanisme evenwel niet alleen tot gevolg hebben dat de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van tabaksproducten worden gewaarborgd, zonder de vraag naar die producten af te remmen. Bovendien mag het nuttige effect van de toepassing van de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang niet door andere maatregelen worden ondermijnd.

97 Dienaangaande staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of, in het licht van de in punt 92 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten, de in de nationale regeling gestelde voorwaarde inzake de minimumafstand tussen verkooppunten in samenhang met die inzake de bevolking, gelet op de geografische en demografische kenmerken van de betrokken lidstaat, volstaat om het tabaksgebruik te ontmoedigen zonder dat dit tot een toename van het illegale aanbod van tabaksproducten leidt.

98 Het staat eveneens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de toename van het aantal verkoopautomaten geen afbreuk doet aan het nuttig effect van deze voorwaarden en aan het coherente en systematische karakter van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, in de zin van de in punt 91 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.

99 In dit verband moet worden opgemerkt dat de Italiaanse regering ter terechtzitting voor het Hof heeft betoogd dat voor de plaatsing van verkoopautomaten dezelfde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang gelden als voor de inrichting van verkooppunten, en dat deze uitsluitend mogen worden verricht door exploitanten die een concessie voor een gewoon verkooppunt dan wel een vergunning hebben verkregen. Een exploitant kan binnen of buiten zijn inrichting niet meer dan één automaat installeren en exploitanten die in aanmerking komen voor een vergunning, zouden ervoor kunnen kiezen om een tabaksautomaat te plaatsen, na het verkrijgen van administratieve toestemming daarvoor, als alternatief voor die vergunning.

100 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of in dat kader de plaatsing van verkoopautomaten een alternatief vormt voor de verkoop van tabaksproducten door gewone of gespecialiseerde verkooppunten, of vergunningen, die aan dezelfde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang moeten voldoen, en geen toename van het aanbod van deze producten teweegbrengt.

101 Wat de beoordeling van de noodzaak van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel betreft, die het onderzoek van het evenredigheidscriterium als bedoeld in artikel 10, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 impliceert, moet allereerst worden benadrukt dat de volksgezondheid bij uitstek behoort tot de waarden en belangen die door het VWEU worden beschermd, en dat het aan de lidstaten staat om te beslissen op welk niveau zij die bescherming wensen te verzekeren en hoe dit niveau moet worden bereikt, zodat zij dienaangaande over een beoordelingsmarge beschikken (arrest van 21 december 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

102 Vervolgens moet rekening worden gehouden met de gebleken grote schadelijkheid van het gebruik van tabaksproducten, door de gevolgen ervan op het gebied van verslaving en het ontstaan van ernstige ziekten die worden veroorzaakt door farmacologisch werkzame, toxische, mutagene en kankerverwekkende verbindingen (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 156).

103 Ten slotte is niet vereist dat alle lidstaten over de door de autoriteiten van een lidstaat vastgestelde beperkende maatregel eenzelfde overtuiging delen met betrekking tot de wijze van bescherming van het betrokken grondrecht of rechtmatig belang. Veeleer sluit de enkele omstandigheid dat een lidstaat een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, niet uit dat de betrokken maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn (arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

104 In dit verband kan – gelet op de in punt 101 van dit arrest in herinnering gebrachte beoordelingsmarge – op grond van het feit dat de FCTC onder de maatregelen ter vermindering van het tabaksgebruik niet voorziet in een regeling die de vergunning voor nieuwe verkooppunten laat afhangen van voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang, niet worden geconcludeerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling verder gaat dan noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken.

105 In het licht van deze beoordelingsmarge kan een lidstaat die het nuttig acht om maatregelen in te voeren om het aanbod van tabaksproducten te controleren, rechtmatig oordelen dat een periodieke toename van het aantal consumenten geen factor is waarmee rekening moet worden gehouden.

106 Rekening houden met een dergelijke periodieke toename zou immers indruisen tegen de doelstelling om het aanbod te beperken teneinde het verbruik te ontmoedigen.

107 Bovendien stelt de Italiaanse regering dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunningstelsel, overeenkomstig artikel 3, leden 1 en 2, van ministerieel besluit nr. 38/2013, met inachtneming van de in die regeling gestelde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang, bepaalt dat in het bijzonder rekening moet worden gehouden met gebieden die worden ontwikkeld door de bouw van nieuwe woningen en bedrijfspanden, het specifieke belang van kruispunten en van locaties binnen de bebouwde kom waar mensen samenkomen, en de aanwezigheid van kantoren of van productiestructuren die van bijzonder belang zijn en veel worden bezocht. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit daadwerkelijk het geval is.

108 Ten vierde, wat de in artikel 10, lid 2, onder d) tot en met g), van richtlijn 2006/123 bedoelde eisen betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat de vereisten van duidelijkheid en ondubbelzinnigheid [onder d)] betrekking hebben op de noodzaak om de vergunningsvoorwaarden voor eenieder gemakkelijk verstaanbaar te maken door elke dubbelzinnigheid in de formulering ervan te vermijden. Voorts is het objectiviteitsvereiste [onder e)] bedoeld om ervoor te zorgen dat vergunningaanvragen op hun eigen merites worden beoordeeld, zodat de betrokken partijen de garantie hebben dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld. Ten slotte veronderstellen de vereisten van voorafgaande bekendmaking [onder f)] en van transparantie en toegankelijkheid [onder g)], dat iedere belanghebbende onmiddellijk kan nagaan of er een regeling bestaat die gevolgen kan hebben voor de toegang tot of de uitoefening van de betrokken activiteit (zie in die zin arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punten 96 en 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

109 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt dat de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang gebaseerd zijn op objectieve gegevens, vooraf bekend zijn en in beginsel geen aanleiding kunnen geven tot uitleggings‑ of toepassingsmoeilijkheden. Aangezien deze voorwaarden moeten zijn vervuld voor de vergunning van elk nieuw verkooppunt, lijken zij te voldoen aan de in het voorgaande punt van het onderhavige arrest gestelde eisen.

110 Uit het dossier voor het Hof en uit de ter terechtzitting aangevoerde opmerkingen, blijkt evenwel duidelijk dat het feit dat aan de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang is voldaan, niet automatisch leidt tot de verlening van een vergunning voor een nieuw gewoon verkooppunt.

111 Zoals blijkt uit artikel 21, lid 1, van wet nr. 1293/1957, worden gewone verkooppunten namelijk ingericht waar en wanneer de administratie dit „nuttig en aangewezen acht in het belang van de dienst”. Evenzo bepaalt artikel 3, lid 2, onder a), van ministerieel besluit nr. 38/2013 dat bij de vaststelling van de halfjaarlijkse plannen voor de inrichting van gewone verkooppunten rekening moet worden gehouden met de noodzaak om het verkoopnetwerk van tabaksproducten „af te stemmen op het belang van de dienst”.

112 Deze algemene voorwaarde inzake het „belang van de dienst” waarvan de inhoud in artikel 3, lid 1, van ministerieel besluit nr. 38/2013 wordt verduidelijkt door niet-limitatieve voorbeelden van enkele van deze kenmerken, en dat wordt toegevoegd aan de voorwaarden inzake afstand en de omvang van de ingezeten bevolking die de administratie in aanmerking moet nemen, kan echter twijfel doen rijzen over het duidelijke, ondubbelzinnige, objectieve en transparante karakter van de criteria die de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de administratie afbakenen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

113 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat artikel 10, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die de verlening van een vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van voorwaarden inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de bevolkingsomvang, zonder dat de bevoegde overheidsinstantie, ter vervanging van deze voorwaarden, rekening kan houden met een periodieke toename van het aantal consumenten, voor zover die voorwaarden: – objectief gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid tegen de risico’s van tabaksproducten; – de vraag naar tabaksproducten afremmen; – eveneens van toepassing zijn op de plaatsing van tabaksautomaten, en – wanneer zij in voorkomend geval worden toegepast samen met het criterium van het belang van de dienst, het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen en aan de gestelde vereisten van duidelijkheid, ondubbelzinnigheid, objectiviteit, voorafgaande bekendmaking, transparantie en toegankelijkheid voldoen.

Kosten

114 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 10, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regeling die de verlening van een vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van voorwaarden inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de bevolkingsomvang, zonder dat de bevoegde overheidsinstantie, ter vervanging van deze voorwaarden, rekening kan houden met een periodieke toename van het aantal consumenten, voor zover die voorwaarden:

– objectief gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid tegen de risico’s van tabaksproducten;

– de vraag naar tabaksproducten afremmen;

– eveneens van toepassing zijn op de plaatsing van tabaksautomaten, en

– wanneer zij in voorkomend geval worden toegepast samen met het criterium van het belang van de dienst, het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen en aan de gestelde vereisten van duidelijkheid, ondubbelzinnigheid, objectiviteit, voorafgaande bekendmaking, transparantie en toegankelijkheid voldoen.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Italiaans.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in