HvJ EU 23 oktober 2025, C-466/24, ECLI:EU:C:2025:830

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Negende kamer)

23 oktober 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Verordening (EU) 2021/2115 – Steun voor de strategische plannen – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Rechtstreekse betalingen aan landbouwers – Arealen die ter beschikking van de landbouwers staan – Rechtsgrondslag voor het gebruik van die arealen – Wijze van registratie van deze rechtsgrondslag – In het kader van steunregelingen aangegeven arealen die groter zijn dan de arealen waarvoor de rechtsgrondslag voor het gebruik is geregistreerd – Administratieve sancties in het kader van te hoge aangiften van arealen – Sancties uit hoofde van artikel 19 bis van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 – Toepasselijkheid van deze bepaling na de intrekking van gedelegeerde verordening nr. 640/2014”

In zaak C‑466/24 [Venshova] ( i ),

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije) bij beslissing van 18 juni 2024, ingekomen bij het Hof op 2 juli 2024, in de procedure

LQ

tegen

Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”,

wijst

HET HOF (Negende kamer),

samengesteld als volgt: M. Condinanzi (rapporteur), kamerpresident, N. Jääskinen en R. Frendo, rechters,

advocaat-generaal: A. Rantos,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. C. Becker, G. Koleva en M. Salyková als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van: – artikel 4, lid 4, van verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 (PB 2021, L 435, blz. 1); – artikel 28 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59); – de artikelen 18, 19 en 19 bis van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48), zoals gewijzigd bij gedelegeerde verordening (EU) nr. 2016/1393 van de Commissie van 4 mei 2016 (PB 2016, L 225, blz. 41) (hierna: „gedelegeerde verordening nr. 640/2014”), – alsmede van artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen LQ, een natuurlijke persoon, en de Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds, Bulgarije; hierna: „DFZ”) over het besluit van de DFZ om het bedrag te verlagen van de financiële steun die LQ voor het verkoopseizoen 2021 had aangevraagd in het kader van verschillende steunregelingen en maatregelen inzake areaalgebonden rechtstreekse betalingen, en om LQ sancties op te leggen wegens te hoge aangiften van arealen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 1306/2013

3 Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 6) is met ingang van 1 januari 2023 ingetrokken bij verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening [nr. 1306/2013] (PB 2021, L 435, blz. 187). Overeenkomstig artikel 104 van verordening 2021/2116 blijven de artikelen 59, 63, 64, 67, 68, 74 en 77 van verordening nr. 1306/2013 evenwel van toepassing op de uitgaven en betalingen voor steunregelingen in het kader van verordening nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608), met betrekking tot het kalenderjaar 2022 en eerder. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunaanvraag betrekking heeft op het verkoopseizoen 2021, is verordening nr. 1306/2013 in casu van toepassing.

4 Artikel 59 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Algemene controlebeginselen”, bepaalt in lid 1: „Tenzij anders is bepaald, voorziet het systeem dat de lidstaten [...] hebben opgezet, in systematische administratieve controles van alle steun- en betalingsaanvragen. Dat stelsel wordt aangevuld met controles ter plaatse.”

5 Artikel 63 van deze verordening heeft als opschrift „Onverschuldigde betalingen en administratieve sancties” en bepaalt in de leden 1 en 2: „1. Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten als bedoeld in artikel 21 van verordening [nr. 1307/2013] niet toegewezen of ingetrokken. 2. Daarnaast leggen de lidstaten, in de in de sectorale landbouwwetgeving voorgeschreven gevallen, administratieve sancties op overeenkomstig de in de artikelen 64 en 77 vastgestelde regels. [...]”

6 Artikel 64, lid 4, van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Het opleggen van administratieve sancties”, bepaalt het volgende: „De administratieve sancties kunnen een van de volgende vormen aannemen: a) een vermindering van het aan bijstand of steun uit te keren bedrag met betrekking tot de steun- of betalingsaanvraag waarop de niet-naleving van toepassing is, dan wel op volgende aanvragen. Wat de steun aan plattelandsontwikkeling betreft, laat dit de mogelijkheid onverlet dat de steun wordt geschorst indien naar verwachting de begunstigde binnen een redelijke tijdsspanne de niet-naleving kan verhelpen; b) de betaling van een bedrag dat berekend is op basis van de omvang en/of de duur van de niet-naleving; c) de schorsing of intrekking van een goedkeuring, erkenning of toelating; d) de uitsluiting van het recht om aan de betrokken steunregeling of steunmaatregel of andere maatregel deel te nemen of ervan te genieten.”

7 Hoofdstuk II („Geïntegreerd beheers- en controlesysteem”) van titel V van deze verordening bevat artikel 67, leden 1 en 2, dat luidt als volgt: „1. Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers- en controlesysteem op (het ‚geïntegreerd systeem’). 2. Het geïntegreerd systeem is van toepassing op de steunregelingen die in bijlage I bij verordening [nr. 1307/2013] worden vermeld [...]”.

8 Artikel 68, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt: „Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen: a) een geautomatiseerde gegevensbank; b) een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen; c) een systeem voor de identificatie en de registratie van betalingsrechten; d) steunaanvragen en betalingsaanvragen; e) een geïntegreerd controlesysteem; f) één enkel systeem om de identiteit te registreren van alle begunstigden van de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun die een steunaanvraag of een betalingsaanvraag indienen.”

9 In artikel 72, lid 1, van deze verordening is bepaald: „Een begunstigde van de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun dient elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen of een betalingsaanvraag in voor respectievelijk het desbetreffende areaal en de diergebonden maatregelen voor plattelandsontwikkeling, waarin voor zover van toepassing worden aangegeven: a) alle landbouwpercelen op het bedrijf, alsmede het niet-landbouwareaal waarvoor de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun wordt aangevraagd; b) de ter activering aangegeven betalingsrechten; c) andere informatie waarin deze verordening voorziet of die vereist is met het oog op de uitvoering van de desbetreffende sectorale landbouwwetgeving of die verlangd wordt door de betrokken lidstaat. [...]”

10 Artikel 74, lid 1, van deze verordening bepaalt: „De lidstaten voeren overeenkomstig artikel 59 via de betaalorganen of de instanties die zij hebben gemachtigd om namens hen te handelen, administratieve controles van de steunaanvragen uit om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Deze controles worden aangevuld met controles ter plaatse.”

11 Artikel 77 van die verordening, met als opschrift „Het opleggen van administratieve sancties”, luidt als volgt: „1. Dit artikel is van toepassing op administratieve sancties bedoeld in artikel 63, lid 2, in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de in artikel 67, lid 2, bedoelde regels inzake steun. [...] 4. De administratieve sancties kunnen de volgende vorm aannemen: a) een vermindering van het aan bijstand of steun uitgekeerde of uit te keren bedrag met betrekking tot de steun- of betalingsaanvragen waarop de niet-naleving van toepassing is, en/of met betrekking tot steun- of betalingsaanvragen voor voorgaande of volgende jaren; b) de betaling van een bedrag dat berekend is op basis van de omvang en/of de duur van de niet-naleving; c) de intrekking van het recht om aan de betrokken steunregeling of steunmaatregel deel te nemen. [...]”

Verordening nr. 1307/2013

12 Verordening nr. 1307/2013 is met ingang van 1 januari 2023 ingetrokken bij verordening 2021/2115. Overeenkomstig artikel 154, lid 2, van verordening 2021/2115 blijft verordening nr. 1307/2013 evenwel van toepassing op steunaanvragen met betrekking tot de claimjaren die vóór 1 januari 2023 ingaan. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunaanvraag betrekking heeft op het verkoopseizoen 2021, is verordening nr. 1307/2013 in de onderhavige zaak van toepassing.

13 Overweging 2 van verordening nr. 1307/2013 luidt: „Het verminderen van de administratieve lasten is een van de kerndoelstellingen, en een van de hoofdvereisten, van de hervorming van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)]. [...]”

14 Artikel 5 van deze verordening bepaalt: „Verordening [nr. 1306/2013] en de uit hoofde van die verordening vastgestelde bepalingen zijn op de regelingen van deze verordening van toepassing.”

15 Artikel 32 van verordening nr. 1307/2013 bepaalt het volgende: „1. De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. [...] 2. In deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan: a) ieder landbouwareaal van het bedrijf, met inbegrip van areaal dat op 30 juni 2003 niet in goede landbouwconditie verkeerde in de lidstaten die op 1 mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden en bij die toetreding ervoor hebben gekozen de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe te passen, dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt; of [...] 4. Arealen worden enkel als subsidiabele hectaren beschouwd indien zij gedurende het gehele kalenderjaar voldoen aan de definitie van subsidiabele hectare, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. [...]”

16 Artikel 33 („Aangifte van subsidiabele hectaren”) van deze verordening bepaalt in lid 1: „Met het oog op de activering van de betalingsrechten als bedoeld in artikel 32, lid 1, geeft de landbouwer aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. Deze aangegeven percelen staan ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, die echter niet valt na de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013], tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.”

17 Artikel 36 van verordening nr. 1307/2013, dat specifiek betrekking heeft op de regeling inzake een enkele areaalbetaling, bepaalt in de leden 2 en 5: „2. De enkele areaalbetaling wordt op jaarbasis toegekend voor elke subsidiabele hectare die overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening [nr. 1306/2013] door de landbouwer is aangegeven. [...] [...] 5. Tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, staan de in lid 2 bedoelde hectaren ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, met als uiterste termijn de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013].”

18 Artikel 48 van verordening nr. 1307/2013 bevat de algemene voorschriften voor de betaling voor gebieden met natuurlijke beperkingen en bepaalt het volgende: „1. De lidstaten kunnen een betaling toekennen aan landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de in hoofdstuk 1 bedoelde basisbetalingsregeling of regeling inzake een enkele areaalbetaling en wier bedrijf geheel of gedeeltelijk is gelegen in een gebied met natuurlijke beperkingen dat de lidstaten [...] hebben aangewezen [...]. [...] 3. [...] [D]e betaling voor gebieden met natuurlijke beperkingen [wordt] jaarlijks per subsidiabele hectare toegekend in gebieden waaraan een lidstaat bij besluit overeenkomstig lid 2 van dit artikel deze betaling heeft toegewezen. Deze betaling wordt uitgekeerd na activering van betalingsrechten voor de hectaren waarover de betrokken landbouwer beschikt of, in lidstaten die artikel 36 van deze verordening toepassen, na aangifte van de subsidiabele hectaren door de betrokken landbouwer. [...]”

Gedelegeerde verordening nr. 640/2014

19 Gedelegeerde verordening nr. 640/2014 is met ingang van 1 januari 2023 ingetrokken bij gedelegeerde verordening (EU) 2022/1172 van de Commissie van 4 mei 2022 tot aanvulling van verordening 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de toepassing en berekening van administratieve conditionaliteitssancties (PB 2022, L 183, blz. 12). Overeenkomstig artikel 13 van gedelegeerde verordening 2022/1172 blijft gedelegeerde verordening nr. 640/2014 evenwel van toepassing op vóór 1 januari 2023 ingediende steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen. Gelet op de datum van de feiten in het hoofdgeding is gedelegeerde verordening nr. 640/2014 derhalve in de onderhavige zaak van toepassing.

20 De overwegingen 2 en 19 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 luiden: „(2) Er moeten in het bijzonder voorschriften tot aanvulling van bepaalde niet-essentiële onderdelen van verordening [nr. 1306/2013] worden vastgesteld die betrekking hebben op de werking van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (‚geïntegreerd systeem’), op de termijnen voor de indiening van een steunaanvraag of een betalingsaanvraag, op de voorwaarden voor een gehele of gedeeltelijke intrekking van steun en de gehele of gedeeltelijke intrekking van onverschuldigde steun of bijstand en de bepaling van administratieve sancties bij niet-naleving van de voorwaarden voor steun in het kader van de bij verordening [nr. 1307/2013] ingestelde regelingen [...]. [...] (19) Bij de vaststelling van administratieve sancties moet rekening worden gehouden met het beginsel dat zij ontradend en evenredig moeten zijn, en met de specifieke problemen die door overmacht of door uitzonderlijke omstandigheden worden veroorzaakt. De administratieve sancties moeten worden gedifferentieerd naargelang van de ernst van de niet-naleving en moeten gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer areaalgebonden steunregelingen of areaalgebonden bijstandsmaatregelen gedurende een bepaalde periode. In de sancties moet rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende steunregelingen wat betreft de subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en andere verplichtingen of de mogelijkheid dat een begunstigde niet zijn gehele areaal aangeeft en aldus kunstmatig de voorwaarde creëert om in aanmerking te komen voor vrijstelling van de vergroeningsverplichtingen. De administratieve sancties in het kader van de onderhavige verordening moeten ontradend genoeg worden geacht om een opzettelijke niet-naleving te ontmoedigen.”

21 Artikel 19 bis van deze gedelegeerde verordening, met als opschrift „Administratieve sancties voor te hoge areaalaangiften in het kader van de basisbetalingsregeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling, de herverdelingsbetaling, de regeling voor jonge landbouwers, de betaling voor gebieden met natuurlijke beperkingen, de regeling voor kleine landbouwers, betalingen in het kader van de Natura 2000-richtlijn en de kaderrichtlijn water, en betalingen voor gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen”, bepaalt: „1. Indien het areaal van een in artikel 17, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde gewasgroep dat wordt aangegeven voor de toepassing van een in titel III, hoofdstukken 1, 2, 4 en 5, of in titel V van verordening [nr. 1307/2013] bedoelde steunregeling of een in de artikelen 30 en 31 van [verordening nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487)] bedoelde bijstandsmaatregel, groter is dan het areaal dat overeenkomstig artikel 18 van de onderhavige verordening wordt geconstateerd, wordt de steun of de bijstand berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. De administratieve sanctie bedraagt niet meer dan 100 % van de op het aangegeven areaal gebaseerde bedragen. 2. Als in het kader van lid 1 geen administratieve sanctie wegens een te hoge areaalaangifte voor de betrokken steunregeling of bijstandsmaatregel is opgelegd aan de begunstigde, wordt de in dat lid bedoelde administratieve sanctie met 50 % verminderd indien het verschil tussen het aangegeven areaal en het geconstateerde areaal niet groter is dan 10 % van het geconstateerde areaal. 3. Begunstigden wier administratieve sanctie overeenkomstig lid 2 is verminderd en aan wie voor de betrokken steunregeling of bijstandsmaatregel een andere, in het onderhavige artikel of in artikel 21 bedoelde administratieve sanctie moet worden opgelegd voor het volgende aanvraagjaar, betalen de volledige administratieve sanctie voor dat volgende aanvraagjaar en betalen het bedrag waarmee de overeenkomstig lid 1 berekende administratieve sanctie is verlaagd overeenkomstig lid 2. 4. Indien het overeenkomstig de leden 1, 2 en 3 berekende bedrag niet volledig overeenkomstig artikel 28 van uitvoeringsverordening [nr. 908/2014] kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar van de bevinding, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”

Verordening 2021/2115

22 Artikel 4, lid 4, onder a), van verordening 2021/2115 bepaalt: „Voor de toepassing van interventietypes in de vorm van rechtstreekse betalingen wordt ‚subsidiabele hectare’ zodanig bepaald dat het arealen omvat die ter beschikking van de landbouwer staan en bestaan uit: a) landbouwareaal van het bedrijf dat, in de loop van het jaar waarvoor steun wordt aangevraagd, wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt [...]”.

Bulgaars recht

ZPZP

23 Artikel 41 van de Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (wet inzake steun voor landbouwers) (DV nr. 58 van 22 mei 1998), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZPZP”), bepaalt: „(1) Landbouwers die overeenkomstig artikel 7 zijn geregistreerd, kunnen steun aanvragen in het kader van de in artikel 38a, lid 1, bedoelde regelingen door voor het betrokken kalenderjaar een steunaanvraag in te dienen overeenkomstig artikel 32, lid 1. [...] (3) De landbouwgrond waarop de steunaanvraag betrekking heeft, moet op 31 mei van het betrokken kalenderjaar ter beschikking staan van de landbouwers, overeenkomstig artikel 36, lid 5, van verordening [nr. 1307/2013], hetgeen wordt bevestigd door een krachtens de [Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (wet inzake de eigendom en het gebruik van landbouwgrond)] geregistreerde rechtsgrondslag voor het gebruik. (4) De rechtsgrondslag voor het gebruik van landbouwgrond wordt geregistreerd bij de gemeentelijke diensten voor landbouw van de plaats waar de eigendommen zich bevinden, met behulp van speciale software die wordt beheerd door het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw. De registratie is mogelijk tot het verstrijken van de termijnen die in het in artikel 32, lid 5, bedoelde besluit zijn vastgesteld voor de indiening van de steunaanvraag en voor de wijzigingen daarvan. (5) Het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw classificeert en synthetiseert de gegevens met betrekking tot de voor het gebruik van landbouwgrond geregistreerde rechtsgrondslagen en stuurt deze in één keer of in fasen door naar het betaalorgaan. [...] (6) Bij de indiening van een steunaanvraag via het geïntegreerd beheers- en controlesysteem [(hierna: ‚GBCS’)] controleert het betaalorgaan de gegevens van de aanvraag, die worden vergeleken met de in lid 5 bedoelde gegevens. Indien de landbouwer in zijn aanvraag landbouwgrond heeft opgenomen die gelegen is buiten de arealen waarvoor er een rechtsgrondslag bestaat, of in een mate die de geregistreerde rechtsgrondslag voor het gebruik overschrijdt, genereert het systeem een foutmelding. De foutmelding wordt ter ondertekening aan de landbouwer voorgelegd. (7) Nadat de in het in artikel 32, lid 5, bedoelde besluit vastgestelde termijnen voor de indiening en wijziging van de steunaanvraag zijn verstreken, verricht het betaalorgaan een administratieve controle van alle ingediende steunaanvragen waarvoor het systeem een foutmelding heeft gegeven. Bij de controle worden de gegevens in de steunaanvragen vergeleken met de in lid 5 bedoelde gegevens betreffende de naleving van de in de leden 3 en 4 bedoelde voorwaarden. (8) Indien uit de in lid 7 bedoelde controle blijkt dat landbouwgrond wordt opgeëist zonder rechtsgrondslag voor het gebruik ervan, stelt het betaalorgaan de oppervlakte en de ligging van deze grond geografisch vast. In dat geval verstrekt het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw het betaalorgaan aanvullende informatie. (9) Wanneer uit de overeenkomstig de leden 7 en 8 verrichte controle blijkt dat er geen rechtsgrondslag is geregistreerd in de zin van lid 4, past het betaalorgaan artikel 43, lid 3, toe.”

24 Artikel 43 ZPZP bepaalt: „(1) Het betaalorgaan verricht rechtstreekse betalingen met betrekking tot de ingediende aanvragen wanneer het vaststelt dat: 1. de aanvrager de in de aanvraag aangegeven landbouwgrond gebruikt en er een landbouwactiviteit uitoefent; [...] 4. de voor steun aangegeven arealen bij de in artikel 37, leden 3 en 4, bedoelde controles als subsidiabel worden beschouwd. [...] (3) Het betaalorgaan verlaagt het bedrag van de betaling of weigert de betaling in het kader van de regelingen voor rechtstreekse betalingen indien: [...] 4. de aanvrager arealen heeft aangegeven die hij niet exploiteert of die niet voldoen aan de criteria om voor steun in aanmerking te komen, zoals bepaald in het in artikel 40 bedoelde besluit; 5. voor hetzelfde areaal twee of meer aanvragen zijn ingediend en de overlapping tussen de arealen niet is weggewerkt; [...] 7. de aanvrager van de steun niet de gebruiker is van de aangegeven landbouwarealen; [...] 10. de voor steun aangegeven arealen bij de in artikel 37, leden 3 en 4, bedoelde controles niet als subsidiabel worden beschouwd. (4) Het betaalorgaan verlaagt het bedrag van de betaling of weigert de in lid 3 bedoelde betaling overeenkomstig de in de wetgeving van de Europese Unie vastgestelde criteria.”

Besluit nr. 5 van 27 februari 2009

25 Artikel 2 van naredba nr. 5 za usloviyata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za direktni plashtania (besluit nr. 5 betreffende de voorwaarden en de wijze van indiening van aanvragen in het kader van de regelingen en maatregelen inzake rechtstreekse betalingen) van 27 februari 2009 (DV nr. 22 van 2009), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt: „(1) De steun in het kader van de in artikel 1 bedoelde regelingen en maatregelen wordt verleend aan landbouwers die landbouwgrond exploiteren en/of vee houden en die voldoen aan de vereisten van artikel 41 van de [ZPZP]. (2) De in lid 1 bedoelde personen dienen een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1 bedoelde regelingen en maatregelen in op een jaarlijks door de [DFZ] – Betaalorgaan (Razplashtatelna agentsia – RA) goed te keuren formulier. Bij de eerste steunaanvraag moeten de in lid 1 bedoelde personen tevens een registratieaanvraag invullen.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

26 LQ heeft voor het verkoopseizoen 2021 een aanvraag voor financiële steun ingediend in het kader van verschillende steunregelingen en maatregelen inzake areaalgebonden rechtstreekse betalingen die worden gefinancierd uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en de nationale begroting van de Republiek Bulgarije.

27 Bij brief van 13 januari 2023 heeft de DFZ LQ in kennis gesteld van de goedkeuring van de steun en van de betaling ervan op basis van de voor het verkoopseizoen 2021 aangegeven arealen. In die brief was vermeld dat het bedrag van de steun die LQ had aangevraagd in het kader van de betalingsregeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen, de regeling inzake een enkele areaalbetaling en de steunregelingen voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken, was verlaagd en dat sancties waren opgelegd wegens te hoge aangiften van arealen.

28 LQ heeft bij de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen genoemde brief en aangevoerd dat deze brief niet was gemotiveerd – waardoor niet kon worden begrepen op welke feitelijke gegevens dat besluit was gebaseerd – en dat de bevoegde autoriteit het recht verkeerd had toegepast.

29 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het besluit om de door LQ aangevraagde steunbedragen te verlagen was genomen op basis van de resultaten van een administratieve controle van de subsidiabiliteit van de arealen die is uitgevoerd overeenkomstig artikel 74 van verordening nr. 1306/2013, de artikelen 28 en 29 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69), alsmede artikel 37, lid 2, ZPZP, door de gegevens die beschikbaar zijn in de registers van het GBCS te vergelijken met de gegevens in het gegevensbestand van het Bulgaarse ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw.

30 Bij die controle werd vastgesteld dat LQ in de steunaanvraag voor het verkoopseizoen 2021 arealen had aangegeven die groter waren dan die waarvan de rechtsgrondslag voor het gebruik was geregistreerd krachtens de nationale wettelijke regeling.

31 Voor de in de steunaanvraag van LQ aangegeven arealen die als niet-subsidiabel of te hoog aangegeven werden aangemerkt, werd LQ een sanctie opgelegd overeenkomstig artikel 19 bis van gedelegeerde verordening nr. 640/2014.

32 LQ voert aan dat in de in punt 27 van het onderhavige arrest vermelde brief van 13 januari 2023 niet wordt verwezen naar de omstandigheid dat de gegevens die zij in haar steunaanvraag heeft verstrekt mogelijk niet in overeenstemming zijn met de gegevens die de DFZ in het kader van zijn controles heeft gebruikt. Meer in het bijzonder bevat deze brief geen gegevens waaruit kan worden afgeleid dat er administratieve controles zijn verricht en in die brief wordt ook niet vermeld welke niet-nalevingen in de steunaanvraag zijn vastgesteld.

33 De DFZ betoogt dat de in de steunaanvraag aangegeven landbouwarealen overeenkomstig artikel 41, lid 3, ZPZP op 31 mei van het betrokken kalenderjaar ter beschikking moeten staan van de landbouwers, zodat de rechtsgrondslag voor het gebruik van die arealen kan worden geregistreerd.

34 In casu stelt de DFZ dat hij heeft besloten om de aan LQ toegekende steun te verlagen en sancties op te leggen overeenkomstig deze bepaling, aangezien LQ in zijn steunaanvraag een oppervlakte had aangegeven die groter was dan de bij administratieve controles geconstateerde oppervlakte. In dit verband wijst de DFZ erop dat hij LQ bij brief van 8 juni 2023 eerst in kennis had gesteld van ontbrekende gegevens met betrekking tot de rechtsgrondslag voor het gebruik van het perceel met nummer 78519‑1127-22‑1, waarnaar LQ had verwezen in de steunaanvraag in het kader van de betalingsregeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen. Wat de steunaanvraag van LQ in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling betreft, betoogt de DFZ dat perceel 001182‑8-1‑1 niet de juiste kenmerken heeft om voor de desbetreffende steun in aanmerking te komen. Ten slotte heeft de DFZ in een brief van 30 oktober 2023 aan LQ meegedeeld dat was besloten om administratieve sancties op te leggen juist omdat er een verschil was vastgesteld tussen de aangegeven oppervlakte en de bij controles geconstateerde oppervlakte.

35 De verwijzende rechter vraagt zich af of het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale bepaling als artikel 41, leden 3 en 4, ZPZP of een praktijk van de bevoegde nationale administratieve autoriteit waarbij landbouwers geen steun ontvangen voor arealen waarvoor zij de rechtsgrondslag voor het gebruik niet binnen de in het nationale recht gestelde termijnen in de daartoe bestemde databanken hebben geregistreerd.

36 Wat ten slotte artikel 19 bis van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 betreft, op grond waarvan de DFZ sancties heeft opgelegd aan LQ, merkt de verwijzende rechter op dat deze gedelegeerde verordening weliswaar met ingang van 1 januari 2023 is ingetrokken, maar van toepassing blijft op vóór die datum ingediende steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen, zoals het geval is in het hoofdgeding. Deze rechter stelt echter vast dat artikel 19 bis niet meer is opgenomen in de geconsolideerde versie van die gedelegeerde verordening. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of deze bepaling moet worden geacht van kracht te zijn geweest op de datum waarop de sancties aan LQ zijn opgelegd, te weten 13 januari 2023.

37 In die omstandigheden heeft de Administrativen sad – Varna de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Verzetten artikel 4, lid 4, van verordening [2021/2115], artikel 28 van [uitvoeringsverordening nr. 908/2014], en de artikelen 18 en 19 van [gedelegeerde verordening nr. 640/2014] zich tegen een nationale regeling en praktijk van het betaalorgaan van de Republiek Bulgarije met betrekking tot de toepassing van [deze nationale regeling], in het bijzonder van artikel 41, leden 3 en 4, van de [ZPZP], op grond waarvan de eigenaar van een landbouwbedrijf het recht op steun wordt geweigerd voor arealen waarvoor hij een gebruiksovereenkomst voor het desbetreffende jaar heeft gesloten, welke rechtsgrondslag voor het gebruik echter niet binnen de wettelijk gestelde termijn in het systeem van het ministerie van Landbouw is geregistreerd? 2) Kan, met inachtneming van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het [Handvest], aan de eigenaar van een landbouwbedrijf een sanctie worden opgelegd op grond van artikel 19 bis van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, [ingetrokken bij gedelegeerde verordening 2022/1172, waarvan overweging 16 luidt: ‚Omwille van de duidelijkheid en rechtszekerheid moet [gedelegeerde verordening nr. 640/2014] worden ingetrokken. Die [gedelegeerde] verordening blijft echter van toepassing op steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen die vóór 1 januari 2023 zijn ingediend, op betalingsaanvragen die verband houden met bijstandsmaatregelen die in het kader van [verordening nr. 1305/2013] worden uitgevoerd, en op het controlesysteem en de administratieve sancties in het kader van de randvoorwaarden’], die in het jaar 2021 van kracht was, wanneer op het tijdstip van toezending van de brief waarbij de sanctie is opgelegd, te weten 13 januari 2023, [dat] artikel 19 bis niet langer is opgenomen in de vanaf 1 januari 2023 geldende versie [van gedelegeerde verordening nr. 640/2014]?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

Ontvankelijkheid

38 De Europese Commissie heeft twijfels over de ontvankelijkheid van de eerste vraag omdat de feitelijke en juridische gegevens die het Hof nodig heeft om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vraag, niet ondubbelzinnig uit de verwijzingsbeslissing zouden blijken. De verwijzende rechter heeft volgens de Commissie immers de feiten niet duidelijk uiteengezet en ook het relevante nationale rechtskader, met name de nationale bepalingen die voorzien in de verplichting om de rechtsgrondslag voor het gebruik van landbouwgrond te registreren, niet weergegeven. Deze rechter geeft evenmin aan waarom hij een uitlegging van artikel 4, lid 4, van verordening 2021/2115, artikel 28 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 en de artikelen 18 en 19 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 noodzakelijk acht.

39 Volgens vaste rechtspraak is de in artikel 267 VWEU geregelde procedure een instrument voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de elementen betreffende de uitlegging van het Unierecht verschaft die zij nodig hebben voor de beslechting van het bij hen aanhangige geding (arrest van 27 april 2023, Castorama Polska en Knor, C‑628/21, EU:C:2023:342, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het in het kader van die procedure uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Op vragen betreffende het Unierecht rust bijgevolg een vermoeden van relevantie. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter dan ook enkel afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 29 juli 2024, LivaNova,C‑713/22, EU:C:2024:642, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41 Zoals blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, is in casu het beroep in het hoofdgeding gericht tegen de brief van de DFZ van 13 januari 2023, waarbij hij LQ in kennis heeft gesteld van de verlaging van de financiële steun die LQ voor het verkoopseizoen 2021 had aangevraagd in het kader van verschillende steunregelingen en maatregelen inzake areaalgebonden rechtstreekse betalingen en van opgelegde sancties wegens te hoge aangiften van arealen.

42 De DFZ heeft de door LQ aangevraagde financiële steun verlaagd omdat na een controle van de subsidiabiliteit van de arealen, die was verricht op basis van een vergelijking van de gegevens die LQ in zijn steunaanvraag had aangegeven met die in het systeem van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, was gebleken dat LQ niet voor alle landbouwpercelen waarop zijn steunaanvraag betrekking had – anders dan is vereist door artikel 41, leden 3 en 4, van de ZPZP – de rechtsgrondslag voor het gebruik had geregistreerd.

43 De eerste vraag heeft dus duidelijk betrekking op een situatie waarin het geautomatiseerde gegevensbestand van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw geen informatie bevat over de rechtsgrondslag voor het gebruik van een perceel waarop de door LQ voor het verkoopseizoen 2021 ingediende aanvraag voor financiële steun betrekking heeft.

44 Anders dan de Commissie stelt, bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing derhalve een uiteenzetting van het voorwerp van het hoofdgeding en van de relevante feiten alsmede van de inhoud van de betrokken nationale bepalingen, waaronder artikel 41, leden 3 en 4, van de ZPZP.

45 Bovendien geeft dit verzoek de redenen aan waarom de verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van de Unieregeling. Uit dat verzoek blijkt namelijk dat de bestaande rechtspraak van het Hof betrekking heeft op andere feiten dan die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn en op een andere nationale regeling dan die welke in deze zaak aan de orde is.

46 Hieruit volgt dat de eerste vraag ontvankelijk is.

Ten gronde

47 Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat het, volgens vaste rechtspraak, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. Tevens kan het Hof daartoe bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen waarvan de nationale rechter in de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt (zie in die zin arrest van 7 september 2023, Groenland Poultry,C‑169/22, EU:C:2023:638, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 In casu heeft de eerste vraag betrekking op artikel 4, lid 4, van verordening 2021/2115, waarin voor de toepassing van interventietypes in de vorm van rechtstreekse betalingen het begrip „subsidiabele hectare” wordt gedefinieerd.

49 Zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, heeft LQ voor het verkoopseizoen 2021 een aanvraag voor financiële steun ingediend in het kader van verschillende steunregelingen en maatregelen inzake areaalgebonden rechtstreekse betalingen die worden gefinancierd uit het ELGF, het Elfpo en de nationale begroting van de Republiek Bulgarije.

50 Hieruit volgt dat alleen de bepalingen van verordening nr. 1307/2013 ratione materiae kunnen worden toegepast op het hoofdgeding. Krachtens respectievelijk artikel 1, lid 2, en artikel 154 van verordening 2021/2115 is die verordening immers van toepassing op steun van de Unie die uit het ELGF en het Elfpo wordt gefinancierd voor interventies die zijn omschreven in een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd strategisch GLB-plan voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2027, en blijft verordening nr. 1307/2013 van toepassing op steunaanvragen met betrekking tot de claimjaren die vóór 1 januari 2023 ingaan.

51 Aangezien – volgens de informatie in de verwijzingsbeslissing – het vermeende ontbreken van de registratie van de rechtsgrondslag voor het gebruik van een van de percelen van LQ betrekking heeft op de steunaanvraag die is ingediend in het kader van de betalingsregeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen, is in het kader van de eerste vraag artikel 48 van verordening nr. 1307/2013 relevant, waarin de algemene voorschriften betreffende de betalingsregeling voor dergelijke gebieden zijn vastgesteld.

52 In de leden 1 en 3 van dat artikel 48 wordt, voor de identificatie van de arealen die binnen de werkingssfeer van de steun voor gebieden met natuurlijke beperkingen vallen en voor de vaststelling van de betalingsvoorwaarden ervan, verwezen naar de bepalingen die gelden voor de basisbetalingsregeling en de bepalingen betreffende de regeling inzake één enkele areaalbetaling.

53 In casu heeft de eerste vraag vooral betrekking op de bewijslast van landbouwers om aan te tonen dat zij op de datum waarop de steunaanvraag werd ingediend daadwerkelijk konden beschikken over de in hun aanvraag aangegeven landbouwpercelen. Bovendien blijkt uit de gegevens in de verwijzingsbeslissing dat LQ alleen steun heeft aangevraagd in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling, en geen steun heeft aangevraagd in het kader van de basisbetalingsregeling. Derhalve moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter in het kader van de eerste vraag verzoekt om uitlegging van artikel 32, lid 2, onder a), alsmede van artikel 36, leden 2 en 5, van verordening nr. 1307/2013, waarin respectievelijk de „subsidiabele hectare” wordt gedefinieerd en de voorwaarde wordt gesteld dat de in de steunaanvraag aangegeven hectaren „ter beschikking [staan] van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum”.

54 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter dus in essentie te vernemen of artikel 32, lid 2, onder a), en artikel 36, leden 2 en 5, van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan een landbouwer het recht op betaling van steun kan worden ontzegd voor arealen waarvoor hij met het oog op het gebruik ervan een overeenkomst heeft gesloten voor het betrokken jaar, maar die overeenkomst niet binnen de in het nationale recht vastgestelde termijnen in het daartoe bestemde geautomatiseerde gegevensbestand werd geregistreerd als rechtsgrondslag voor het gebruik van die arealen.

55 Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin arrest van 19 september 2024, Agrarmarkt Austria,C‑350/23, EU:C:2024:771, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56 Dienaangaande zij er ten eerste aan herinnerd dat het begrip „subsidiabele hectare” in artikel 32, lid 2, onder a), van verordening nr. 1307/2013 wordt gedefinieerd als „ieder landbouwareaal van het bedrijf [...] dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt [...]”.

57 Volgens de bewoordingen van artikel 36, leden 2 en 5, van deze verordening wordt de enkele areaalbetaling op jaarbasis toegekend voor elke subsidiabele hectare die overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening nr. 1306/2013 door de landbouwer is aangegeven en, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, moeten die hectaren ter beschikking staan van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, met als uiterste termijn de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.

58 Uit de samenhang tussen deze bepalingen blijkt dat de landbouwer, om de aangevraagde steun te ontvangen, daadwerkelijk gebruik moet maken van en moet beschikken over de in de steunaanvraag aangegeven arealen.

59 Ten tweede moet met betrekking tot de context van deze bepalingen worden opgemerkt dat verordening nr. 1307/2013 de bepalingen vaststelt die van toepassing zijn op steunregelingen, met name die welke betrekking hebben op rechtstreekse betalingen aan landbouwers en op de aan deze betalingen gerelateerde toegangsvoorwaarden.

60 In dit verband zij vastgesteld dat artikel 32, lid 2, onder a), en artikel 36, leden 2 en 5, van verordening nr. 1307/2013 deel uitmaken van de onderdelen van deze verordening die betrekking hebben op de uitvoering van de basisbetalingsregeling en de regeling inzake één enkele areaalbetaling. Aangezien de steun in het kader van deze regelingen aan landbouwers wordt verleend na activering van een betalingsrecht per subsidiabele hectare, is het voor de goede uitvoering van die regelingen van wezenlijk belang om vast te stellen over welke subsidiabele hectaren de landbouwer beschikt, aangezien aan de hand daarvan kan worden nagegaan of is voldaan aan de voorwaarden om die steun te verlenen en het aantal subsidiabele hectaren de basis vormt voor de berekening van de steun die moet worden betaald aan de landbouwer die de steun heeft aangevraagd.

61 De definitie van het begrip „subsidiabele hectare” in artikel 32, lid 2, onder a), van deze verordening is weliswaar opgenomen in het deel van deze verordening dat betrekking heeft op de uitvoering van de basisbetalingsregeling maar is – zoals in deze bepaling zelf wordt verduidelijkt – relevant „in deze titel”, waartoe artikel 36 van die verordening behoort.

62 Ten derde moeten de door verordening nr. 1307/2013 nagestreefde doelstellingen worden bepaald aan de hand van de taken van het in het kader van het GLB met de lidstaten gedeelde beheer van de Uniemiddelen.

63 In dit verband zij eraan herinnerd dat het verminderen van de administratieve lasten een van de kerndoelstellingen is van de bij verordening nr. 1307/2013 uitgevoerde hervorming van het GLB, zoals in overweging 2 van die verordening is uiteengezet.

64 Dienaangaande blijkt duidelijk uit de Unieregeling inzake de bescherming van de financiële belangen van de Unie, inzake de financiering van het GLB en inzake het GBCS dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de voor de goede uitvoering van het GBCS nodige maatregelen worden genomen, en dat zij met name de nodige maatregelen moeten treffen om zich ervan te vergewissen dat de maatregelen die door de Unie zijn gefinancierd, daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, alsook om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen (zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a.,C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 75).

65 Daartoe leggen de lidstaten ten eerste administratieve sancties op overeenkomstig de artikelen 63, 64 en 77 van verordening nr. 1306/2013 – die volgens artikel 5 van verordening nr. 1307/2013 nauw verband houdt met laatstgenoemde verordening – die in verhouding staan tot en worden voorzien van een schaal op basis van de ernst, de omvang, de duur en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving, en die de vorm kunnen aannemen van een vermindering van het aan bijstand of steun uit te keren bedrag, betaling van een bedrag dat berekend is op basis van de omvang en/of de duur van de niet-naleving, schorsing of intrekking van een goedkeuring, erkenning of toelating, of uitsluiting van het recht om aan de betrokken steunregeling of steunmaatregel of andere maatregel deel te nemen of daar voordeel uit te halen.

66 Ten tweede moeten de lidstaten krachtens de artikelen 67 tot en met 73 van deze verordening een GBCS opzetten en beheren, dat van toepassing is op de in bijlage I bij verordening nr. 1307/2013 vermelde steunregelingen en dat onder meer een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen en voor de registratie van steun- en betalingsaanvragen omvat. Het belangrijkste doel van dit systeem bestaat erin de authenticiteit van de in het kader van het GLB uit de begroting van de Unie gefinancierde verrichtingen en de naleving van de subsidiabiliteitscriteria voor steun of steunmaatregelen te controleren, alsmede de doeltreffendheid van en het toezicht op de steun van de Unie te verbeteren, door de preventie van onregelmatigheden en fraude alsmede de toepassing van de nodige sancties te vergemakkelijken.

67 Bijgevolg wijst niets in gedelegeerde verordening nr. 640/2014 erop dat de lidstaten, met het oog op de goede uitvoering van deze gedelegeerde verordening, geen regels kunnen vaststellen op grond waarvan een landbouwer bij de indiening van een steunaanvraag via het daartoe bestemde geautomatiseerde gegevensbestand, ter staving van die aanvraag de rechtsgrondslagen moet vermelden voor het gebruik van de landbouwpercelen die als subsidiabele hectaren zijn aangemerkt met het oog op de subsidiabiliteit van de aangevraagde steunmaatregel en de berekening van de steun.

68 In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de door een steunaanvrager over te leggen ondersteunende documenten en bewijzen betreffende de arealen waarop zijn aanvraag betrekking heeft [arrest van 17 december 2020, Land Berlin (GLB-betalingsrechten),C‑216/19, EU:C:2020:1046, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Bij de uitoefening van deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen nader vaststellen onder verwijzing naar met name de op hun grondgebied in de landbouwsector gebruikelijke praktijken met betrekking tot het bezit en het gebruik van voederareaal, en naar de betreffende dat gebruik over te leggen titels (arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a.,C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 82).

69 De lidstaten dienen bij de uitoefening van hun beoordelingsmarge evenwel de door de betrokken Unieregeling nagestreefde doelstellingen en de algemene beginselen van het Unierecht in acht te nemen, waaronder het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arresten van 27 juni 2019, Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele,C‑348/18, EU:C:2019:545, punt 57, en 7 april 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 63).

70 Het is weliswaar aan de verwijzende rechter om in elk concreet geval na te gaan of deze beginselen in acht zijn genomen (zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a.,C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 89), maar het Hof is volgens vaste rechtspraak bevoegd om de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem in staat stellen die verenigbaarheid te beoordelen bij de beslechting van het bij hem aanhangige geding (arrest van 11 juni 2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C‑448/19, EU:C:2020:467, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 Wat het rechtszekerheidsbeginsel betreft, dat het Hof in aanmerking neemt op het gebied van de aan landbouwers verleende steun, in het bijzonder wanneer het gaat om de bepalingen inzake administratieve sancties (zie in die zin arrest van 12 maart 2000, Kaszamás, C‑79/23, EU:C:2024:329, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet in herinnering worden gebracht dat dit beginsel niet alleen eist dat een regeling van de Unie de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, maar ook dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72 Met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel, dat volgens het Hof vereist dat de middelen waarmee een bepaling de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, zij eraan herinnerd dat dit beginsel zowel door de Uniewetgever als door de nationale wetgevers en rechterlijke instanties die het Unierecht toepassen, in acht moet worden genomen (zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a.,C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 87).

73 Zoals blijkt uit de punten 64 tot en met 67 van het onderhavige arrest, verlangen de Unieregelingen inzake het GBCS, de bescherming van de financiële belangen van de Unie en de financiering van het GLB dat nationale maatregelen worden vastgesteld die kunnen verzekeren dat het GBCS goed wordt uitgevoerd en dat de door de Unie gefinancierde steunregelingen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd. In dit verband en voor zover dat relevant is in het kader van het hoofdgeding, moet worden opgemerkt dat in artikel 72, lid 1, onder c), van verordening nr. 1306/2013 de gegevens zijn opgesomd die in de steun- of betalingsaanvraag moeten worden vermeld. Daarin is bepaald dat de bevoegde lidstaat – naast de gegevens die krachtens deze verordening in die aanvragen moeten worden vermeld – ook andere informatie kan verlangen, hetgeen ertoe bijdraagt dat het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.

74 Zoals de Commissie opmerkt, streeft in casu een nationale bepaling als die welke van toepassing is op het hoofdgeding – namelijk artikel 41, leden 3 en 4, van de ZPZP – een dergelijk doel na, aangezien deze bepaling met name beoogt te voorkomen dat landbouwers misbruik kunnen maken van andermans grond om de Unieregels inzake steunregelingen te omzeilen. Voorts lijkt een dergelijke nationale bepaling, door te vereisen dat de rechtsgrondslag voor het gebruik van de in de steunaanvraag aangegeven landbouwpercelen wordt geregistreerd bij de bevoegde diensten van de plaats waar deze percelen zich bevinden, de steunaanvragende landbouwers geen verplichting op te leggen die zij moeilijk kunnen nakomen.

75 Hieruit volgt dat – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter in het licht van de omstandigheden van het hoofdgeding – de in de betrokken nationale regeling gestelde voorwaarde dat voor de betaling van steun een geldige rechtstitel wordt overgelegd, kan voldoen aan de uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende vereisten, en, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het door die regeling nagestreefde doel.

76 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 32, lid 2, onder a), en artikel 36, leden 2 en 5, van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan een landbouwer het recht op betaling van steun kan worden ontzegd voor arealen waarvoor hij met het oog op het gebruik ervan een overeenkomst heeft gesloten voor het betrokken jaar, maar die overeenkomst niet binnen de in het nationale recht vastgestelde termijnen in het daartoe bestemde geautomatiseerde gegevensbestand werd geregistreerd als rechtsgrondslag voor het gebruik van die arealen, mits de door de betrokken Unieregeling nagestreefde doelstellingen en de algemene beginselen van het Unierecht in acht worden genomen, in het bijzonder het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel.

Tweede vraag

77 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 49, lid 1, derde zin, van het Handvest van toepassing is op een sanctie als die welke op grond van artikel 19 bis van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 aan een landbouwer is opgelegd, in een situatie waarin dat artikel 19 bis van kracht was op de datum waarop de steunaanvraag is ingediend en op de datum waarop die sanctie is opgelegd, maar op de datum van onderzoek van het beroep tegen die sanctie niet meer is opgenomen in de geconsolideerde versie van die gedelegeerde verordening, die weliswaar met ingang van 1 januari 2023 is ingetrokken, maar overeenkomstig artikel 13 van gedelegeerde verordening 2022/1172 van toepassing blijft op vóór die datum ingediende aanvragen.

78 In dit verband is het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om – rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak – zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 33).

79 Derhalve geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punt 34).

80 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in casu gedelegeerde verordening nr. 640/2014 is ingetrokken bij gedelegeerde verordening 2022/1172 en dat uit artikel 13 van gedelegeerde verordening 2022/1172 blijkt dat gedelegeerde verordening nr. 640/2014 van toepassing blijft op vóór 1 januari 2023 ingediende steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen. Hieruit volgt dat, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunaanvraag is ingediend in 2019, artikel 19 bis van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 ratione temporis van toepassing blijft op het hoofdgeding, ook al werd gedelegeerde verordening nr. 640/2014 met ingang van 1 januari 2023 ingetrokken. De omstandigheid dat de sanctie is opgelegd na de intrekking van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 is in dit verband irrelevant.

81 Vervolgens moet worden vastgesteld dat – anders dan de verwijzende rechter stelt – artikel 19 bis nog steeds deel uitmaakte van zowel de versie van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 die ratione temporis van toepassing was op het hoofdgeding, als de laatste geconsolideerde versie van die gedelegeerde verordening vóór de intrekking ervan.

82 Derhalve stelt de tweede vraag, voor zover zij op een onjuiste premisse berust, een vraagstuk aan de orde dat hypothetisch van aard is in de zin van de in punt 79 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, zodat zij niet-ontvankelijk moet worden verklaard (zie naar analogie arrest van 16 januari 2025, Stangalov,C‑644/23, EU:C:2025:16, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Kosten

83 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 32, lid 2, onder a), en artikel 36, leden 2 en 5, van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan een landbouwer het recht op betaling van steun kan worden ontzegd voor arealen waarvoor hij met het oog op het gebruik ervan een overeenkomst heeft gesloten voor het betrokken jaar, maar die overeenkomst niet binnen de in het nationale recht vastgestelde termijnen in het daartoe bestemde geautomatiseerde gegevensbestand werd geregistreerd als rechtsgrondslag voor het gebruik van die arealen, mits de door de betrokken Unieregeling nagestreefde doelstellingen en de algemene beginselen van het Unierecht in acht worden genomen, in het bijzonder het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Bulgaars.

( i ) Dit is een fictieve naam die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige naam in de procedure.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken