HvJ EU 3 september 2020, C-742/18, ECLI:EU:C:2020:628
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
3 september 2020 ( *1 )
„Hogere voorziening – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Uitsluiting van uitgaven van financiering door de Europese Unie – Uitgaven verricht door de Tsjechische Republiek – Verordening (EG) nr. 555/2008 – Artikelen 19 en 77 – Wijnmarkten – Verordening (EG) nr. 1122/2009 – Artikel 33 – Steun voor plattelandsontwikkeling – Oppervlaktesteun – Ontkoppelde rechtstreekse steun – Controles op de naleving van de randvoorwaarden – Traditionele controles ter plaatse en controles ter plaatse door middel van teledetectie – Bewijslast – Gerichte en forfaitaire correcties – Twijfels over de doeltreffendheid van de controles – Risicoanalyse – Tekortkomingen”
In zaak C‑742/18 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 27 november 2018,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, O. Serdula, J. Pavliš en J. Vláčil als gemachtigden,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door Z. Malůšková, K. Walkerová en J. Aquilina als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Koninkrijk Zweden,
interveniënt in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: M. Vilaras, kamerpresident, S. Rodin (rapporteur), D. Šváby, K. Jürimäe en N. Piçarra, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 29 januari 2020,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 maart 2020,
het navolgende
Arrest
1 Met haar hogere voorziening verzoekt de Tsjechische Republiek om vernietiging van punt 2 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 september 2018, Tsjechië/Commissie (T‑627/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:538; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1059 van de Commissie van 20 juni 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 173, blz. 59; hierna: „litigieus besluit”), voor zover dat besluit de Tsjechische Republiek betrof, heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 1975/2006
2 Artikel 26, leden 1 en 4, van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2006, L 368, blz. 74), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 484/2009 van de Commissie van 9 juni 2009 (PB 2009, L 145, blz. 25) (hierna: „verordening nr. 1975/2006”), bepaalde: „1. Alle steun- of betalingsaanvragen worden onderworpen aan administratieve controles die alle elementen betreffen waarvoor het mogelijk en passend is deze met administratieve middelen te controleren. De procedures schrijven voor dat de verrichte controlewerkzaamheden, de verificatieresultaten en de ten aanzien van afwijkingen genomen maatregelen worden geregistreerd. [...] 4. Als onderdeel van de administratieve controles betreffende investeringsacties wordt ten minste één bezoek gebracht aan de gesteunde concrete actie of de locatie van de investering om de uitvoering van de investering te controleren. De lidstaat kan echter besluiten van een dergelijk bezoek af te zien voor kleinere investeringen of in de gevallen waarin hij van mening is dat er slechts een klein risico bestaat dat de voorwaarden voor het ontvangen van steun niet zijn vervuld of niet is voldaan aan de eis dat de investering een reëel karakter moet dragen. Dit besluit en de motivering ervan worden geregistreerd.”
3 Artikel 27 van deze verordening bepaalde: „1. De lidstaten organiseren controles ter plaatse van goedgekeurde concrete acties op basis van een passende steekproeftrekking. Deze controles worden zoveel mogelijk uitgevoerd vóór de eindbetaling voor het project. 2. De gecontroleerde uitgaven maken ten minste 4 % uit van de overheidsuitgaven die elk jaar aan de Commissie zijn gedeclareerd, en maken ten minste 5 % uit van de in de hele programmeringsperiode aan de Commissie gedeclareerde overheidsuitgaven. 3. Bij de trekking van de overeenkomstig lid 1 te controleren steekproef van goedgekeurde concrete acties wordt met name rekening gehouden met: a) de noodzaak een passende variatie naar aard en omvang van de concrete acties te controleren; b) de eventueel bij nationale of communautaire controles geconstateerde risicofactoren; c) de noodzaak van een evenwichtige spreiding over de assen en maatregelen. 4. De resultaten van de controles ter plaatse worden geëvalueerd om na te gaan of eventuele vastgestelde problemen een systemisch karakter dragen waardoor ook bij andere, vergelijkbare concrete acties en begunstigden of bij andere instanties sprake is van een risico. Tevens moet de evaluatie duidelijkheid verschaffen over de oorzaken van dergelijke situaties, over eventueel vereist nader onderzoek en over het noodzakelijke corrigerende en preventieve optreden.”
4 Artikel 28 van die verordening luidde als volgt: „1. De lidstaten streven ernaar om door middel van de controles ter plaatse te verifiëren: a) of voor de betalingen aan de begunstigde steun kan worden gevonden in boekhoudkundige of andere stukken die in het bezit zijn van de instanties of ondernemingen die de gesteunde concrete acties uitvoeren; b) voor een voldoende aantal uitgavenposten, of de aard en het tijdstip van de betrokken uitgaven aan de communautaire bepalingen voldoen en in overeenstemming zijn met de goedgekeurde specificaties voor de concrete actie en met de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden of geleverde diensten; c) of het gebruik of beoogde gebruik van de concrete actie strookt met het in de aanvraag voor communautaire steun beschreven gebruik; d) of de door de overheid gefinancierde concrete acties zijn uitgevoerd in overeenstemming met de communautaire voorschriften en beleidsvormen, in het bijzonder de voorschriften inzake openbare aanbesteding, en met de relevante dwingende normen die in nationale wetgeving of in het programma voor plattelandsontwikkeling zijn vastgesteld. 2. De controles ter plaatse betreffen alle verbintenissen en verplichtingen van de begunstigde die ten tijde van het bezoek kunnen worden gecontroleerd. 3. Behoudens uitzonderlijke omstandigheden die door de nationale autoriteiten naar behoren worden geregistreerd en toegelicht, wordt als onderdeel van de controles ter plaatse een bezoek gebracht aan de concrete actie of, indien de concrete actie van immateriële aard is, aan de initiatiefnemer van de concrete actie. 4. Alleen de controles die aan alle eisen van het onderhavige artikel voldoen, mogen worden meegerekend om te bepalen of het bij artikel 27, lid 2, vastgestelde controlepercentage is bereikt.”
Verordening nr. 479/2008
5 Artikel 15 van verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB 2008, L 148, blz. 1), bepaalt: „1. Er mag steun worden verleend voor materiële of immateriële investeringen in verwerkingsinstallaties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn die de totale prestatie van de onderneming verbeteren en betrekking hebben op een of meer van de volgende activiteiten: a) de productie of het in de handel brengen van de producten bedoeld in bijlage IV; b) de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés en technologieën met betrekking tot de producten bedoeld in bijlage IV. 2. De in lid 1 bedoelde steun wordt, wat de maxima betreft, beperkt tot micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in de zin van aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen [(PB 2003, L 124, blz. 36)]. Voor de Azoren, Madeira, de Canarische Eilanden, de kleinere eilanden van de Egeïsche Zee in de zin van verordening (EG) nr. 1405/2006 van de Raad van 18 september 2006 houdende vaststelling van specifieke maatregelen voor de landbouw ten behoeve van de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee [(PB 2006, L 265, blz. 1)] en de Franse overzeese departementen zijn met betrekking tot de maxima geen omvangslimieten van toepassing. Voor ondernemingen die niet onder artikel 2, lid 1, van titel I van de bijlage bij [aanbeveling 2003/361] vallen, minder dan 750 werknemers of een omzet van minder dan 200 miljoen EUR hebben, wordt de maximale steun gehalveerd. De steun wordt niet verleend aan ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. 3. De in artikel 71, lid 3, onder a) tot en met c), van verordening (EG) nr. 1698/2005 [van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1)] bedoelde kosten zijn van de subsidiabele uitgaven uitgesloten. 4. Met betrekking tot de subsidiabele investeringskosten zijn wat de steun betreft de volgende maximumpercentages van toepassing voor de bijdrage van de Gemeenschap: a) 50 % in regio’s die overeenkomstig verordening (EG) nr. 1083/2006 [van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (PB 2006, L 210, blz. 25)] als convergentieregio’s zijn aangemerkt; b) 40 % in andere regio’s dan convergentieregio’s; c) 75 % in de ultraperifere gebieden overeenkomstig verordening (EG) nr. 247/2006 van de Raad van 30 januari 2006 houdende specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden van de Unie [(PB 2006, L 42, blz. 1)]; d) 65 % in de kleinere eilanden van de Egeïsche Zee in de zin van [verordening nr. 1405/2006]. 5. Artikel 72 van [verordening nr. 1698/2005] is van overeenkomstige toepassing op de in lid 1 bedoelde steun.”
Verordening nr. 555/2008
6 Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 479/2008, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB 2008, L 170, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 702/2009 van de Commissie van 3 augustus 2009 (PB 2009, L 202, blz. 5) (hierna: „verordening nr. 555/2008”), bepaalt in artikel 19, lid 1: „De steun wordt betaald zodra vaststaat dat, naargelang van de keuze die de lidstaat voor het beheer van de maatregel heeft gemaakt, één enkele actie dan wel alle acties waarvoor de steunaanvraag is ingediend, werd(en) uitgevoerd en ter plaatse gecontroleerd. [...]”
7 Artikel 77, leden 3 en 5, van deze verordening bepaalt: „3. Naast de gevallen waarin krachtens [verordening nr. 479/2008] of de onderhavige verordening systematisch controles ter plaatse worden verricht, voeren de bevoegde autoriteiten controles ter plaatse uit bij een steekproef van een voldoende hoog percentage begunstigden/producenten, die is samengesteld op basis van een risicoanalyse als bedoeld in artikel 79 van de onderhavige verordening. [...] 5. Voor de maatregelen waarin artikel 15 van [verordening nr. 479/2008] voorziet, zijn de artikelen 26, 27 en 28 van [verordening nr. 1975/2006] van overeenkomstige toepassing.”
Verordening nr. 1122/2009
8 Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 1368/2011 van de Commissie 21 december 2011 (PB 2011, L 341, blz. 33) (hierna: „verordening nr. 1122/2009”), vermeldt in de overwegingen 37 en 40: „(37) Het minimumaantal landbouwers bij wie in het kader van de verschillende steunregelingen controles ter plaatse moeten worden verricht, dient te worden bepaald. Voor het geval dat lidstaten kiezen voor toepassing van de verschillende steunregelingen voor dieren, moet ten aanzien van de landbouwers die steun in het kader van die regelingen aanvragen, een geïntegreerde bedrijfsgerichte aanpak worden voorgeschreven. [...] (40) De steekproef die overeenkomt met het minimumpercentage controles ter plaatse, moet gedeeltelijk op basis van een risicoanalyse en gedeeltelijk op aselecte wijze worden getrokken. De bevoegde autoriteit moet de risicofactoren vaststellen aangezien zij in een betere positie verkeert om de desbetreffende risicofactoren te kiezen. Om voor een relevante en doelmatige risicoanalyse te zorgen, moet de doeltreffendheid van de risicoanalyse op jaarbasis worden beoordeeld en verhoogd door de relevantie van elke risicofactor te bepalen, de resultaten van de op aselecte wijze gekozen steekproef en die van de op de risicoanalyse gebaseerde steekproef met elkaar te vergelijken en rekening te houden met de specifieke situatie in de lidstaten.”
9 Artikel 26, lid 1, van deze verordening luidt: „De administratieve controles en de controles ter plaatse waarin deze verordening voorziet, worden zo uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.”
10 Artikel 30, lid 1, van die verordening bepaalt: „Het totale aantal controles ter plaatse dat elk jaar wordt uitgevoerd, betreft ten minste 5 % van alle landbouwers die een aanvraag indienen voor de bedrijfstoeslagregeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling of oppervlaktegebonden betalingen in het kader van specifieke steun. De lidstaten zorgen ervoor dat de controles ter plaatse ten minste 3 % betreffen van de landbouwers die steun aanvragen in het kader van elk van de andere oppervlaktegebonden steunregelingen die zijn ingesteld bij de titels III, IV en V van verordening (EG) nr. 73/2009 [van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16)].”
11 Artikel 31, leden 1 en 2, van die verordening luidt als volgt: „1. De steekproeven voor controles ter plaatse op grond van de onderhavige verordening worden door de bevoegde autoriteit geselecteerd aan de hand van een risicoanalyse en van een element van representativiteit voor de ingediende steunaanvragen. Om voor het element van representativiteit te zorgen kiezen de lidstaten op aselecte wijze tussen 20 % en 25 % van het in artikel 30, leden 1 en 2, bedoelde minimumaantal landbouwers bij wie een controle ter plaatse moet worden verricht. Indien het aantal ter plaatse te controleren landbouwers evenwel groter is dan het in artikel 30, leden 1 en 2, bedoelde minimumaantal landbouwers bij wie een controle ter plaatse moet worden verricht, mag de extra steekproef voor ten hoogste 25 % uit op aselecte wijze gekozen landbouwers bestaan. 2. De doeltreffendheid van de risicoanalyse wordt elk jaar beoordeeld en verhoogd door: a) de relevantie van elke risicofactor te bepalen; b) de resultaten van de op de risicoanalyse gebaseerde steekproef en die van de in lid 1, tweede alinea, bedoelde op aselecte wijze gekozen steekproef met elkaar te vergelijken; c) rekening te houden met de specifieke situatie in de lidstaat.”
12 Artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 luidt: „De controles ter plaatse hebben betrekking op alle percelen landbouwgrond waarvoor steun is aangevraagd in het kader van de in bijlage I bij [verordening nr. 73/2009] genoemde steunregelingen. De feitelijke constatering van de oppervlakten als onderdeel van een controle ter plaatse mag evenwel worden beperkt tot een steekproef die ten minste 50 % omvat van de percelen landbouwgrond waarvoor een aanvraag is ingediend in het kader van de bij de titels III, IV en V van verordening (EG) nr. 73/2009 ingestelde steunregelingen, mits de steekproef ten aanzien van de gecontroleerde oppervlakte en de aangevraagde steun een controleniveau garandeert dat betrouwbare en representatieve resultaten oplevert. Indien deze steekproefsgewijze controle anomalieën aan het licht brengt, wordt de steekproef van percelen landbouwgrond die daadwerkelijk worden geïnspecteerd, uitgebreid. De lidstaten mogen gebruikmaken van teledetectie overeenkomstig artikel 35 en, indien mogelijk, van GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System – wereldwijd satellietnavigatiesysteem).”
13 Artikel 57 van deze verordening, „Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten”, bepaalt in lid 3: „Onverminderd verlagingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 58 en 60, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte. Onverminderd artikel 30 van [verordening nr. 73/2009] geldt echter dat, indien in het kader van de bij de titels III, IV en V van [verordening nr. 73/2009] ingestelde steunregelingen het verschil tussen de totale geconstateerde oppervlakte en de totale met het oog op betaling aangegeven oppervlakte niet meer bedraagt dan 0,1 ha, de geconstateerde oppervlakte wordt geacht gelijk te zijn aan de aangegeven oppervlakte. Voor deze berekening worden uitsluitend te hoge aangiften van oppervlakten op het niveau van de gewasgroep in aanmerking genomen. Het bepaalde in de tweede alinea geldt niet wanneer dat verschil meer dan 20 % van de totale met het oog op betaling aangegeven oppervlakte uitmaakt.”
14 Artikel 58 van deze verordening draagt het opschrift „Verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte” en bepaalt: „Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook, groter is dan de overeenkomstig artikel 57 geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt. Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend. Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dat bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie [van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90)]. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
15 De voorgeschiedenis van het geding is door het Gerecht in de punten 1 tot en met 4 van het bestreden arrest uiteengezet en kunnen ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
16 In het kader van drie controlebezoeken die hebben plaatsgevonden van 10 tot 14 september 2012, van 12 tot 16 november 2012 en 8 tot 12 september 2014 (hierna: „controle”), heeft de Commissie onderzocht of de betalingen die door de Tsjechische autoriteiten in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) waren verricht verenigbaar waren met de regels van het Unierecht inzake de randvoorwaarden, investeringen in de wijnsector en ontkoppelde rechtstreekse steun.
17 Op 20 juni 2016 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het ELGF en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), meer in het bijzonder – wat de Tsjechische Republiek betreft – uitgaven ter hoogte van: – 29485612,55 EUR in verband met de naleving van de randvoorwaarden in de begrotingsjaren 2011 tot en met 2014; – 636516,20 EUR met betrekking tot investeringssteun in de wijnsector in de begrotingsjaren 2011 tot en met 2014; – 462517,83 EUR aan ontkoppelde rechtstreekse steun in de begrotingsjaren 2013 tot en met 2015.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
18 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 31 augustus 2016, heeft de Tsjechische Republiek beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit. Daarbij voerde zij vier middelen aan: de eerste drie middelen waren ontleend aan schending van artikel 52, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), en het vierde middel was ontleend aan schending van lid 2 van dat artikel.
19 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht de vier aangevoerde middelen afgewezen, met uitzondering van het derde onderdeel van het vierde middel. Bijgevolg heeft het Gerecht het litigieuze besluit nietig verklaard voor zover daarbij de uitgaven die de Tsjechische Republiek had verricht in het kader van het ELGF voor de controle op de naleving van de randvoorwaarden in het begrotingsjaar 2011 voor een bedrag van 6356909,30 EUR aan financiering werden onttrokken.
Conclusies van partijen voor het Hof
20 De Tsjechische Republiek verzoekt het Hof: – punt 2 van het dictum en het corresponderende deel van het bestreden arrest te vernietigen; – het litigieuze besluit nietig te verklaren, voor zover het de uitgaven in het kader van de enkele areaalbetaling uitsluit voor een bedrag van 462517,83 EUR; – het litigieuze besluit nietig te verklaren, voor zover het de uitgaven in het kader van investeringen in de wijnsector uitsluit voor een bedrag van 636516,20 EUR; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
21 De Commissie verzoekt het Hof: – de hogere voorziening af te wijzen; – rekwirante te verwijzen in de kosten.
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
22 Naar aanleiding van de conclusie van de advocaat-generaal heeft de Tsjechische Republiek bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 maart 2020, verzocht om heropening van de mondeling behandeling overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
23 Volgens deze bepaling kan het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht, wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor de beslissing van het Hof, of wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een argument waarover de partijen hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
24 Ter ondersteuning van haar verzoek stelt de Tsjechische Republiek dat de conclusie van de advocaat-generaal met betrekking tot het derde middel berust op kennelijk onjuiste feiten die in tegenspraak zijn met de in het kader van de procedure voor het Hof aangedragen argumenten en bewijzen.
25 Er zij evenwel aan herinnerd dat de advocaat-generaal overeenkomstig artikel 252, tweede alinea, VWEU tot taak heeft om in het openbaar en in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies te nemen aangaande zaken waarin zulks overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vereist is. Het Hof is noch door de conclusie van de advocaat-generaal, noch door de motivering op grond waarvan deze tot die conclusie komt, gebonden (arrest van 5 maart 2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO, C‑766/18 P, EU:C:2020:170, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Voorts dient eraan te worden herinnerd dat het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal. Het feit het oneens te zijn met de conclusie van de advocaat-generaal kan derhalve als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren (arrest van 5 maart 2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO, C‑766/18 P, EU:C:2020:170, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 In casu blijkt uit het verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling dat de Tsjechische Republiek met dit verzoek in werkelijkheid wenst te antwoorden op de lezing door de advocaat-generaal van de feitelijke en juridische omstandigheden waarop het derde middel van de hogere voorziening is gebaseerd. Zoals blijkt uit de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, is dit evenwel geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling. Bovendien moet worden opgemerkt dat die omstandigheden door de partijen in de hogere voorziening – met name tijdens de schriftelijke behandeling – uitvoerig zijn bediscussieerd.
28 Het Hof is, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om uitspraak te doen op de hogere voorziening.
29 Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.
Hogere voorziening
30 Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Tsjechische Republiek vier middelen aan. Het eerste, het tweede en het vierde middel zijn ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen over respectievelijk de bewijslast, artikel 33 van verordening nr. 1122/2009, en de artikelen 19 en 77 van verordening nr. 555/2008. Het derde middel betreft een onjuiste rechtsopvatting alsook een verkeerde opvatting van de feiten en van het voorwerp van het geding met betrekking tot de vaststelling door het Gerecht van het moment waarop de Tsjechische autoriteiten het nationale steunprogramma hebben uitgevoerd.
Eerste middel
Argumenten van partijen
31 Met haar eerste middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de vaste rechtspraak inzake de bewijslast op het gebied van het ELGF toe te passen. In de eerste plaats verwijt zij het Gerecht dat het in punt 22 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat controles ter plaatse door middel van teledetectie en traditionele controles ter plaatse „in beginsel gelijkaardige” percentages onregelmatigheden moeten opleveren.
32 De Tsjechische Republiek stelt namelijk in wezen dat de vergelijking van de door de twee controlemethoden aan het licht gebrachte foutenpercentages irrelevant is gelet op de inherente objectieve verschillen tussen die twee methoden wat betreft de wijze waarop de steekproef voor controles wordt geselecteerd.
33 Meer in het bijzonder stelt de Tsjechische Republiek dat de risicoanalyse voor teledetectie geen percentage onregelmatigheden kan opleveren dat vergelijkbaar is met het percentage onregelmatigheden van de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse, omdat de risicoanalyse voor teledetectie objectief gezien minder nauwkeurig is.
34 Dit volgt ten eerste uit het feit dat de risicoanalyse voor controles door middel van teledetectie wegens de vereisten als bedoeld op bladzijde 36 van de door de Commissie opgelegde gemeenschappelijke technische specificaties van 2013 eerder plaatsvindt en is gebaseerd op gegevens die minder actueel zijn dan die waarop de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse is gebaseerd.
35 Ten tweede leidt de risicoanalyse voor controles ter plaatse door middel van teledetectie tot de selectie van steekproeven voor controles in de vorm van gebieden van 30 km bij 20 km waarin alle percelen landbouwgrond worden gecontroleerd, ongeacht het risicoprofiel van de landbouwers in dat gebied, terwijl de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse specifiek gericht is op zogenoemde risicovolle landbouwers. Hieruit vloeit voort dat de risicoanalyse voor teledetectie minder doelgericht is dan de risicoanalyse voor traditionele controles.
36 Ten derde en laatste kunnen bepaalde zeer risicovolle landbouwers – aangezien gebieden met minder dan 25 % landbouwgrond overeenkomstig de door de Commissie gestelde eisen niet door middel van teledetectie kunnen worden gecontroleerd – geen voorwerp zijn van een dergelijke controle, zodat zij enkel voorwerp kunnen zijn van een traditionele controle ter plaatse.
37 Gelet op de objectieve verschillen tussen deze twee methoden, kan een lager percentage onregelmatigheden in het kader van de risicoanalyse voor teledetectie dus als zodanig geen ernstige en redelijke twijfels doen rijzen over de goede werking van het controlesysteem van een lidstaat.
38 Door de objectieve onmogelijkheid om de nauwkeurigheid van de risicoanalysen te vergelijken kan dus evenmin het toegestane maximale verschil tussen de percentages onregelmatigheden worden vastgesteld.
39 Tevens wijst de Tsjechische Republiek erop dat artikel 33, tweede alinea, en artikel 35 van verordening nr. 1122/2009 de lidstaten weliswaar de mogelijkheid geven om de landbouwgrond door middel van twee methoden te controleren zonder aan een van deze methoden de voorkeur te geven en zonder aanvullende voorwaarden te stellen voor het gebruik van die methoden, maar dat dit niet wegneemt dat deze twee controlemethoden in een doeltreffend controlesysteem op complementaire wijze worden gebruikt. Indien de eis werd gesteld dat deze twee objectief verschillende methoden tot vergelijkbare resultaten leiden, zou dit er in de praktijk toe leiden dat een lidstaat ofwel de doelgerichtheid van de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse moet verlagen, ofwel moet afzien van controles door middel van teledetectie, in welk geval de bepalingen van die verordening die het gebruik van deze methode toestaan, hun nuttig effect zouden verliezen.
40 Bovendien voert de Tsjechische Republiek aan dat het Gerecht niet is ingegaan op het argument van de Commissie dat de op aselecte wijze geselecteerde steekproef voor controles door middel van teledetectie – die een hoger percentage onregelmatigheden aan het licht brengt dan een steekproef die voor een controle door middel van teledetectie op basis van een risicoanalyse is geselecteerd – ernstige en redelijke twijfels doet rijzen.
41 In de tweede plaats stelt de Tsjechische Republiek dat het Gerecht in de punten 23 en 24 van het bestreden arrest dezelfde fout heeft gemaakt door te oordelen dat de Tsjechische Republiek niets concreets had aangevoerd dat zou kunnen aantonen dat de verschillende vastgestelde percentages onregelmatigheden voortvloeiden uit de aard van de betrokken methoden of uit het risicoprofiel van de gecontroleerde marktdeelnemers en niet uit tekortkomingen met betrekking tot de door de nationale autoriteiten gemaakte keuzen.
42 Gelet op het voorgaande en gesteld al dat de vaststellingen van de Commissie ernstige en redelijke twijfels doen rijzen, is het voor het wegnemen van deze twijfels nutteloos om de redenen voor het verschil tussen de vastgestelde percentages onregelmatigheden uit te leggen. Om deze twijfels weg te nemen, volstaat het dat de lidstaat de doeltreffendheid van de werking van het controlesysteem en het gepaste gebruik van de twee controlemethoden aantoont. Dienaangaande benadrukt de Tsjechische Republiek dat zij in het kader van de controle en de procedure bij het Gerecht concrete bewijzen heeft aangedragen waaruit duidelijk blijkt dat de risicoanalyse voldeed aan de vereisten van verordening nr. 1122/2009, hetgeen de Commissie nooit heeft weerlegd.
43 In antwoord hierop stelt de Commissie in de eerste plaats dat de vaststelling van het Gerecht in punt 22 van het bestreden arrest dat er redelijkerwijs kan worden verwacht dat de traditionele controles ter plaatse en controles ter plaatse door middel van teledetectie „in beginsel gelijkaardige” percentages onregelmatigheden opleveren, feitelijk juist is.
44 Zij betoogt in wezen dat de redenering die de Tsjechische Republiek ter rechtvaardiging van de verschillen tussen de percentages onregelmatigheden bij de verschillende controlemethoden ter plaatse heeft aangevoerd in tegenspraak is met artikel 26, artikel 31, lid 2, en artikel 33 van verordening nr. 1122/2009.
45 Ten eerste vereist artikel 26 van die verordening dat de controles ter plaatse, ongeacht de gebruikte methode, een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening garanderen.
46 Ten tweede volgt uit een gecombineerde lezing van artikel 26, artikel 31, lid 2, en artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 dat het gebruik van deze methoden er niet toe mag leiden dat de landbouwers verschillend worden behandeld. Volgens de Commissie is dat verschil in behandeling onontkoombaar indien de kans dat fouten worden opgespoord groter is bij de landbouwers die door middel van teledetectie zijn gecontroleerd dan bij de landbouwers die door middel van een traditionele controle ter plaatse zijn gecontroleerd. Om dit risico van verschil in behandeling te ondervangen is de vergelijking van de vastgestelde foutenpercentages tussen de controlemethoden ter plaatse een voor de hand liggende doeltreffendheidsindicator die een gebrek in het controlesysteem aan het licht kan brengen.
47 De Commissie is zich evenwel bewust van de specifieke kenmerken van elke controlemethode ter plaatse en stelt dat, wanneer met een methode gedurende meerdere jaren een groter aandeel onregelmatigheden aan het licht komt dan met een andere methode, de lidstaat de redenen voor deze verschillen dient toe te lichten. Zonder een dergelijke toelichting zijn deze verschillen een aanwijzing dat een bepaalde methode minder doeltreffend is of dat de steekproef voor bepaalde controles onjuist wordt geselecteerd, des te meer wanneer de lidstaat ongeveer 50 % van zijn controles ter plaatse door middel van teledetectie heeft uitgevoerd. Volgens de Commissie is de verkrijging van vergelijkbare percentages onregelmatigheden een middel om de doeltreffendheid van die controles aan te tonen en kan deze niet worden beschouwd als een doel op zich. De Commissie is in casu van mening dat het vastgestelde verschil wijst op een gebrek in het controlesysteem dat ernstige en redelijke twijfels kan doen rijzen.
48 In de tweede plaats benadrukt de Commissie dat de door de Tsjechische Republiek gegeven toelichtingen, die zijn gebaseerd op de inherente kenmerken van de gebruikte controlemethoden, te algemeen van aard zijn om de ernstige en redelijke twijfels van de Commissie weg te nemen. Zo heeft de Tsjechische Republiek geen specifieke feiten aangevoerd waaruit blijkt dat de gekozen controlemethode doeltreffend was. Meer in het bijzonder heeft zij niet specifiek aangegeven waarom de selectie van de steekproef of de methode door middel van teledetectie gedurende enkele jaren tot een groot verschil tussen de percentages onregelmatigheden heeft geleid, noch uitgelegd hoe zij de risicoanalyse en de steekproeftrekking heeft aangepast om dit verschil op te heffen.
49 Ten slotte brengt de Commissie in herinnering dat de Tsjechische Republiek, toen zij zich bewust werd van de moeilijkheden als gevolg van de verschillen tussen de percentages onregelmatigheden, in de loop van 2013 nieuwe analysesoftware heeft aangekocht, wat positieve gevolgen heeft gehad voor de aanvragen voor 2014.
50 In repliek benadrukt de Tsjechische Republiek ten eerste dat artikel 26 van verordening nr. 1122/2009 vereist dat het controlesysteem in zijn geheel doeltreffend is en niet dat de in het kader van de verschillende soorten controles vastgestelde foutenpercentages identiek of vergelijkbaar zijn.
51 Ten tweede stelt zij dat zij de Commissie tijdens de controle uitleg heeft gegeven over het hoge risico van aanvragers in het kader van een op aselecte wijze geselecteerde steekproef en dat zij daarnaast eveneens documenten met een grondigere analyse heeft overgelegd.
52 Ten derde, indien het Hof toch van oordeel is dat de vergelijking van de percentages onregelmatigheden tussen de twee controlemethoden ernstige en redelijke twijfel over de doeltreffendheid van het controlesysteem kan opleveren, kan van de lidstaat niet worden geëist dat deze de redenen voor het verschil tussen deze percentages uiteenzet. Volgens de Tsjechische Republiek kan van deze lidstaat enkel bewijsmateriaal worden verlangd met betrekking tot onder meer de wijze waarop de landbouwers voor de controle zijn geselecteerd en de wijze waarop de risicoanalyse voor de twee controlemethoden is uitgevoerd, met inbegrip van een jaarlijkse beoordeling en verhoging van de doeltreffendheid van de risicoanalyse als bedoeld in artikel 31, lid 2, onder b), van verordening nr. 1122/2009. Dit is precies het bewijsmateriaal dat de Tsjechische Republiek in het kader van de controle aan de Commissie heeft overgelegd. Zo heeft zij een gedetailleerde beschrijving van de risicoanalyse voor de twee controlemethoden verschaft, met inbegrip van de gebruikte risicofactoren en de relevantie daarvan, alsook een jaarlijkse beoordeling en verhoging van de doeltreffendheid van deze analysen in het licht van de geleerde lessen.
53 Ten vierde en ten laatste bestrijdt zij dat de aankoop van software in 2013 de tekortkoming in de risicoanalyse onderbouwt. De geleidelijke verbetering van de risicoanalyse door middel van de aankoop van software kan niet worden beschouwd als erkenning van een zwakte in de status quo. Dienaangaande brengt zij in herinnering dat de risicoanalyse voor controles door middel van teledetectie objectieve beperkingen heeft waardoor deze nooit even doeltreffend kan zijn als de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse, zonder dat dit de doeltreffendheid van het systeem als geheel aantast.
54 In dupliek herhaalt de Commissie dat de vergelijking van de in de steekproeven aan het licht gebrachte percentages onregelmatigheden een geschikte indicator is voor de doeltreffendheid van de gekozen controlemethoden. De op representatieve steekproeven gebaseerde methode is ontleend aan artikel 31 van verordening nr. 1122/2009, dat bepaalt dat de doeltreffendheid van de risicoanalyse wordt beoordeeld door de resultaten van de op de risicoanalyse gebaseerde steekproef en die van de op aselecte wijze gekozen steekproef met elkaar te vergelijken. Volgens de Commissie is dit het enige middel om te garanderen dat de controles door middel van teledetectie even doeltreffend zijn als de traditionele controles ter plaatse.
55 In deze bepaling wordt niet gepreciseerd of er voor de vergelijking van deze twee resultaten onderscheid moet worden gemaakt naargelang deze zijn verkregen door middel van een traditionele controle ter plaatse of door middel van teledetectie, zodat ervan moet worden uitgegaan dat deze controlemethoden worden geacht een gelijkwaardige doeltreffendheid te garanderen.
56 Voorts wijst de Commissie erop dat het Gerecht in punt 24 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat de door de Tsjechische Republiek aangedragen elementen niet volstonden om het verschil tussen de percentages onregelmatigheden te rechtvaardigen en de twijfels die zij had over de doeltreffendheid van de controles door middel van teledetectie weg te nemen. Ook toont de verbetering van de resultaten als gevolg van het herstel van de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen dat de Tsjechische Republiek deze verbetering kon doorvoeren.
Beoordeling door het Hof
57 Met haar eerste middel betoogt de Tsjechische Republiek in wezen dat het Gerecht in punt 22 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat controles ter plaatse door middel van teledetectie en traditionele controles ter plaatse moeten leiden tot „in beginsel gelijkaardige” percentages onregelmatigheden en dat daarbij redelijkerwijs kan worden verwacht dat de hieruit voortvloeiende percentages onregelmatigheden op nationaal niveau niet van elkaar verschillen, zoals in het onderhavige geval, waarin de percentages onregelmatigheden die in het kader van traditionele controles ter plaatse zijn vastgesteld drie tot vier keer zo hoog zijn als de percentages onregelmatigheden die in het kader van controles ter plaatse door middel van teledetectie zijn vastgesteld. In tegenstelling tot de opvatting van het Gerecht, kan de loutere vaststelling van een verschil tussen deze percentages onregelmatigheden volgens de Tsjechische Republiek geen ernstige en redelijke twijfels doen rijzen over de doeltreffendheid van haar controlesysteem.
58 Voorts verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht dat het in de punten 23 en 24 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het heeft nagegaan of deze lidstaat de twijfels van de Commissie had kunnen wegnemen, zodat het aan de lidstaat staat om dergelijke verschillen – indien die worden vastgesteld – met gedetailleerde gegevens te rechtvaardigen door hiertoe een reeks factoren te noemen waarop die lidstaat zich daarvoor kon beroepen, en doordat het heeft geconstateerd dat de Tsjechische Republiek geen specifieke gegevens had aangedragen waaruit bleek dat de gesignaleerde verschillen waren toe te schrijven aan deze factoren en niet aan tekortkomingen in de door de nationale autoriteiten gemaakte keuzen ten aanzien van de uitvoering van de controles door middel van teledetectie.
59 Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof dat de Commissie, teneinde schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten te bewijzen, de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door deze toegezonden cijfers niet volledig hoeft aan te tonen, maar alleen bewijs dient te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij over de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de door deze verstrekte cijfers koestert. De lidstaat dient gedetailleerd en volledig te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht en dat zijn cijfers juist zijn, alsook in voorkomend geval dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie, C‑610/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2349, punt 58).
60 Opgemerkt dient te worden dat de lidstaten ingevolge artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 gebruik mogen maken van de teledetectiemethode overeenkomstig artikel 35 van die verordening en, indien mogelijk, van GNSS-technieken.
61 Niettemin moeten de controles ter plaatse, zowel de traditionele als die door middel van teledetectie, volgens artikel 26 van de verordening zo worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.
62 Voor zover hun keuze een doeltreffende verificatie garandeert, kunnen de lidstaten dus kiezen tussen traditionele controles ter plaatse en controles ter plaatse door middel van teledetectie, of in voorkomend geval voor een combinatie van de twee controlemethoden.
63 Voorts bepaalt artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1122/2009 het minimale percentage van alle landbouwers dat elk jaar ter plaatse moet worden gecontroleerd.
64 Hiertoe bepaalt artikel 31, lid 1, van deze verordening dat de steekproeven voor controles ter plaatse moeten worden geselecteerd aan de hand van een risicoanalyse en een element van representativiteit voor de ingediende steunaanvragen. Om voor het element van representativiteit te zorgen kiezen de lidstaten op aselecte wijze tussen 20 % en 25 % van het in artikel 30, leden 1 en 2, van die verordening bedoelde minimumaantal landbouwers bij wie een controle ter plaatse moet worden verricht.
65 Om voor een relevante en doelmatige risicoanalyse te zorgen, bepaalt artikel 31, lid 2, van deze verordening dat de doeltreffendheid van de risicoanalyse elk jaar wordt beoordeeld en verhoogd, ten eerste door de relevantie van elke risicofactor te bepalen, ten tweede door de resultaten van de op aselecte wijze gekozen steekproef en die van de op de risicoanalyse gebaseerde steekproef met elkaar te vergelijken, en ten derde door rekening te houden met de specifieke situatie in de betrokken lidstaat.
66 Derhalve moet worden onderzocht of het feit dat de controles ter plaatse door middel van teledetectie en de traditionele controles ter plaatse tot verschillende percentages onregelmatigheden leiden, als zodanig ernstige en redelijke twijfels doet rijzen over de geschiktheid van de risicoanalysen waarop die controles zijn gebaseerd.
67 In de eerste plaats volgt uit de punten 50 tot en met 55 van het bestreden arrest dat geen van de aldaar genoemde artikelen van verordening nr. 1122/2009 van de lidstaten verlangt dat traditionele controles ter plaatse en controles ter plaatse door middel van teledetectie tot in beginsel gelijkaardig percentages onregelmatigheden leiden.
68 In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de risicoanalyse waarop een controle door middel van teledetectie is gebaseerd, zoals de Tsjechische Republiek stelt zonder door de Commissie te worden tegengesproken, moet worden uitgevoerd voordat de betrokken lidstaat de keuze voor deze controlemethode heeft gemaakt, wat niet geldt voor traditionele controles ter plaatse.
69 Controles ter plaatse door middel van teledetectie berusten vanwege de inherente kenmerken van dat type controle dus op een risicoanalyse die is gebaseerd op gegevens die minder actueel zijn dat die waarop de risicoanalyse voor traditionele controles ter plaatse is gebaseerd.
70 Hieruit volgt dat de controlemethode door middel van teledetectie vanwege dit inherente kenmerk ervan in beginsel kan leiden tot de vaststelling van percentages onregelmatigheden die afwijken van die welke in het kader van traditionele controles ter plaatse worden vastgesteld.
71 In de derde plaats moet worden opgemerkt dat teledetectie volgens de Tsjechische Republiek, die op dit punt niet door de Commissie wordt weersproken, uitsluitend kan worden verricht in gebieden van 30 km bij 20 km, waarbij het gecontroleerde gebied voor ten minste 25 % moet bestaan uit landbouwgrond en de controle alle landbouwers in dat gebied moet betreffen.
72 Om ervoor te zorgen dat controles ter plaatse door middel van teledetectie en traditionele controles ter plaatse tot dezelfde percentages onregelmatigheden leiden, moeten de controles ter plaatse door middel van teledetectie dus niet alleen worden gebruikt voor gebieden van 30 km bij 20 km die voor ten minste 25 % uit landbouwgrond bestaan, maar ook uitsluitend zijn gericht op de landbouwers die deel uitmaken van de steekproef die op basis van een risicoanalyse voor de verrichting van traditionele controles ter plaatse is geselecteerd.
73 Uit al het voorgaande volgt dat het loutere verschil tussen de in het kader van traditionele controles ter plaatse vastgestelde percentages onregelmatigheden en de in het kader van controles ter plaatse door middel van teledetectie vastgestelde percentages onregelmatigheden als zodanig bij de Commissie geen ernstige en redelijke twijfels kan doen rijzen over de doeltreffendheid van de controles ter plaatse door middel van teledetectie.
74 Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en moet het eerste middel van de hogere voorziening worden toegewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
75 Met haar tweede middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht in wezen dat het in de punten 38 en 40 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan de artikelen 33, 57 en 58 van verordening nr. 1122/2009 door te oordelen dat – wanneer de geconstateerde oppervlakte tussen 0,1 en 2 ha of 3 % kleiner is dan in de steunaanvraag was aangegeven – het aan de bevoegde nationale autoriteit staat om de steekproef uit te breiden totdat die oppervlakte gelijk is aan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte.
76 Meer in het bijzonder betoogt deze lidstaat in de eerste plaats dat de artikelen 57 en 58 van verordening nr. 1122/2009 niet relevant zijn in het kader van de uitbreiding van de steekproef voor een controle, aangezien de in deze artikelen genoemde drempels van 0,1 ha, 2 ha of 3 % van de geconstateerde oppervlakte betrekking hebben op de gevolgen die moeten worden verbonden aan de in het kader van de controle verkregen definitieve resultaten.
77 In de tweede plaats stellen noch de bewoordingen van artikel 33 van verordening nr. 1122/2009, noch die van de instructies van de Commissie op het gebied van de methodologie, een drempel vast voor gedetecteerde anomalieën waarvan de overschrijding de automatische uitbreiding van de steekproef rechtvaardigt. Voorts preciseren dit artikel en deze instructies niet in hoeverre de uitbreiding van de steekproef noodzakelijk is.
78 De Tsjechische Republiek pleit er aldus voor om aan te knopen bij het doel van dat artikel, volgens hetwelk een uitbreiding van de steekproef enkel noodzakelijk is om een doeltreffende controle en de representativiteit van die steekproef te waarborgen. De steekproef hoeft dus alleen te worden uitgebreid wanneer de aard van de resultaten en de kennis van andere niet-geïnspecteerde percelen van de betrokken landbouwer impliceren dat de fouten ook betrekking kunnen hebben op andere percelen. Een dergelijke uitlegging wordt ondersteund door het gebruik van het begrip „anomalieën” in het meervoud in artikel 33, eerste alinea, van die verordening, dat aldus moet worden begrepen dat er sprake moet zijn van onregelmatigheden van een zekere ernst en niet van incidentele en verwaarloosbare vaststellingen.
79 In de derde plaats moet de uitbreiding van een steekproef om een doeltreffende controle en de representativiteit van die steekproef te waarborgen in de praktijk worden onderzocht in het kader van een beoordeling van alle omstandigheden van het geval. In het arrest van 17 april 2018, B en Vomero (C‑316/16 en C‑424/16, EU:C:2018:256, punt 70), heeft het Hof geoordeeld dat de individuele beoordeling van elk geval, veeleer dan uniforme oplossingen, een van de elementaire benaderingen van het Unierecht vormt.
80 In de vierde plaats heeft de benadering van de Tsjechische autoriteiten geen enkel risico voor de fondsen van de Unie opgeleverd, aangezien de gecontroleerde steekproef alleen dan niet wordt uitgebreid wanneer de bevoegde autoriteiten er voldoende zeker van zijn dat er geen sprake is van fouten in de aangegeven oppervlakte landbouwgrond van de betrokken landbouwer als bedoeld in de artikelen 57 en 58 van verordening nr. 1122/2009.
81 In de vijfde en laatste plaats vereist de door het Gerecht verlangde procedure dat de steekproef wordt uitgebreid zonder dat zulks tot enige toegevoegde waarde leidt.
82 De Commissie antwoordt hierop dat zij de conclusie van het Gerecht in punt 42 van het bestreden arrest weliswaar onderschrijft, maar het niet eens is met bepaalde aspecten van de motivering van dat arrest, onder meer in de punten 37, 38 en 41 daarvan, en verzoekt het Hof derhalve het bestreden arrest in stand te houden en het tweede middel van de hogere voorziening af te wijzen maar daarbij de motivering van dat arrest te wijzigen.
83 De Commissie stelt namelijk ten eerste met betrekking tot de punten 37 en 38 van het bestreden arrest dat de artikelen 57 en 58 van verordening nr. 1122/2009 verduidelijken wat de gevolgen zijn van de vaststelling van fouten in de aangifte van een oppervlakte landbouwgrond die voor steun in aanmerking komt, maar dat zij niet rechtstreeks verband houden met de uitbreiding van de steekproef.
84 Ten tweede benadrukt zij dat artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 geen drempel bevat waaronder de steekproef niet hoeft te worden uitgebreid. In de punten 39 en 40 van het arrest van 28 januari 2016, Slovenië/Commissie (T‑667/14, EU:T:2016:34), is het Gerecht niet meegegaan in de uitlegging van de Sloveense autoriteiten dat de steekproef niet automatisch werd uitgebreid wanneer het foutenpercentage lager was dan 3 %, maar dat de inspecteur dan kon beslissen of de controle tot de gehele exploitatie moest worden uitgebreid.
85 De Commissie is van mening dat deze oplossing ook hier moet worden gevolgd, aangezien niets in de bewoordingen van artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 het betoog van de Tsjechische Republiek onderbouwt. Meer in het bijzonder stelt deze bepaling geen drempel vast waarboven de steekproef moet worden uitgebreid en waaronder die uitbreiding aan het oordeel van de toezichthoudende autoriteit wordt overgelaten.
86 Bovendien voert zij aan dat de mogelijkheid voor de lidstaten om de controle ter plaatse te beperken tot een steekproef die ten minste 50 % van de percelen landbouwgrond omvat, ingevolge artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 juncto overweging 44 daarvan een uitzondering vormt op de regel dat alle percelen landbouwgrond waarvoor een steunaanvraag is ingediend ter plaatse moeten worden gecontroleerd en dat die mogelijkheid derhalve restrictief moet worden uitgelegd. Derhalve is de beoordeling van de Tsjechische Republiek dat de steekproef niet hoeft te worden uitgebreid wanneer het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde perceeloppervlakte lager is dan 3 %, in strijd met de in de artikelen 26 en 33 van verordening nr. 1122/2009 neergelegde voorwaarden voor de toepassing van de mogelijkheid om controles te beperken.
Beoordeling door het Hof
87 Met haar tweede middel stelt de Tsjechische Republiek in wezen dat het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 niet aldus heeft uitgelegd dat de steekproef uitsluitend in geval van ernstigere onregelmatigheden moest worden uitgebreid, hetgeen de nationale autoriteiten dienden te beoordelen. Voorts heeft het Gerecht in de punten 38 en 40 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging gegeven aan de artikelen 33, 57 en 58 van die verordening door te oordelen dat de steekproef niet alleen moet worden uitgebreid wanneer wordt vastgesteld dat er sprake is van te hoge aangiften die wijzen op een niet te verwaarlozen mogelijkheid dat de drempel van 3 % of 2 ha van de aangegeven oppervlakte is overschreden, maar ook wanneer wordt vastgesteld dat er sprake is van een te hoge aangifte die wijst op een niet te verwaarlozen mogelijkheid van een overschrijding van 0,1 ha.
88 In punt 38 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat, wanneer de controle van een steekproef van percelen waarvoor één enkele steunaanvraag is ingediend te hoge aangiften van tussen 0,1 en 2 ha of 3 % van de geconstateerde oppervlakte aan het licht brengt, de bevoegde nationale autoriteit de steekproef overeenkomstig artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 moet uitbreiden totdat er geen sprake meer is van een dergelijke te hoge aangifte.
89 In punt 40 van dat arrest heeft het Gerecht geconstateerd dat de Tsjechische Republiek aangaf dat de 261 landbouwers waarvoor de controles niet waren uitgebreid, deel uitmaakten van de groep landbouwers die aanvragen hadden ingediend met te hoge aangiften met afwijkingen onder de drempel van 3 %, wat volgens het Gerecht niet uitsloot dat een steunverlaging – zonder sanctie – tot het niveau van de geconstateerde oppervlakte nodig kon zijn.
90 Zoals blijkt uit de punten 30 tot en met 36 van het bestreden arrest heeft het Gerecht deze conclusie gebaseerd op de tekst van artikel 33, artikel 57, lid 3, en artikel 58 van verordening nr. 1122/2009.
91 In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 33 van verordening nr. 1122/2009, zoals de advocaat-generaal in punt 61 van haar conclusie heeft geconstateerd, dat de nationale autoriteiten, wanneer zij hebben vastgesteld dat de controle van de steekproef anomalieën aan het licht brengt, in beginsel geen beoordelingsvrijheid hebben. Aangezien er voor hen dienaangaande sprake is van een gebonden bevoegdheid, moeten zij de steekproef in dat geval uitbreiden.
92 Daaraan moet worden toegevoegd dat er volgens overweging 39 van die verordening enkel kan worden besloten die steekproef niet uit te breiden wanneer, zoals in casu niet is aangevoerd, bij een uitbreiding van de steekproef geen betrouwbare en representatieve resultaten kunnen worden gegarandeerd wat de te verschaffen mate van zekerheid betreft.
93 Het argument van de Tsjechische Republiek dat het feit dat het begrip „anomalieën” in artikel 33, eerste alinea, van verordening nr. 1122/2009 in het meervoud is gesteld betekent dat de nationale autoriteiten een steekproef alleen dan moeten uitbreiden wanneer ernstige onregelmatigheden worden geconstateerd, moet worden afgewezen, aangezien uit artikel 2, punt 10, van deze verordening blijkt dat het begrip „onregelmatigheden” – dat analoog is aan het begrip „anomalieën” – niet alleen ziet op ernstige onregelmatigheden, maar daarentegen in die bepaling is gedefinieerd als zijnde „elke niet-inachtneming van de voor de toekenning van de betrokken steun relevante voorschriften”.
94 Uit het voorgaande vloeit voort dat artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 aldus moet worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten de steekproef moeten uitbreiden wanneer de verrichte controle anomalieën aan het licht heeft gebracht, ongeacht de ernst van die anomalieën.
95 In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van de artikelen 57 en 58 van verordening nr. 1122/2009 dat deze betrekking hebben op de bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten en op verlagingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte. In deze artikelen wordt verduidelijkt wat de gevolgen zijn van de vaststelling van fouten in de aangifte van de oppervlakte landbouwgrond die voor steun in aanmerking komt.
96 In deze artikelen is daarentegen niet bepaald dat de lidstaten in bepaalde gevallen verplicht zijn om de steekproef uit te breiden. Die verplichting is neergelegd in artikel 33 van die verordening.
97 Uit het voorgaande vloeit voort dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 38 en 40 van het bestreden arrest naar de artikelen 57 en 58 van genoemde verordening te verwijzen als grond voor de verplichting voor de nationale autoriteit om de steekproef uit te breiden wanneer een controle van een steekproef van percelen te hoge aangiften met afwijkingen tussen 0,1 en 2 ha of 3 % van de geconstateerde oppervlakte aan het licht brengt.
98 Aangezien het Gerecht zich in punt 42 van het bestreden arrest voor de afwijzing van het argument waarmee tegen de grond voor de correctie van het minimumpercentage controles ter plaatse werd opgekomen, terecht op de in punt 30 van het bestreden arrest aan artikel 33 van verordening nr. 1122/2009 gegeven uitlegging heeft gebaseerd, moet het tweede middel van de Tsjechische Republiek evenwel ongegrond worden verklaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
99 Met haar derde middel stelt de Tsjechische Republiek dat het Gerecht in punt 49 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting alsook van een verkeerde opvatting van de feiten en van het voorwerp van het geding door te oordelen dat haar argument met betrekking tot de steun voor investeringen die na de invoering van het nationale steunprogramma maar vóór de goedkeuring van de afzonderlijke steunaanvraag waren gefinancierd geen doel trof.
100 Zij merkt op dat de Commissie haar tijdens de administratieve procedure meermaals heeft verweten steunaanvragen voor reeds gefinancierde investeringen te hebben goedgekeurd, waarbij de Commissie een voorbeeld aandroeg van een investering die op 29 september 2009 had plaatsgevonden. Ook heeft de Commissie haar verweten dat zij die steun had betaald voordat de afzonderlijke steunaanvragen waren onderzocht en goedgekeurd of ingediend.
101 De Tsjechische Republiek wijst erop dat de Tsjechische autoriteiten tijdens die procedure hebben erkend fouten te hebben gemaakt bij acht investeringen die vóór de goedkeuring van het nationale steunprogramma hadden plaatsgevonden en informatie hebben verstrekt over alle andere gevallen waarin investeringssteun was toegekend voor handelingen die na de goedkeuring van dat programma maar vóór de indiening of de goedkeuring van de afzonderlijke steunaanvraag waren verricht. De aanhoudende onenigheid met de Commissie had betrekking op de rechtmatigheid van de steun voor deze laatste investeringen.
102 In haar in het kader van het beroep tot nietigverklaring ingediende memories heeft de Commissie gesteld dat de uitbetaling van steun voor reeds gedane investeringen een inbreuk op het Unierecht vormde. Deze grief was dus onderdeel van het bij het Gerecht aanhangige geding, aangezien de bij het litigieuze besluit opgelegde correctie met name betrekking had op de financiering met terugwerkende kracht van die investeringen.
103 Dienaangaande erkent de Tsjechische Republiek dat het Gerecht het voorwerp van het geding in punt 43 van het bestreden arrest correct heeft afgebakend. Zij merkt echter op dat het Gerecht in punt 47 van dat arrest een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan punt 7.1.1.1 van het syntheseverslag van de Commissie door te constateren dat deze laatste de Tsjechische Republiek had verweten een investeringsproject te hebben gefinancierd terwijl die investering al volledig was afgerond vóór de invoering van het nationale steunprogramma. De Tsjechische Republiek wijst er namelijk op dat het betrokken project, te weten het project van 29 september 2009, is uitgevoerd ná de goedkeuring van het nationale steunprogramma.
104 Volgens de Commissie moet het derde middel worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
105 Met haar derde middel betwist de Tsjechische Republiek in wezen de afwijzing door het Gerecht van een deel van haar betoog dat was gericht tegen de correctie betreffende de betalingen met terugwerkende kracht op grond dat het niet ter zake dienend was.
106 Volgens vaste rechtspraak van het Hof volgt uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het Hof niet bevoegd is om feiten vast te stellen, noch, in beginsel, om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht daarvoor in aanmerking heeft genomen. Wanneer deze bewijzen regelmatig zijn verkregen en de algemene rechtsbeginselen en de procedurevoorschriften inzake de bewijslast en de bewijsvoering zijn geëerbiedigd, staat het immers uitsluitend aan het Gerecht om te beoordelen welke waarde aan de voorgelegde bewijzen moet worden gehecht. Deze beoordeling levert dus geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof, behalve in het geval waarin die bewijzen onjuist zijn opgevat (arrest van 27 februari 2020, Litouwen/Commissie, C‑79/19 P, EU:C:2020:129, punt 70).
107 Van een dergelijke onjuiste opvatting is sprake wanneer, zonder gebruik te maken van nieuwe bewijsmiddelen, de beoordeling van de bestaande bewijsmiddelen kennelijk onjuist blijkt te zijn. Die onjuiste opvatting moet echter duidelijk uit de stukken van het dossier blijken, zonder dat de feiten en de bewijzen opnieuw hoeven te worden beoordeeld. Wanneer een rekwirant stelt dat het Gerecht bewijzen onjuist heeft opgevat, moet hij bovendien precies aangeven welke elementen volgens hem onjuist zijn opgevat en aantonen welke fouten in de analyse tot die onjuiste opvatting in de beoordeling van het Gerecht hebben geleid (arrest van 27 februari 2020, Litouwen/Commissie, C‑79/19 P, EU:C:2020:129, punt 71).
108 In punt 48 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat de Tsjechische Republiek niet had verwezen naar specifieke omstandigheden of bewijsmiddelen waaruit bleek dat haar bewering dat er in slechts acht gevallen steun was toegekend voor investeringen die vóór de invoering van het nationale steunprogramma waren verricht, op waarheid berustte.
109 In punt 49 van dat arrest heeft het Gerecht geconstateerd dat het betoog van de Tsjechische Republiek inzake de steun die was uitbetaald voor na de invoering van het nationale steunprogramma maar vóór de goedkeuring van de afzonderlijke steunaanvraag verrichte investeringen, geen doel trof.
110 Dienaangaande heeft het in punt 50 van dat arrest opgemerkt dat de litigieuze correctie volgens punt 7.1.1.1 van het syntheseverslag uitsluitend was gebaseerd op het feit dat er steun was uitbetaald voor investeringen die vóór de invoering van het nationale steunprogramma waren verricht en dat de Tsjechische autoriteiten niets hadden aangedragen waaruit bleek dat deze investeringen enkel betrekking hadden op acht gevallen.
111 Voor zover de Tsjechische Republiek stelt dat het Gerecht bij de afwijzing van dat argument blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het Gerecht de uit punt 7.1.1.1 van het syntheseverslag blijkende feiten verkeerd heeft opgevat door te oordelen dat de Commissie een financiële correctie had opgelegd die „uitsluitend” was ingegeven door het feit dat de investeringen vóór de invoering van het nationale steunprogramma waren verricht, moet worden opgemerkt dat de Tsjechische Republiek deze onjuiste opvatting niet heeft kunnen aantonen, zoals volgens de in punt 107 van dit arrest aangehaalde rechtspraak is vereist.
112 Zonder te verwijzen naar een specifiek onderdeel van dat syntheseverslag of van andere aan het Gerecht overgelegde documenten, heeft deze lidstaat namelijk louter gesteld dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, uit de met de Commissie vóór de vaststelling van het litigieuze besluit en het syntheseverslag uitgewisselde correspondentie, uit de vermelding in punt 7.1.1.1 van dat syntheseverslag van een voorbeeld van een beweerdelijk na de invoering van het nationale steunprogramma verrichte investering, en uit de verklaring die in het bij het Gerecht neergelegde verweerschrift is opgenomen, bleek dat de financiële correctie eveneens was opgelegd wegens investeringen in de wijnsector die na de invoering van het nationale steunprogramma maar vóór de indiening van de steunaanvraag waren verricht.
113 Door te oordelen dat het syntheseverslag geen constateringen met betrekking tot deze investeringen bevatte, heeft het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest dus terecht vastgesteld dat het betoog van de Tsjechische Republiek inzake de voor dergelijke investeringen uitbetaalde steun geen doel trof.
114 In deze omstandigheden moet het derde middel ongegrond worden verklaard.
Vierde middel
Argumenten van partijen
115 Met haar vierde middel stelt de Tsjechische Republiek dat het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 77, lid 5, van verordening nr. 555/2008 niet toestaat dat de investeringen in de wijnmarkt worden gecontroleerd door middel van een steekproef.
116 In de eerste plaats vormt artikel 19 van verordening nr. 555/2008 volgens de Tsjechische Republiek geen lex specialis ten opzichte van artikel 77, lid 5, van deze verordening, aangezien die bepaling geen algemene regel bevat, maar een bijzondere bepaling is die de specifieke methoden voor de controle van investeringshandelingen vaststelt. Deze bepaling verwijst namelijk uitdrukkelijk naar artikel 15 van verordening nr. 479/2008, dat geen betrekking heeft op de hele wijnmarkt, maar alleen op investeringen.
117 In de tweede plaats stelt de Tsjechische Republiek dat de uitlegging van het Gerecht in punt 61 van het bestreden arrest elk nut ontneemt aan de verwijzing in artikel 77, lid 5, van verordening nr. 555/2008 naar artikel 27 van verordening nr. 1975/2006, aangezien het daardoor onmogelijk wordt om te voldoen aan dat artikel.
118 In de vierde plaats voert zij aan dat die verwijzing naar artikel 27 van verordening nr. 1975/2006 doorslaggevend van aard was, aangezien de Commissie in 2013 een wetswijzing heeft moeten doorvoeren om met name die verwijzing te verwijderen uit de tekst van verordening nr. 555/2008.
119 In de vierde en laatste plaats benadrukt de Tsjechische Republiek dat de Commissie een lidstaat geen correctie kan opleggen die voortvloeit uit de onduidelijke bewoordingen van een door haar zelf vastgestelde regel. Zij wijst erop dat verordening nr. 555/2008 volgens punt 60 van het bestreden arrest „twee vereisten met een verschillende reikwijdte vaststelt”.
120 De Commissie antwoordt hierop dat de verwijzing in artikel 19 van verordening nr. 555/2008 naar „alle acties” betekent dat de lidstaten alle investeringen en niet alleen een steekproef van minimale grootte moeten controleren. Voorts heeft het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest verwezen naar het gehele artikel 77 van die verordening en niet alleen naar lid 5 van dat artikel. Daarnaast vormt artikel 19 van die verordening wél een lex specialis ten opzichte van artikel 77 van die verordening, aangezien de in artikel 19 van verordening nr. 555/2008 neergelegde verplichting, zoals het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, juist een van de gevallen is waarin overeenkomstig artikel 77, lid 3, van die verordening „krachtens [...] de onderhavige verordening systematisch controles ter plaatse worden verricht”.
121 Bovendien volgt duidelijk uit artikel 77 van verordening nr. 555/2008 dat de artikelen 26 tot en met 28 van verordening nr. 1975/2006, waarin de methoden voor de controle van uit het Elfpo gefinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn vastgelegd, mutatis mutandis van toepassing zijn op investeringen in de wijnsector. Artikel 26 van verordening nr. 1975/2006 voorziet in administratieve controles, te weten controles die de lidstaten voorafgaand aan de controle ter plaatse verrichten met betrekking tot alle steun- of betalingsaanvragen en die kunnen worden beschouwd als een „eerste controle” door de lidstaten.
122 Voorts is de Commissie van mening dat de artikelen 27 en 28 van verordening nr. 1975/2006 nadere regels bevatten inzake de steekproef van de gecontroleerde uitgaven – welke uitgaven „ten minste 4 % [...] van de subsidiabele overheidsuitgaven” moeten uitmaken – en inzake de daadwerkelijke inhoud van de controle ter plaatse. Bovendien is de werkingssfeer van verordening nr. 1975/2006, die een breed scala van maatregelen voor plattelandsontwikkeling omvat, veel ruimer dan de werkingssfeer van de artikelen 19 en 77 van verordening nr. 555/2008, die enkel betrekking heeft op investeringen in de wijnsector. Zij benadrukt dat een aantal maatregelen voor plattelandsontwikkeling waarop verordening nr. 1975/2006 betrekking heeft, weliswaar tot de categorie „investeringen” behoort, maar dat dit niet het geval is voor veel andere daarvan.
Beoordeling door het Hof
123 Met haar vierde middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht in wezen blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van artikel 19 en artikel 77, lid 5, van verordening nr. 555/2008, door de mogelijkheid van steekproefsgewijze controles ter plaatse uit te sluiten.
124 Dienaangaande heeft het Gerecht in de punten 54 tot en met 56 van het bestreden arrest in wezen geoordeeld dat artikel 19 van verordening nr. 555/2008 – volgens een gecombineerde lezing van de artikelen 19 en 77 van die verordening – een lex specialis vormt ten opzichte van dat artikel 77 en dat artikel 19 van die verordening voorziet in een verplichting om vóór de uitbetaling van investeringssteun een systematische controle ter plaatse te verrichten.
125 Derhalve moeten deze bepalingen worden uitgelegd teneinde de gegrondheid van het onderhavige middel te kunnen beoordelen.
126 In dit verband moet er volgens vaste rechtspraak van het Hof voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepaling, maar ook met de context en de algemene opzet van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de daardoor nagestreefde doelstellingen (arrest van 5 juli 2018, X, C‑213/17, EU:C:2018:538, punt 26).
127 In casu moet worden opgemerkt dat artikel 77 van verordening nr. 555/2008, met als opschrift „Algemene beginselen”, deel uitmaakt van hoofdstuk I, „Controlebeginselen”, van titel V, „Controles in de wijnsector”, van deze verordening. Krachtens lid 3 van dat artikel verrichten de lidstaten steekproefsgewijze controles bij begunstigden van steun, „[behalve in] de gevallen waarin krachtens [de onderhavige verordening] systematische controles ter plaatse worden verricht”. Voorts vereist artikel 77, lid 5, van die verordening dat de artikelen 27 en 28 van verordening nr. 1975/2006 – waarin de specifieke methoden voor steekproefsgewijze controles ter plaatse van die investeringen zijn vastgesteld – mutatis mutandis worden toegepast op investeringsmaatregelen in de wijnsector, zoals gedefinieerd in artikel 15 van verordening nr. 479/2008, thans artikel 103 duovicies van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”).
128 Daarnaast bepaalt artikel 19 van verordening nr. 555/2008, „Financieel beheer”, dat tot deel 6, „Investeringen”, van hoofdstuk II, „Subsidiabele maatregelen”, van titel II, „Steunprogramma’s”, van deze verordening behoort, in lid 1, eerste alinea, ervan dat de steun wordt betaald zodra het vaststaat dat, naargelang van de keuze die de lidstaat voor het beheer van de maatregel heeft gemaakt, één enkele actie dan wel alle acties waarvoor de steunaanvraag is ingediend werd(en) uitgevoerd en ter plaatse gecontroleerd.
129 Zoals de advocaat-generaal in punt 77 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet worden vastgesteld dat artikel 19, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 555/2008 de lidstaten niet verplicht om stelselmatige controles te verrichten. In deze bepaling staat immers alleen dat de lidstaten de uitgevoerde investeringsmaatregelen ter plaatse moeten controleren.
130 Deze letterlijke uitlegging is ook in overeenstemming met de context en de algemene opzet van deze verordening.
131 Ten eerste blijkt uit het opschrift van artikel 19 van verordening nr. 555/2008 en uit de plaats ervan in deze verordening dat dit artikel strekt tot regeling van het financieel beheer van de steun voor investeringen in de wijnsector en niet van de methoden voor de controles ter plaatse van die investeringen. Dit artikel bepaalt namelijk dat de betaling van de steun afhangt van de controle ter plaatse die voorafgaat aan de afzonderlijke actie of alle acties waarvoor een steunaanvraag is ingediend, maar bevat geen precisering met betrekking tot de wijze van die controle ter plaatse. De bewoordingen en het doel van die bepaling verzetten zich er dan ook niet tegen dat die acties door middel van een steekproefsgewijze controle ter plaatse worden gecontroleerd.
132 Ten tweede blijkt, zoals de advocaat-generaal in punt 78 van haar conclusie heeft opgemerkt, uit de algemene regelgevingstechniek van verordening nr. 555/2008 dat deze verordening de lidstaten alleen dan de verplichting oplegt om stelselmatige controles te verrichten indien dit in die verordening uitdrukkelijk is bepaald. Aangezien artikel 19, lid 1, eerste alinea, van die verordening geen dergelijke uitdrukkelijke verplichting bevat, kan de lidstaten dus geen verplichting van dien aard worden opgelegd.
133 Artikel 19 van verordening nr. 555/2008 vormt derhalve geen grond voor een afwijking van artikel 77, lid 3, van deze verordening, dat bepaalt dat steekproefsgewijze controles worden verricht, behalve onder meer wanneer krachtens deze verordening systematische controles worden verricht.
134 Uit het een en ander volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 56 van het bestreden arrest te oordelen dat artikel 19 van verordening nr. 555/2008 de lidstaten verplicht om stelselmatige controles te verrichten.
135 In deze omstandigheden moet het vierde middel worden aanvaard, zonder dat de andere in het kader van dit middel aangevoerde argumenten hoeven te worden onderzocht.
Beroep voor het Gerecht
136 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
137 In het onderhavige geval beschikt het Hof niet over de gegevens die het nodig heeft om definitief uitspraak te doen over de gegrondheid van het litigieuze besluit voor zover de Commissie bij dit besluit voor de begrotingsjaren 2013 tot en met 2015 een gerichte correctie ter hoogte van 462517,83 EUR heeft opgelegd op grond van onder meer een aantal tekortkomingen van verschillende aard in de risicoanalyse, en voor de begrotingsjaren 2011 tot en met 2014 een forfaitaire correctie ter hoogte van 636516,20 EUR heeft opgelegd op grond van zowel betalingen die zijn verricht in het kader van investeringen die vóór de goedkeuring van de steunaanvraag waren afgerond als ontoereikende controles ter plaatse van de gefinancierde investeringen in de wijnsector.
138 Met betrekking tot de gerichte correctie van 462517,83 EUR blijkt uit punt 19 van het bestreden arrest dat de Commissie het litigieuze besluit, naast het bewijsmateriaal dat het Gerecht in het kader van het eerste middel van de hogere voorziening volgens rekwirante rechtens onjuist heeft beoordeeld, ook heeft gebaseerd op de vaststelling van verschillen tussen de percentages onregelmatigheden die door de op risicoanalyse gebaseerde controles ter plaatse door middel van teledetectie aan het licht zijn gekomen en de percentages onregelmatigheden die door ditzelfde type, maar op een aselecte steekproef gebaseerde controles aan het licht zijn gekomen.
139 Hoewel de vergelijking van deze percentages onregelmatigheden ernstige en redelijke twijfels kan doen rijzen over de doeltreffendheid van de controles ter plaatse door middel van teledetectie, met name over de geschiktheid van de risicoanalyse waarop deze controles ter plaatse zijn gebaseerd, moet worden opgemerkt dat het bewijsmateriaal dat de Tsjechische Republiek in voorkomend geval heeft verstrekt om in die context de doeltreffendheid van haar controlesysteem aan te tonen, niet door het Gerecht is onderzocht.
140 Voorts beschikt het Hof met betrekking tot de forfaitaire correctie ter hoogte van 636516,20 EUR niet over de gegevens die het nodig heeft om vast te stellen welk deel daarvan door het slagen van het vierde middel van de hogere voorziening wordt geraakt, aangezien deze correctie op meerdere gronden is gebaseerd.
141 Derhalve moet de zaak naar het Gerecht worden terugverwezen voor een beslissing over de in de punten 139 en 140 van dit arrest genoemde elementen.
Kosten
142 Daar de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 september 2018, Tsjechië/Commissie (T‑627/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:538), wordt vernietigd voor zover het Gerecht daarbij heeft besloten tot afwijzing van het middel van het beroep inzake de gerichte correctie ter hoogte van 462517,83 EUR voor de begrotingsjaren 2013 tot en met 2015, voor zover dit middel betrekking had op de grief inzake tekortkomingen in de risicoanalyse, en van het middel van het beroep inzake een forfaitaire correctie ter hoogte van 636516,20 EUR voor de begrotingsjaren 2011 tot en met 2014, voor zoverin zoverre dit middel betrekking had op de grief inzake ontoereikende controles ter plaatse van de gefinancierde investeringen in de wijnsector.
2) De hogere voorziening wordt afgewezen voor het overige.
3) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
4) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Tsjechisch.
Aangehaalde artikelen
Aangehaalde uitspraken
- HvJ EU 5 maart 2020, C-766/18, ECLI:EU:C:2020:170
- HvJ EU 27 februari 2020, C-79/19, ECLI:EU:C:2020:129
- HvJ EU 5 juli 2018, C-213/17, ECLI:EU:C:2018:538
- HvJ EU 17 april 2018, C-316/16, ECLI:EU:C:2018:256
- Gerecht EU 28 januari 2016, T-667/14, ECLI:EU:T:2016:34
- HvJ EU 6 november 2014, C-610/13, ECLI:EU:C:2014:2349