Gerecht EU 6 mei 2026, T-185/24, ECLI:EU:T:2026:318

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer, zitting hebbend met vijf rechters)

6 mei 2026 ( *1 )

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten die zijn uitgewisseld in het kader van een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening (EU) nr. 1094/2010 – Weigering van toegang – Uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken – Motiveringsplicht – Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid – Verplichting tot een concreet en individueel onderzoek – Hoger openbaar belang – Evenredigheidsbeginsel – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”

In zaak T‑185/24,

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., gevestigd te Bratislava (Slowakije), vertegenwoordigd door A. Börner, S. Henrich en S. Förster, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Herrmann, M. Burón Pérez en P. Vanden Heede als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door S. Ondrášiková, E. Larišová en A. Lukáčik als gemachtigden,

interveniënte,

wijst

HET GERECHT (Derde kamer, zitting hebbend met vijf rechters),

samengesteld als volgt: K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur), president, I. Reine, R. da Silva Passos, H. Cassagnabère en T. Pavelin, rechters,

griffier: A. Audras-Hidelot, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 18 december 2025,

het navolgende

Arrest

1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., nietigverklaring van besluit C(2024) 810 final van de Europese Commissie van 2 februari 2024 betreffende een confirmatief verzoek om toegang tot documenten (hierna: „bestreden besluit”).

I. Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

2 Verzoekster is een in Slowakije gevestigde levensverzekeringsmaatschappij die onder toezicht staat van de Národná banka Slovenska (nationale bank van Slowakije; hierna: „NBS”).

A. Onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht

3 Op 17 maart 2022 heeft de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa) een onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht geopend overeenkomstig artikel 17, lid 2, van verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/79/EG van de Commissie (PB 2010, L 331, blz. 48). Dit onderzoek had tot doel om vast te stellen of de NBS haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van verzoekster had uitgeoefend in overeenstemming met richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (PB 2009, L 335, blz. 1).

4 Op 16 mei 2022 heeft de Eiopa krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010 een aanbeveling aan de NBS vastgesteld inzake de maatregelen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2009/138 (hierna: „aanbeveling van 16 mei 2022”). Verzoekster heeft bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen deze aanbeveling, dat het Gerecht bij beschikking van 23 mei 2025, Novis/Eiopa (T‑204/24, EU:T:2025:555), niet-ontvankelijk heeft verklaard.

5 Op 13 september 2022 heeft de Commissie, krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1094/2010, advies C(2022) 6455 final aan de NBS vastgesteld inzake de maatregelen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2009/138 (hierna: „formeel advies van 13 september 2022”). Verzoekster heeft tegen dit advies een beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Gerecht, dat het Gerecht niet-ontvankelijk heeft verklaard bij beschikking van 23 mei 2025, Novis/Commissie (T‑179/24, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2025:554).

6 Bij besluit van 31 oktober 2022, dat is bevestigd bij besluit van 1 juni 2023, heeft de NBS verzoeksters vergunning ingetrokken (hierna: „besluit tot intrekking van de vergunning”). Op 28 december 2023 heeft verzoekster tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Správny súd v Bratislave (bestuursrechter in eerste aanleg Bratislava, Slowakije).

B. Procedure inzake toegang tot documenten

1. Initiële fase

7 Bij brief van 25 juli 2023 (hierna: „oorspronkelijk verzoek”) heeft verzoekster de Commissie in essentie verzocht om toegang tot alle documenten inzake de in de punten 3 tot en met 6 hierboven beschreven onderzoeksprocedure die deze instelling in het bezit heeft of heeft opgesteld.

8 Bij besluit van 8 september 2023 heeft het directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie van de Commissie beslist op het verzoek om toegang.

9 Bij die gelegenheid heeft de Commissie 14 documenten aangewezen waarop het verzoek om toegang betrekking had. Zij heeft evenwel volledige of gedeeltelijke toegang tot die documenten geweigerd op grond dat de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van, ten eerste, het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43), en, ten tweede, gerechtelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van die verordening, terwijl er bovendien geen sprake is van enig hoger openbaar belang dat deze openbaarmaking gebiedt.

2. Confirmatieve fase

10 Op 29 september 2023 heeft verzoekster overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek om toegang tot documenten ingediend (hierna: „confirmatief verzoek”).

11 Op 2 februari 2024 heeft de secretaris-generaal van de Commissie het bestreden besluit vastgesteld.

12 Bij die gelegenheid heeft de Commissie nauwkeuriger vastgesteld op welke documenten het verzoek betrekking had, namelijk in totaal 19 documenten, die zijn gegroepeerd onder 14 referentienummers: – advies van de NBS van 5 april 2022 aan de Eiopa over ontwerpverslag EIOPA-22‑235 van 17 maart 2022 met referentie Ares(2022)4798170 (één document); – aanbeveling van 16 mei 2022 (één document); – update van de NBS van 30 juni 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)4798170 (twee documenten); – antwoord van de Commissie van 25 juli 2022 aan de NBS met referentie Ares(2022)5362224 (één document); – update van de NBS van 23 augustus 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)5884917 (twee documenten); – update van de NBS van 30 augustus 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)6009523 (één document); – formeel advies van 13 september 2022 (één document); – update van de NBS van 28 september 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)6685040 (één document); – antwoord van de Commissie van 10 oktober 2022 aan de NBS met referentie Ares(2022)6974798 (één document); – update van de NBS van 4 november 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)7621287 (twee documenten); – brief van de Commissie van 16 november 2022 aan de NBS met referentie Ares(2022)7915331 (één document); – update van de NBS van 16 december 2022, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2022)8752093 (één document); – brief van de Commissie van 30 januari 2023 aan de NBS met referentie Ares(2023)661656 (één document); – update van de NBS van 7 juni 2023, gericht aan de Commissie, met referentie Ares(2023)3938575 (drie documenten).

13 In het bestreden besluit heeft de Commissie de volledige of gedeeltelijke weigering van toegang tot alle gevraagde documenten bevestigd.

14 De Commissie meende in de eerste plaats dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van bepaalde onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en van een lopend besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening.

15 In dit verband heeft de Commissie in essentie verklaard dat de gevraagde documenten verband hielden met een lopende onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010, waarop een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU kon volgen. Volgens de Commissie zou de openbaarmaking van die documenten dus het wederzijdse vertrouwen ondermijnen in de besprekingen tussen haar en de NBS, die ertoe strekten de NBS ervan te overtuigen om haar verplichtingen vrijwillig na te leven. Voorts zou deze openbaarmaking de Commissie blootstellen aan druk van buitenaf, afbreuk doen aan de doeltreffendheid en het goede verloop van de onderzoeksprocedure, het besluitvormingsproces over het al dan niet inleiden van een niet-nakomingsprocedure tegen de Slowaakse Republiek verstoren en het strikt bilaterale karakter van deze niet-nakomingsprocedure wijzigen.

16 In de tweede plaats meende de Commissie dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de bescherming van gerechtelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 zou ondermijnen.

17 Volgens de Commissie kunnen de gevraagde documenten, die waren opgesteld in het kader van haar contacten met de NBS en die interne standpunten van de NBS bevatten, namelijk niet los worden gezien van de gerechtelijke procedure tussen verzoekster en de NBS bij de Správny súd v Bratislave. Openbaarmaking van die documenten zou dus de integriteit van deze gerechtelijke procedure en de equality of arms tussen de partijen daarbij ondermijnen.

18 In de derde plaats heeft de Commissie vastgesteld dat er geen hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood.

19 Volgens de Commissie kunnen de door verzoekster aangevoerde algemene overwegingen in verband met de beginselen van transparantie en aansprakelijkheid namelijk geen dergelijk hoger openbaar belang vormen. Voor verzoekster, waarvan de vergunning is ingetrokken, en haar klanten, wier verzekeringspolissen zijn beëindigd, vormt het nut van de openbaarmaking van de gevraagde documenten voor de verdediging van hun rechten bij de rechter of het toezicht op de handelingen van de NBS een particulier belang. Ten slotte kan het nut voor het publiek van de vraag of de handelingen van de NBS al dan niet rechtmatig waren, en met name het besluit tot intrekking van de vergunning, niet zwaarder wegen dan de redenen die niet-openbaarmaking rechtvaardigen. In die omstandigheden is het openbaar belang beter gediend door het waarborgen van een vlot verloop van het onderzoek en een goed verloop van de bij de Slowaakse rechterlijke instanties aanhangige gerechtelijke procedure.

20 In de vierde plaats meende de Commissie dat een aanzienlijke gedeeltelijke toegang hoe dan ook de belangen zou ondermijnen die worden beschermd door de in de punten 14 en 16 hierboven genoemde uitzonderingen, en dat de gevraagde documenten dus volledig onder die uitzonderingen vielen.

C. Niet-nakomingsprocedure

21 Bij aanmaningsbrief van 24 april 2024, dus van na de instelling van het onderhavige beroep, heeft de Commissie besloten om een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU in te leiden tegen de Slowaakse Republiek op grond dat de NBS haar verplichtingen niet was nagekomen bij de uitoefening van haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van verzoekster.

II. Conclusies van partijen

22 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit te vernietigen; – de Commissie in de kosten te verwijzen.

23 De Commissie, ondersteund door de Slowaakse Republiek, verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster in de kosten te verwijzen.

III. In rechte

24 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, het tweede aan schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening, het derde aan schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van die verordening, het vierde aan schending van artikel 4, lid 6, van die verordening, het evenredigheidsbeginsel en de motiveringsplicht, en het vijfde aan schending van artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

25 In de omstandigheden van de onderhavige zaak moet allereerst het tweede middel worden onderzocht, dat schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreft. Vervolgens moeten de andere middelen van het beroep voor zover nodig worden onderzocht.

A. Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001

26 Met haar tweede middel betoogt verzoekster dat de Commissie artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden. Dit middel bestaat uit drie onderdelen, waarvan het eerste betrekking heeft op het feit dat er geen onderscheid is gemaakt tussen de uitzonderingen van respectievelijk artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening en artikel 4, lid 3, eerste alinea, ervan, het tweede op het feit dat openbaarmaking van de gevraagde documenten niet de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen, en het derde op het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

1. Eerste onderdeel van het tweede middel: geen onderscheid tussen de uitzonderingen van respectievelijk artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening

27 Verzoekster verwijt de Commissie in essentie dat zij de specifieke voorwaarden voor de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, ervan niet afzonderlijk heeft onderzocht. Dit heeft geleid tot een onsamenhangende en gebrekkige motivering, met name wat de tweede uitzondering betreft.

28 De Commissie betwist verzoeksters betoog.

29 In de eerste plaats moet de door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest vereiste motivering volgens vaste rechtspraak beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die/dat de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de aangevoerde redenen en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen [zie arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 30 januari 2024, Agentsia Patna infrastruktura (Europese financiering van wegeninfrastructuur), C‑471/22, EU:C:2024:99, punten 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

30 In de tweede plaats kan een instelling, orgaan of instantie van de Unie volgens eveneens vaste rechtspraak bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot documenten rekening houden met meerdere in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 opgenomen weigeringsgronden (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 113, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 100). Hieruit volgt dat het gezamenlijk inroepen van meerdere uitzonderingen niet onverenigbaar kan worden geacht met de bepalingen van deze verordening (zie in die zin en naar analogie arrest van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T‑105/95, EU:T:1997:26, punten 61 en 73).

31 In casu heeft de Commissie zich in het bestreden besluit cumulatief gebaseerd op drie afzonderlijke uitzonderingen (zie de punten 14 en 16 hierboven). Verzoekster betwist niet dat de Commissie overeenkomstig de in punt 30 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak rekening kan houden met meerdere weigeringsgronden.

32 Uit de structuur en de inhoud van het bestreden besluit blijkt echter ook dat de Commissie, zoals verzoekster opmerkt, de twee uitzonderingen van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening gezamenlijk en niet afzonderlijk heeft onderzocht (zie de punten 14 en 15 hierboven).

33 Anders dan verzoekster stelt, is deze handelwijze op zich niet onrechtmatig. Immers kan niet worden uitgesloten dat identieke feiten in aanmerking kunnen worden genomen om de toepassing van twee verschillende uitzonderingen te rechtvaardigen, mits wordt uitgelegd hoe de openbaarmaking van de betrokken documenten de respectieve belangen die door elk van de twee uitzonderingen worden beschermd concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen (zie in die zin arrest van 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 101).

34 In dit verband verwijt verzoekster de Commissie in de eerste plaats enkel dat zij de toepassingscriteria voor de voorwaarden van de twee in punt 32 hierboven genoemde uitzonderingen „door elkaar heeft gehaald”, zonder deze grief te voorzien van enige toelichting waarmee de gegrondheid ervan kan worden beoordeeld. In het bijzonder wijst zij niet op een onjuiste rechtsopvatting inzake de toepassing van deze voorwaarden.

35 Ten tweede lijkt verzoekster zich te beroepen op een ontoereikende motivering. In het onderhavige geval is de toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 voldoende nauwkeurig, begrijpelijk en niet tegenstrijdig gemotiveerd met uitvoerige overwegingen inzake de bescherming van onderzoeken. Wat deze eerste uitzondering betreft, heeft de Commissie dus voldaan aan haar motiveringsplicht uit hoofde van artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest, zoals uitgelegd in de in punt 29 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak.

36 Ten derde hebben verzoeksters verwijten vooral betrekking op de vorm van de motivering en de inhoudelijke rechtvaardiging van de juridisch onderscheiden weigeringsgrond op basis van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Dergelijke verwijten zijn echter irrelevant in het kader van het tweede middel, dat schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening betreft.

37 Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

2. Tweede onderdeel van het tweede middel: geen ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken

38 Verzoekster betoogt dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 in de onderhavige zaak niet van toepassing is. In essentie stelt zij, ten eerste, dat op de datum van de weigering van toegang tot de documenten geen enkel onderzoek liep, ten tweede, dat in geval van openbaarmaking van de gevraagde documenten noch de bescherming van het doel van onderzoeken noch de vertrouwelijkheid van een lopend onderzoek zou worden ondermijnd en, ten derde, dat de Commissie zich niet kan beroepen op een vermeend algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid dat haar vrijstelt van een concreet en individueel onderzoek van de gevraagde documenten of op zijn minst van de verschillende categorieën gevraagde documenten.

39 De Commissie, ondersteund door de Slowaakse Republiek, betwist verzoeksters betoog.

a) Voorwaarde van een lopend onderzoek

40 Op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

41 In de eerste plaats heeft het Hof geoordeeld dat een gestructureerde en geformaliseerde procedure die tot doel heeft om informatie te verzamelen en te analyseren opdat een instelling, orgaan of instantie van de Unie een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, als een onderzoek moet worden aangemerkt, zonder dat een uitputtende definitie van een „onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 hoeft te worden geformuleerd (arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punt 46).

42 In de tweede plaats moet artikel 4, lid 2, derde streepje van verordening nr. 1049/2001 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling alleen van toepassing is indien de openbaarmaking van de betrokken documenten de voltooiing van de bedoelde inspecties, onderzoeken of audits in gevaar kan brengen (arrest van 5 april 2017, Frankrijk/Commissie, T‑344/15, EU:T:2017:250, punt 86).

43 Hieruit volgt dat de verschillende onderzoeks- of inspectiehandelingen onder de uitzondering ter bescherming van inspecties, onderzoeken en audits kunnen blijven vallen zolang de inspectie- of onderzoekswerkzaamheden nog lopen, zelfs als het concrete onderzoek dat of de concrete inspectie die tot het opgevraagde verslag heeft geleid, is afgesloten (zie in die zin arrest van 5 april 2017, Frankrijk/Commissie, T‑344/15, EU:T:2017:250, punt 87).

44 Bovendien kan een onderzoeksprocedure niet worden geacht te zijn afgesloten met de vaststelling van een definitief besluit van de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie, zonder dat rekening wordt gehouden met een eventuele latere nietigverklaring ervan door de rechterlijke instanties van de Unie. Krachtens artikel 266 VWEU kan de nietigverklaring van een dergelijk besluit die instelling, dat orgaan of die instantie immers ertoe brengen het onderzoek te heropenen teneinde in voorkomend geval een nieuw besluit vast te stellen, en bijgevolg de gegevens van het dossier betreffende het nietig verklaarde besluit opnieuw te gebruiken of dit dossier met andere gegevens aan te vullen. Bijgevolg kan het onderzoek pas als afgesloten worden beschouwd wanneer het gegeven besluit van de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie definitief is geworden (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 99).

45 Bovendien strekt de bescherming van onderzoeken zich uit tot de afhandeling ervan voor zover deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt (zie arrest van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie, T‑110/15, EU:T:2016:322, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit is met name het geval wanneer een onderzoek op Unieniveau nog loopt of net is beëindigd en, in dit laatste geval, de bevoegde nationale autoriteiten nog niet binnen een redelijke termijn hebben beslist over de aan hun onderzoeksverslag te verbinden gevolgen (zie in die zin arresten van 1 september 2021, Homoki/Commissie, T‑517/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:529, punt 63, en 28 september 2022, Agrofert/Parlement, T‑174/21, EU:T:2022:586, punt 92).

46 In het onderhavige geval heeft de Commissie ter rechtvaardiging van de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken verwezen naar twee soorten onderzoeken, te weten, ten eerste, de tegen de NBS ingeleide onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 en, ten tweede, een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU die tegen de Slowaakse Republiek kan worden ingeleid (zie punt 15 hierboven).

47 Verzoekster betoogt dat er op de datum van de weigering van toegang tot de documenten geen onderzoek liep.

48 Volgens verzoekster is het onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 namelijk afgesloten met het formele advies van 13 september 2022, of uiterlijk op het tijdstip waarop de NBS dit formele advies heeft nageleefd door de intrekking van de vergunning te bevestigen, dat wil zeggen op 1 juni 2023. De Commissie tracht de duur van dit onderzoek ten onrechte te verlengen door daarin zogenoemde „vervolgcontacten” en „toezichtmaatregelen” op te nemen die buiten het formele en temporele kader van dat onderzoek hebben plaatsgevonden.

49 Ten tweede was er op de datum van de weigering van toegang tot de documenten nog niet formeel een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU ingeleid.

50 Allereerst moet worden onderzocht of de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 op de datum van het bestreden besluit nog liep.

51 In de eerste plaats moet vooraf worden opgemerkt dat de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht waarin artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 voorziet een gestructureerde en geformaliseerde procedure is, waaraan de Eiopa, de Commissie en de betrokken nationale autoriteit deelnemen en die tot doel heeft om informatie te verzamelen en analyseren opdat deze drie autoriteiten elk een standpunt kunnen innemen in het kader van de uitoefening van hun respectieve taken. Overeenkomstig de in punt 41 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak vormt een dergelijke procedure dus een „onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

52 In de tweede plaats staat vast dat de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 in het onderhavige geval op 17 maart 2022 door de Eiopa is ingeleid, en heeft geleid tot de aanbeveling van 16 mei 2022 die deze autoriteit krachtens artikel 17, lid 3, van deze verordening heeft gegeven en vervolgens tot het formele advies van 13 september 2022 dat de Commissie op grond van artikel 17, lid 4, van die verordening heeft uitgebracht (zie de punten 3‑5 hierboven).

53 In de derde plaats is deze procedure, anders dan verzoekster stelt, niet definitief afgesloten met het formele advies van 13 september 2022 en zelfs niet met het besluit tot intrekking van de vergunning dat de NBS op 31 oktober 2022 heeft genomen en op 1 juni 2023 heeft bevestigd (zie punt 6 hierboven).

54 Ten eerste maakt het besluit tot intrekking van de vergunning immers deel uit van de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010. Dit besluit is een van de „stappen [van de betrokken nationale autoriteit] om [het] formel[e] advies [van de Commissie] na te leven” in de zin van artikel 17, lid 5, van deze verordening. In dit verband heeft de NBS de Commissie in kennis gesteld van dat besluit met twee brieven van 16 december 2022 en 7 juni 2023, zoals blijkt uit de bewoordingen (en de inhoud) van twee van de gevraagde documenten, met als opschrift „Kennisgeving van de NBS over de maatregelen die zijn genomen om het formele advies [van 13 september 2022] na te leven”. Het gaat dus om een vervolgmaatregel in de zin van punt 45 hierboven of, in voorkomend geval, een definitief besluit in de zin van punt 44 hierboven dat na het onderzoek is vastgesteld en binnen een redelijke termijn is genomen door de betrokken nationale autoriteit.

55 Bovendien wordt in het bestreden besluit uitdrukkelijk opgemerkt en staat tussen partijen vast dat verzoekster het besluit tot intrekking van haar vergunning heeft aangevochten bij de Správny súd v Bratislave en dat dit beroep in rechte nog steeds aanhangig was op de datum van het bestreden besluit, te weten 2 februari 2024. Het besluit tot intrekking van de vergunning was op die datum dus nog niet definitief.

56 Overeenkomstig de in de punten 44 en 45 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak kan een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 pas als afgesloten worden beschouwd wanneer er in het kader van die procedure niet alleen een besluit is genomen door de betrokken nationale autoriteit, maar dit besluit ook definitief is geworden. Een andersluidende conclusie zou een gevaar kunnen vormen voor de goede werking van die procedure, waarin niet alleen de Eiopa en de Commissie maar ook de betrokken nationale autoriteit in het kader van de uitoefening van haar taken een standpunt moet innemen, zoals blijkt uit punt 51 hierboven.

57 Bovendien kan de vraag of de NBS bij de vaststelling van het besluit tot intrekking van de vergunning daadwerkelijk het formele advies van 13 september 2022 heeft nageleefd, niet worden beantwoord in het kader van het onderhavige beroep, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van een besluit tot weigering van toegang tot documenten en niet op de rechtmatigheid van de handelingen van de NBS. Verzoekster kan dus niet met succes stellen dat het onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 noodzakelijkerwijs is afgesloten omdat de NBS dit formele advies heeft nageleefd.

58 Ten tweede kon de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 nog worden voortgezet zelfs nadat het besluit tot intrekking van de vergunning was vastgesteld, indien dat besluit niet volstond om de naleving van het Unierecht te verzekeren.

59 Zoals de Commissie in haar schriftelijke stukken terecht opmerkt, kan de Eiopa, ingeval de betrokken nationale autoriteit het formele advies van de Commissie niet binnen de daarin bepaalde termijn naleeft en aan bepaalde voorwaarden is voldaan, krachtens artikel 17, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010 immers een tot de betreffende financiële instelling gericht individueel besluit nemen op grond waarvan deze instelling de nodige maatregelen dient te nemen om haar Unierechtelijke verplichtingen na te leven, met inbegrip van stopzetting van haar activiteiten. Verzoekster toont echter niet aan, en stelt zelfs niet, dat in het onderhavige geval niet was voldaan aan ten minste één van de voorwaarden waaronder de Eiopa een dergelijk besluit kon vaststellen.

60 Ten derde kan verzoekster zich in de onderhavige zaak niet met succes beroepen op het standpunt dat de bezwaarcommissie van de Europese toezichthoudende autoriteiten zou hebben ingenomen in een besluit van 30 juli 2024 in het kader van een door verzoekster bij de Eiopa ingediend verzoek om toegang tot documenten, betreffende het tijdstip waarop een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 als afgesloten moet worden beschouwd. Er zij immers aan herinnerd dat het Gerecht in het kader van zijn wettigheidstoetsing niet gebonden is aan de beslissingspraktijk van deze bezwaarcommissie [zie naar analogie arresten van 26 april 2007, Alcon/BHIM, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, punt 65, en 29 september 2021, Tokin/Commissie, T‑343/18, EU:T:2021:636, punt 176 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].

61 In de vierde plaats hebben de contacten tussen de Commissie en de NBS na het formele advies van 13 september 2022 en zelfs enkele contacten na het besluit tot intrekking van de vergunning, anders dan verzoekster stelt, ook betrekking op de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010. Deze contacten, die overeenkomen met de in de laatste zeven streepjes van punt 12 hierboven opgesomde documenten, hadden immers juist betrekking op de maatregelen die de NBS had genomen of nog zou nemen om dit formele advies na te leven. Op basis van die contacten kon de Commissie dus nagaan of de NBS dat formele advies daadwerkelijk had nageleefd. De betrokken contacten vormden derhalve vervolgmaatregelen van het onderzoek in de zin van de in punt 45 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak.

62 In die omstandigheden en gelet op de in de punten 42 tot en met 45 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak moet, ten eerste, worden vastgesteld dat de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 op de datum van het bestreden besluit nog liep en, ten tweede, dat alle gevraagde documenten qua tijdsbestek onder de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken konden vallen.

63 Hieruit volgt dat verzoeksters grief inzake het ontbreken van een lopend onderzoek moet worden afgewezen, zonder dat in dit stadium hoeft te worden bepaald of op de datum van het bestreden besluit ook een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU tegen de Slowaakse Republiek aanhangig was of althans werd overwogen.

b) Toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid en verplichting om documenten concreet en individueel te onderzoeken

1) Overwegingen vooraf

64 In de eerste plaats dient in herinnering te worden gebracht dat wanneer instellingen, organen of instanties van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, besluiten om dit verzoek af te wijzen op grond van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, zij in beginsel moeten uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document het door die uitzondering beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Hieruit volgt dat het onderzoek dat vereist is voor de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten, concreet moet zijn en voor elk in het verzoek bedoeld document moet worden uitgevoerd. Dat onderzoek moet bovendien tot uitdrukking komen in de motivering van het besluit (arresten van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, EU:T:2005:125, punten 69 en 70, en 25 september 2018, Psara e.a./Parlement, T‑639/15–T‑666/15 en T‑94/16, EU:T:2018:602, punten 103 en 104).

66 In de tweede plaats heeft de Unierechter evenwel erkend dat een instelling, orgaan of instantie van de Unie zich in bepaalde gevallen in beginsel mag baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Het doel van dergelijke aannamen ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder ertoe gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 Het gebruik van dergelijke vermoedens moet echter op zeer goede en overtuigende gronden berusten. Om aan de verzoeker om toegang een algemeen vermoeden dat documenten niet openbaar moeten worden gemaakt te kunnen tegenwerpen, moet de betrokken instelling, instantie of het betrokken orgaan van de Unie duidelijk maken waarom de toepassing van dat vermoeden noodzakelijk was om de correcte werking van de betrokken procedure te verzekeren (zie in die zin arrest van 4 oktober 2018, Daimler/Commissie, T‑128/14, EU:C:2018:643, punten 155 en 156 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69 De Unierechter heeft in meerdere arresten bepaalde criteria ontwikkeld voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid.

70 Ten eerste blijkt uit de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak dat een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid slechts geldig kan worden tegengeworpen aan de persoon die om toegang tot documenten verzoekt, indien de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie documenten behoren of van gelijke aard zijn (zie arrest van 4 oktober 2018, Daimler/Commissie, T‑128/14, EU:T:2018:643, punt 138 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 Voorts kan de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gebaseerd zijn op de het feit dat toegang tot documenten van bepaalde procedures onverenigbaar zou zijn met het goede verloop daarvan en op een dreigende ondermijning van die procedures, met dien verstande dat de algemene vermoedens de integriteit van het verloop van deze procedures kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken. Het bestaan van specifieke voorschriften die de toegang tot een dossier, documenten of informatie betreffende een procedure bij een instelling, orgaan of instantie van de Unie beperken, is een van de criteria die de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie, T‑110/15, EU:T:2016:322, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

2) Toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid

72 Ter terechtzitting zijn partijen ondervraagd over de eventuele toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid op grond van de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken.

73 Verzoekster is van mening dat de Commissie in het bestreden besluit geen algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid heeft toegepast en dat dit vermoeden in de onderhavige zaak niet van toepassing is. De Commissie kan zich in het bijzonder niet beroepen op een vermeend algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten inzake een onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010.

74 De Commissie betoogt dat zij terecht in het bestreden besluit twee verschillende algemene vermoedens van vertrouwelijkheid heeft toegepast, namelijk, ten eerste, een nieuw vermoeden voor in het kader van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 uitgewisselde documenten en, ten tweede, een bestaand vermoeden voor documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU. Zij meent dat de gevraagde documenten onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen, net als de documenten in het dossier van een EU Pilot-procedure.

75 De Slowaakse Republiek is ook voorstander van de toepassing van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU.

76 In de eerste plaats moet worden nagegaan of de Commissie in het bestreden besluit een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid heeft toegepast.

77 In dit verband is het juist dat de Commissie in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk heeft vermeld dat zij een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid heeft toegepast in het kader van de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken.

78 Uit het bestreden besluit blijkt echter dat de Commissie in algemene zin heeft gemotiveerd waarom zij deze uitzondering heeft toegepast, zonder een onderscheid te maken tussen de verschillende gevraagde documenten. In het bijzonder heeft zij eerst de werking beschreven en herinnerd aan de doelstellingen van de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht waarin artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 voorziet. Vervolgens heeft zij met algemene overwegingen uiteengezet dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de bescherming van de met haar onderzoek en afhandeling nagestreefde doelstellingen in gevaar zou kunnen brengen door, ten eerste, het wederzijdse vertrouwen in de besprekingen tussen de Commissie en de NBS te ondermijnen en de NBS te ontmoedigen om haar verplichtingen vrijwillig na te leven, ten tweede, de Commissie bloot te stellen aan druk van buitenaf en, ten derde, de doeltreffendheid en het goede verloop van die onderzoeksprocedure te schaden. Ten slotte kwam zij tot de conclusie dat de toegang tot „alle gevraagde documenten” moest worden geweigerd en dat deze bovendien „volledig vielen onder” de aangevoerde uitzonderingen.

79 Uit al deze aanwijzingen blijkt dat de Commissie in het bestreden besluit impliciet maar noodzakelijkerwijs een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid heeft toegepast voor alle documenten betreffende het verloop en de afhandeling van een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010.

80 Anders dan verzoekster ter terechtzitting heeft gesuggereerd, betekent de enkele omstandigheid dat de Commissie in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk naar het begrip „algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid” heeft verwezen, niet dat dit besluit ontoereikend is gemotiveerd of dat deze omstandigheid verhindert dat het Gerecht rekening houdt met het in punt 79 hierboven genoemde algemene vermoeden van vertrouwelijkheid. Er zij immers aan herinnerd dat een motivering impliciet kan zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom de betrokken maatregelen zijn genomen en de bevoegde rechter over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen (zie arresten van 25 maart 2015, Central Bank of Iran/Raad, T‑563/12, EU:T:2015:187, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. e.a./Raad e.a., T‑680/13, EU:T:2018:486, punt 394). Zoals de Commissie ter terechtzitting overigens heeft benadrukt, blijkt in het onderhavige geval duidelijk uit de bewoordingen van het bestreden besluit dat de aangevoerde overwegingen volgens de redenering van deze instelling golden voor alle documenten en de volledige inhoud ervan. Daarnaast blijkt uit de grieven die verzoekster eerst in haar verzoekschrift en vervolgens in repliek heeft aangevoerd, dat zij wel degelijk had begrepen dat de Commissie over de hele linie geen onderscheid had gemaakt tussen de verschillende documenten en tussen de verschillende delen ervan, en dat deze instelling derhalve ter rechtvaardiging van haar standpunt over de vertrouwelijkheid van de gevraagde documenten een algemene benadering had gevolgd die op een vermoeden was gebaseerd.

81 In de tweede plaats moet worden onderzocht of de Commissie zich kon beroepen op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor alle documenten betreffende een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010.

82 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de in artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 vastgestelde onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht voldoende gestructureerd en geformaliseerd is om nauwkeurig te kunnen afbakenen en vaststellen welke documenten daarmee verband houden. In het onderhavige geval staat overigens vast dat, tijdens dezelfde onderzoeksprocedure tegen de NBS, de eerste twee van de in punt 12 hierboven opgesomde gevraagde documenten zijn uitgewisseld tussen de Eiopa en de NBS en de zeventien andere zijn uitgewisseld tussen de Commissie en de NBS. Die documenten zijn allemaal onderdeel van hetzelfde administratieve dossier en behoren dus tot dezelfde categorie (zie naar analogie arrest van 4 oktober 2018, Daimler/Commissie, T‑128/14, EU:T:2018:643, punt 141).

83 Ten tweede heeft de Commissie, overeenkomstig de in punt 68 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, in het bestreden besluit gegronde en overtuigende redenen aangevoerd die het gebruik van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid in de omstandigheden van het onderhavige geval rechtvaardigen, zoals hierboven in punt 78 in herinnering is gebracht. Verzoekster betwist niet dat deze elementen relevant zijn voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor de in het kader van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 uitgewisselde documenten.

84 Ten derde moet worden vastgesteld dat de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht waarin artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 voorziet, specifieke regels bevat die de openbaarmaking van in het kader van een dergelijke procedure verkregen of opgestelde informatie beperken. Op grond van artikel 70, leden 1 tot en met 3, van deze verordening zijn de Eiopa en haar personeelsleden onderworpen aan de vereisten van het beroepsgeheim en mogen zij de door hen ontvangen of met de bevoegde nationale autoriteiten uitgewisselde vertrouwelijke of onder dat beroepsgeheim vallende informatie niet bekendmaken. Ook moet worden opgemerkt dat de financiële instelling waarop een dergelijk onderzoek betrekking heeft, geen toegang heeft tot het dossier of de documenten betreffende de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010. Hieruit volgt dat ook is voldaan aan het criterium dat wordt genoemd in de in punt 71 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak.

85 In die omstandigheden moet worden erkend dat de documenten die de Eiopa, de Commissie en de betrokken nationale autoriteit hebben uitgewisseld in het kader van een onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010, onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen.

86 Er zij op gewezen dat dit algemene vermoeden van vertrouwelijkheid, dat specifiek verband houdt met de onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht waarin artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 voorziet, verschilt van de vermoedens die de Unierechter reeds heeft erkend met betrekking tot documenten die zijn opgesteld en uitgewisseld tijdens de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 65) of in het kader van een EU Pilot-procedure (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 51).

87 Bijgevolg moet verzoeksters grief dat de Commissie zich in het onderhavige geval niet kan beroepen op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, worden afgewezen.

3) Verplichting om documenten concreet en individueel te onderzoeken

88 Verzoekster herinnert aan de verplichting om elk document waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, concreet en individueel te onderzoeken. Zij voegt daaraan toe dat de Commissie, zelfs in geval van toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, op zijn minst had moeten beoordelen of de verschillende categorieën documenten verschillend moesten worden behandeld.

89 De Commissie is van mening dat zij niet verplicht was om de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken, aangezien de in het bestreden besluit uiteengezette argumenten duidelijk golden voor al deze documenten en deze alle onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen.

90 In dit verband volstaat het in de eerste plaats om op te merken dat uit punt 85 hierboven volgt dat de gevraagde documenten onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen, zodat de Commissie overeenkomstig de in punt 67 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak niet verplicht was om elk van die documenten concreet en individueel te onderzoeken.

91 In de tweede plaats zijn de gevraagde documenten uitgewisseld tijdens dezelfde onderzoeksprocedure, hebben zij betrekking op hetzelfde administratieve dossier en behoren zij dus tot dezelfde categorie (zie punt 82 hierboven). Hieruit volgt dat de Commissie evenmin gehouden was om verschillende categorieën of subcategorieën documenten aan te wijzen en na te gaan of deze documenten verschillend moesten worden behandeld. Een dergelijke eis ontneemt het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid immers deels zijn nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen om een algemeen verzoek om toegang ook algemeen te beantwoorden (zie naar analogie arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 68). Overigens preciseert verzoekster niet waarin deze verschillende categorieën of subcategorieën van documenten zouden hebben bestaan en geeft zij slechts aan dat deze alleen al op basis van de opschriften van de documenten kunnen worden onderscheiden.

92 Verzoeksters grief dat de gevraagde documenten, of op zijn minst de verschillende categorieën gevraagde documenten, niet concreet en individueel zijn onderzocht, moet derhalve als niet ter zake dienend worden afgewezen.

c) Ondermijning van het doel van onderzoeken

93 De erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid stelt de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie van de Unie in staat om vast te stellen dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten of documenten die tot dezelfde categorie behoren, in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 48).

94 Dit algemene vermoeden van vertrouwelijkheid sluit echter niet uit dat de verzoeker om toegang het recht heeft om aan te tonen dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt op grond van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 (arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 62, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 100).

95 Verzoekster betoogt in de eerste plaats dat niet kan worden vastgesteld dat de bescherming van het doel van onderzoeken en de vertrouwelijkheid van de documenten inzake een onderzoek zijn ondermijnd, aangezien er geen onderzoek loopt en er met name geen precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure is ingeleid. De Commissie kan zich evenmin beroepen op een mogelijke ondermijning van een toekomstig en hypothetisch onderzoek.

96 In dit verband moet worden vastgesteld dat dit betoog op een onjuist uitgangspunt berust. Er is immers aangetoond dat het op grond van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 ingestelde onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht, los van de inleiding van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, nog liep op de datum van het bestreden besluit (zie de punten 62 en 63 hierboven).

97 Ten tweede stelt verzoekster dat de Commissie had moeten concluderen dat het beweerdelijk toegepaste algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in het onderhavige geval moest worden weerlegd. Zij voert echter geen enkel concreet element aan ter ondersteuning van deze stelling en toont met name niet aan dat een of meer van de gevraagde documenten niet onder dat vermoeden vallen. In het bijzonder is haar betoog dat de „vervolgcontacten” tussen de Commissie en de NBS buiten het formele en temporele kader vielen van het op grond van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 ingeleide onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht, in de punten 61 en 62 hierboven afgewezen.

98 Ten derde meent verzoekster dat het zeer onwaarschijnlijk was dat het publiek zou ingrijpen of druk zou uitoefenen in het kader van de niet-nakomingsprocedure die later op grond van artikel 258 VWEU tegen de Slowaakse Republiek werd ingeleid. Een dergelijk argument is echter irrelevant om te betwisten dat de doelstellingen worden ondermijnd van de op grond van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 ingeleide onderzoeken wegens een inbreuk op het Unierecht, terwijl een afzonderlijk algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt voor de documenten betreffende die onderzoeken en in het bijzonder voor de gevraagde documenten (zie de punten 85 en 90 hierboven).

99 Gelet hierop moet verzoeksters grief dat het doel van de onderzoeken niet is ondermijnd, en bijgevolg het tweede onderdeel van het tweede middel in zijn geheel, worden afgewezen.

3. Derde onderdeel van het tweede middel: bestaan van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt

100 Verzoekster verwijst naar haar in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel ontwikkelde betoog dat in de onderhavige zaak een hoger openbaar belang de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt.

101 De Commissie, ondersteund door de Slowaakse Republiek, betwist verzoeksters betoog.

102 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 toepast, het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, dient af te wegen tegen met name het algemene belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend met de voordelen van een grotere transparantie (zie arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

103 Het staat evenwel aan de verzoeker om toegang om concreet omstandigheden aan te voeren waaruit een hoger openbaar belang blijkt dat de openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 94, en 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punt 90).

104 Echter moet worden gepreciseerd dat het hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van een document kan gebieden, niet noodzakelijkerwijs hoeft te verschillen van de aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag liggende beginselen. Met algemene overwegingen op zich kan evenwel niet worden aangetoond dat het transparantiebeginsel in de onderhavige zaak bijzonder dwingend was, zodat het zwaarder kon wegen dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de betrokken informatie (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punten 92 en 93).

105 Voorts vormt het belang om de uitoefening van de rechten van particulieren te vergemakkelijken door hen toe te staan documenten te gebruiken teneinde hun verdediging voor de nationale rechter te vergemakkelijken, een particulier belang en geen openbaar belang (zie in die zin arresten van 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie, C‑271/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:557, punten 97 en 99, en 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑306/12, EU:T:2014:816, punt 99). In deze context moet worden gepreciseerd dat de mededeling van documenten met het oog op de uitoefening door een persoon van zijn rechten van verdediging tot gevolg zou hebben dat zij alleen aan die persoon worden bekendgemaakt, in tegenstelling tot de mededeling ervan uit hoofde van verordening nr. 1049/2001, die deze documenten toegankelijk maakt voor eenieder. De omstandigheid dat de betrokken documenten in een groot aantal procedures kunnen worden gebruikt, doet niet af aan deze analyse aangezien niet kan worden aangenomen dat de som van particuliere belangen deze documenten in beginsel tot een openbaar belang maakt (arrest van 9 oktober 2018, Pint/Commissie, T‑634/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:662, punt 59).

106 In de onderhavige zaak betoogt verzoekster in de eerste plaats dat de Commissie geen afweging heeft gemaakt van de betrokken belangen, namelijk, aan de ene kant, de bescherming van de belangen die worden gewaarborgd door de door de Commissie aangevoerde uitzonderingen en, aan de andere kant, het openbaar belang om de gevraagde documenten beschikbaar te stellen.

107 In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit heeft aangegeven dat de door verzoekster aangevoerde belangen, en met name het recht van het publiek om te weten of de handelingen van de NBS en de intrekking van haar vergunning rechtmatig waren, geen voorrang konden hebben boven de uitzonderingen die niet-openbaarmaking rechtvaardigen. Bijgevolg stelt verzoekster ten onrechte dat de Commissie de betrokken belangen niet tegen elkaar heeft afgewogen.

108 In de tweede plaats voert verzoekster aan dat er een hoger openbaar belang bestaat om de belangrijkste documenten die zijn opgesteld in het kader van onderzoeksprocedures wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010, en met name de aanbevelingen van de Eiopa en de formele adviezen van de Commissie, overeenkomstig het transparantiebeginsel openbaar te maken teneinde toezicht op het verloop van die procedures mogelijk te maken en de legitimiteit van het besluitvormingsproces en het vertrouwen van het publiek te waarborgen. Deze onderzoeksprocedures zijn van groot belang en kunnen ernstige gevolgen hebben voor de betrokken financiële instellingen, verzekerden en derhalve de stabiliteit van de verzekeringsmarkt in de lidstaten. Dit openbaar belang is niet uitsluitend gebaseerd op particuliere belangen en weegt voorts zwaarder dan de door de Commissie tegengeworpen overwegingen.

109 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat – zoals de Commissie in het bestreden besluit en daarna ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, en overeenkomstig de in punt 105 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak – het nut van de openbaarmaking van de gevraagde documenten voor verzoekster en haar klanten verband houdt met particuliere belangen.

110 Vervolgens kunnen algemene overwegingen inzake het transparantiebeginsel, overeenkomstig de in punt 104 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, op zich niet volstaan om aan te tonen dat er een hoger openbaar belang bestaat.

111 Ten slotte hebben documenten die zijn opgesteld in het kader van onderzoeksprocedures wegens een inbreuk op het Unierecht uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 een beperkt openbaar belang. Anders dan verzoekster stelt, vormt een dergelijk belang in de onderhavige zaak niet een hoger openbaar belang dat zwaarder kan wegen dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten, die in de onderhavige zaak bestaan in de bescherming van het doel van op die grondslag verrichte onderzoeken. Zoals de Commissie uiteenzet, zou de openbaarmaking van deze documenten geenszins de stabiliteit van de verzekeringsmarkt in de lidstaten waarborgen maar veeleer tot gevolg hebben dat de activiteiten van de autoriteiten die belast zijn met het waarborgen van de goede werking en de stabiliteit van deze markten, in gevaar worden gebracht.

112 Overigens staat vast dat het publiek, zij het op minimale maar voldoende wijze, is geïnformeerd door de publicatie van persberichten over de aanbeveling van 16 mei 2022, het formele advies van 13 september 2022 en het besluit tot intrekking van de vergunning.

113 Gelet hierop heeft verzoekster niet aangetoond dat er een hoger openbaar belang bestaat dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt.

114 Derhalve moet het derde onderdeel van het tweede middel, en bijgevolg het tweede middel in zijn geheel, worden afgewezen.

B. Eerste en derde middel: schending van respectievelijk artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening

115 Met haar eerste en derde middel betoogt verzoekster dat de Commissie artikel 4, lid 2, tweede streepje, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden. Aldus betwist verzoekster de rechtmatigheid van de motivering van het bestreden besluit waarbij de Commissie de uitzonderingen inzake de bescherming van gerechtelijke procedures en de bescherming van een lopend besluitvormingsproces heeft toegepast.

116 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer bepaalde overwegingen van een handeling op zich volstaan om die handeling rechtens genoegzaam te rechtvaardigen, de eventuele gebreken in andere overwegingen van de handeling hoe dan ook geen gevolgen hebben voor het dispositief. Voorts is het vaste rechtspraak dat een middel dat niet tot de door de verzoekende partij nagestreefde nietigverklaring zou kunnen leiden, niet ter zake dienend is, zelfs al is het gegrond (zie arresten van 14 december 2005, Honeywell/Commissie, T‑209/01, EU:T:2005:455, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 15 september 2021, Frankrijk/ECHA, T‑127/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:572, punt 32).

117 Op het gebied van toegang van het publiek tot documenten vormt elke in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 opgenomen uitzondering een voldoende reden om toegang te weigeren (zie naar analogie arrest van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie, T‑20/99, EU:T:2000:209, punt 42).

118 Aangezien verzoekster er in het kader van haar tweede middel niet in is geslaagd om de weigeringsgrond die is gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 te ontkrachten, moeten het eerste en het derde middel tegen de twee andere weigeringsgronden dus als niet ter zake dienend worden afgewezen.

C. Vierde middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, het evenredigheidsbeginsel en de motiveringsplicht

119 Met haar vierde middel betoogt verzoekster dat de Commissie, wat de weigering van gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten betreft, artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden en voorts het bestreden besluit ontoereikend heeft gemotiveerd. De Commissie heeft immers noch uitgelegd waarom een aanzienlijke gedeeltelijke toegang niet mogelijk was, noch een onderscheid gemaakt tussen de verschillende gevraagde documenten en tussen de verschillende delen ervan, noch gerechtvaardigd dat de aangevoerde uitzonderingen daadwerkelijk van toepassing waren op al deze documenten en delen.

120 De Commissie betwist verzoeksters betoog.

121 Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de hierboven bedoelde uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan op grond van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 wel vrijgegeven.

122 Er zij aan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie waarbij de zaak aanhangig is gemaakt, verplicht om te overwegen gedeeltelijke toegang tot een document te geven (arrest van 6 december 2001, Raad/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punt 27; zie in die zin ook arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie, T‑851/16, EU:T:2018:69, punten 117 en 118 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit vereiste impliceert in beginsel dat de inhoud van elk document concreet en individueel wordt onderzocht (zie in die zin arresten van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, EU:T:2006:190, punt 117, en 23 september 2015, ClientEarth en International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, punt 230).

123 Het Hof heeft echter geoordeeld dat de verplichting tot gehele of gedeeltelijke openbaarmaking niet geldt voor de inhoud van documenten die onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen (zie in die zin arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 133, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 134). In dat geval heeft de Commissie het recht om het verzoek om toegang tot documenten in algemene zin te beantwoorden, zonder de inhoud van elk van de betrokken documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 68).

124 In de onderhavige zaak volgt uit het onderzoek van het tweede middel dat voor de gevraagde documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gold (zie punt 90 hierboven), dat niet is weerlegd door verzoekster (zie de punten 97 en 113 hierboven).

125 Hieruit volgt in de eerste plaats dat de Commissie overeenkomstig de in punt 123 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak niet verplicht was om voor elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken of het mogelijk was om gedeeltelijke toegang daartoe te verlenen, en voorts dat zij er rechtmatig van kon uitgaan dat deze documenten volledig onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen.

126 Bijgevolg kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat het bestreden besluit artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en het evenredigheidsbeginsel schendt.

127 In de tweede plaats moet de weigering van gedeeltelijke toegang in de in punt 124 hierboven in herinnering gebrachte context als voldoende gemotiveerd worden beschouwd, aangezien in het bestreden besluit de mogelijkheid wordt vermeld om gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten te verlenen en wordt vastgesteld dat deze documenten volledig onder de door de Commissie aangevoerde uitzonderingen vielen (zie naar analogie arresten van 25 maart 2015, Sea Handling/Commissie, T‑456/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:185, punt 92, en 7 september 2017, AlzChem/Commissie, T‑451/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:588, punten 96 en 97).

128 Voorts is het waar dat de Commissie ook, zonder nadere toelichting, heeft aangegeven dat een aanzienlijke gedeeltelijke toegang niet mogelijk was zonder dat deze de door de aangevoerde uitzonderingen beschermde belangen zou ondermijnen, maar een dergelijke – zij het beknopte – motivering is eveneens toereikend gelet op de noodzaak om geen informatie bekend te maken die valt onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 82, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie, T‑851/16, EU:T:2018:69, punt 122).

129 Bijgevolg kan verzoekster evenmin op goede gronden stellen dat het bestreden besluit in strijd is met de uit artikel 296 VWEU voortvloeiende motiveringsplicht.

130 Derhalve moet het vierde middel worden afgewezen.

D. Vijfde middel: schending van het door artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest gewaarborgde recht op inzage in het dossier

131 Verzoekster betoogt dat de Commissie haar door artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest gewaarborgde recht op inzage in het dossier heeft geschonden. Zij betoogt, ten eerste, dat bij de Commissie ook een verzoek om inzage in een dossier was ingediend, ten tweede, dat de secretaris-generaal van de Commissie, die het bestreden besluit had vastgesteld, bevoegd was om zich over dit verzoek uit te spreken, ten derde, dat de gevraagde documenten deel uitmaakten van een administratief dossier dat haar in aanzienlijke mate betrof en, ten vierde, dat de Commissie verplicht was om haar toegang tot dat dossier te verlenen.

132 De Commissie betwist verzoeksters betoog.

133 Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 41 van het Handvest, dat betrekking heeft op het recht op behoorlijk bestuur, in lid 2, onder b), bepaalt dat dit recht met name bestaat in „het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim”.

134 Artikel 42 van het Handvest, dat betrekking heeft op het recht op inzage in documenten, bepaalt dan weer dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat „een recht van inzage [heeft] in de documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht het medium waarop zij zijn vastgelegd”. Verordening nr. 1049/2001 stelt de voorwaarden en nadere regels vast voor de uitoefening van dit recht met betrekking tot documenten van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie.

135 De regelingen inzake de inzage in documenten en de inzage in het dossier vormen dus twee verschillende regelingen, waarvoor verschillende procedures gelden (zie in die zin arrest van 6 november 2024, MeSoFa/ECB, T‑790/22, niet gepubliceerd, EU:T:2024:783, punt 29). Voor de uitoefening van beide rechten is hoe dan ook vereist dat daartoe een verzoek wordt ingediend (arrest van 11 december 2014, Heli-Flight/AESA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, punt 51).

136 In de onderhavige zaak moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het oorspronkelijke verzoek weliswaar hoofdzakelijk was gebaseerd op verordening nr. 1049/2001 en geen vermelding bevatte van artikel 41 van het Handvest, maar wel bepaalde elementen bevatte die een verzoek om inzage in het dossier konden staven. Het oorspronkelijke verzoek vermeldde immers de artikelen 47 en 48 van het Handvest en benadrukte voorts dat verzoekster de gevraagde documenten nodig had om haar „verweer” voor te bereiden in het kader van een door de NBS tegen haar ingeleide „sanctieprocedure”, die heeft geleid tot de intrekking van haar vergunning.

137 Het confirmatieve verzoek was daarentegen duidelijk en uitsluitend gebaseerd op verordening nr. 1049/2001 en op artikel 42 van het Handvest. Zij verwees niet naar artikel 41 van het Handvest en evenmin naar het recht op inzage in het dossier. Bovendien vermeldde het confirmatieve verzoek, anders dan het oorspronkelijke verzoek, noch de artikelen 47 en 48 van dat Handvest, noch verzoeksters rechten van verdediging als grondslag voor het verzoek om inzage. Slechts incidenteel en uitsluitend ter betwisting van de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 werd in het confirmatieve verzoek melding gemaakt van verzoeksters recht op „doeltreffende verdediging” en van het feit dat de gevraagde documenten verzoekster betroffen.

138 In de tweede plaats wordt in het bestreden besluit enkel beslist over verzoeksters confirmatieve verzoek krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. In dit besluit wordt het recht van verzoekster op inzage in haar dossier uit hoofde van artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest niet onderzocht of zelfs vermeld. Het besluit vermeldt evenmin de artikelen 47 en 48 van dit Handvest en verzoeksters rechten van verdediging. Bovendien wordt het belang dat verzoekster bij de openbaarmaking van de gevraagde documenten zou kunnen hebben ter voorbereiding van haar verweer bij de nationale rechterlijke instanties, als een particulier belang beschouwd en derhalve afgewezen als niet relevant in het kader van verordening nr. 1049/2001 (zie punt 19 hierboven).

139 Overigens is de bevoegdheid om besluiten te nemen over confirmatieve verzoeken inzake toegang tot documenten in beginsel gedelegeerd aan de secretaris-generaal van deze instelling op grond van artikel 4, eerste alinea, dat destijds van toepassing was, van de bepalingen tot uitvoering van verordening nr. 1049/2001, die als bijlage zijn gevoegd bij het reglement van orde van de Commissie (PB 2000, L 308, blz. 26), zoals gewijzigd bij besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 5 december 2001 (PB 2001, L 345, blz. 94). Daarentegen blijkt in de onderhavige zaak uit de toelichtingen van de Commissie dat aan haar secretaris-generaal geen enkele bevoegdheid is verleend om bezwaren tegen besluiten tot weigering van inzage in het dossier te onderzoeken.

140 In die omstandigheden was bij de secretaris-generaal van de Commissie, die het bestreden besluit had vastgesteld, geen verzoek om inzage in het dossier ingediend en heeft zij dienaangaande geen besluit genomen of kunnen nemen. Hieruit volgt dat verzoekster de Commissie, in het kader van een beroep tegen het bestreden besluit, niet op goede gronden kan verwijten dat zij haar geen inzage in het dossier heeft verleend op grond van artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest (zie naar analogie arresten van 20 december 2023, OCU/GAR, T‑496/18, niet gepubliceerd, EU:T:2023:857, punten 32‑35 en 38, en 13 november 2024, Kargins/Commissie, T‑110/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:805, punten 137 en 138).

141 Derhalve moet het vijfde middel worden afgewezen.

142 Uit al het voorgaande volgt dat het beroep dient te worden verworpen.

IV. Kosten

143 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

144 Voorts dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten. De Slowaakse Republiek draagt dus haar eigen kosten.

HET GERECHT (Derde kamer, zitting hebbend met vijf rechters) verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. draagt haar eigen kosten en die van de Europese Commissie.

3) De Slowaakse Republiek draagt haar eigen kosten.

Kowalik-Bańczyk Reine da Silva Passos Cassagnabère Pavelin Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 mei 2026. ondertekeningen

Inhoud

I. Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

A. Onderzoeksprocedure wegens een inbreuk op het Unierecht

B. Procedure inzake toegang tot documenten

1. Initiële fase

2. Confirmatieve fase

C. Niet-nakomingsprocedure

II. Conclusies van partijen

III. In rechte

A. Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001

1. Eerste onderdeel van het tweede middel: geen onderscheid tussen de uitzonderingen van respectievelijk artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening

2. Tweede onderdeel van het tweede middel: geen ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken

a) Voorwaarde van een lopend onderzoek

b) Toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid en verplichting om documenten concreet en individueel te onderzoeken

1) Overwegingen vooraf

2) Toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid

3) Verplichting om documenten concreet en individueel te onderzoeken

c) Ondermijning van het doel van onderzoeken

3. Derde onderdeel van het tweede middel: bestaan van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt

B. Eerste en derde middel: schending van respectievelijk artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening

C. Vierde middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, het evenredigheidsbeginsel en de motiveringsplicht

D. Vijfde middel: schending van het door artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten gewaarborgde recht op inzage in het dossier

IV. Kosten

( *1 ) Procestaal: Engels.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken