Gerecht EU 24 september 2025, T-354/24, ECLI:EU:T:2025:913
Tekst
ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer)
24 september 2025 ( *1 )
„Volksgezondheid – Specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong – Verordening (EG) nr. 853/2004 – Punt 3, onder e), van de bijlage bij gedelegeerde verordening (EU) 2024/1141 – Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Begrip ‚ingevroren product’ – Geen raadpleging van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) – Artikel 13 van verordening nr. 853/2004”
In zaak T‑354/24,
Mowi Poland S.A., gevestigd te Ustka (Polen), vertegenwoordigd door Z. Kiedacz en K. Puchalska, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Owsiany-Hornung als gemachtigde,
verweerster,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door B. Fodda, B. Travard en P. Chansou als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: M. J. Costeira (rapporteur), president, U. Öberg en P. Zilgalvis, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
gelet op het feit dat de partijen niet binnen drie weken te rekenen vanaf de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling om een terechtzitting hebben verzocht en na de beslissing krachtens artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Mowi Poland S.A., in wezen nietigverklaring van punt 3, onder e), van de bijlage bij gedelegeerde verordening (EU) 2024/1141 van de Commissie van 14 december 2023 tot wijziging van de bijlagen II en III bij verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft specifieke hygiënevoorschriften voor bepaald vlees, voor visserijproducten, voor zuivelproducten en voor eieren (PB L, 2024/1141) (hierna: „bestreden bepaling”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is een vennootschap naar Pools recht die is gespecialiseerd in met name de verwerking van gerookte zalm.
3 Voor het fileren van de gerookte zalm maakt verzoekster gebruik van de techniek van stiffening, waarbij de zalm in filets wordt gesneden nadat de temperatuur ervan is verlaagd tot een niveau tussen -7 °C en -14 °C.
4 Op 14 december 2023 heeft de Europese Commissie gedelegeerde verordening 2024/1141 vastgesteld, waarin de bestreden bepaling is opgenomen. Bij deze bepaling is aan sectie VIII, hoofdstuk VII, van bijlage III bij verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139, blz. 55) het volgende punt toegevoegd: „4. Wanneer verse visserijproducten, ontdooide onverwerkte visserijproducten of verwerkte visserijproducten een temperatuur lager dan die van smeltend ijs moeten hebben om het gebruik mogelijk te maken van machines die visserijproducten snijden of versnijden, mogen zij zo kort mogelijk en in ieder geval niet langer dan 96 uur op een dergelijke technisch vereiste temperatuur worden gehouden. Opslag en vervoer bij die temperatuur zijn niet toegestaan. Wanneer ingevroren visserijproducten een temperatuur van meer dan -18 °C moeten hebben om het gebruik mogelijk te maken van machines die visserijproducten snijden of versnijden, mogen zij zo kort mogelijk en in ieder geval niet langer dan 96 uur op een dergelijke technisch vereiste temperatuur worden gehouden. Opslag en vervoer bij die temperatuur zijn niet toegestaan.”
Conclusies van partijen
5 Verzoekster verzoekt het Gerecht in wezen: – de bestreden bepaling nietig te verklaren; – de Commissie te verwijzen in de kosten.
6 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoekster te verwijzen in de kosten.
7 De Franse Republiek verzoekt het Gerecht het beroep te verwerpen.
In rechte
Opmerkingen vooraf over de hygiënevoorschriften voor visserijproducten
8 De voedselveiligheid is geregeld in een reeks verordeningen die tot doel hebben de gezondheidsvoorschriften op het niveau van de Europese Unie te harmoniseren.
9 Inzonderheid verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1) bevat overeenkomstig artikel 1, lid 2, ervan de algemene beginselen inzake levensmiddelen en diervoeders in het algemeen.
10 Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB 2004, L 139, blz. 1) worden in die verordening de algemene hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen vastgesteld.
11 In verordening nr. 853/2004 worden volgens artikel 1, lid 1, ervan specifieke hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen van dierlijke oorsprong vastgesteld.
12 Wat betreft deze levensmiddelen volgt uit artikel 3, lid 1, van verordening nr. 853/2004 dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III bij deze verordening.
13 Bijlage III bij verordening nr. 853/2004 bevat de specifieke voorschriften voor verschillende voedselsectoren. De sector visserijproducten wordt beheerst door sectie VIII van die bijlage.
14 Vóór de vaststelling van de bestreden bepaling luidde sectie VIII, hoofdstuk VII, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004, over de opslag van visserijproducten, als volgt: „Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die visserijproducten opslaan, moeten ervoor zorgen dat wordt voldaan aan de volgende voorschriften. 1. Verse visserijproducten, ontdooide onverwerkte visserijproducten en gekookte en gekoelde producten van schaal- en weekdieren moeten op een temperatuur welke die van smeltend ijs benadert, worden gehouden. 2. Ingevroren visserijproducten moeten op een temperatuur van ten hoogste ‑18 °C in alle delen van het product worden gehouden; hele in pekel ingevroren vissen die voor de vervaardiging van conserven bestemd zijn, mogen echter worden bewaard bij een temperatuur van ten hoogste ‑9 °C. […]”
15 Zoals in punt 4 hierboven is vermeld, is bij de bestreden bepaling aan dit hoofdstuk het volgende punt toegevoegd: „4. Wanneer verse visserijproducten, ontdooide onverwerkte visserijproducten of verwerkte visserijproducten een temperatuur lager dan die van smeltend ijs moeten hebben om het gebruik mogelijk te maken van machines die visserijproducten snijden of versnijden, mogen zij zo kort mogelijk en in ieder geval niet langer dan 96 uur op een dergelijke technisch vereiste temperatuur worden gehouden. Opslag en vervoer bij die temperatuur zijn niet toegestaan. Wanneer ingevroren visserijproducten een temperatuur van meer dan ‑18 °C moeten hebben om het gebruik mogelijk te maken van machines die visserijproducten snijden of versnijden, mogen zij zo kort mogelijk en in ieder geval niet langer dan 96 uur op een dergelijke technisch vereiste temperatuur worden gehouden. Opslag en vervoer bij die temperatuur zijn niet toegestaan.”
Ontvankelijkheid van het beroep
16 Zonder overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht formeel bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen betwist de Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, de ontvankelijkheid van het beroep, in wezen op grond dat verzoekster geen procesbevoegdheid en geen procesbelang heeft.
Procesbevoegdheid van verzoekster
17 De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betoogt dat de bestreden bepaling verzoekster niet rechtstreeks raakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Volgens de Commissie wijzigt deze bepaling de rechtspositie van verzoekster niet, aangezien het Unierecht vóór de vaststelling ervan niet toestond om gerookte zalm op te slaan bij de temperatuur die wordt gebruikt voor stiffening ervan. Vóór de vaststelling van de bestreden bepaling was sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 van toepassing op gerookte zalm. Ten eerste wordt het begrip „opslag” in verordening nr. 853/2004 niet gedefinieerd, zodat moet worden uitgegaan van de algemeen aanvaarde betekenis en van de betekenis die voortvloeit uit de context van verordening nr. 853/2004. Ten tweede zijn de producten na stiffening „ingevroren producten” in de zin van punt 2. Vóór de vaststelling van de bestreden bepaling mocht de voor stiffening gebruikte temperatuur dus worden toegepast in het productieproces gedurende een zo kort mogelijke periode van ten hoogste 96 uur. Het gegeven dat in de toepasselijke bepalingen niet wordt verwezen naar de periode van 96 uur heeft niet tot gevolg dat verzoekster de vis langer op de voor stiffening gebruikte temperatuur mag houden. Bovendien wordt de rechtspositie van verzoekster volgens de Commissie door de verwijzing naar een periode van 96 uur in de bestreden bepaling niet aangetast, aangezien deze maximumduur „al eerder bekend was als de toegestane maximumduur” en al in meerdere documenten werd genoemd. De bestreden bepaling bevestigt dus dat stiffening mogelijk is en doet niet meer dan de bestaande bepalingen verduidelijken en beter leesbaar maken.
18 Verzoekster stelt in wezen dat zij procesbevoegdheid heeft. Zij voert aan dat gedelegeerde verordening 2024/1141 een regelgevingshandeling is en dat de bestreden bepaling haar rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
19 De ontvankelijkheid van een beroep krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU ingesteld door een natuurlijke persoon of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem is gericht, is afhankelijk van de voorwaarde dat hij procesbevoegdheid heeft, wat in twee situaties het geval is. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (zie arrest van 30 juni 2022, Danske Slagtermestre/Commissie, C‑99/21 P, EU:C:2022:510, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20 Derhalve moet worden nagegaan of verzoekster, zoals zij stelt, procesbevoegdheid heeft op grond dat de bestreden bepaling een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt en haar rechtstreeks raakt.
21 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat gedelegeerde verordening 2024/1141 niet volgens de wetgevingsprocedure is vastgesteld, zoals verzoekster ook betoogt. Het is dus geen wetgevingshandeling in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU. Daarnaast heeft deze verordening een algemene strekking, aangezien zij van toepassing is op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en abstract aangewezen categorieën van personen, namelijk exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Daaruit volgt dat gedelegeerde verordening 2024/1141 een regelgevingshandeling is in de zin van artikel 263, vierde alinea, tweede deel van de volzin, VWEU.
22 In de tweede plaats moet, met verzoekster, worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van de bestreden bepaling volgt dat deze specifieke voorschriften bevat voor de techniek van stiffening zonder dat verdere maatregelen noodzakelijk zijn. De bestreden bepaling brengt dus geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee ten aanzien van verzoekster in de zin van artikel 263, vierde alinea, tweede deel van de volzin, VWEU.
23 In de derde plaats moet eraan worden herinnerd dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts rechtstreeks wordt geraakt door het besluit waartegen beroep is ingesteld als aan twee cumulatieve criteria is voldaan, namelijk dat de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van een verzoekende partij en voorts aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de litigieuze regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld (arresten van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punt 43, en 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville Vesuviane en Ente per le Ville Vesuviane/Commissie, C‑445/07 P en C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punt 45).
24 Wat betreft het eerste criterium moet worden opgemerkt dat een bepaling volgens de rechtspraak rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van een particulier als die bepaling zijn rechten beperkt of hem verplichtingen oplegt (arrest van 7 juli 2015, Federcoopesca e.a./Commissie, T‑312/14, EU:T:2015:472, punt 36).
25 Derhalve moet worden onderzocht of de bestreden bepaling de rechten van verzoekster beperkt of haar verplichtingen oplegt.
26 Zoals blijkt uit punt 15 hierboven voorziet de bestreden bepaling uitdrukkelijk in de mogelijkheid om gebruik te maken van stiffening als productiefase, waarbij wordt gepreciseerd dat de visserijproducten „zo kort mogelijk en in ieder geval niet langer dan 96 uur” op de voor deze techniek vereiste temperatuur mogen worden gehouden, en bepaalt zij voorts dat opslag en vervoer bij deze temperatuur niet zijn toegestaan.
27 Met betrekking tot de mogelijkheid om gebruik te maken van stiffening als productiefase moet, met verzoekster, worden opgemerkt dat vóór de vaststelling van de bestreden bepaling geen enkele bepaling van de verordeningen nr. 178/2002, nr. 852/2004 of nr. 853/2004 daarnaar verwees.
28 Zoals de Commissie betoogt, werd stiffening vóór de vaststelling van deze bepaling beschreven in bijlage III bij de European Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish van de European Salmon Smokers Association (ESSA).
29 Deze publicatie vormt een gids van de Unie voor goede praktijken inzake hygiëne of de toepassing van de beginselen van risicoanalyse en kritische controlepunten (hierna: „HACCP”) in de zin van artikel 9 van verordening nr. 852/2004.
30 Zoals naar voren komt uit artikel 7, tweede alinea, van verordening nr. 852/2004 wordt het gebruik van de gidsen van de Unie weliswaar gestimuleerd, maar kunnen exploitanten van levensmiddelenbedrijven deze gebruiken op vrijwillige basis.
31 Dat geldt volgens die bepaling ook voor de nationale gidsen voor goede praktijken in de zin van artikel 8 van verordening nr. 852/2004.
32 Zoals de Commissie aanvoert, voorziet ook deel 14.1.13 van de Code of Practice for Fish and Fishery Products (Codex Alimentarius), opgesteld door de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die in 2003 is vastgesteld en laatstelijk is gewijzigd in 2016, in technisch advies voor het snijden van gerookte zalm met behulp van stiffening, en blijkt uit overweging 15 van verordening nr. 852/2004 dat in de voorschriften voor het HACCP-systeem rekening moet worden gehouden met de beginselen in de Codex Alimentarius.
33 Niettemin moet worden vastgesteld dat deze Code of Practice, zoals blijkt uit de inleiding ervan, „algemeen advies verstrekt over de productie, de opslag en de behandeling van vis en visserijproducten aan boord van vissersvaartuigen en aan wal”.
34 Vóór de vaststelling van de bestreden bepaling bestond er dus geen bindende juridische verplichting met betrekking tot het gebruik van stiffening als productiefase.
35 Wat de voorschriften voor opslag betreft, moet worden nagegaan of de bepalingen die vóór de vaststelling van de bestreden bepaling van kracht waren, al een verbod behelsden om gerookte zalm langer dan 96 uur op de voor stiffening vereiste temperatuur te houden, zoals de Commissie in wezen betoogt, ondersteund door de Franse Republiek.
36 Vooraf moet worden opgemerkt dat sectie VIII van bijlage III bij verordening nr. 853/2004, anders dan verzoekster stelt, vóór de vaststelling van de bestreden bepaling van toepassing was op gerookte zalm. In dat verband moet worden vastgesteld dat partijen het er terecht over eens zijn dat gerookte zalm een „verwerkt visserijproduct” in de zin van punt 7.4 van bijlage I bij verordening nr. 853/2004 is. Zoals de Franse Republiek uiteenzet, bevat artikel 1, lid 1, van verordening nr. 853/2004 specifieke voorschriften voor verwerkte of onverwerkte levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Daarnaast bevat sectie VIII van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 bepalingen die van toepassing zijn op verwerkte producten, zoals de Commissie opmerkt. Dat geldt met name voor hoofdstuk IV van deze sectie, dat voorschriften bevat voor bepaalde verwerkte visserijproducten.
37 Hoewel afdeling VIII, punt 1, derde alinea, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 bepaalt dat „[d]eze sectie […] van toepassing [is] op ontdooide onverwerkte visserijproducten en verse visserijproducten waaraan overeenkomstig de passende wetgeving van de Unie levensmiddelenadditieven zijn toegevoegd”, moet, met de Commissie, worden vastgesteld dat deze bepaling is toegevoegd bij verordening (EU) nr. 558/2010 van de Commissie van 24 juni 2010 tot wijziging van bijlage III bij verordening [nr. 853/2004] (PB 2010, L 159, blz. 18). In overweging 11 van verordening nr. 558/2010 staat te lezen dat „[v]oor de samenhang van de wetgeving van de Unie […] voor die producten dezelfde voorschriften als voor verse visserijproducten [moeten] gelden”. Derhalve moet worden overwogen dat sectie VIII, punt 1, derde alinea, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 enkel nader bepaalt dat deze sectie ook van toepassing is op ontdooide onverwerkte visserijproducten en verse visserijproducten waaraan overeenkomstig de passende wetgeving van de Unie levensmiddelenadditieven zijn toegevoegd.
38 Wat in het bijzonder de vóór de vaststelling van de bestreden bepaling geldende bepalingen inzake de opslag van visserijproducten betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat de vereisten van sectie VIII, hoofdstuk VII, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 gelden voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven die visserijproducten opslaan, zoals volgt uit punt 14 hierboven.
39 Noch verordening nr. 853/2004, noch de verordeningen nr. 178/2002 en nr. 852/2004, waarnaar verordening nr. 853/2004 verwijst, definiëren echter het begrip „opslag”. De Commissie erkent dit overigens in haar schrifturen.
40 Uit de bepalingen die vóór de vaststelling van de bestreden bepaling van kracht waren, blijkt dus niet vanaf welk tijdstip een visserijproduct moest worden geacht te zijn opgeslagen.
41 Deze vaststelling wordt bevestigd doordat in het deel over de achtergrond in de toelichting bij gedelegeerde verordening 2024/1141 wordt verduidelijkt dat het passend is om de voorschriften met betrekking tot „de handeling om de temperatuur voor het in plakken snijden van verse of verwerkte visserijproducten licht te verlagen of de temperatuur van ingevroren visserijproducten te verhogen en het verbod om visserijproducten op die tijdelijk technisch vereiste temperatuur op te slaan of te vervoeren” te verduidelijken „teneinde elke dubbelzinnigheid te voorkomen”.
42 Naar aanleiding van verzoeksters tweede middel stelt de Commissie bovendien dat de bestreden bepaling „nader afbakent wat in het kader van de productiefase van de stiffening enerzijds en de opslag anderzijds noodzakelijk kan worden geacht”.
43 De door de Commissie voorgestane uitlegging van het begrip „opslag” in het licht van „de algemeen aanvaarde betekenis”, te weten „een voorwerp gedurende een bepaalde tijd op een bepaalde plaats houden of bewaren totdat het wordt gebruikt” of de bescherming van een voorwerp „tegen wijziging, vernietiging, verdwijning enzovoort door het in passende omstandigheden te plaatsen” geeft evenmin uitsluitsel over de vraag vanaf wanneer een visserijproduct moet worden geacht te zijn opgeslagen.
44 Met betrekking tot de contextuele uitlegging van dit begrip die de Commissie voorstelt, te weten dat „opslag in de zin van [sectie VIII, hoofdstuk VII,] punt 2[, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004] zich voordoet wanneer een product in afwachting van verder gebruik op een bepaalde plaats wordt bewaard, in tegenstelling tot de situatie waarin het in een bepaalde staat wordt gebracht omdat dat voor het productieproces noodzakelijk is (zoals in het geval van stiffening voor het in moten verdelen)”, en het argument dat stiffening als productiefase enkel was toegestaan „in het kader van de verwerking van zalm en zo kort mogelijk”, zodat de situatie na deze periode als opslag moet worden beschouwd, moet worden vastgesteld dat bij de bestreden bepaling een maximumduur van 96 uur is ingevoerd. Een dergelijke maximumduur vormt een verplichting die aan verzoekster is opgelegd overeenkomstig de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak, los van de vraag of die maximumduur „al eerder bekend was als de toegestane maximumduur”, zoals de Commissie stelt, en al in meerdere documenten werd genoemd, die overigens om de in de punten 28 tot en met 34 hierboven uiteengezette redenen niet bindend zijn.
45 Ten tweede moet worden opgemerkt dat partijen het er terecht over eens zijn dat gerookte zalm als verwerkt visserijproduct vóór de vaststelling van de bestreden bepaling niet binnen de werkingssfeer van sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 1, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 viel.
46 Wat afdeling VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 betreft, moet worden vastgesteld dat noch verordening nr. 853/2004, noch de verordeningen nr. 178/2002 en nr. 852/2004, waarnaar verordening nr. 853/2004 verwijst, het begrip „ingevroren product” definiëren.
47 De uitlegging die de Commissie aan dit begrip geeft, berust op een technisch document van de FAO, op het gedeelte dat betrekking heeft op gekoelde producten en op bij minder dan 0 °C gekoelde producten van de Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish van ESSA, of op een illustratie op de website van de Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) en wordt niet geschraagd door enige verwijzing naar de in punt 46 hierboven genoemde verordeningen.
48 Zoals verzoekster betoogt, wordt het begrip „ingevroren product” in sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 – net als in andere bepalingen van deze bijlage, zoals sectie I, betreffende vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, hoofdstuk VII, punt 4; sectie V, betreffende gehakt vlees, vleesbereidingen en separatorvlees, hoofdstuk III, punt 2, onder c), ii), of sectie VIII, betreffende visserijproducten, hoofdstuk I, deel I, C, punt 1 – bovendien in verband gebracht met een temperatuur van ten hoogste ‑18°C.
49 Uit de bepalingen die vóór de vaststelling van de bestreden bepaling van kracht waren, blijkt dus niet dat gerookte zalm, geplaatst op een temperatuur die wordt gebruikt voor stiffening, die in de praktijk van verzoekster varieert van ‑7 °C tot ‑14 °C, moest worden beschouwd als een „ingevroren product” in de zin van sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004.
50 Deze vaststelling wordt bevestigd doordat producten die aan stiffening zijn onderworpen, volgens bijlage III bij de Guide to Good Practice for Smoked and/or Salted and/or Marinated Fish van ESSA, waarnaar de Commissie zelf verwijst, worden ingedeeld in de categorie producten die nooit zijn ingevroren.
51 Daaruit volgt dat voor exploitanten van gerookte zalm die aan stiffening is onderworpen, vóór de vaststelling van de bestreden bepaling de voorschriften golden van hoofdstuk IX, punt 5, van bijlage II bij verordening nr. 852/2004, waarnaar de Commissie in haar schrifturen verwijst. Dat bepaalt: „Grondstoffen, ingrediënten, halffabricaten en eindproducten die een voedingsbodem kunnen vormen voor pathogene micro-organismen of voor toxines, mogen niet worden bewaard bij temperaturen die risico’s inhouden voor de gezondheid. De koudeketen mag niet worden verbroken. Gedurende korte tijd mag evenwel van temperatuurbeheersing worden afgezien wanneer dit nodig is in verband met de hantering bij de bereiding, het vervoer, de opslag, de uitstalling en de levering van levensmiddelen, voor zover dat geen risico’s inhoudt voor de gezondheid. In levensmiddelenbedrijven waar verwerkte levensmiddelen worden vervaardigd, gehanteerd en verpakt, dienen adequate ruimten aanwezig te zijn die groot genoeg zijn voor de aparte opslag van grondstoffen en verwerkt materiaal, met voldoende aparte gekoelde opslagruimten.”
52 Deze bepaling noemt de mogelijkheid om „gedurende korte tijd” af te zien van temperatuurbeheersing voor zover dat geen risico’s voor de gezondheid inhoudt, zonder dat een maximumduur is vermeld.
53 Anders dan de Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, in wezen aanvoert, volgde vóór de vaststelling van de bestreden bepaling niet ondubbelzinnig uit de geldende bepalingen dat het verboden was gerookte zalm langer dan 96 uur op de voor stiffening vereiste temperatuur te houden.
54 Derhalve moet worden geoordeeld dat de bestreden bepaling aan verzoekster verplichtingen oplegt en dat is voldaan aan het eerste criterium voor rechtstreekse geraaktheid.
55 Wat het tweede criterium betreft, moet worden vastgesteld dat de uitvoering van de bestreden bepaling zuiver automatisch is en alleen op grond van de litigieuze regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld. Aan het tweede criterium voor rechtstreekse geraaktheid is dus ook voldaan.
56 Verzoekster moet dus worden geacht rechtstreeks door de bestreden bepaling te worden geraakt.
57 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat verzoekster procesbevoegdheid heeft.
Procesbelang van verzoekster
58 Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zich rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 In casu kan worden volstaan met de vaststelling dat de eventuele nietigverklaring van de bestreden bepaling verzoekster een voordeel kan opleveren, namelijk dat zij niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 853/2004 hoeft te voldoen aan de door de bestreden bepaling opgelegde vereisten.
60 Verzoekster heeft bijgevolg procesbelang.
61 Gelet op een en ander moet het beroep ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
62 Tot staving van haar beroep voert verzoekster formeel vier middelen aan: – eerste middel: schending van artikel 290 VWEU, aangezien de bestreden bepaling ziet op een wezenlijk element van verordening nr. 853/2004; – tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU; – derde middel: schending van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 853/2004, aangezien de bestreden bepaling niet strekt tot verwezenlijking van de doelstellingen van die verordening; – vierde middel: schending van artikel 13 van deze verordening, aangezien de Commissie tijdens de procedure voor de vaststelling van de bestreden bepaling de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) niet heeft geraadpleegd.
63 Het Gerecht acht het opportuun om het vierde middel als eerste te onderzoeken.
64 In het kader van het vierde middel betoogt verzoekster in wezen dat de Commissie, door tijdens de procedure voor de vaststelling van de bestreden bepaling EFSA niet te raadplegen, artikel 13 van verordening nr. 853/2004 heeft geschonden.
65 Bovendien voert zij met haar argumenten in het kader van het eerste, het tweede en het derde middel in wezen aan dat de door de bestreden bepaling opgelegde maximumduur van 96 uur op geen enkel wetenschappelijk gegeven berust, dat de Commissie geen rechtvaardiging voor deze maximumduur heeft gegeven en dat zij EFSA had moeten raadplegen over de in aanmerking te nemen maximumduur.
66 De Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, betoogt dat de bestreden bepaling geen kwestie betreft die wezenlijke gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid in de zin van artikel 13 van verordening nr. 853/2004. Dat artikel stelt raadpleging van EFSA namelijk alleen verplicht voor bepaalde gevallen, te weten voor wijzigingen van een zeker belang. Aangezien de bestreden bepaling volgens de Commissie in casu geen wijzigingen aanbrengt in de bepalingen die vóór de vaststelling ervan van kracht waren, is er geen sprake van wezenlijke gevolgen voor de volksgezondheid. Deze uitlegging wordt voorts bevestigd door een brief van 12 juni 2024 van de uitvoerend directeur van EFSA aan de voorzitter van het Europees Parlement. Voorts dient de bestreden bepaling ter verduidelijking van de rechtssituatie en betreft zij geen wetenschappelijke kwesties. Bovendien zijn er geen wetenschappelijke bewijzen dat de praktijk van verzoekster een positieve invloed heeft op de gezondheid van consumenten.
67 In dupliek merkt de Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, naar aanleiding van de argumenten die verzoekster ter onderbouwing van haar eerste, tweede en derde middel aanvoert, op dat zij zich in haar verweerschrift heeft gebaseerd op onderzoek waarin is aangetoond dat de temperatuur en de duur van het invriezen van gerookte zalm een aanzienlijke invloed hebben op de kwaliteit ervan. Bovendien wordt bij de maximumduur van 96 uur rekening gehouden met de maximale tijd die nodig is voor het in moten verdelen van de zalm. Bij deze maximumduur zijn dus de doelstelling van bescherming van de consument op het gebied van de voedselveiligheid en de behoeften van de sector in aanmerking genomen.
68 Volgens artikel 13 van verordening nr. 853/2004 raadpleegt de Commissie EFSA over elke aangelegenheid binnen de werkingssfeer van deze verordening die wezenlijke gevolgen voor de volksgezondheid kan hebben.
69 In casu staat tussen partijen vast dat de Commissie EFSA niet heeft geraadpleegd voordat de bestreden bepaling is vastgesteld.
70 Anders dan de Commissie, ondersteund door de Franse Republiek, stelt, worden bij de bestreden bepaling nieuwe verplichtingen voor verzoekster ingevoerd, zoals blijkt uit de punten 26 tot en met 54 hierboven.
71 De door de Commissie aangevoerde omstandigheid dat de uitvoerend directeur van EFSA in zijn brief aan de voorzitter van het Parlement heeft uiteengezet dat „de vermindering van de microbiologische risico’s al wordt gedekt door de geldende regelgeving, waarin de voorwaarden voor de opslag van visserijproducten zijn vastgesteld”, dat „verordening nr. 853/2004 de temperaturen van ongeveer 0 °C (smeltend ijs) voor verse producten en ‑18 °C voor ingevroren producten voorschrijft” en dat „de Codex Alimentarius vereist dat verse visserijproducten worden opgeslagen bij de temperatuur van smeltend ijs en ingevroren visserijproducten bij ‑18 °C” is niet van invloed op een dergelijke uitlegging.
72 Afgezien van het feit dat EFSA volgens artikel 22, lid 2, van verordening nr. 178/2002 als opdracht heeft wetenschappelijk advies te verstrekken wordt in die beoordeling geen enkele nadere informatie gegeven over de eventuele bepalingen van kracht vóór de vaststelling van de bestreden bepaling waarin de begrippen „opslag” en „ingevroren product” waren gedefinieerd en waarin was aangegeven vanaf welk moment een visserijproduct moest worden beschouwd als opgeslagen of waarin de temperatuur was aangegeven waarbij een dergelijk product moest worden beschouwd als een ingevroren product.
73 Derhalve moet worden nagegaan of de Commissie gehouden was om overeenkomstig artikel 13 van verordening nr. 853/2004 EFSA te raadplegen alvorens de bestreden bepaling vast te stellen.
74 In dat verband moet worden opgemerkt dat partijen het er terecht over eens zijn dat de kwestie waarop de bestreden bepaling ziet, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 853/2004 valt.
75 Wat betreft de vraag of deze kwestie wezenlijke gevolgen heeft voor de volksgezondheid moet vooraf worden vastgesteld dat deze kwestie, anders dan de Commissie stelt, wetenschappelijke beoordelingen impliceert. Voor de invoering van een maximumperiode gedurende welke exploitanten van visserijproducten deze producten op de voor stiffening vereiste temperatuur mogen houden, moet namelijk worden geanalyseerd en in aanmerking worden genomen hoe lang kan worden verondersteld dat deze producten, als ze op een dergelijke temperatuur worden gehouden, geen gezondheidsrisico meebrengen.
76 Wat in het bijzonder de beoordeling van de wezenlijke gevolgen voor de volksgezondheid betreft, moet worden opgemerkt dat gedelegeerde verordening 2024/1141 weliswaar geen enkele rechtvaardiging bevat voor de invoering van de vereisten inzake stiffening, maar dat uit het deel over de achtergrond van de toelichting bij deze verordening blijkt dat het passend is om de voorschriften met betrekking tot „de handeling om de temperatuur voor het in plakken snijden van verse of verwerkte visserijproducten licht te verlagen of de temperatuur van ingevroren visserijproducten te verhogen en het verbod om visserijproducten op die tijdelijk technisch vereiste temperatuur op te slaan of te vervoeren” te verduidelijken „teneinde elke dubbelzinnigheid te voorkomen”, zoals in punt 41 hierboven is vermeld.
77 Bovendien volgt in wezen uit overweging 13 van de eerste versie van de toelichting bij gedelegeerde verordening 2024/1141, waarnaar verzoekster verwijst, dat „ter vermijding van vormen van misbruik die erin bestaan dergelijke productievoorschriften te gebruiken om visserijproducten op te slaan bij een temperatuur die niet in overeenstemming is met sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij [verordening nr. 853/2004] de temperatuurverlaging of – voor al ingevroren producten – temperatuurverhoging met het oog op stiffening zo snel mogelijk [moet] plaatsvinden en […] de opslag van de visserijproducten bij een temperatuur die het snijden of in moten verdelen van de vis faciliteert, van beperkte duur [moet] zijn”.
78 Ook moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in het kader van het onderhavige beroep weliswaar niet uitdrukkelijk uitspreekt over de vraag of de kwestie waarop de bestreden bepaling ziet, wezenlijke gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid, maar naar aanleiding van het tweede middel van verzoekster betoogt dat bepaalde producenten ten nadele van de consument misbruik hebben gemaakt van de tolerantie van de regelgeving van de Unie met betrekking tot het gebruik van stiffening in het productieproces, aangezien de bij de stiffeningtemperatuur opgeslagen filets van mindere kwaliteit zijn en de consument, die denkt een niet ingevroren product te kopen, wordt misleid.
79 De Commissie merkt op dat uit een aantal wetenschappelijke onderzoeken blijkt dat de temperatuur waarbij gerookte zalm wordt ingevroren en de duur van de ingevroren staat, van aanzienlijke invloed is op de kwaliteit ervan. Zij verwijst in dat verband ten eerste naar de studie „Quantification and mapping of tissue damage from freezing in cod by magnetic resonance imaging – ScienceDirect” (kwantificatie en cartografie van weefselbeschadiging door invriezen van kabeljauw met behulp van magnetische-resonantiebeeldvorming – ScienceDirect) (Food Control, deel 123, mei 2021, 107734), waaruit blijkt dat het invriezen van vis een belangrijke verwerkingswijze is die de bewaarduur van het product kan verlengen, maar ook het weefsel aanzienlijk kan beschadigen als het niet correct wordt toegepast, en dat de procedure minder schadelijk is naarmate de invriestemperatuur lager is. Ten tweede verwijst zij naar de studie „Effect of Freezing on the Shelf Life of Salmon” (effect van invriezen op de bewaarduur van zalm) (International Journal of Food Science, augustus 2018, 1686121), waaruit blijkt dat de opslagduur en -temperatuur belangrijke factoren zijn die het verlies van kwaliteit en de bewaarduur van de vis beïnvloeden, waarbij de vetfractie hoofdzakelijk onderworpen is aan auto-oxidatieve en hydrolytische wijzigingen in de loop van de opslag in ingevroren staat, en dat visvetten zeer gevoelig zijn voor oxidatie. Daardoor wordt dus de voedingswaarde, de textuur en de kleur van de vis aangetast.
80 Voorts voert de Commissie in het kader van haar inleidende overwegingen over het rechtskader aan dat gerookte zalm die op een temperatuur is gebracht die lager is dan voor invriezen, moet worden beschouwd als een ingevroren product en als zodanig, voor zover het is opgeslagen, als een product waarvoor de bepalingen voor de opslag van ingevroren producten gelden, namelijk sectie VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004. Zij licht in dit verband toe dat door de opslag van gerookte zalm bij de voor het in moten verdelen vereiste temperatuur een bepaald percentage water overblijft dat bij deze temperatuur niet gekristalliseerd is, waardoor zich in bepaalde gevallen een bacteriële flora in dat water kan ontwikkelen. De Commissie voegt daaraan toe dat de opslag van dat product bij de stiffeningtemperatuur in geval van fluctuatie van de temperatuur cellyse kan veroorzaken, dat wil zeggen desintegratie van cellen (wanneer de ijskristallen de structuur van de cellen beschadigen), waardoor de gezondheidsrisico’s toenemen en de textuur, de smaak en de voedingswaarde van het eindproduct worden aangetast. Zij merkt op dat uit de op de website van de FAO beschikbare documentatie blijkt dat „de viseiwitten bij het invriezen en koud opslaan blijvend worden gewijzigd”, dat „de snelheid waarmee deze denaturering plaatsvindt in hoge mate afhangt van de temperatuur”, dat „bij temperaturen die dicht bij het vriespunt liggen, bijvoorbeeld 28 °F [-2 °C], snel belangrijke veranderingen optreden” en dat „zelfs bij 15 °F [-10 °C] de veranderingen zo snel zijn dat een product dat oorspronkelijk van goede kwaliteit was, binnen enkele weken kan verslechteren”.
81 De Commissie betoogt ook dat de uitlegging van verzoekster aanvaarden dat alleen producten waarvan de temperatuur tot -18 °C is verlaagd, als ingevroren kunnen worden beschouwd, zou betekenen dat de verplichting tot opslag bij een temperatuur van -18 °C niet geldt voor visserijproducten waarvan de temperatuur slechts tot bijvoorbeeld -17,5 °C is verlaagd en deze producten aan de consument kunnen worden verkocht als nooit ingevroren producten. Deze situatie is „kennelijk gevaarlijk voor de gezondheid van de consument”, gelet op het risico waaraan zij zijn blootgesteld doordat het product meermaals kan zijn ontdooid.
82 Zo kan uit de voorbereidende werkzaamheden van gedelegeerde verordening 2024/1141 en de argumenten die de Commissie in het kader van het onderhavige beroep heeft aangevoerd, worden afgeleid dat de bestreden bepaling is vastgesteld omdat er in het voorheen geldende rechtskader „dubbelzinnigheden” bestonden met betrekking tot stiffening en het verbod om visserijproducten op te slaan of te vervoeren bij de voor deze techniek vereiste temperatuur, terwijl het gedurende een lange periode op die temperatuur houden van gerookte zalm gezondheidsrisico’s zou kunnen meebrengen.
83 Een dergelijke kwestie moet worden gekwalificeerd als een kwestie die wezenlijke gevolgen voor de volksgezondheid kan hebben.
84 In dat verband volstaat het vast te stellen dat uit de argumenten van de Commissie zelf in wezen volgt dat het voor langere tijd op de voor stiffening vereiste temperatuur houden van gerookte zalm een impact kan hebben op de gezondheid van consumenten en dus gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid, zoals is gepreciseerd in punt 82 hierboven.
85 Bovendien lijkt het erop dat dergelijke gevolgen voor de volksgezondheid van wezenlijk belang zijn, zoals eveneens naar voren komt uit de schrifturen van de Commissie. De Commissie verduidelijkt namelijk dat aanvaarding van verzoeksters uitlegging van afdeling VIII, hoofdstuk VII, punt 2, van bijlage III bij verordening nr. 853/2004 zou leiden tot een situatie die „kennelijk gevaarlijk [is] voor de gezondheid van de consument”.
86 Derhalve moet worden geoordeeld dat de Commissie gehouden was om overeenkomstig artikel 13 van verordening nr. 853/2004 EFSA te raadplegen alvorens de bestreden bepaling vast te stellen.
87 Deze vaststelling wordt bevestigd door overweging 27 van verordening nr. 853/2004, waaruit blijkt dat de Uniewetgeving inzake levensmiddelenhygiëne gebaseerd moet zijn op wetenschappelijk advies, zoals de Commissie zelf aanvoert.
88 In navolging van verzoekster moet worden opgemerkt dat de wetenschappelijke grondslag die de Commissie bij de opstelling van de bestreden bepaling in aanmerking heeft genomen, noch uit gedelegeerde verordening 2024/1141, noch uit de toelichting erbij naar voren komt.
89 Voorts betwist de Commissie verzoeksters argumenten inzake het ontbreken van een wetenschappelijke grondslag niet. In dupliek voegt zij namelijk enkel toe dat zij zich in haar verweerschrift heeft gebaseerd op onderzoek waarin is aangetoond dat de temperatuur en de duur van het invriezen van gerookte zalm een aanzienlijke invloed hebben op de kwaliteit ervan, maar spreekt zij zich niet uit over het ontbreken van een wetenschappelijke grondslag van de bestreden bepaling in het kader van de opstelling ervan.
90 Dat een wetenschappelijke grondslag voor de bestreden bepaling in het kader van de opstelling ervan ontbrak, kan bovendien worden afgeleid uit het argument van de Commissie naar aanleiding van verzoeksters tweede middel dat de maximumduur van 96 uur het resultaat is van een „consensus tussen de producenten in de sector” over de tijd die nodig is om aan stiffening onderworpen gerookte zalm in moten te verdelen, en dat het „ongetwijfeld gaat om een redelijke termijn die volstaat om het in moten verdelen in eigenlijke zin te voltooien, rekening houdend met de logistieke en organisatorische behoeften van de sector in deze productiefase”.
91 Zoals de Commissie betoogt, heeft de voorzitter van het Parlement EFSA overeenkomstig artikel 29, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 178/2002 in een brief van 14 mei 2024 verzocht om een wetenschappelijk advies over de gevolgen van stiffening en ontdooien voor het voortbestaan en de ontwikkeling van biologische risico’s, en heeft de uitvoerend directeur van EFSA daarop geantwoord bij brief van 12 juni 2024, waarin hij uiteenzet dat hij „geen onopgeloste vraagstukken op het gebied van voedselveiligheid of risico’s voor de volksgezondheid in de in het verzoek beschreven opslagomstandigheden kan identificeren”.
92 Die briefwisseling dateert echter van na de vaststelling van gedelegeerde verordening 2024/1141, namelijk op 14 december 2023, en heeft dus hoe dan ook geen invloed op de rechtmatigheid van deze verordening.
93 Gelet op een en ander moet het vierde middel worden aanvaard en de bestreden bepaling nietig worden verklaard, zonder dat de overige argumenten en middelen van verzoekster hoeven te worden onderzocht.
Kosten
94 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de verzoekster in haar eigen kosten alsmede in die van verzoekster te worden verwezen.
95 Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg draagt de Franse Republiek haar eigen kosten.
HET GERECHT (Zesde kamer), rechtdoende, verklaart:
1) Punt 3, onder e), van de bijlage bij gedelegeerde verordening (EU) 2024/1141 van de Commissie van 14 december 2023 tot wijziging van de bijlagen II en III bij verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft specifieke hygiënevoorschriften voor bepaald vlees, voor visserijproducten, voor zuivelproducten en voor eieren wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Mowi Poland S.A.
3) De Franse Republiek draagt haar eigen kosten.
Costeira Öberg Zilgalvis Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 september 2025. ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Pools.