HvJ EU 30 april 2025, C-246/24, ECLI:EU:C:2025:295
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
30 april 2025 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Verordening (EU) nr. 833/2014 – Artikel 5 decies, lid 2, onder a) – Verbod om in euro luidende bankbiljetten uit te voeren – Uitzondering in geval van uitvoer die noodzakelijk is voor persoonlijk gebruik – Bankbiljetten die bestemd zijn om medische kosten te dekken”
In zaak C‑246/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Oberlandesgericht Frankfurt am Main (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hessen, Frankfurt am Main, Duitsland) bij beslissing van 2 april 2024, ingekomen bij het Hof op 5 april 2024, in de strafprocedure tegen
ZZ
in tegenwoordigheid van:
Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún (rapporteur), kamerpresident, D. Gratsias, E. Regan, J. Passer en B. Smulders, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– ZZ, vertegenwoordigd door M. Amiragov, Rechtsanwalt,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Carpus-Carcea en M. Kellerbauer als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/595 van de Commissie van 11 april 2022 (PB 2022, L 114, blz. 60) (hierna: „verordening nr. 833/2014”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure tegen ZZ wegens poging tot illegale uitvoer van bankbiljetten naar Rusland.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 833/2014
3 Overweging 2 van verordening nr. 833/2014 luidt: „Op 22 juli 2014 besloot de Raad [van de Europese Unie] dat, indien Rusland niet antwoordt op de eisen die werden gesteld in de conclusies van de Europese Raad van 27 juni 2014 en in zijn eigen conclusies van 22 juli, hij bereid zou zijn om onverwijld nog meer significante beperkende maatregelen aan te nemen. Het is daarom passend aanvullende beperkende maatregelen toe te passen teneinde Rusland een hogere prijs te laten betalen voor zijn acties die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen, en teneinde een vreedzame oplossing van deze crisis te bevorderen. Deze maatregelen worden voortdurend geëvalueerd en kunnen worden opgeschort of ingetrokken, of aangevuld met andere beperkende maatregelen, afhankelijk van de ontwikkelingen ter plaatse.”
4 Artikel 5 decies van deze verordening luidt als volgt: „1. Het is verboden om in officiële valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten te verkopen, te leveren, over te dragen aan of uit te voeren naar Rusland of naar natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Rusland, met inbegrip van de regering en de centrale bank van Rusland, of voor gebruik in Rusland. 2. Het in lid 1 bedoelde verbod is niet van toepassing op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van in officiële valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten indien dergelijke verkoop, levering, overdracht of uitvoer noodzakelijk is voor: a) persoonlijk gebruik door natuurlijke personen die naar Rusland reizen of hun naaste familieleden die samen met hen reizen, of b) de officiële doelen van diplomatieke missies, consulaire posten of internationale organisaties in Rusland die bescherming genieten op grond van het internationaal recht.”
Besluit 2022/346
5 In overweging 5 van besluit (GBVB) 2022/346 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 63, blz. 5) staat te lezen: „Gezien de ernst van de situatie en in antwoord op de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne, is het passend verdere beperkende maatregelen in te stellen […]. Het is tevens passend, behoudens bepaalde uitzonderingen, de levering van eurobankbiljetten aan Rusland te verbieden.”
Verordening 2022/345
6 De overwegingen 2, 3 en 6 van verordening (EU) 2022/345 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van verordening nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 63, blz. 1) luiden als volgt: „(2) Verordening [nr. 833/2014] geeft uitvoering aan bepaalde bij besluit 2014/512/GBVB van de Raad [van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13)] vastgestelde maatregelen. (3) Op 1 maart 2022 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan besluit [2022/346] tot wijziging van besluit [2014/512] en tot vaststelling van verdere beperkende maatregelen […]. Het verbiedt tevens, behoudens bepaalde uitzonderingen, de levering van eurobankbiljetten aan Rusland. […] (6) Daarom moet verordening [nr. 833/2014] dienovereenkomstig worden gewijzigd.”
Besluit 2022/578
7 Overweging 6 van besluit (GBVB) 2022/578 van de Raad van 8 april 2022 tot wijziging van besluit 2014/512 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 111, blz. 70) luidt als volgt: „Gezien de ernst van de situatie en in reactie op de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne moeten verdere beperkende maatregelen worden ingesteld. Met name moet het verbod […] op de uitvoer van in euro luidende bankbiljetten en het verbod op de verkoop van in euro luidende overdraagbare effecten worden uitgebreid tot alle officiële valuta’s van de lidstaten. […]”
Duits recht
8 Volgens § 18, lid 1, punt 1, onder a), van het Außenwirtschaftsgesetz (Duitse wet inzake buitenlandse handel) van 6 juni 2013 (BGBl. 2013 I, blz. 1482), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „AWG”), wordt eenieder die handelt in strijd met een verbod op uitvoer, invoer, doorvoer, overdracht, verkoop, aankoop, levering, terbeschikkingstelling, doorgifte of investering dat is opgelegd bij een rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling van de Europese Gemeenschappen of van de Europese Unie die in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen of in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt en die strekt tot de tenuitvoerlegging van een door de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde economische sanctie, bestraft met een gevangenisstraf van drie maanden tot ten hoogste vijf jaar.
9 Elke poging om dat verbod te omzeilen is strafbaar krachtens § 18, lid 6, AWG.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
10 Op 31 mei 2022 reisde ZZ naar de luchthaven Frankfurt am Main (Duitsland) met de bedoeling een vlucht naar Istanbul (Turkije) te nemen en van daaruit een vlucht naar Moskou (Rusland), om van 31 mei tot en met 21 juni 2022 in Rusland te verblijven.
11 Bij een douanecontrole op de luchthaven van Frankfurt am Main is vastgesteld dat ZZ in het bezit was van 14855 EUR en 99150 Russische roebels aan bankbiljetten waarvoor zij geen douaneaangifte had gedaan. Dit geld diende gedeeltelijk ter bekostiging van de reis, maar vooral ter bekostiging van medische behandelingen in Rusland, namelijk een tandheelkundige behandeling, een hormoonbehandeling in een vruchtbaarheidskliniek en een vervolgbehandeling in verband met een borstoperatie in een kliniek voor plastische chirurgie.
12 De eurobankbiljetten werden ten belope van een bedrag van 13800 EUR in beslag genomen. De overige eurobankbiljetten mocht ZZ houden voor persoonlijk gebruik ter bekostiging van haar reis. ZZ is uiteindelijk niet vertrokken.
13 Het Amtsgericht Frankfurt am Main (rechter in eerste aanleg Frankfurt am Main, Duitsland) heeft ZZ schuldig bevonden aan poging tot illegale uitvoer van bankbiljetten overeenkomstig § 18, lid 1, punt 1, onder a), en lid 6, AWG, gelezen in het licht van artikel 5 decies, lid 1, van verordening nr. 833/2014. In het kader van zijn juridische beoordeling heeft deze rechter, op basis van overweging 2 van die verordening en de aanwijzingen op de website van de Europese Commissie over de uitlegging van het begrip „persoonlijk gebruik” in de zin van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van die verordening, geoordeeld dat de door de verdachte in het hoofdgeding bij het verlaten van het Duitse grondgebied meegenomen eurobankbiljetten niet vielen onder de uitzondering waarin die bepaling voorziet.
14 ZZ heeft tegen het vonnis beroep in Revision ingesteld bij het Oberlandesgericht Frankfurt am Main (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hessen, Frankfurt am Main, Duitsland), de verwijzende rechter.
15 De verwijzende rechter wijst erop dat de uitlegging van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 uitsluitend tot de bevoegdheid van het Hof behoort en dat het Hof daarover nog geen uitspraak heeft gedaan. Hij voegt hieraan toe dat deze uitlegging niet dermate voor de hand ligt dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.
16 In die omstandigheden heeft het Oberlandesgericht Frankfurt am Main de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „Is de uitvoer van in officiële valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten in de zin van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening [nr. 833/2014] noodzakelijk voor persoonlijk gebruik door een natuurlijke persoon die naar Rusland reist, wanneer die bankbiljetten bestemd zijn voor medische behandelingen van die persoon (in casu een tandheelkundige behandeling, een hormoonbehandeling in een vruchtbaarheidskliniek en een vervolgbehandeling in verband met een borstoperatie in een kliniek voor plastische chirurgie) in Rusland?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
17 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de uitvoer van in euro luidende bankbiljetten door een persoon die naar Rusland reist, met het oog op de financiering van een medische behandeling die deze persoon in dat derde land wenst te ondergaan, uitvoer vormt die noodzakelijk is voor persoonlijk gebruik van die persoon in de zin van deze bepaling.
18 Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 9 september 2021, Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne,C‑783/19, EU:C:2021:713, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19 In de eerste plaats is het krachtens artikel 5 decies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 verboden om in officiële valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten te verkopen, te leveren, over te dragen aan of uit te voeren naar Rusland of naar natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Rusland, met inbegrip van de regering en de centrale bank van Rusland, of voor gebruik in Rusland.
20 Overeenkomstig artikel 5 decies, lid 2, onder a), van die verordening is een dergelijk verbod evenwel niet van toepassing op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van in officiële valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten indien dergelijke verkoop, levering, overdracht of uitvoer noodzakelijk is voor persoonlijk gebruik door natuurlijke personen die naar Rusland reizen of hun naaste familieleden die samen met hen reizen.
21 Uit de bewoordingen van artikel 5 decies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 blijkt dus dat het in deze bepaling opgelegde verbod van toepassing is op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van, onder meer, in euro luidende bankbiljetten aan „elke” natuurlijke of rechtspersoon, „elke” entiteit of „elk” lichaam „in Rusland” of „voor gebruik in Rusland”.
22 Deze formulering suggereert dat de Uniewetgever met dit verbod op algemene wijze wil voorkomen dat in euro of een andere valuta van een lidstaat luidende liquide middelen gratis of in ruil voor goederen of diensten ter beschikking worden gesteld aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die in Rusland woont of daar gevestigd is.
23 Wat voorts de in artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 bedoelde uitzondering op een dergelijk verbod betreft, moeten om te beginnen de betekenis en de draagwijdte van de termen „persoonlijk gebruik” in deze bepaling – waarvan noch deze bepaling, noch enige andere bepaling van deze verordening, in het bijzonder artikel 1 ervan, een definitie bevat – worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan [zie naar analogie arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam), C‑341/18, EU:C:2020:76, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Deze termen duiden in de gebruikelijke betekenis ervan op een gebruik voor de eigen behoeften van de betrokkene, tegenover met name een gebruik voor beroeps-, commerciële of investeringsdoeleinden.
24 Vervolgens impliceert de eveneens in die bepaling gebruikte term „noodzakelijk”, overeenkomstig de gebruikelijke betekenis ervan, dat de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van eurobankbiljetten, om aan het verbod van artikel 5 decies, lid 1, van deze verordening te ontkomen, onontbeerlijk moet zijn om in die behoeften te voorzien.
25 Ten slotte zijn de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van eurobankbiljetten die onder de uitzondering op dit verbod vallen, volgens artikel 5 decies, lid 2, van verordening nr. 833/2014 die welke noodzakelijk zijn voor persoonlijk gebruik van „natuurlijke personen die naar Rusland reizen of hun naaste familieleden die samen met hen reizen”. Deze termen suggereren dat in euro luidende liquide middelen waarvan de verkoop, levering, overdracht of uitvoer op grond van deze bepaling is toegestaan, bestemd moeten zijn om in de eigen behoeften van die personen te voorzien tijdens hun reis en verblijf in Rusland.
26 Uit de letterlijke uitlegging van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 volgt dus dat de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van in euro luidende liquide middelen door een persoon die naar Rusland reist en die deze middelen nodig heeft om goederen of diensten te verwerven om in het kader van zijn reis en verblijf aldaar te voorzien in zijn behoeften of, in voorkomend geval, in die van de met hem meereizende naaste familieleden, niet onderworpen is aan het verbod van lid 1 van dat artikel 5 decies.
27 Wat in de tweede plaats de context van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 betreft, moet worden opgemerkt dat deze bepaling een uitzondering vormt op het verbod van artikel 5 decies, lid 1, van deze verordening. Volgens vaste rechtspraak dienen uitzonderingen strikt te worden uitgelegd om te voorkomen dat algemene regelingen worden uitgehold [arrest van 28 oktober 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Uitlevering en ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
28 Een uitlegging van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014, zoals die welke door de verdachte in het hoofdgeding wordt verdedigd, volgens welke het volstaat dat met de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van in een valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten geen commercieel, beroepsmatig of investeringsdoel wordt nagestreefd om onder die uitzondering te kunnen vallen, zou het verbod van artikel 5 decies, lid 1, van deze verordening uithollen. Het zou dan immers mogelijk zijn om zonder enige beperking geldsommen in een dergelijke valuta naar Rusland over te brengen om daar persoonlijke aankopen van willekeurige aard te doen, waarvan bovendien moeilijk valt te controleren of zij daadwerkelijk zijn gedaan.
29 Dus alleen wanneer deze bepaling in die zin wordt uitgelegd dat de daarin opgenomen uitzondering uitsluitend betrekking heeft op de verkoop, levering, overdracht en uitvoer van in een valuta van een lidstaat luidende bankbiljetten waarvan het gebruik bedoeld is om de reis‑ en verblijfkosten te financieren van de persoon die naar Rusland reist en van zijn naaste familieleden die samen met hem reizen, kan worden gewaarborgd dat die uitzondering strikt wordt uitgelegd zonder de algemene regel van artikel 5 decies, lid 1, van die verordening uit te hollen.
30 Wat in de derde plaats de doelstelling van verordening nr. 833/2014 betreft, blijkt om te beginnen uit overweging 2 van deze verordening dat deze tot doel heeft aanvullende beperkende maatregelen toe te passen „teneinde Rusland een hogere prijs te laten betalen voor zijn acties die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen, en teneinde een vreedzame oplossing van deze crisis te bevorderen”. Voorts heeft de Raad het volgens overweging 6 van besluit 2022/578 passend geacht om, „[g]ezien de ernst van de situatie en in reactie op de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne” verdere beperkende maatregelen in te voeren, met name door het verbod op de uitvoer van eurobankbiljetten uit te breiden tot alle officiële valuta’s van de lidstaten.
31 Een dergelijk verbod beoogt uiteindelijk te voorkomen dat het Russische economische stelsel toegang krijgt tot liquide middelen in om het even welke valuta van een lidstaat, teneinde Rusland een hogere prijs te laten betalen voor zijn acties tegen Oekraïne.
32 Wat vervolgens de doelstelling van de uitzondering van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 betreft, moet – gelet op het feit dat de Unie geen beperkende maatregelen heeft vastgesteld met betrekking tot het verkeer van personen naar Rusland, met name voor toeristische doeleinden, en dat het voor mensen die naar dit derde land reizen en er verblijven essentieel is om zich in het kader daarvan bepaalde goederen en diensten te kunnen verschaffen – het feit dat de Uniewetgever deze uitzondering heeft ingevoerd, die specifiek betrekking heeft op personen die naar Rusland reizen en hun naaste familieleden die samen met hen reizen, aldus worden begrepen dat hij daarmee uitsluitend voor ogen had om de doeltreffendheid van het recht op dergelijk personenverkeer te waarborgen.
33 In deze context is een strikte uitlegging van de uitzondering van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014, in die zin dat alleen de verkoop, levering, overdracht en uitvoer van eurobankbiljetten die bestemd zijn voor de financiering van de reis‑ en verblijfkosten van de persoon die naar Rusland reist en van zijn naaste familieleden die samen met hem reizen, onder de uitzondering van die bepaling vallen, ten eerste, in overeenstemming met de in de punten 30 en 31 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van deze verordening.
34 Ten tweede kan met een dergelijke strikte uitlegging van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 ook het doel worden bereikt dat met deze uitzondering wordt nagestreefd – namelijk de doeltreffendheid van het recht om naar Rusland te reizen te waarborgen –, voor zover met die uitlegging wordt gewaarborgd dat een persoon die naar Rusland reist, kan beschikken over de liquide middelen die nodig zijn om zich de goederen en diensten te verschaffen die noodzakelijk zijn om tijdens zijn reis en zijn verblijf in Rusland te voorzien in zijn behoeften en, in voorkomend geval, in die van zijn naaste familieleden die samen met hem reizen.
35 Hieruit volgt dat de uitvoer van eurobankbiljetten door een persoon die naar Rusland reist, ter financiering van medische behandelingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet onder de uitzondering van artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 valt, aangezien dergelijke behandelingen geen behoeften zijn die ontstaan door de reis of het verblijf van die persoon in Rusland.
36 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening nr. 833/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de uitvoer van in euro luidende bankbiljetten door een persoon die naar Rusland reist, met het oog op de financiering van een medische behandeling die deze persoon in dat derde land wenst te ondergaan, geen uitvoer vormt die noodzakelijk is voor persoonlijk gebruik van die persoon in de zin van deze bepaling.
Kosten
37 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 5 decies, lid 2, onder a), van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/595 van de Commissie van 11 april 2022,
moet aldus worden uitgelegd dat
de uitvoer van in euro luidende bankbiljetten door een persoon die naar Rusland reist, met het oog op de financiering van een medische behandeling die deze persoon in dat derde land wenst te ondergaan, geen uitvoer vormt die noodzakelijk is voor persoonlijk gebruik van die persoon in de zin van deze bepaling.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Duits.