HvJ EU 12 september 2024, C-557/23, ECLI:EU:C:2024:737
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
12 september 2024 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten – Verordening (EU) nr. 1308/2013 – Nationale regeling die voorziet in gereguleerde prijzen voor bepaalde landbouwproducten en in de verplichting om een bepaalde hoeveelheid van deze producten te koop aan te bieden – Geldboeten”
In zaak C‑557/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Szegedi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Szeged, Hongarije) bij beslissing van 6 september 2023, ingekomen bij het Hof op diezelfde dag, in de procedure
SPAR Magyarország Kft.
tegen
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Derde kamer, N. Piçarra, N. Jääskinen (rapporteur) en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– SPAR Magyarország Kft., vertegenwoordigd door G. Báthory, V. Łuszcz en L. Wallacher, ügyvédek,
– de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér, R. Kissné Berta en K. Szíjjártó als gemachtigden,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en N. Scheffel als gemachtigden,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll en M. Kopetski als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Konstantinidis en Zs. Teleki als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 671, met rectificaties in PB 2016, L 130, blz. 9 en PB 2022, L 195, blz. 106), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/2117 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 (PB 2021, L 435, blz. 262) (hierna: „GMO-verordening”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen SPAR Magyarország Kft en Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (overheidsdienst voor de provincie Bács-Kiskun, Hongarije) (hierna: „nationale autoriteit”) over het besluit van deze autoriteit om SPAR Magyarország een geldboete op te leggen om redenen van consumentenbescherming.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In de overwegingen 172, 185 en 189 van de GMO-verordening staat te lezen: „(172) Gezien de specifieke kenmerken van de landbouwsector en het feit dat deze afhangt van de goede werking van de volledige toeleveringsketen, met inbegrip van de doeltreffende toepassing van de mededingingsvoorschriften in alle relevante sectoren in de volledige voedselketen, die sterk geconcentreerd kan zijn, moet bijzondere aandacht uitgaan naar de toepassing van de mededingingsvoorschriften bedoeld in artikel 42 VWEU. […] […] (185) Teneinde efficiënt en doeltreffend te kunnen reageren op dreigende marktverstoringen als gevolg van aanzienlijke prijsstijgingen of -dalingen op interne of externe markten of andere gebeurtenissen en omstandigheden die de markt aanzienlijk verstoren of aanzienlijk dreigen te verstoren, indien die situatie of het effect daarvan op de markt waarschijnlijk zal aanhouden of verslechteren, moet aan de [Europese] Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om bepaalde handelingen vast te stellen met betrekking tot de maatregelen die noodzakelijk zijn om het hoofd te bieden aan die marktsituatie, met inachtneming van de verplichtingen uit hoofde van internationale overeenkomsten en mits alle andere op grond van deze verordening beschikbare maatregelen onvoldoende blijken, waaronder maatregelen om het toepassingsgebied, de looptijd of andere aspecten van andere in deze verordening vastgestelde maatregelen uit te breiden of te wijzigen, of om te voorzien in uitvoerrestituties, of om de toepassing van de invoerrechten voor bepaalde hoeveelheden of gedurende bepaalde perioden indien nodig, geheel of gedeeltelijk, te schorsen. […] (189) De Commissie dient bevoegd te zijn in spoedeisende situaties de maatregelen vast te stellen die nodig zijn voor de oplossing van specifieke problemen.”
4 Artikel 1 van deze verordening luidt als volgt: „1. Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten vastgesteld, d.w.z. alle in bijlage I bij de Verdragen vermelde producten, met uitzondering van de visserij‑ en de aquacultuurproducten die zijn vermeld in de wetgevingshandelingen van de [Europese] Unie houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten. 2. De in lid 1 bedoelde landbouwproducten worden ingedeeld in de volgende, in de respectievelijke delen van bijlage I vermelde sectoren: a) granen, deel I; […] c) suiker, deel III; […] p) melk en zuivelproducten, deel XVI; […] s) eieren, deel XIX; t) pluimveevlees, deel XX; […] x) andere producten, deel XXIV.”
5 Hoofdstuk I van titel II van deel II van deze verordening bevat een afdeling 1 („Handelsnormen”), die de artikelen 73 tot en met 91 van deze verordening omvat.
6 In artikel 73 van de GMO-verordening is bepaald: „Onverminderd andere bepalingen die op landbouwproducten van toepassing zijn, en de bepalingen die in de veterinaire sector, de fytosanitaire sector en de levensmiddelensector zijn vastgesteld om te garanderen dat de producten aan de hygiëne‑ en gezondheidsnormen voldoen en om de gezondheid van dieren, planten en mensen te beschermen, worden in deze afdeling voorschriften betreffende handelsnormen voor landbouwproducten vastgesteld.”
7 Artikel 74 van deze verordening bepaalt: „De producten waarvoor overeenkomstig deze onderafdeling sector‑ of productspecifieke handelsnormen zijn vastgesteld, mogen slechts in de Unie worden afgezet als zij aan die normen voldoen.”
8 Artikel 75 van deze verordening is als volgt verwoord: „1. Handelsnormen kunnen worden toegepast op een of meer van de volgende producten en sectoren: a) olijfolie en tafelolijven; b) groenten en fruit; c) op basis van groenten en fruit verwerkte producten; d) bananen; e) levende planten; f) eieren; g) vlees van pluimvee; h) smeerbare vetproducten voor menselijke consumptie; […] 3. Onverminderd artikel 26 van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad [van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB 2011, L 304, blz. 18)] kunnen de in lid 1 bedoelde handelsnormen betrekking hebben op een of meer van de volgende elementen te bepalen op sector‑ of productspecifieke grondslag, die berusten op de kenmerken van de sector, op de noodzaak het op de markt brengen te reguleren en op de in lid 5 van dit artikel bepaalde voorwaarden: a) de technische definities, aanduidingen en verkoopbenamingen voor andere sectoren dan die welke in artikel 78 zijn vermeld; b) de indelingscriteria, zoals indeling in klassen, naar gewicht, naar grootte, naar leeftijd en in categorieën; c) de soort, het planten‑ of dierenras of het handelstype; d) de aanbiedingsvorm, de met de verplichte handelsnormen verband houdende etikettering, de verpakking, de voor verpakkingscentra geldende voorschriften, het merken, het oogstjaar en het gebruik van specifieke aanduidingen, onverminderd de artikelen 92 tot en met 123; e) criteria zoals uiterlijk, consistentie, bevleesdheid, productkenmerken en watergehalte (uitgedrukt in procenten); f) de specifieke stoffen die bij de productie worden gebruikt, of de componenten of bestanddelen, met inbegrip van hun gewichtsaandeel, zuiverheid en identificatie; g) de productierichting en de productiemethode, met inbegrip van oenologische procedés en geavanceerde systemen van duurzame productie; h) de versnijding van most en wijn, met inbegrip van definities daarvan, het mengen en de daarvoor geldende beperkingen; i) de frequentie van inzameling, levering, bewaring en behandeling, de bewaarmethode en -temperatuur, de opslag en het vervoer; j) de ligging van het landbouwbedrijf, en/of de oorsprong, uitgezonderd voor vlees van pluimvee en smeerbare vetproducten; k) de beperkingen wat het gebruik van bepaalde stoffen en bepaalde procedés betreft; l) het specifieke gebruik; m) de voorwaarden inzake het afzetten, in bezit hebben, in het verkeer brengen en gebruiken van producten die niet in overeenstemming zijn met de op grond van lid 1 vastgestelde handelsnormen of de in artikel 78 bedoelde definities, aanduidingen en verkoopbenamingen, en inzake het verwijderen van bijproducten. […] 5. De op grond van lid 1 van dit artikel vastgestelde sector‑ of productspecifieke handelsnormen gelden onverminderd hetgeen in de artikelen 84 tot en met 88 en bijlage IX is bepaald, met inachtneming van het volgende: a) de specifieke kenmerken van het betrokken product; b) de noodzaak om de voorwaarden te bewerkstelligen die het op de markt brengen van de producten vergemakkelijken; c) het belang van de producent om het product en de productiekenmerken kenbaar te maken en het belang dat de consumenten hebben bij het ontvangen van adequate en transparante productinformatie, onder meer over de ligging van het landbouwbedrijf[,] die per geval op het geschikte geografische niveau moet worden vastgesteld, na verrichting van een beoordeling die met name betrekking heeft op de kosten en administratieve lasten voor de marktdeelnemers, evenals op de voordelen voor de producenten en de eindconsument; d) de beschikbare methoden om de fysische, chemische en organoleptische kenmerken van de producten te bepalen; e) de standaardaanbevelingen van de internationale instanties; f) het feit dat de natuurlijke en essentiële kenmerken van het product dienen te worden behouden en dat de samenstelling van het product geen ingrijpende veranderingen mag ondergaan. […]”
9 Artikel 83, lid 5, van deze verordening bepaalt: „De lidstaten kunnen uitsluitend aanvullende nationale bepalingen aannemen of handhaven voor producten die onder een handelsnorm van de Unie vallen, indien die bepalingen in overeenstemming zijn met het recht van de Unie, met name wat de eerbiediging van het beginsel van vrij verkeer van goederen betreft, en mits wordt voldaan aan richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 1998, L 204, blz. 37)].”
10 In artikel 90 bis, lid 3, van de GMO-verordening is bepaald: „De lidstaten verrichten controles op basis van een risicoanalyse om na te gaan of de in artikel 1, lid 2, bedoelde producten voldoen aan de voorschriften van deze afdeling, en passen zo nodig administratieve sancties toe.”
11 Artikel 219 („Maatregelen ter bestrijding van marktverstoringen”) van deze verordening bepaalt in lid 1: „Teneinde efficiënt en doeltreffend te kunnen reageren op dreigende marktverstoringen als gevolg van aanzienlijke prijsstijgingen of -dalingen op interne of externe markten of andere gebeurtenissen en omstandigheden die de betrokken markt ernstig verstoren of dreigen te verstoren, voor zover deze situatie of de weerslag daarvan op de markt zou kunnen voortduren of verslechteren, is de Commissie bevoegd overeenkomstig artikel 227 gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot de maatregelen die nodig zijn om die situatie op de markt te verhelpen, zulks met inachtneming van de verplichtingen die voortvloeien uit overeenkomstig het VWEU gesloten internationale overeenkomsten en mits andere in deze verordening bedoelde maatregelen niet blijken te volstaan of niet geschikt blijken te zijn. Indien dwingende redenen van urgentie dat in het geval van de in de eerste alinea van dit lid bedoelde dreigende marktverstoringen vereisen, is de in artikel 228 bedoelde procedure van toepassing op de op grond van de eerste alinea van dit lid vast te stellen gedelegeerde handelingen. […]”
12 Artikel 221 („Maatregelen om specifieke problemen op te lossen”) van deze verordening bepaalt in de leden 1 en 2: „1. De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin de noodmaatregelen worden genomen die nodig en gerechtvaardigd zijn voor de oplossing van specifieke problemen. […] 2. Teneinde specifieke problemen op te lossen, en om naar behoren gemotiveerde dwingende redenen van urgentie die verband houden met omstandigheden waarin de voorwaarden voor de productie en de afzet snel dreigen te verslechteren en die moeilijk te verhelpen zouden kunnen zijn indien de maatregelen worden uitgesteld, stelt de Commissie […] onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandelingen vast.”
Hongaars recht
13 Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet [regeringsbesluit 6/2022 (I.14) inzake de afwijkende toepassing in een noodsituatie van wet LXXXVII van 1990 betreffende de prijsstelling] van 14 januari 2022 (Magyar Közlöny 2022/5.; hierna: „litigieus regeringsbesluit”) is op 1 februari 2022 in werking getreden voor een aanvankelijke periode van drie maanden. Door opeenvolgende verlengingen bleef het van kracht tot en met 31 juli 2023. Het werd ook tweemaal gewijzigd met ingang van 10 november 2022 en 12 januari 2023.
14 De bepalingen van het litigieuze regeringsbesluit die van toepassing zijn op het hoofdgeding, zijn in de punten 15 tot en met 20 van het onderhavige arrest weergegeven en komen overeen met die welke van kracht waren tussen 12 januari 2023 en 31 juli 2023.
15 In § 1 van het litigieuze regeringsbesluit was bepaald: „(1) Om de schadelijke gevolgen van marktfalen te voorkomen, worden de in bijlage 1 genoemde producten voor de periode van 1 februari 2022 tot en met 31 juli 2023 toegevoegd aan de lijst van producten tegen gereguleerde prijzen in punt I, onder A), van de bijlage bij az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(wet LXXXVII van 1990 betreffende de prijsstelling)]. (2) De brutokleinhandelsprijs voor de in bijlage 1 genoemde producten in een winkel of winkelcentrum en in de postorderverkoop mag niet hoger zijn dan de brutokleinhandelsprijs die op 15 oktober 2021 werd toegepast door een handelaar die gangbare consumptiegoederen verkoopt in de zin van a kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény [(wet CLXIV inzake de handel)] (hierna: ‚handelaar’). […]”
16 In § 1/A van het litigieuze regeringsbesluit was bepaald: „(1) Voor de periode tussen de inwerkingtreding van az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. Rendelet [(regeringsbesluit 451/2022 [(XI. 9.)] tot wijziging van regeringsbesluit 6/2022 [(I. 14.)] inzake de afwijkende toepassing in een noodsituatie van wet LXXXVII van 1990 betreffende de prijsstelling)] en 31 juli 2023 worden de in bijlage 2 genoemde producten toegevoegd aan de in § 1, lid 1, opgesomde producten tegen gereguleerde prijzen. (2) De brutokleinhandelsprijs voor de in bijlage 2 genoemde producten in een winkel of winkelcentrum en in de postorderverkoop mag niet hoger zijn dan de brutokleinhandelsprijs die op 30 september 2022 werd toegepast door een handelaar. (3) In plaats van de op 30 september 2022 toegepaste brutokleinhandelsprijs, a) geldt de laatste door de handelaar vóór 30 september 2022 toegepaste brutokleinhandelsprijs, indien de op 30 september 2022 toegepaste brutokleinhandelsprijs niet beschikbaar is, b) geldt, voor zover beschikbaar, de op de website van de Központi Statisztikai Hivatal [(centraal bureau voor de statistiek, Hongarije)] gepubliceerde gemiddelde consumentenprijs voor september 2022, indien de onder a) bedoelde brutokleinhandelsprijs niet kan worden vastgesteld. […] (6) Bij de vaststelling van de prijzen overeenkomstig lid 2 mogen geen andere kosten of vergoedingen in rekening worden gebracht.”
17 In § 2 van het litigieuze regeringsbesluit was het volgende bepaald: „(1) Voor de in bijlage 1 genoemde producten die de handelaar op 15 oktober 2021 verhandelde geldt dat de handelaar verplicht is om a) deze producten te verhandelen, b) van deze producten ten minste een dagelijkse hoeveelheid te koop aan te bieden die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die hij op de betreffende dag van de week in 2021 in voorraad had, en c) deze producten, indien nodig tot tweemaal de onder b) genoemde hoeveelheid, in voorraad te hebben en aan de consument te koop aan te bieden, in een hoeveelheid die voldoende is om hem steeds te kunnen bedienen zonder dat er producttekorten ontstaan. (2) De handelaar is verplicht de informatie in verband met § 1, lid 1, in de vorm en met de inhoud die door de minister voor de Coördinatie van het Algemeen Beleid zal worden gespecificeerd, op een duidelijk zichtbare plaats in de winkel te afficheren en, in geval van postorderverkoop, op de homepage te publiceren.”
18 In § 2/A van het litigieuze regeringsbesluit was bepaald: „(1) Voor de in bijlage 2 genoemde producten die de handelaar op 30 september 2022 verhandelde, geldt dat de handelaar verplicht is om a) deze producten te verhandelen, b) van deze producten ten minste een dagelijkse hoeveelheid te koop aan te bieden die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die hij op de betreffende dag van de week in 2022 in voorraad had, en c) deze producten, indien nodig tot tweemaal de onder b) genoemde hoeveelheid, in voorraad te hebben en aan de consument te koop aan te bieden, in een hoeveelheid die voldoende is om hem steeds te kunnen bedienen zonder dat er producttekorten ontstaan. (2) De handelaar is verplicht de informatie in verband met § 1/A., lid 1, in de vorm en met de inhoud die door de minister voor de Coördinatie van het Algemeen Beleid zal worden gespecificeerd, op een duidelijk zichtbare plaats in de winkel te afficheren en, in geval van postorderverkoop, op de homepage te publiceren.”
19 § 3, leden 1 tot en met 4, van het litigieuze regeringsbesluit bepaalde: „(1) In niet-contentieuze bestuurszaken die vallen onder § 16 van [wet LXXXVII van 1990 betreffende de prijsstelling] en die betrekking hebben op de uitvoering van de bepalingen van het onderhavige regeringsbesluit, treedt de algemene consumentenbeschermingsautoriteit die is aangewezen bij het regeringsbesluit tot aanwijzing van een algemene consumentenbeschermingsautoriteit (hierna: „autoriteit”), ambtshalve op met de medewerking van de Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(Nationaal bureau voor de veiligheid van de voedselketen, Hongarije)], waarbij § 1, lid 5, en § 1/A, lid 5, in acht worden genomen. (2) In afwijking van § 16 van [wet LXXXVII van 1990 betreffende de prijsstelling] en § 38/B van a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(wet CXCIV van 2011 betreffende de economische stabiliteit van Hongarije)] is de autoriteit die tijdens haar controlewerkzaamheden kennis krijgt van een schending van de verplichtingen krachtens §§ 1 en 2 a) verplicht om een geldboete opleggen van 50000 Hongaarse forint [(HUF) (ongeveer 131 EUR)] en 3000000 [HUF (ongeveer 7849 EUR)], of b) bij machte om de handelaar bij besluit te gelasten zijn activiteiten tijdelijk stop te zetten voor een periode van ten minste één dag en ten hoogste zes maanden. (3) De sanctie van lid 2, onder a), kan meermaals worden opgelegd in geval van overtredingen die bij meerdere opeenvolgende controles aan het licht komen, zelfs op dezelfde dag en in dezelfde winkel, zodat, wanneer een nieuwe geldboete wordt opgelegd, het bedrag ervan ten minste het dubbele bedraagt van het bedrag van de geldboete die voor de vorige inbreuk is opgelegd, zonder dat rekening hoeft te worden gehouden met de bepaling inzake het maximumbedrag van de geldboete. (4) In geval van recidive kunnen de sancties van lid 2, onder a) en onder b), tezamen worden toegepast.”
20 Bijlage 1 bij het litigieuze regeringsbesluit bepaalde: „Producten tegen gereguleerde prijzen 1. kristalsuiker (witte suiker) 2. wit tarwemeel T55 3. geraffineerde zonnebloemolie 4. varkensham (ook met been, met zwoerd, filets, in stukken of in schijven gesneden dan wel gehakt, al dan niet voorverpakt verkocht, vers, gekoeld of bevroren) 5. kipfilets, geslachte kip – kippenrug, kippenstaart en kippenvleugeltip, samen of afzonderlijk (inclusief producten met been, met huid, filets, in stukken of in schijven gesneden dan wel gehakt, al dan niet voorverpakt verkocht, vers, gekoeld of bevroren) 6. koemelk, warmtebehandeld bij ultrahoge temperatuur, met een vetgehalte van 2,8 %”.
21 Bijlage 2 bij het litigieuze regeringsbesluit vermeldde: „Producten tegen gereguleerde prijzen 1. verse eieren in de schaal van de soort Gallus domesticus (andere dan bevruchte broedeieren) 2. tafelaardappelen, met uitzondering van nieuwe aardappelen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Hongaarse regering begin 2022, om de nadelige gevolgen van marktfalen in de context van de noodsituatie in verband met de COVID‑19-pandemie te voorkomen, het litigieuze regeringsbesluit heeft vastgesteld op grond waarvan bepaalde in bijlage 1 bij dat besluit opgesomde basislandbouwproducten, te weten bepaalde soorten suiker, tarwemeel, zonnebloemolie, varkensvlees en pluimvee en melk, tegen gereguleerde prijzen werden verkocht. Overeenkomstig het litigieuze regeringsbesluit mocht de brutokleinhandelsprijs van deze producten niet hoger zijn dan de brutokleinhandelsprijs die op 15 oktober 2021 werd toegepast door een handelaar die gangbare consumptiegoederen verkoopt. Bovendien waren handelaren, indien zij op die datum dezelfde producten verhandelden, verplicht ten minste een dagelijkse hoeveelheid van deze producten te verhandelen die overeenkomt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die zij op de betreffende dag van de week in 2021 te koop hebben aangeboden.
23 Wegens de oorlog in Oekraïne heeft de Hongaarse regering het litigieuze regeringsbesluit in die zin gewijzigd dat vanaf 10 november 2022 de in aanmerking te nemen referentiehoeveelheid niet langer de gemiddelde dagelijkse te koop aangeboden hoeveelheid van 2021 was, maar de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de betrokken handelaar op de betreffende dag van de week in dat jaar in voorraad had.
24 Vanaf diezelfde datum heeft de Hongaarse regering ook op twee andere producten, namelijk eieren en aardappelen, gereguleerde prijzen toegepast. De handelaren die deze producten verkochten, moesten deze verhandelen in hoeveelheden die overeenstemden met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheden die zij op de betreffende dag van de week in 2022 in voorraad hadden, en de prijs van die producten mocht niet hoger zijn dan die welke op 30 september 2022 werd toegepast. Het litigieuze regeringsbesluit is tot en met 31 juli 2023 van kracht gebleven, nadat het voor de laatste keer was gewijzigd met ingang van 12 januari 2023.
25 Na een inspectie die de nationale autoriteit op 1 februari 2023 in een van de verkooppunten van SPAR Magyarország in Hongarije heeft verricht, heeft zij voor vijf van de in het bestreden regeringsbesluit genoemde landbouwproducten vastgesteld dat de gemiddelde dagelijkse hoeveelheden die te koop werden aangeboden, lager waren dan de gemiddelde dagelijkse hoeveelheden die op de betreffende dag van de week in 2021 of in 2022 in voorraad waren. Bij besluit van 9 mei 2023 heeft die autoriteit een schending vastgesteld van het litigieuze regeringsbesluit en SPAR Magyarország een geldboete opgelegd om redenen van consumentenbescherming. Bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete heeft die autoriteit met name rekening gehouden met de onomkeerbaarheid van de door de inbreuk veroorzaakte schade, het grote aantal consumenten dat door deze inbreuk werd geraakt gelet op de ligging van de betrokken verkoopruimte, de duur van die inbreuk, de herhaling en de frequentie van het inbreukmakende gedrag, de ernst van die inbreuk gelet op het economische belang van SPAR Magyarország en de beweerdelijk geschonden wettelijke verplichtingen, maar ook met de bereidwillige houding van deze handelaar.
26 SPAR Magyarország heeft bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van het besluit van de nationale autoriteit ingesteld en stelt de rechtsgrondslag van dat besluit en het bedrag van de haar opgelegde geldboete ter discussie. Ter ondersteuning van haar beroep voert zij aan dat het litigieuze regeringsbesluit volgens haar uitlegging niet tot doel had een algemene bevoorradingsverplichting in te voeren, maar wel dat de handelaren volledig aan de vraag van de consument zouden voldoen. Hoewel zij niet de in dat besluit vastgestelde hoeveelheden te koop heeft aangeboden, betoogt zij dat zij altijd heeft voldaan aan alle verzoeken van de consument en dat zij op de dag van de controle over een eindvoorraad beschikte voor elk van de betrokken producten. Er is dus geen sprake van een inbreuk.
27 De nationale autoriteit concludeert tot verwerping van het beroep. Zij beklemtoont dat er sprake is van een inbreuk wanneer de handelaar zijn verplichting niet nakomt om de in het litigieuze regeringsbesluit vastgestelde hoeveelheden te koop aan te bieden. In dit verband bestaat er een risicoaansprakelijkheid, zoals de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) heeft bevestigd, aldus die autoriteit. Die rechter heeft met name geoordeeld dat de betrokken wettelijke bepalingen, ter voorkoming van schadelijke gevolgen van marktfalen en ter verbetering van de consumentenbescherming als doelstelling van algemeen belang, een risicoaansprakelijkheid in het leven roepen. De handelaar is dus verplicht de in dat besluit gespecificeerde hoeveelheden goederen tegen gereguleerde prijzen te garanderen.
28 De verwijzende rechter vraagt zich af of het litigieuze regeringsbesluit, dat op straffe van een geldboete een verplichting oplegt om een bepaalde hoeveelheid landbouwproducten die binnen de werkingssfeer van de GMO-verordening vallen, tegen een gereguleerde kleinhandelsprijs te koop aan te bieden, verenigbaar is met het Unierecht, aangezien een dergelijke regeling inbreuk maakt op het beginsel dat de verkoopprijzen van landbouwproducten vrij worden gevormd door middel van vrije mededinging, en in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
29 In deze omstandigheden heeft de Szegedi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Szeged, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 83, lid 5, van [de GMO-verordening] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel als in het hoofdgeding, die handelaren met verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegt om bepaalde producten die binnen de werkingssfeer van de GMO-verordening vallen tegen een gereguleerde prijs in een bepaalde hoeveelheid te koop aan te bieden, waarbij die hoeveelheid niet afhangt van de vastgestelde gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in het referentiejaar heeft verkocht, maar van de vastgestelde gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in het referentiejaar in voorraad had? 2) Moet artikel 90 bis, lid 3, van de GMO-verordening aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel als in het hoofdgeding, die dwingend voorziet in het opleggen van een geldboete, ook wanneer de handelaar op de dag van de controle die binnen de werkingssfeer van de GMO-verordening vallende producten in een hoeveelheid te koop aanbiedt die overeenkomt met de vastgestelde gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die hij in het referentiejaar heeft verkocht en de consument toegang heeft tot de betrokken producten?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
30 Om te beginnen moet het in de schriftelijke opmerkingen van de Oostenrijkse regering en de Commissie uiteengezette betoog worden onderzocht dat de door de verwijzende rechter genoemde bepalingen, namelijk artikel 83, lid 5, en artikel 90 bis, lid 3, van de GMO-verordening, niet van toepassing zijn op het merendeel van de producten waarop het litigieuze regeringsbesluit betrekking heeft, noch op de in dat besluit gestelde vereisten.
31 Krachtens artikel 83, lid 5, van de GMO-verordening kunnen de lidstaten aanvullende nationale bepalingen aannemen of handhaven voor producten die onder een handelsnorm van de Unie vallen, indien die bepalingen in overeenstemming zijn met het recht van de Unie, met name wat de eerbiediging van het beginsel van vrij verkeer van goederen betreft. Artikel 90 bis, lid 3, van deze verordening voorziet in een verplichting voor de lidstaten om controles uit te voeren met betrekking tot de marktvoorschriften van deze producten en om sancties op te leggen wanneer die producten niet aan deze voorschriften voldoen. Deze twee bepalingen, die vallen onder afdeling 1 van hoofdstuk I van titel II van deel II van die verordening, in verband met handelsnormen, zijn enkel van toepassing op handelsnormen die betrekking hebben op de in artikel 75, lid 3, van deze verordening genoemde elementen.
32 De vaststelling van een maximumprijs voor bepaalde producten en de verplichting om een bepaalde hoeveelheid van deze producten te koop aan te bieden valt evenwel niet onder de in artikel 75, lid 3, van de GMO-verordening bedoelde specifieke elementen of onder de in lid 5 van dat artikel bedoelde bijzondere kenmerken. Voorts blijkt uit lid 1 van dat artikel dat van de acht producten waarop het litigieuze regeringsbesluit betrekking heeft, alleen op eieren en vlees van pluimvee een handelsnorm kan worden toegepast. In dit verband bevat noch verordening (EG) nr. 589/2008 van de Commissie van 23 juni 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat betreft de handelsnormen voor eieren (PB 2008, L 163, blz. 6), noch verordening (EG) nr. 543/2008 van de Commissie van 16 juni 2008 houdende uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de handelsnormen voor vlees van pluimvee (PB 2008, L 157, blz. 46) handelsvoorschriften in verband met de vaststelling van een minimumprijs en de verplichting voor de handelaren om een bepaalde hoeveelheid van deze twee producten te koop aan te bieden. Niets wijst er bijgevolg op dat er voor deze twee producten een handelsnorm bestaat die de toepassing van de in punt 30 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen rechtvaardigt.
33 Derhalve moet worden geoordeeld dat de bepalingen die in de vragen van de verwijzende rechter worden genoemd als zodanig niet relevant zijn om de verenigbaarheid van het litigieuze regeringsbesluit met de GMO-verordening te beoordelen. Gelet op het feit dat het Hof tot taak heeft alle bepalingen van Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door deze rechterlijke instanties aan het Hof voorgelegde vragen (arrest van 22 februari 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21,EU:C:2024:144, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), staat een dergelijke vaststelling er echter niet aan in de weg dat wordt onderzocht of dat besluit verenigbaar is met het Unierecht en, meer in het bijzonder, met de bepalingen van die verordening wanneer dat besluit betrekking heeft op producten die binnen de werkingssfeer van die verordening vallen.
34 In die omstandigheden moeten deze vragen, die samen moeten worden onderzocht, zo worden begrepen dat zij in wezen betrekking hebben op de vraag of de GMO-verordening aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale maatregel die, ten eerste, handelaren met verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegt om onder deze verordening vallende landbouwproducten te koop aan te bieden tegen een gereguleerde prijs en in een hoeveelheid die overeenstemt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in een referentiejaar in voorraad had, en ten tweede, dwingend voorziet in het opleggen van een geldboete wanneer de uit die nationale maatregel voortvloeiende verplichtingen niet worden nagekomen.
35 In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”), dat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder d), VWEU onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten valt, over een wetgevingsbevoegdheid beschikken die zij kunnen uitoefenen voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend, zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, VWEU [arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges), C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
36 Volgens vaste rechtspraak dienen de lidstaten, wanneer op een bepaald gebied een gemeenschappelijke ordening van de markten (hierna: „GMO”) tot stand is gebracht, zich evenwel te onthouden van elke maatregel die daarvan afwijkt of er inbreuk op maakt. Met een GMO zijn ook onverenigbaar bepalingen die de doeltreffende werking daarvan belemmeren, ook wanneer de GMO geen uitputtende regeling voor het betrokken gebied bevat [arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges), C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
37 Indien een prijsstellingsmechanisme ontbreekt, maakt de op vrije mededinging berustende vrije vaststelling van de verkoopprijzen deel uit van deze verordening en vormt zij een uiting van het beginsel van het vrije verkeer van goederen onder voorwaarden van daadwerkelijke mededinging [zie in die zin arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges), C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
38 Niettemin staat de totstandbrenging van een GMO er niet aan in de weg dat de lidstaten nationale regels toepassen die een andere doelstelling van algemeen belang nastreven dan die van de GMO, zelfs wanneer die regels gevolgen kunnen hebben voor de werking van de interne markt in de betrokken sector, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is [arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges), C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
39 In de eerste plaats maakt het litigieuze regeringsbesluit, zoals blijkt uit zowel de vaststellingen van de verwijzende rechter als de schriftelijke opmerkingen van SPAR Magyarország, de Oostenrijkse regering en de Commissie, inbreuk op de vrije mededinging die, zoals in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, deel uitmaakt van de GMO-verordening. De verplichting om landbouwproducten tegen gereguleerde prijzen en in bepaalde hoeveelheden te koop aan te bieden, belet de handelaren namelijk om hun verkoopprijzen en de hoeveelheden die zij wensen te verkopen vrij te bepalen op basis van economische overwegingen die zijn gebaseerd op de vrije mededinging.
40 In de tweede plaats moet het litigieuze regeringsbesluit overeenkomstig de in punt 38 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak worden gerechtvaardigd door het nastreven van een andere doelstelling van algemeen belang dan die van de GMO.
41 In casu werd volgens de Hongaarse regering met dit regeringsbesluit een tweeledig doel nagestreefd, namelijk de bestrijding van de inflatie en de bescherming van kwetsbare consumenten door te voorzien in een gegarandeerde bevoorrading van basislevensmiddelen tegen betaalbare prijzen.
42 In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie krachtens de artikelen 219 en 221 van de GMO-verordening onder bepaalde voorwaarden bevoegd is om de nodige maatregelen te nemen om te reageren op, ten eerste, dreigende marktverstoringen als gevolg van aanzienlijke prijsstijgingen of ‑dalingen op interne of externe markten of andere gebeurtenissen en omstandigheden, waaronder noodsituaties, en ten tweede, specifieke problemen in noodsituaties. Gelet op de specifieke situaties die zij regelen, kunnen deze bepalingen echter niet zo ruim worden uitgelegd dat de GMO-verordening in haar geheel betrekking heeft op de doelstellingen van algemeen belang die met het litigieuze regeringsbesluit worden nagestreefd, namelijk de bestrijding van de inflatie en de bescherming van kwetsbare consumenten door te voorzien in een gegarandeerde bevoorrading van basislevensmiddelen tegen betaalbare prijzen.
43 In die omstandigheden kan een lidstaat zich beroepen op de doelstelling van inflatiebestrijding of bescherming van kwetsbare consumenten om maatregelen te rechtvaardigen als die welke zijn opgenomen in het litigieuze regeringsbesluit, die afbreuk doen aan het prijsstellingsmechanisme onder voorwaarden van daadwerkelijke mededinging, waarop de GMO-verordening is gebaseerd.
44 De maatregelen tot vaststelling van een maximumprijs en de verplichting om een bepaalde hoeveelheid producten te koop aan te bieden, zoals die in het litigieuze regeringsbesluit zijn voorgeschreven, moeten evenwel voldoen aan de evenredigheidsvoorwaarden die in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, namelijk geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. In dit verband moet bij die evenredigheidstoetsing rekening worden gehouden met de doelstellingen van het GLB en het goed functioneren van de GMO, wat vereist dat een afweging plaatsvindt tussen die doelstellingen en de doelstellingen die met het litigieuze regeringsbesluit worden beoogd (zie in die zin arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 28).
45 Wat voorts de vraag betreft of de betrokken maatregel geschikt is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken, zij erop gewezen dat volgens vaste rechtspraak een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken indien die maatregel daadwerkelijk ertoe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 37).
46 In casu moet worden vastgesteld dat het litigieuze regeringsbesluit, gesteld al dat het geschikt zou zijn om kwetsbare consumenten te beschermen door te voorzien in een gegarandeerde bevoorrading van basislevensmiddelen tegen betaalbare prijzen en om de inflatie te bestrijden, verder gaat dan ter bereiking van deze doelstellingen noodzakelijk is [zie naar analogie arrest van 11 maart 2021, Commissie/Hongarije (Winstmarges), C‑400/19, EU:C:2021:194, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
47 De aantasting van de door de GMO-verordening gewaarborgde vrije toegang van de handelaren tot de markt onder voorwaarden van daadwerkelijke mededinging en de daaruit voortvloeiende verstoringen in de volledige toeleveringsketen als gevolg van de aan deze handelaren opgelegde gereguleerde prijzen en hun verplichting om de vereiste hoeveelheden van de betrokken producten te koop aan te bieden, gaan – zoals de Duitse regering en de Commissie in hun schriftelijke opmerkingen in wezen hebben betoogd – namelijk verder dan ter bereiking van de door dat besluit nagestreefde doelstellingen noodzakelijk is.
48 Gelet op een en ander moet op de vragen worden geantwoord dat de GMO-verordening aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale maatregel die, ten eerste, handelaren met verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegt om onder deze verordening vallende landbouwproducten te koop aan te bieden tegen een gereguleerde prijs en in een hoeveelheid die overeenstemt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in een referentiejaar in voorraad had, en ten tweede, dwingend voorziet in het opleggen van een geldboete wanneer de uit die nationale maatregel voortvloeiende verplichtingen niet worden nagekomen.
Kosten
49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/2117 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021,
moet aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzet tegen een nationale maatregel die, ten eerste, handelaren met verwijzing naar een noodsituatie de verplichting oplegt om onder deze verordening vallende landbouwproducten te koop aan te bieden tegen een gereguleerde prijs en in een hoeveelheid die overeenstemt met de gemiddelde dagelijkse hoeveelheid die de handelaar in een referentiejaar in voorraad had, en ten tweede, dwingend voorziet in het opleggen van een geldboete wanneer de uit die nationale maatregel voortvloeiende verplichtingen niet worden nagekomen.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Hongaars.