HvJ EU 16 november 2023, C-196/22, ECLI:EU:C:2023:870

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

16 november 2023 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie – Communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw – Verordening (EEG) nr. 2080/92 – Artikel 4 – Tenuitvoerlegging van de steunregeling door de lidstaten via meerjarenprogramma’s – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Artikel 1 – Begrip ‚onregelmatigheid’ – Artikel 2 – Doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve maatregelen en sancties – Artikel 4 – Ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel – Uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde steunregelingen van de Unie – Nationale regeling die bij geconstateerde onregelmatigheden voorziet in het verval van de steun en de terugbetaling van de ontvangen bedragen – Evenredigheidsbeginsel”

In zaak C‑196/22,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) bij beslissing van 22 februari 2022, ingekomen bij het Hof op 11 maart 2022, in de procedure

IB

tegen

Regione Lombardia,

Provincia di Pavia,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: L. Medina,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– IB, vertegenwoordigd door L. Zanuttigh, avvocata,

– de Regione Lombardia, vertegenwoordigd door A. Forloni en L. Tamborino, avvocati,

– de Provincia di Pavia, vertegenwoordigd door G. Roccioletti, avvocato,

– de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Leftheriotou, M. Tassopoulou en A.‑E. Vasilopoulou als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Rossi en A. Sauka als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (PB 1992, L 215, blz. 96) en van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen IB, enerzijds, en de Regione Lombardia (regio Lombardije, Italië) en de Provincia di Pavia (provincie Pavia, Italië), anderzijds, over de rechtmatigheid van een besluit waarbij steun voor bebossing van landbouwgrond geheel vervallen wordt verklaard en de volledige terugbetaling van deze steun wordt gelast.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 2080/92

3 Verordening nr. 2080/92 is met ingang van 2 juli 1999 ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB 1999, L 160, blz. 80). Gelet op artikel 55, lid 3, van deze laatste verordening bleef verordening nr. 2080/92 evenwel van toepassing voor de acties die de Europese Commissie vóór 1 januari 2000 in het kader van deze verordening heeft goedgekeurd, zodat die verordening van toepassing blijft op het hoofdgeding.

4 De eerste tot en met de derde en de vijfde overweging van verordening nr. 2080/92 luiden: „Overwegende dat de bebossing van landbouwgrond niet alleen uit een oogpunt van grondgebruik en milieubescherming, maar ook als bijdrage tot de verkleining van het tekort aan bosbouwproducten in de Gemeenschap en als complement van het op beheersing van de landbouwproductie gerichte beleid van de Gemeenschap bijzonder belangrijk is; Overwegende dat de ervaring op het gebied van de bebossing van landbouwgrond door landbouwers leert dat de bestaande steunregelingen ter bevordering van de bebossing ontoereikend zijn en dat de bebossing van aan de landbouwproductie onttrokken grond in de afgelopen jaren weinig bevredigende resultaten heeft opgeleverd; Overwegende dat het derhalve dienstig blijkt om de in titel VIII van verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur [(PB 1991, L 218, blz. 1)] ingestelde maatregelen te vervangen door geschikter maatregelen om de bebossing van landbouwgrond op doeltreffende wijze te stimuleren; […] Overwegende dat de toekenning van een degressieve premie voor de eerste vijf jaar om de kosten van onderhoud van de nieuw beboste percelen te helpen dekken, de bebossing in belangrijke mate kan stimuleren”.

5 Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Doel van de steunregeling”, bepaalt: „Een door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, medegefinancierde communautaire steunregeling wordt ingesteld teneinde – de wijzigingen in de marktordeningen te flankeren, – bij de dragen tot een verbetering, op termijn, van het bosbouwbestand, – bij te dragen tot een natuurbeheer dat beter in overeenstemming is met het milieubehoud, – het broeikaseffect te bestrijden en kooldioxide te absorberen. Deze communautaire steunregeling beoogt: a) het alternatief gebruik van landbouwgrond door bebossing, b) de ontwikkeling van de bosbouw in landbouwbedrijfsverband.”

6 Artikel 2 („Steunregeling”) van die verordening bepaalt in lid 1: „De steunregeling kan omvatten: a) steun ter dekking van de bebossingskosten; b) een jaarlijkse premie per beboste hectare, ter dekking van de kosten voor het onderhoud van de beboste oppervlakte gedurende de eerste vijf jaar; c) een jaarlijkse premie per hectare om inkomensverliezen ten gevolge van bebossing van landbouwgrond te compenseren; […]”

7 Artikel 3 („Steunbedragen”) van verordening nr. 2080/92 bepaalt in de eerste alinea, onder a) tot en met c): „Voor de in artikel 2 bedoelde steun worden de maximumbedragen die voor financiering in aanmerking komen, vastgesteld op: a) met betrekking tot bebossingskosten: – 2000 [EUR]/ha voor de aanplant van eucalyptus; – […] b) met betrekking tot de kosten voor onderhoud: – 250 [EUR]/ha/jaar de eerste twee jaar en 150 [EUR]/ha/jaar de volgende jaren, voor naaldhoutopstanden; – 500 [EUR]/ha/jaar de eerste twee jaar en 300 [EUR]/ha/jaar de volgende jaren, voor loofhoutopstanden of gemengde opstanden met ten minste 75 % loofbomen. […] c) met betrekking tot de premie ter compensatie van inkomensverliezen: – 600 [EUR]/ha/jaar bij bebossing door een landbouwbedrijfshoofd of een groep van landbouwbedrijfshoofden die de grond voor de bebossing exploiteerde, – 150 [EUR]/ha/jaar bij bebossing door een andere in artikel 2, lid 2, onder b), bedoelde begunstigde, gedurende maximaal 20 jaar na de eerste aanplant”.

8 Artikel 4 („Steunprogramma’s”) van verordening nr. 2080/92 bepaalt in lid 1: „De lidstaten leggen de in artikel 2 bedoelde steunregeling ten uitvoer via nationale of regionale meerjarenprogramma’s die de in artikel 1 vermelde doelstellingen beogen en waarin met name worden aangegeven: – de bedragen en de looptijd van de in artikel 2 bedoelde steun op basis van de werkelijke uitgaven voor de bebossing en het onderhoud van de voor de bebossing gebruikte boomsoorten of -typen, of op basis van het inkomensverlies, – de voorwaarden voor de toekenning van de steun, met name die welke de bebossing betreffen, – […]”

Verordening nr. 3887/92

9 Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB 1992, L 391, blz. 36) is met ingang van 13 december 2001 ingetrokken bij verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB 2001, L 327, blz. 11). Gelet op artikel 53, lid 1, van verordening nr. 2419/2001 bleef verordening nr. 3887/92 evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die vóór 1 januari 2002 afliepen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

10 Artikel 9, lid 2, van deze verordening bepaalt: „Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ‚oppervlakten’ aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met: – tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 2 % of dan 2 ha en niet groter dan 10 % van de geconstateerde oppervlakte is; – 30 % wanneer het vastgestelde verschil groter dan 10 % en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is. Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. […]”

Verordening nr. 2988/95

11 De derde en de tiende overweging van verordening nr. 2988/95 luiden: „Overwegende dat voor de wijze waarop dit gedecentraliseerde beheer wordt uitgevoerd en waarop de controles geschieden, gedetailleerde bepalingen gelden, die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen; dat het evenwel van belang is de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden; […] Overwegende dat op grond van het algemene billijkheidsvereiste en van het evenredigheidsbeginsel, alsmede in het licht van het ‚ne bis in idem’-beginsel, onder eerbiediging van het acquis communautaire en van de voorschriften van de specifieke communautaire regelingen die bij de inwerkingtreding van deze verordening bestaan, voorzien moet worden in passende bepalingen om een cumulatie van communautaire financiële sancties en nationale strafsancties ter zake van dezelfde feiten en dezelfde persoon te voorkomen”.

12 Artikel 1 van deze verordening luidt als volgt: „1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen. 2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld […] door een onverschuldigde uitgave.”

13 Artikel 2 van die verordening is als volgt geformuleerd: „1. Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voor zover deze voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren. 2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. In geval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast. […] 4. Onder voorbehoud van het toepasselijke Gemeenschapsrecht worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten geregeld.”

14 Artikel 4 van verordening nr. 2988/95 bepaalt: „1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel: – door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen; – door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot. 2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling. 3. Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke Gemeenschapsrecht, wordt, naargelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen. 4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”

15 Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bepaalt: „Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden: […] c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten; d) uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden; […]”

Italiaans recht

16 Artikel 13 („Resultaten van de controles na betaling van de steun”) van decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in material di gestione, pagamenti, controlii e decadenze dell’erogazione di contribute per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi [ministerieel besluit nr. 494 houdende bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2080/92 inzake beheer, betalingen, controles en beëindiging van de verlening van steun voor herbebossing of verbetering van het bosbestand] van 18 december 1998 (GURI nr. 16 van 21 januari 1999; hierna: „besluit nr. 494/98”) bepaalt: „1. Indien er bij de in artikel 12 hierboven bedoelde controles onregelmatigheden worden vastgesteld die leiden tot verval van de steun, spreekt het bevoegde regionale orgaan overeenkomstig artikel 4 van verordening [nr. 2988/95] het gedeeltelijke of gehele verval uit, waaraan de in artikel 14 hieronder genoemde gevolgen zijn verbonden. 2. De opgave, in de aanvraag, van een kleinere oppervlakte dan de geconstateerde oppervlakte vormt geen onregelmatigheid. Voor de berekening van het jaarlijkse steunbedrag wordt echter nog steeds rekening gehouden met de aangegeven oppervlakte.”

17 Artikel 14 van dit besluit, met als opschrift „Andere gevallen van verval”, bepaalt: „1. Het gehele verval wordt uitgesproken in de gevallen van niet-naleving als bedoeld in de leden 2 en 3 en/of indien niet langer is voldaan aan de gestelde eisen en voorwaarden voor toetreding tot het programma. […] 3. Het gehele verval wordt eveneens uitgesproken in gevallen waarin, na eindcontrole en behoudens overmacht als bedoeld in artikel 8 hierboven, wordt vastgesteld dat de herbeboste of verbeterde oppervlakte of het aantal kilometers boswegen 20 % kleiner is dan de oppervlakte of kilometers die voor de steun in aanmerking zijn genomen en waarvoor steun is betaald. 4. Verschillen die onder de in het vorige lid bedoelde drempel liggen, leiden tot gedeeltelijk verval van de steun.”

18 Artikel 15 van dat besluit, „Gevolgen van het verval”, bepaalt in lid 1: „Geheel verval leidt tot terugbetaling van alle wederrechtelijk ontvangen steun en tot volledige uitsluiting van de steun voor de resterende jaren van de verbintenis.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

19 Op 16 juni 1997 heeft IB, een landbouwbedrijfshoofd, bij de provincie Pavia een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de steunregeling krachtens verordening nr. 2080/92 ter bevordering van de herbebossing van landbouwgrond. In het kader van deze aanvraag is IB de verbintenis aangegaan om landbouwgrond met een oppervlakte van 104 hectare, waarop tot dan toe rijst en mais werd verbouwd, te bebossen en de bebossing op deze gehele oppervlakte gedurende 20 jaar, namelijk van 1997 tot 2017, in stand te houden.

20 Aangezien IB voor deze regeling in aanmerking kwam, heeft hij tussen 1997 en 2008 in totaal 1324246,35 EUR aan steun voor bebossing van landbouwgrond ontvangen, die overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2080/92 bestond uit de oorspronkelijke steun ter dekking van de bebossingskosten, jaarlijkse premies ter dekking van de kosten voor het onderhoud van de beboste oppervlakte en jaarlijkse premies om inkomensverliezen te compenseren.

21 Een controle ter plaatse in september 2009 door de provincie Pavia, die daartoe was gemachtigd door de regio Lombardije, heeft aan het licht gebracht dat de oppervlakte die via middelen van de Unie was bebost, niet 104 hectare, maar 70 hectare bedroeg wegens de voortijdige kap van vegetatie door IB. Aangezien de provincie Pavia heeft vastgesteld dat dit verschil van 38 % tussen de aangegeven oppervlakte en de werkelijk beboste oppervlakte de in artikel 14, lid 3, van besluit nr. 494/98 vastgestelde drempel van 20 % overschreed, heeft zij alle aan IB uitgekeerde steun vervallen verklaard, IB gelast die steun volledig terug te betalen overeenkomstig artikel 15, lid 1, van dit besluit en hem van de steun uitgesloten voor de resterende jaren van de verbintenis.

22 IB heeft deze vervallenverklaring en het uitgevaardigde bevel tot terugbetaling betwist voor de Tribunale di Pavia (rechter in eerste aanleg Pavia, Italië), die zijn beroep gegrond heeft verklaard.

23 In hoger beroep heeft de Corte d’appello di Milano (rechter in tweede aanleg Milaan, Italië) de uitspraak in eerste aanleg vernietigd door in wezen te oordelen dat de aan IB verweten inbreuk een ernstige onregelmatigheid vormt die in strijd is met de doelstellingen van de steunregeling van de Unie. De omstandigheid dat deze onregelmatigheid leidde tot ongerechtvaardigde verrijking van deze begunstigde, die zowel steun van de Unie als inkomsten uit de verkoop van het hout ontving, rechtvaardigde de volledige terugbetaling van de ontvangen steun, behoudens overmacht en eventuele andere oorzaken buiten de wil van de begunstigde.

24 IB heeft tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië), de verwijzende rechter.

25 De verwijzende rechter vraagt zich af of verordeningen nr. 2080/92 en nr. 2988/95 zich verzetten tegen de in de artikelen 14 en 15 van besluit nr. 494/98 vastgestelde regeling inzake geheel verval van de steun.

26 Meer in het bijzonder vraagt hij zich allereerst af of de regeling van geheel verval kan worden beschouwd als een „maatregel” in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2988/95. Terwijl artikel 4, lid 1, van deze verordening bepaalt dat iedere onregelmatigheid in de regel leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel door de verplichting de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen, leidt het in de artikelen 14 en 15 van besluit nr. 494/98 bedoelde gehele verval namelijk niet alleen tot terugbetaling van alle wederrechtelijk ontvangen steun, maar ook tot volledige uitsluiting van de steun voor de resterende jaren van de verbintenis.

27 Vervolgens vraagt de verwijzende rechter zich af of deze nationale regeling de door artikel 4 van verordening nr. 2988/95 gestelde grenzen overschrijdt door te verlangen dat de ontvangen steun volledig wordt terugbetaald wanneer de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte.

28 Tot slot heeft hij twijfels over de evenredigheid van die nationale regeling, voor zover zij in geval van geheel verval voorziet in de terugbetaling van alle ontvangen steun, en niet alleen van de ontvangen steun met betrekking tot het jaar waarin de onregelmatigheid is vastgesteld.

29 In die omstandigheden heeft de Corte suprema di cassazione de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Staat verordening [nr. 2080/92] tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw, die evenwel geen verval- en sanctieregeling bevat, mede gelet op verordening [nr. 2988/95], in de weg aan de toepassing van een bepaling van nationaal recht die ter uitvoering van verordening nr. 2080/92 voorschrijft dat wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld bij de verlening van de steun, de steun vervallen wordt verklaard en de ontvangen steun wordt terugbetaald? 2) Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt: staat verordening [nr. 2080/92], mede gelet op verordening [nr. 2988/95] en de in de [tiende] overweging van deze verordening genoemde beginselen van billijkheid en evenredigheid, in de weg aan de toepassing van een bepaling van nationaal recht die ter uitvoering van verordening nr. 2080/92 voorschrijft dat wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld bij de verlening van de steun, de steun vervallen wordt verklaard en de ontvangen steun wordt terugbetaald indien de beboste of verbeterde oppervlakte 20 % kleiner is dan die waarvoor de steun is toegekend en betaald? 3) Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt: staat verordening [nr. 2080/92], mede gelet op verordening [nr. 2988/95], in de weg aan de toepassing met terugwerkende kracht van een bepaling van nationaal recht die ter uitvoering van verordening nr. 2080/92 voorschrijft dat wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld bij de verlening van de steun, de steun vervallen wordt verklaard en de ontvangen steun wordt terugbetaald? 4) Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt: staat verordening [nr. 2080/92], mede gelet op verordening [nr. 2988/95], eraan in de weg dat een bepaling van nationaal recht die ter uitvoering van verordening nr. 2080/92 voorschrijft dat wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld bij de verlening van de steun, de steun vervallen wordt verklaard en de ontvangen steun wordt terugbetaald, aldus wordt uitgelegd dat de begunstigde de ontvangen steun in zijn geheel moet terugbetalen, en niet alleen de steun die betrekking heeft op het jaar waarin de onregelmatigheid bij de verlening van de steun is vastgesteld?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

30 De regio Lombardije betoogt in wezen dat de prejudiciële vragen om twee redenen niet-ontvankelijk zijn. In de eerste plaats zijn deze vragen irrelevant, aangezien de Italiaanse regeling enkel uitvoering geeft aan artikel 9 van verordening nr. 3887/92, dat een rechtstreeks toepasselijke bepaling is. In de tweede plaats heeft de beantwoording van deze vragen geen invloed op de uitkomst van het hoofdgeding, omdat IB de beboste oppervlakte in 2011 volledig heeft gekapt, zodat de vraag over de gevolgen van een vermindering van de oppervlakte met meer dan 20 % hypothetisch is geworden.

31 In dat verband is het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 6 oktober 2021, Sumal,C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32 Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 6 oktober 2021, Sumal,C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de uitkomst van het hoofdgeding afhangt van het antwoord van het Hof op dat verzoek, aangezien dat antwoord de verwijzende rechter in staat zal stellen de omvang van de terugbetaling van de door IB ontvangen steun voor bebossing te beoordelen in een context waarin is vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte meer dan 20 % kleiner is dan de oppervlakte die op grond van een meerjarige verbintenis voor steun in aanmerking is genomen.

34 Aangezien in die omstandigheden niet blijkt dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding, is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.

Ten gronde

35 Met zijn vier vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 2988/95, de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 2080/92 en het evenredigheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die, wanneer tijdens de uitvoering van een meerjarige verbintenis wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de oppervlakte die op grond van die verbintenis in aanmerking is genomen, voorziet in het gehele verval van de steun voor bebossing en derhalve in de verplichting om deze steun volledig terug te betalen, alsmede in de volledige uitsluiting van de steun die voor de resterende jaren van de verbintenis had moeten worden uitbetaald.

36 In de eerste plaats dient om te beginnen te worden opgemerkt dat verordening nr. 2080/92 blijkens artikel 1 ervan, gelezen in het licht van de eerste tot en met de derde overweging van deze verordening, een steunregeling voor de bebossing van landbouwgrond heeft ingesteld die met name beoogt het alternatieve gebruik van landbouwgrond door bebossing te bevorderen en tegelijkertijd de ontwikkeling van de bosbouw in landbouwbedrijfsverband mogelijk te maken, bij te dragen tot een natuurbeheer dat beter in overeenstemming is met het milieubehoud, het broeikaseffect te bestrijden, kooldioxide te absorberen en bij de dragen tot een verbetering, op termijn, van het bosbouwbestand.

37 Met die verordening worden dus doelstellingen van het landbouwbeleid inzake ondersteuning van de bosbouwsector alsmede een doelstelling van milieubescherming nagestreefd. Deze doelstellingen hebben naar hun aard een meerjarige dimensie en vereisen dat landbouwgrond daadwerkelijk en duurzaam wordt bebost.

38 Vervolgens blijkt uit artikel 2, lid 1, onder a) tot en met c), van verordening nr. 2080/92 dat de bij deze verordening ingestelde steunregeling voor bebossing van landbouwgrond steun ter dekking van de bebossingskosten, een jaarlijkse premie ter dekking van de kosten voor het onderhoud van de beboste oppervlakte gedurende de eerste vijf jaar en een jaarlijkse premie ter compensatie van inkomensverliezen ten gevolge van bebossing van landbouwgrond kan omvatten, waarbij deze premies „per beboste hectare” worden uitbetaald.

39 Voorts beperkt artikel 3, eerste alinea, onder a) tot en met c), van verordening nr. 2080/92 zich tot de vaststelling van de voor financiering in aanmerking komende maximumbedragen op basis van de beboste oppervlakte (in hectare) en de maximumduur gedurende welke deze steun mag worden uitbetaald. In dit verband bepaalt artikel 3, eerste alinea, onder b), gelezen in het licht van de vijfde overweging van bovengenoemde verordening, dat de premies voor onderhoud gespreid over vijf jaar mogen worden uitbetaald, terwijl artikel 3, eerste alinea, onder c), bepaalt dat de premie voor inkomensverliezen gedurende maximaal 20 jaar na de eerste aanplant mag worden toegekend.

40 Artikel 4, lid 1, van die verordening laat het aan de lidstaten over om deze steunregeling ten uitvoer te leggen via nationale of regionale meerjarenprogramma’s waarvan zij de regels vaststellen. De lidstaten geven daarin met name aan: de bedragen en de looptijd van de steun op basis van de werkelijke uitgaven voor de bebossing en het onderhoud van de voor de bebossing gebruikte boomsoorten of -typen, of op basis van het inkomensverlies, en de voorwaarden voor de toekenning van de steun voor bebossing.

41 Uit deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, volgt ten eerste dat verordening nr. 2080/92 weliswaar niet rechtstreeks de voorwaarden voor de uitbetaling van de verschillende soorten steun voor bebossing vaststelt, maar de toekenning van deze steun koppelt aan de daadwerkelijke bebossing van de oppervlakten waarop de meerjarige verbintenis ziet gedurende de gehele looptijd ervan.

42 Ten tweede moet worden vastgesteld dat deze verordening niet de controleprocedures of de sanctieregeling vaststelt om de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun te waarborgen. Bijgevolg blijft het recht van de lidstaten van toepassing op die controleprocedures en die sanctieregeling.

43 Niettemin moet in de tweede plaats eraan worden herinnerd dat met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie, bij verordening nr. 2988/95, overeenkomstig artikel 1 ervan, een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht is aangenomen om, zoals blijkt uit de derde overweging van deze verordening, de fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden (zie in die zin arrest van 17 september 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44 Met de vaststelling van die verordening heeft de wetgever een aantal algemene beginselen willen vaststellen door te eisen dat alle sectorale regelingen, zoals verordening nr. 2080/92, die beginselen eerbiedigen (zie in die zin arresten van 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a.,C‑367/09, EU:C:2010:648, punt 37, en 18 december 2014, Somvao,C‑599/13, EU:C:2014:2462, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45 Zo is in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bepaald dat de in deze bepaling bedoelde controleprocedures en administratieve maatregelen en sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn.

46 Het Hof heeft het begrip „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van die verordening aldus uitgelegd dat het niet alleen betrekking heeft op elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie door een onverschuldigde uitgave wordt of zou kunnen worden benadeeld, maar ook op inbreuken op bepalingen van nationaal recht die van toepassing zijn op acties die door een fonds worden gesteund, zoals bepalingen waarin de voorwaarden worden vastgesteld om voor steun in aanmerking te komen (zie naar analogie arresten van 26 mei 2016, Județul Neamț en Județul Bacău, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punten 36, 37 en 43, en 1 oktober 2020, Elme Messer Metalurgs,C‑743/18, EU:C:2020:767, punten 52, 53 en 63).

47 Volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2988/95 leidt iedere „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel door de verplichting de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen.

48 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat artikel 14, leden 1 en 3, van besluit nr. 494/98 voorziet in het gehele verval van steun waarvoor, na eindcontrole en behoudens overmacht, wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de oppervlakte die voor de steun in aanmerking is genomen en waarvoor de steun is uitbetaald, alsmede in het gehele verval van steun waarvoor niet langer is voldaan aan de gestelde eisen en voorwaarden voor toetreding tot het programma. Voorts voorziet artikel 14, lid 4, van dit besluit in het gedeeltelijke verval van steun ten aanzien waarvan is vastgesteld dat het verschil tussen de herbeboste oppervlakte en de voor steun in aanmerking genomen oppervlakte minder dan 20 % bedraagt. Tot slot is in artikel 15, lid 1, van dat besluit gepreciseerd dat het gehele verval leidt tot terugbetaling van alle wederrechtelijk ontvangen steun en tot volledige uitsluiting van de steun voor de resterende jaren van de verbintenis.

49 Hieruit volgt dat een bepaling als artikel 14, leden 1 en 3, van besluit nr. 494/98, die betrekking heeft op de instandhouding van de bebossing op ten minste 80 % van de oppervlakte die onder de aangegane meerjarige verbintenis valt, een bepaling van nationaal recht vormt die van toepassing is op een door een fonds ondersteunde actie, waarvan schending een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 oplevert en bijgevolg leidt tot terugbetaling van de wederrechtelijk geïnde bedragen overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze verordening.

50 De verwijzende rechter vraagt zich echter af of het evenredigheidsbeginsel zich verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding die, wanneer de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de voor steun in aanmerking genomen oppervlakte, voorziet in het gehele verval van de steun van de Unie en de volledige terugbetaling daarvan, en niet alleen in de terugbetaling van de steun voor de oppervlakte waaraan de onregelmatigheid kleeft of van louter de bedragen betreffende het jaar waarvoor de onregelmatigheid is vastgesteld.

51 Dienaangaande vereist het evenredigheidsbeginsel dat de middelen waarmee een nationale bepaling de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 7 april 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, punt 42).

52 Ten eerste moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale vervalregeling een legitiem doel nastreeft. Zij geeft namelijk uitvoering aan artikel 2, lid 4, en artikel 4 van verordening nr. 2988/95, zoals blijkt uit artikel 13, lid 1, van besluit nr. 494/98, en strekt tot bescherming van de belangen van de Unie, en met name de steun voor bebossing die de Unie in het kader van verordening nr. 2080/92 financiert.

53 Wat ten tweede de vraag betreft of deze nationale regeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken, moet worden geoordeeld dat het gehele verval van de steun van de Unie waarin artikel 14, leden 1 en 3, van besluit nr. 494/98 voorziet, geschikt is om de steun voor bebossing efficiënt toe te wijzen en derhalve om de doelstellingen van verordening nr. 2080/92, zoals die in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht, daadwerkelijk te verwezenlijken. Het gehele verval en de daaraan verbonden gevolgen overeenkomstig artikel 15, lid 1, van dat besluit voorkomen namelijk dat middelen van de Unie worden toegewezen aan een actie van bebossing die niet strookt met de doelstellingen van daadwerkelijke en duurzame bebossing die met deze verordening worden nagestreefd.

54 Bovendien maakt de afschrikkende werking van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, doordat zij dat gehele verval koppelt aan de volledige uitsluiting van de steun die voor de resterende jaren van de verbintenis had moeten worden uitbetaald, het ook mogelijk om de financiële belangen van de Unie te beschermen.

55 Wat ten derde de vraag betreft of het gehele verval en de daaraan verbonden gevolgen als bedoeld in artikel 14, leden 1 en 3, en artikel 15, lid 1, van besluit nr. 494/98 noodzakelijk en evenredig zijn, moet worden geoordeeld dat deze regeling niet verder gaat dan nodig is. Aangezien het aan de lidstaten staat om de voorwaarden voor toekenning van steun voor bebossing vast te stellen, zoals blijkt uit punt 40 van het onderhavige arrest, mogen deze staten immers ervan uitgaan dat schending van een subsidiabiliteitsvoorwaarde als die inzake de drempel van 20 % van de te bebossen oppervlakte de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 2080/92 ernstig in gevaar kan brengen en daaruit afleiden dat de oorspronkelijke verbintenis zo gebrekkig is dat zij met geheel verval moet worden bestraft.

56 Bovendien moet ook worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervalregeling wordt gekenmerkt door progressiviteit, daar een verschil van minder dan 20 % tussen de geconstateerde herbeboste oppervlakte en de voor steun in aanmerking genomen oppervlakte tot gedeeltelijk verval leidt, terwijl een verschil dat gelijk is aan of hoger is dan deze drempel leidt tot geheel verval en tot volledige terugbetaling van de ontvangen steun alsmede tot volledige uitsluiting van de steun voor de resterende jaren van de verbintenis.

57 Voorts moet eveneens worden benadrukt dat deze regeling van volledig verval van steun strookt met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij enkel betrekking heeft op een beperkt aantal gevallen, namelijk die waarin wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de voor steun in aanmerking genomen oppervlakte, en een begunstigde de mogelijkheid biedt om zich op overmacht te beroepen.

58 Ten slotte is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling ook evenredig voor zover zij, wanneer wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de voor steun in aanmerking genomen oppervlakte, voorziet in volledige terugbetaling van de steun voor bebossing die op grond van de meerjarige verbintenis is ontvangen, en niet in terugbetaling van louter de bedragen met betrekking tot het jaar waarin de onregelmatigheid is vastgesteld. Alleen volledige terugbetaling van die steun kan namelijk het risico van fraude ten nadele van de begroting van de Unie aanpakken en de daadwerkelijke en duurzame bebossing van landbouwgrond waarborgen.

59 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 2988/95, de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 2080/92 en het evenredigheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die, wanneer tijdens de uitvoering van een meerjarige verbintenis wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de oppervlakte die op grond van die verbintenis in aanmerking is genomen, voorziet in het gehele verval van de steun voor bebossing en derhalve in de verplichting om deze steun volledig terug te betalen, alsmede in de volledige uitsluiting van de steun die voor de resterende jaren van de verbintenis had moeten worden uitbetaald.

Kosten

60 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 2 en 4 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, de artikelen 2 en 4 van verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw, en het evenredigheidsbeginsel

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij niet in de weg staan aan een nationale regeling die, wanneer tijdens de uitvoering van een meerjarige verbintenis wordt vastgesteld dat de herbeboste oppervlakte 20 % kleiner is dan de oppervlakte die op grond van deze verbintenis in aanmerking is genomen, voorziet in het gehele verval van de steun voor bebossing en derhalve in de verplichting om deze steun volledig terug te betalen, alsmede in volledige uitsluiting van de steun die voor de resterende jaren van de verbintenis had moeten worden uitbetaald.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Spaans.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken