Gerecht EU 27 november 2024, T-526/19, ECLI:EU:T:2024:864

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer – uitgebreid)

27 november 2024 ( *1 )

„Energie – Interne markt voor aardgas – Richtlijn (EU) 2019/692 – Wijziging van richtlijn 2009/73/EG – Rechtszekerheid – Gelijke behandeling – Evenredigheid – Misbruik van bevoegdheid – Procedurele onregelmatigheden”

In zaak T‑526/19 RENV,

Nord Stream 2 AG, gevestigd te Steinhausen (Zwitserland), vertegenwoordigd door T. Winter en K. Hobér, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europees Parlement, vertegenwoordigd door A. Tamás, O. Denkov en J. Etienne als gemachtigden,

en

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door K. Pavlaki, L. Vétillard en A. Jensen als gemachtigden,

verweerders,

ondersteund door

Republiek Estland, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,

door

Republiek Letland, vertegenwoordigd door K. Pommere als gemachtigde,

door

Republiek Litouwen, vertegenwoordigd door K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis en V. Kazlauskaitė-Švenčionienė als gemachtigden,

door

Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek en M. Rzotkiewicz als gemachtigden,

en door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door O. Beynet en B. De Meester als gemachtigden,

interveniënten,

wijst

HET GERECHT (Vijfde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, J. Svenningsen (rapporteur), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares en M. Stancu, rechters,

griffier: I. Kurme, administrateur,

gezien de stukken,

gezien het arrest van het Hof van 12 juli 2022,

na de terechtzitting op 11 april 2024,

het navolgende

Arrest

1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Nord Stream 2 AG, nietigverklaring van richtlijn (EU) 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot wijziging van richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (PB 2019, L 117, blz. 1; hierna: „bestreden richtlijn”).

I. Voorgeschiedenis van het geding

A. Richtlijn 2009/73

2 Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94) maakt deel uit van een ruimer regelgevingskader dat bekend staat als het derde energiepakket. Richtlijn 2009/73 heeft tot doel gemeenschappelijke regels vast te stellen voor de transmissie, de distributie, de levering en de opslag van aardgas, teneinde markttoegang mogelijk te maken en eerlijke, niet-discriminerende mededinging te bevorderen.

3 Richtlijn 2009/73 voorziet in verschillende verplichtingen om dit doel te bereiken en meer bepaald, in artikel 9 ervan, in de verplichting om transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders te ontvlechten. In artikel 32 ervan wordt een systeem ingevoerd voor toegang van derden tot transmissie‑ en distributiesystemen en installaties voor vloeibaar aardgas (lng), gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende afnemers, welk systeem objectief moet worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen systeemgebruikers (hierna samen: „verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2009/73”).

4 Artikel 36 van richtlijn 2009/73 bepaalt kort gezegd dat grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten, dat wil zeggen interconnectoren, lng‑ en opslaginstallaties, op verzoek voor een vastgestelde periode worden ontheven van de verplichtingen van deze richtlijn onder de in lid 1 van dat artikel genoemde voorwaarden.

B. Verzoekster

5 Verzoekster is een vennootschap naar Zwitsers recht met als enig aandeelhouder de Russische openbare naamloze vennootschap (PJSC) Gazprom. Zij was verantwoordelijk voor de planning, de aanleg en de exploitatie van de Nord Stream 2-pijpleiding.

6 Net als de Nord Stream 1-pijpleiding, die bestaat uit een dubbele pijpleiding waarvan de aanleg in 2012 is voltooid en de capaciteit 55 miljard kubieke meter per jaar bedraagt, zal de eveneens uit een dubbele pijpleiding bestaande Nord Stream 2-pijpleiding, die door de Oostzee loopt, zorgen voor de gastransmissie tussen Oest-Loega (Rusland) en Lubmin (Duitsland). Daardoor zal de totale transmissiecapaciteit van zowel de Nord Stream 1- als de Nord Stream 2-pijplijding 110 miljard kubieke meter per jaar gaan bedragen. Vanaf Lubmin moet het door de Nord Stream 2-pijpleiding aangevoerde gas via onshorepijpleidingen worden getransporteerd.

C. Bestreden richtlijn

7 Op 8 november 2017 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas [COM(2017) 660 final; hierna: „voorstel voor een richtlijn”] ingediend.

8 Op 17 april 2019 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie de bestreden richtlijn vastgesteld, die in werking is getreden op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad, dat wil zeggen op 23 mei 2019.

9 Artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, zoals vervangen bij artikel 1, punt 1, van de bestreden richtlijn, bepaalt dat het begrip „interconnector” niet alleen betrekking heeft op iedere transmissieleiding die een grens tussen lidstaten overschrijdt of overspant met de bedoeling de nationale transmissiesystemen van die lidstaten aan elkaar te koppelen, maar thans ook op iedere transmissieleiding tussen een lidstaat en een derde land tot aan het grondgebied van de lidstaten of tot aan de territoriale wateren van die lidstaat (hierna: „pijpleiding tussen een lidstaat en een derde land”).

10 Met betrekking tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land die vóór 23 mei 2019 zijn voltooid, bepaalt artikel 49 bis, lid 1, van richtlijn 2009/73, zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 9, van de bestreden richtlijn, echter dat de lidstaat waar zich het eerste connectiepunt van die pijpleiding met het net van die lidstaat bevindt, kan besluiten om voor de gedeelten van de pijpleidingen die zich op zijn grondgebied en in zijn territoriale wateren bevinden af te wijken van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 (hierna: „artikel 49 bis”). Een dergelijke afwijking wordt toegestaan indien daarvoor objectieve redenen bestaan zoals de mogelijkheid om de gedane investering terug te verdienen of de behoefte aan leverings‑ en voorzieningszekerheid, mits zij niet ten koste gaat van de mededinging, van het efficiënte functioneren van de interne markt voor aardgas of van de leverings‑ en voorzieningszekerheid in de Europese Unie.

11 Dat artikel 49 bis bepaalt voorts, ten eerste, dat dergelijke afwijkingen in tijd zijn beperkt tot maximaal twintig jaar op basis van een objectieve rechtvaardiging, dat zij, mits gerechtvaardigd, kunnen worden verlengd, en dat zij onderworpen kunnen zijn aan voorwaarden die bijdragen tot de verwezenlijking van de hierboven vermelde eisen en, ten tweede, dat dergelijke afwijkingen niet van toepassing zijn op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land dat ertoe gehouden is de gewijzigde richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd, om te zetten in zijn rechtsorde overeenkomstig een met de Unie gesloten overeenkomst.

12 Bovendien heeft artikel 1, punt 5, onder a), van de bestreden richtlijn artikel 36 van richtlijn 2009/73 gewijzigd door aan lid 1, onder e), van dat artikel in wezen toe te voegen dat de krachtens dat artikel verleende ontheffing niet ten koste gaat van de leverings‑ en voorzieningszekerheid van aardgas in de Unie (hierna: „artikel 36, zoals gewijzigd”).

13 Voor wat betreft de omzetting van de wijzigingen die bij de bestreden richtlijn in richtlijn 2009/73 zijn aangebracht, bepaalt artikel 2 van de bestreden richtlijn dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 24 februari 2020 aan laatstgenoemde richtlijn te voldoen, onder voorbehoud van eventuele afwijkingen op grond van artikel 49 bis.

II. Eerdere procedures bij het Gerecht en het Hof

14 In punt 4 van het dictum van de beschikking van 20 mei 2020, Nord Stream 2/Parlement en Raad (T‑526/19, EU:T:2020:210), heeft het Gerecht verzoeksters beroep niet-ontvankelijk verklaard.

15 Bij arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), heeft het Hof dat punt 4 van het dictum van de beschikking van 20 mei 2020, Nord Stream 2/Parlement en Raad (T‑526/19, EU:T:2020:210), vernietigd en heeft het geoordeeld dat het door verzoekster ingestelde beroep ontvankelijk was voor zover het was gericht tegen de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73, zoals deze bij de bestreden richtlijn respectievelijk waren gewijzigd en ingevoegd.

III. Conclusies van partijen

16 Verzoekster verzoekt het Gerecht: – de bestreden richtlijn in haar geheel nietig te verklaren, en – het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.

17 Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Commissie, verzoeken het Gerecht: – het beroep te verwerpen, en – verzoekster te verwijzen in de kosten.

18 De Republiek Estland, de Republiek Litouwen en de Republiek Polen concluderen tot verwerping van het beroep.

IV. In rechte

A. Vordering tot nietigverklaring van de bestreden richtlijn in haar geheel

19 In haar antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft verzoekster uitgelegd dat zij, na het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), nog steeds verzocht om de bestreden richtlijn in haar geheel nietig te verklaren op grond dat dat arrest daar niet aan in de weg stond. Zij betoogt in wezen dat het Gerecht bij zijn toetsing in dat arrest enkel de wettigheid heeft beoordeeld van artikel 36, zoals gewijzigd, en van artikel 49 bis. Mocht het Gerecht oordelen dat deze twee bepalingen of een ervan niet in overeenstemming zijn met het Unierecht, dan zou het volgens verzoekster moeten onderzoeken of de onwettigheid van deze bepalingen kan leiden tot de nietigverklaring van de bestreden richtlijn in haar geheel. In dit verband benadrukt verzoekster dat de bestreden richtlijn gezien de aard en het doel ervan specifiek tegen haar is gericht en dat die richtlijn bijgevolg geen rechtmatige rechtsgrondslag heeft en in haar geheel nietig moet worden verklaard.

20 In datzelfde antwoord heeft verzoekster daaraan toegevoegd dat, mocht het Gerecht beslissen de bestreden richtlijn niet in haar geheel nietig te verklaren, zij subsidiair verzoekt om nietigverklaring van artikel 49 bis.

21 Ter terechtzitting heeft verzoekster bevestigd dat zij in dat geval, mocht het Gerecht beslissen de bestreden richtlijn niet in haar geheel nietig te verklaren, niet om nietigverklaring van artikel 36, zoals gewijzigd, verzoekt.

22 In dit verband is het juist dat, zoals verzoekster betoogt, de Unierechter, wanneer hij de onwettigheid van een handeling vaststelt en voornemens is die bepaling nietig te verklaren, moet onderzoeken of die nietigverklaring leidt tot de nietigverklaring van de betrokken handeling in haar geheel.

23 Het is ook juist dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de gedeeltelijke nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling alleen dan mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van deze handeling (arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C‑540/03, EU:C:2006:429, punt 27, en 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 17).

24 In casu heeft het Hof in punt 3 van het dictum van het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), evenwel geoordeeld dat het beroep dat verzoekster heeft ingesteld ontvankelijk was voor zover het was gericht tegen de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73, zoals die waren gewijzigd respectievelijk ingevoegd bij de bestreden richtlijn.

25 Om tot deze conclusie te komen heeft het Hof in punt 165 van het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), met name geoordeeld dat die artikelen 36 en 49 bis konden worden gescheiden van de overige bepalingen van richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd bij de bestreden richtlijn.

26 Het Hof heeft met andere woorden geoordeeld dat artikel 1, punt 5, van de bestreden richtlijn, dat artikel 36 van richtlijn 2009/73 wijzigt, en artikel 1, punt 9, van die richtlijn, dat een artikel 49 bis invoegt in richtlijn 2009/73 (zie de punten 10 en 12 hierboven), konden worden gescheiden van de overige bepalingen van de bestreden richtlijn, en met name van artikel 1, punt 1, ervan, dat de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uitbreidt tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, door artikel 2, punt 17, van laatstgenoemde richtlijn te vervangen (zie punt 9 hierboven).

27 Krachtens artikel 61, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is, indien de zaak wordt verwezen, het Gerecht gebonden aan de beslissing van het Hof over de rechtsvragen.

28 Hieruit volgt dat het Hof definitief heeft geoordeeld dat de vordering van verzoekster om de bestreden richtlijn in haar geheel nietig te verklaren, niet ontvankelijk is. Bovendien is het Gerecht krachtens artikel 61, tweede alinea, van het Statuut aan deze beslissing gebonden.

29 Gelet op het voorgaande moet de eerste vordering van het beroep worden verworpen voor zover zij ertoe strekt de bestreden richtlijn in haar geheel nietig te verklaren.

30 Daarentegen is de eerste vordering van het beroep, zoals deze door verzoekster ter terechtzitting is uiteengezet (zie punt 20 hierboven), inderdaad ontvankelijk voor zover deze vordering strekt tot nietigverklaring van artikel 1, punt 9, van de bestreden richtlijn, waarbij een artikel 49 bis in richtlijn 2009/73 is ingevoegd.

B. Vordering tot nietigverklaring van artikel 49 bis

31 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zes middelen aan: 1) schending van het gelijkheidsbeginsel; 2) schending van het evenredigheidsbeginsel; 3) schending van het rechtszekerheidsbeginsel; 4) misbruik van bevoegdheid; 5) schending van wezenlijke vormvoorschriften, en 6) schending van de motiveringsplicht.

32 Ter terechtzitting heeft verzoekster aangegeven dat zij afstand deed van haar zesde middel.

33 Wat de vijf andere door verzoekster aangevoerde middelen betreft, is het Gerecht van oordeel dat na voorafgaande opmerkingen eerst het derde middel, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel, moet worden onderzocht.

1. Voorafgaande opmerkingen

34 In de eerste plaats beschikt de Uniewetgever volgens de Unierechter in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en wanneer hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Zelfs wanneer hij een dergelijke bevoegdheid heeft, moet de Uniewetgever zijn keuze echter baseren op objectieve criteria, die in een passende verhouding staan tot het door de betrokken wetgeving nagestreefde doel, daarbij rekening houdend met alle feitelijke omstandigheden en de op het tijdstip van de vaststelling van de betrokken handeling beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens (zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punten 57 en 58).

35 In casu is de bestreden richtlijn gebaseerd op artikel 194, lid 2, VWEU, dat in wezen bepaalt dat het Parlement en de Raad, onverminderd de toepassing van andere bepalingen van de Verdragen, de maatregelen vaststellen die noodzakelijk zijn om het in lid 1 van dat artikel genoemde beleid van de Unie op het gebied van energie te verwezenlijken.

36 Het VWEU geeft het Parlement en de Raad dus de bevoegdheid om te beslissen over de inhoud van hun optreden op het gebied van energie wanneer de genomen maatregelen noodzakelijk zijn om het beleid van de Unie op het gebied van energie te verwezenlijken.

37 Bij zijn controle op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de rechter van de Unie zijn beoordeling bijgevolg niet in de plaats van die van de wetgever van de Unie stellen, doch dient hij alleen na te gaan of er geen sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, en of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn regelgevende bevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie naar analogie arresten van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 35, en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad, C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 150).

38 In de tweede plaats moet, volgens vaste rechtspraak, in het kader van een beroep tot nietigverklaring de wettigheid van de bestreden handeling worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie zoals die bestonden op de datum waarop die handeling is vastgesteld (zie arresten van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 september 2007, Microsoft/Commissie, T‑201/04, EU:T:2007:289, punt 260).

39 Dientengevolge kan er geen rekening worden gehouden met het door verzoekster aangevoerde feit dat de andere pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land die zich op zee bevinden en vóór 23 mei 2019 zijn voltooid, alle een ontheffing op grond van artikel 49 bis hebben verkregen nadat de bestreden richtlijn was vastgesteld. Hetzelfde geldt voor het met name door de Raad aangevoerde feit dat verzoeksters pijpleiding nog steeds niet operationeel is.

40 De gegrondheid van de door verzoekster aangevoerde middelen moet in het licht van deze overwegingen worden beoordeeld.

2. Derde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel

41 Verzoekster betoogt dat het feit dat de gaspijpleidingen die niet vóór 23 mei 2019 zijn voltooid de enige pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land zijn waarvoor de marktdeelnemers geen aanspraak kunnen maken op een ontheffing op grond van artikel 36, zoals gewijzigd, noch op een afwijking op grond van artikel 49 bis, een bron van rechtsonzekerheid is. Verzoekster zet uiteen dat zij op de datum van vaststelling van de bestreden richtlijn reeds aanzienlijke en onomkeerbare investeringen in de Nord Stream 2-pijpleiding had gedaan, in tegenstelling tot de marktdeelnemers die nog geen definitief investeringsbesluit hadden genomen.

42 Zij wijst erop dat, toen zij deze investeringen deed, de Nord Stream 2-pijpleiding – net als de Nord Stream 1-pijpleiding – niet werd geacht onder richtlijn 2009/73 te vallen. Daarom heeft zij niet om ontheffing krachtens artikel 36 van richtlijn 2009/73 verzocht. Zij voegt daaraan toe dat zij er gewettigd op mocht vertrouwen dat haar investeringen niet elke rentabiliteit zouden verliezen door een onverwachte en plotselinge wijziging van de wetgeving.

43 De Uniewetgever had dus rekening moeten houden met haar bijzondere situatie om de toepassing van de bestreden richtlijn en in het bijzonder de temporele werkingssfeer van artikel 49 bis, aan te passen.

44 Het Parlement en de Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Litouwen, de Republiek Polen en de Commissie, betwisten verzoeksters argumenten.

45 Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat de belanghebbenden er houvast aan hebben in door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen (zie arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 148 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit is in het bijzonder het geval wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen [zie in die zin arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 111].

46 Het recht om zich op het gewettigd vertrouwen te beroepen is een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel en komt toe aan iedere particulier die in een situatie verkeert waaruit blijkt dat de administratie van de Unie bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen die afkomstig zijn van bevoegde en betrouwbare bronnen zijn toezeggingen die dergelijke verwachtingen kunnen wekken. Daarentegen kan geen schending van het vertrouwensbeginsel worden aangevoerd wanneer de administratie geen specifieke toezeggingen heeft gedaan. Evenzo kan een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer die de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel van de Unie kan voorzien, zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (zie in die zin arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 Marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen (zie arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 In casu heeft het Hof in punt 80 van het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), inderdaad geoordeeld dat verzoekster op het tijdstip van de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden richtlijn reeds aanzienlijke investeringen had gedaan voor de bouw van haar interconnector in de zin van artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd, en dat deze interconnector zich in een vergevorderd stadium bevond.

49 Voorts heeft het Hof in de punten 104 en 160 van het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), in wezen geoordeeld dat verzoekster op de datum waarop de bestreden richtlijn is vastgesteld niet in aanmerking kwam voor een ontheffing op grond van artikel 36, zoals gewijzigd, noch voor een afwijking op grond van artikel 49 bis. Het Hof heeft namelijk benadrukt dat er op de datum van vaststelling van de bestreden richtlijn reeds over de investeringen voor de Nord Stream 2-pijpleiding was beslist, waardoor deze gaspijpleiding niet in aanmerking kwam voor een ontheffing op grond van artikel 36, zoals gewijzigd, en dat het op die datum duidelijk was dat die pijpleiding niet vóór 23 mei 2019 kon worden voltooid, zodat ook geen afwijking krachtens artikel 49 bis van die richtlijn kon worden toegestaan.

50 In dit verband moet worden opgemerkt dat de omstandigheid dat verzoekster op de datum waarop de bestreden richtlijn is vastgesteld niet in aanmerking kwam voor een ontheffing op grond van artikel 36, zoals gewijzigd, noch voor een afwijking op grond van artikel 49 bis, zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), niet aantoont dat de wetgever het rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende vertrouwensbeginsel heeft geschonden.

51 De vraag of het rechtszekerheidsbeginsel en het uitvloeisel daarvan zijn geëerbiedigd moet namelijk worden onderzocht in het licht van de kennis die een voorzichtige marktdeelnemer redelijkerwijs kon hebben van de ontwikkeling van het rechtskader en van de gevolgen die hij daaraan moest verbinden om zijn gedrag te bepalen. Die vraag moet ook worden onderzocht in het licht van de omstandigheden rond deze ontwikkeling en met name van de gedraging van de bevoegde instellingen.

a) Omstandigheid dat verzoekster niet in aanmerking komt voor de ontheffing als bedoeld in artikel 36, zoals gewijzigd

52 De aan het Gerecht overgelegde bewijzen maken het niet mogelijk verzoeksters bewering te verifiëren dat zij haar definitieve besluit om te investeren in het Nord Stream 2-project in september 2015 heeft genomen. Verzoekster baseert zich namelijk op geen enkele bijlage om haar bewering te staven. Andere elementen van het dossier wijzen er overigens op dat dit besluit niet in september 2015, maar in 2016 is genomen en vanaf het voorjaar van 2017 ten uitvoer is gelegd.

53 Ongeacht de precieze datum waarop verzoekster daadwerkelijk een definitief investeringsbesluit heeft vastgesteld, moet, ten eerste, worden opgemerkt dat verzoekster heeft besloten te investeren in een context waarin viel te voorzien dat de verplichtingen van richtlijn 2009/73 zouden gaan gelden voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, en, ten tweede, dat zij haar investeringen heeft voortgezet nadat deze mogelijkheid was geconcretiseerd.

1) Context waarin verzoekster heeft besloten te investeren

54 Verzoekster heeft besloten te investeren in een context waarin verschillende instellingen van de Unie duidelijk en sinds geruime tijd blijk hadden gegeven van hun wil om de verplichtingen van richtlijn 2009/73 toe te passen, ten eerste op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land in het algemeen en ten tweede op de Nord Stream 2-pijpleiding in het bijzonder.

55 In dit verband heeft verzoekster ten eerste besloten om te investeren in een context waarin de Commissie, de Europese Raad, de Raad en het Parlement al vaak het standpunt hadden ingenomen dat, in het algemeen, de invoer van energie in de Unie en de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, op grond van het bestaande recht of op grond van recht dat zou moeten worden gewijzigd, volledig aan de regels van de interne energiemarkt moesten worden onderworpen.

56 Overweging 22 van richtlijn 2009/73 gaf namelijk reeds aan dat de zekerheid van de energievoorziening een essentieel element voor de openbare veiligheid was en dat daaruit viel af te leiden dat personen uit derde landen alleen zeggenschap over een transmissiesysteem of een transmissiesysteembeheerder mochten krijgen indien zij voldeden aan de eisen van daadwerkelijke scheiding die binnen de Unie van toepassing zijn. In dezelfde overweging werd de Commissie ook aangemoedigd om in voorkomend geval aanbevelingen te doen om te onderhandelen over toepasselijke overeenkomsten met derde landen waarin de leverings‑ en voorzieningszekerheid van energie in de Unie aan bod kwam.

57 Al in 2010 heeft de Commissie in antwoord op vragen van de Russische minister van Energie in wezen laten weten dat pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land op het grondgebied van die lidstaat onder de verplichtingen van richtlijn 2009/73 vielen, tenzij het rechtskader door een internationale overeenkomst werd gewijzigd.

58 Vervolgens hebben het Parlement en de Raad in overweging 3 van hun besluit nr. 994/2012/EU van 25 oktober 2012 tot instelling van een mechanisme voor informatie-uitwisseling met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen op energiegebied (PB 2012, L 299, blz. 13) uiteengezet dat het voor de werking van de interne energiemarkt nodig is dat de energie die in de Unie wordt ingevoerd, volledig onderworpen is aan de regels voor de interne energiemarkt.

59 In december 2013 heeft een vertegenwoordiger van de Commissie publiekelijk laten weten dat, volgens het standpunt van deze instelling, de intergouvernementele overeenkomsten die verschillende lidstaten met de Russische Federatie hadden gesloten over een geplande pijpleiding met de naam „South Stream”, die Rusland via de Zwarte Zee met Italië en Oostenrijk moest verbinden en waarvoor bepaalde bouwwerkzaamheden waren begonnen, niet voldeden aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73.

60 In antwoord op een parlementaire vraag heeft het met Energie belaste lid van de Commissie op 31 maart 2014 aangegeven dat de Commissie onderzoek zou doen naar de besluiten van de nationale regulerende instanties die waren vastgesteld naar aanleiding van een verzoek om ontheffing dat de ontwikkelaars van het South Stream-project op grond van artikel 36 van richtlijn 2009/73 hadden geformuleerd.

61 In haar mededeling aan het Parlement en de Raad van 28 mei 2014, getiteld „Europese strategie voor energiezekerheid” [COM(2014) 330 final], heeft de Commissie benadrukt dat nieuwe investeringen in infrastructuur die door dominante leveranciers worden bevorderd, aan alle internemarkt‑ en concurrentieregels moesten voldoen. Volgens de Commissie moest met name het South Stream-project worden opgeschort totdat de volledige naleving van de EU-wetgeving was gegarandeerd en moest dit project opnieuw worden geëvalueerd in het licht van de energiezekerheidsprioriteiten van de Unie.

62 In haar mededeling aan het Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité (hierna: „EESC”), het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank van 25 februari 2015, getiteld „Een kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering” [COM(2015) 080 final], heeft de Commissie aangegeven dat de volledige inachtneming van het Unierecht een belangrijk element is bij het waarborgen van de energie‑ en in het bijzonder de gasvoorzieningszekerheid, wanneer overeenkomsten voor het afnemen van energie uit derde landen worden gesloten.

63 Op 15 maart 2015 heeft de Commissie tevens meegedeeld dat zij de beheerder van het Poolse deel van de Yamal-Europe-gasleiding, waarlangs gas uit Rusland wordt aangevoerd, wenste te onderwerpen aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73.

64 Het Parlement heeft zich in resolutie 2015/2113 (INI) van 15 december 2015, getiteld „Op weg naar een Europese energie-unie”, met name op het standpunt gesteld dat de Unie sterk afhankelijk was van de invoer van energie uit Rusland, dat een onbetrouwbare partner was gebleken en zijn energievoorraden als politiek wapen gebruikte. Het heeft daaraan toegevoegd dat de geschillen inzake aardgas tussen Rusland en doorvoerland Oekraïne in 2006 en 2009 ernstige tekorten hebben veroorzaakt in veel landen van de Unie. Volgens het Parlement wezen deze verstoringen erop dat de tot dusver genomen maatregelen ontoereikend waren om een einde te maken aan de afhankelijkheid van Russisch gas. Het heeft de Commissie dan ook verzocht het Unierecht te doen naleven om verstoringen van de interne markt te voorkomen.

65 Ten slotte blijkt uit het dossier dat de Europese Raad in zijn conclusies van 18 december 2015 (EUCO 28/15) heeft aangegeven dat elke nieuwe infrastructuur volledig in overeenstemming moest zijn met het derde energiepakket en andere toepasselijke wetgeving van de Unie en met de doelstellingen van de energie-unie.

66 Zo blijkt uit de punten 56 tot en met 65 hierboven dat verschillende instellingen van de Unie tussen 2009 en 2015 een standpunt hadden ingenomen dat ervoor pleitte dat de regels inzake de interne energiemarkt van toepassing zouden zijn op alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

67 Ten tweede hebben verschillende lidstaten, het Parlement en de Commissie, toen zij van het bestaan van dit project kennis hadden genomen, in deze context duidelijk te kennen gegeven dat zij wilden dat de Nord Stream 2-pijpleiding zou worden onderworpen aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73.

68 Uit de met name door verzoekster overgelegde gegevens blijkt namelijk dat verschillende lidstaten in november 2015 en vervolgens in maart 2016 twee brieven aan de Commissie hebben gezonden waarin zij uiting hebben gegeven aan hun bezorgdheid over de geplande pijpleiding van verzoekster en de Commissie hebben verzocht om, in wezen, te handelen om deze toekomstige pijpleiding aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 te onderwerpen.

69 Op 15 december 2015 heeft het met Energie belaste lid van de Commissie in antwoord op een parlementaire vraag toegelicht dat verzoeksters project volledig in overeenstemming moest zijn met het mededingingsrecht van de Unie. Hij voegde daaraan toe dat de Unie alleen grote infrastructuurprojecten zou ondersteunen die in overeenstemming zijn met de grondbeginselen van de energie-unie. Datzelfde lid heeft op 21 januari 2016 een soortgelijk antwoord gegeven op een andere parlementaire vraag.

70 Op 15 december 2015 heeft het Parlement de in punt 64 hierboven genoemde resolutie aangenomen, waaruit uitdrukkelijk blijkt dat deze instelling wilde dat het Unierecht op de Nord Stream 2-pijpleiding werd toegepast.

71 Tijdens een conferentie in het Parlement op 6 april 2016 over „Nord Stream II – Energy Union at the crossroads” (Nord Stream 2 – De energie-unie op een tweesprong), heeft de vicevoorzitter van de Commissie verklaard dat de aanleg van een dermate belangrijk infrastructuurproject als de pijpleiding Nord Stream 2 niet in een juridisch vacuüm kon plaatsvinden en evenmin uitsluitend volgens het Russische recht kon worden geëxploiteerd. In dit verband heeft hij gepreciseerd dat Nord Stream 2, indien deze pijpleiding werd gebouwd, zou moeten worden geëxploiteerd binnen een rechtskader dat naar behoren rekening hield met de kernbeginselen van de energiemarkt van de Unie.

72 Uit andere gegevens van het dossier blijkt dat verschillende leden van het Europees Parlement begin 2017 de Commissie hebben verzocht dringende maatregelen te nemen met betrekking tot verzoeksters project. In dezelfde periode hebben twee lidstaten de Commissie verzocht op te treden alvorens verzoekster de door haar gevraagde vergunningen voor het tracé van de Nord Stream 2-pijpleiding in de Oostzee te verlenen overeenkomstig artikel 79 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, ondertekend te Montego Bay op 10 december 1982.

73 Uit het voorgaande volgt dat verzoekster heeft besloten om te investeren in een context die al geruime tijd werd gekenmerkt door een vaste en herhaalde wil, met name van verschillende lidstaten, het Parlement en de Commissie, om de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land in het algemeen en de Nord Stream 2-pijpleiding in het bijzonder te onderwerpen aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73.

74 Op het tijdstip waarop verzoekster naar eigen zeggen haar investeringsbesluit heeft genomen, beschikte zij dus niet over enige waarborg dat het Unierecht niet op de Nord Stream 2-pijpleiding zou worden toegepast.

75 Integendeel, het viel te voorzien dat de instellingen van de Unie gebruik zouden maken van de bevoegdheden waarover zij beschikten om zeker te stellen dat de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land in het algemeen en de Nord Stream 2-pijpleiding in het bijzonder, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 vielen.

2) Voortzetting van de investeringen

76 Verzoekster heeft haar investeringen voortgezet nadat de mogelijkheid dat de Nord Stream 2-pijpleiding werd onderworpen aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73, vorm had gekregen in voorstellen van de Commissie.

77 Eind maart 2017 heeft de Commissie er namelijk aan herinnerd dat de Nord Stream 2-pijpleiding moeilijkheden opleverde en aangekondigd dat zij een ontwerpmandaat aan het uitwerken was om van de Raad toestemming te krijgen voor onderhandelingen met de Russische Federatie over de exploitatie van deze pijpleiding.

78 Aldus heeft de Commissie op 9 juni 2017 in een persbericht publiekelijk aangekondigd dat zij de lidstaten had verzocht om een mandaat teneinde met de Russische Federatie te onderhandelen over een overeenkomst voor de Nord Stream 2-pijpleiding. Dit verzoek heeft de vorm aangenomen van een aanbeveling die de Commissie diezelfde dag aan de Raad heeft gedaan met het oog op de vaststelling van een besluit houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een internationale overeenkomst tussen de Europese Unie en de Russische Federatie over de exploitatie van de Nord Stream 2-pijpleiding (hierna: „verzoek om een mandaat”).

79 Zoals blijkt uit haar persbericht, heeft de Commissie in haar verzoek om een mandaat uitgelegd dat het Nord Stream 2-project niet bijdroeg tot de doelstellingen van de energie-unie omdat het, ten eerste, de uitbreiding van de positie van Gazprom op de belangrijkste gasmarkten van de Unie zou kunnen vergemakkelijken en, ten tweede, de bestaande aanvoerroutes in gevaar zou brengen.

80 Om deze reden heeft de Commissie de Raad verzocht haar een mandaat te verlenen om te onderhandelen over een internationale overeenkomst waarin rekening zou worden gehouden met de fundamentele beginselen van het recht van de Unie op het gebied van energie, met name de beginselen van transparantie bij de exploitatie, de vaststelling van niet-discriminerende tarieven, een passend niveau van niet-discriminerende toegang van derden en een niveau van scheiding tussen leverings‑ en transmissieactiviteiten.

81 In augustus 2017 heeft het met Energie belaste lid van de Commissie in antwoord op een parlementaire vraag herinnerd aan de wens van de Commissie om de Nord Stream 2-pijpleiding niet alleen te onderwerpen aan het recht van haar land van herkomst, maar ook aan het Unierecht.

82 Op 8 november 2017 heeft de Commissie het voorstel voor een richtlijn aangenomen. Dit voorstel voorzag reeds in de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 tot pijpleidingen, zoals die van verzoekster, alsmede in de mogelijkheid om een afwijking te verkrijgen voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land die vóór de datum van inwerkingtreding van de toekomstige richtlijn waren voltooid. De inhoud van dit voorstel werd in september 2017 aangekondigd. Bovendien had een vertegenwoordiger van de Commissie in oktober 2017 verklaard dat dit voorstel volgens hem in november 2017 zou worden ingediend, dat het een „fast-track”-procedure zou volgen, en dat het uiterlijk eind 2018 in werking zou treden indien de voorgestelde wijzigingen zouden worden aanvaard.

83 Hieruit volgt dat de mogelijkheid dat verzoekster aan de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen zou worden onderworpen, op de datum van het verzoek om een mandaat en vervolgens op de datum van het voorstel voor een richtlijn een concrete vorm heeft aangenomen en dat zij mocht verwachten dat die verplichtingen op korte termijn van toepassing zouden zijn op de Nord Stream 2-pijpleiding. Op basis van de gegevens waarover verzoekster beschikte, kon zij dus voorzien dat een maatregel van de Unie zou worden vastgesteld die haar belangen kon aantasten.

84 Verzoekster toont echter niet aan dat zij zich onmogelijk kon aanpassen teneinde in aanmerking te komen voor de ontheffing bedoeld in artikel 36, zoals gewijzigd, toen de bestreden richtlijn in werking trad.

85 Ten eerste stelt verzoekster namelijk niet dat zij, op de datum waarop de Commissie de Raad om een mandaat had verzocht en uiterlijk op de datum van het voorstel voor een richtlijn, heeft getracht de uitvoering van de contracten – die zij eerder had gesloten of opnieuw probeerde te onderhandelen – te onderbreken of op te schorten.

86 Ten tweede toont verzoekster niet aan dat zij op die datums haar project onmogelijk kon onderbreken of opschorten en, meer in het algemeen, dat haar investeringen onomkeerbaar waren geworden.

87 In dit verband merkt het Gerecht op dat verzoekster de contracten voor de aankoop van de buizen, het contract betreffende de bekleding van de buizen met zwaarbeton en het contract voor de plaatsing van de buizen, die zij verklaart op respectievelijk 6 april 2016, 6 september 2016 en 6 april 2017 te hebben gesloten, niet heeft overgelegd. Twee door verzoekster overgelegde bijlagen bevestigen enkel dat [vertrouwelijk] ( 1 ).

88 Zoals blijkt uit een besluit van het Bundesnetzagentur (federaal netwerkagentschap, Duitsland) van 22 februari 2009 betreffende een verzoek om ontheffing op grond van de bepaling van Duits recht waarbij artikel 36 van richtlijn 2009/73 is omgezet (BK7‑08-009), toont de sluiting van een overeenkomst voor de aankoop van buizen voor een groot bedrag overigens niet noodzakelijkerwijs aan dat er een bindend investeringsbesluit bestond en dat op de datum van sluiting van een dergelijke overeenkomst een onomkeerbare investering is gedaan, met name omdat deze buizen nog kunnen worden doorverkocht.

89 Verzoekster toont dus niet aan dat op de datum waarop de Commissie de Raad om een mandaat had verzocht en uiterlijk op de datum van het voorstel voor een richtlijn, de investeringen in verband met de in punt 87 hierboven genoemde contracten onomkeerbaar waren geworden.

90 Verder moet worden benadrukt dat de gastransmissieovereenkomst die verzoekster op 23 april 2017 heeft gesloten en die betrekking heeft op de toekomstige exploitatie van de Nord Stream 2-pijpleiding, geen enkele verduidelijking verschaft over de chronologie en de omvang van de door verzoekster gedane investeringen. Daarnaast is deze overeenkomst gesloten op een datum waarop de Commissie reeds had aangekondigd dat zij een verzoek om een mandaat opstelde. Bovendien toont verzoekster, door nauwkeurige verwijzingen naar enkel de passages van deze overeenkomst die zij als bijlage bij het verzoekschrift heeft overgelegd, niet aan dat zij de uitvoering ervan onmogelijk kon onderbreken of opschorten of enkele weken na de ondertekening ervan opnieuw kon onderhandelen over de voorwaarden, dat wil zeggen nadat de Commissie haar verzoek om een mandaat daadwerkelijk op 9 juni 2017 had ingediend. Aangezien deze overeenkomst was ondertekend met Gazprom Export LLC, te weten een vennootschap naar Russisch recht die voor 100 % een dochtermaatschappij was van verzoeksters enige aandeelhouder, kon overigens niet worden uitgesloten dat op de datum van het verzoek om een mandaat en op de datum van het voorstel voor een richtlijn opnieuw over die overeenkomst kon worden onderhandeld.

91 De financieringsovereenkomsten die verzoekster in april en juni 2017 heeft gesloten verstrekken evenmin informatie over de chronologie en de omvang van de investeringen die zij heeft gedaan. Bovendien kan op basis van de door verzoekster verstrekte uitleg en de door haar overgelegde uittreksels uit deze overeenkomsten niet met de vereiste nauwkeurigheid worden beoordeeld op welke datum zij daadwerkelijk in werking zijn getreden. Daarnaast zijn deze overeenkomsten ondertekend op een datum waarop de Commissie reeds in maart 2017 had aangekondigd dat zij een ontwerp van onderhandelingsmandaat uitwerkte voor het sluiten van een overeenkomst met de Russische Federatie en die enkele weken – of wat de overeenkomst van juni 2017 betreft, enkele dagen – voorafgaand aan het verzoek om een mandaat daadwerkelijk aan de Raad was gericht. Ten slotte, en meer in het algemeen, toont de door verzoekster aan het Gerecht verstrekte uitleg niet aan dat het voor haar onmogelijk was om op de datum van het verzoek om een mandaat en uiterlijk op de datum van het voorstel voor een richtlijn opnieuw over deze overeenkomsten te onderhandelen. Overigens moet worden opgemerkt dat de door deze overeenkomsten gewaarborgde financieringen voor de helft werden verstrekt door haar enige aandeelhouder, PJSC Gazprom.

92 Bijgevolg toont verzoekster niet aan dat de omstandigheid dat zij op de datum van vaststelling van de bestreden richtlijn niet in aanmerking kwam voor de ontheffing bedoeld in artikel 36, zoals gewijzigd, het rechtstreekse gevolg is van een onvoorziene wijziging van de regelgeving en dat zij zich niet tijdig aan een dergelijke situatie heeft kunnen aanpassen.

93 Integendeel, uit de gegevens waarover het Gerecht beschikt lijkt juist te kunnen worden afgeleid dat verzoekster zonder onderbreking haar investeringen heeft gedaan en voortgezet ondanks het feit dat zij redelijkerwijs kon voorzien dat de verplichtingen van richtlijn 2009/73 in de toekomst zouden gaan gelden voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, waaronder de Nord Stream 2-pijpleiding.

94 Gelet op de context waarin de bestreden richtlijn is vastgesteld en met name op de situatie van verzoekster vóór de vaststelling ervan, verplichtte de omstandigheid dat verzoekster op de datum van vaststelling van deze richtlijn niet in aanmerking kwam voor de ontheffing bedoeld in artikel 36, zoals gewijzigd, de Uniewetgever niet om de werkingssfeer van artikel 49 bis aan te passen aan de bijzondere situatie van verzoekster teneinde het rechtszekerheidsbeginsel te eerbiedigen.

b) Omstandigheid dat verzoekster niet in aanmerking komt voor de afwijking bedoeld in artikel 49 bis

95 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat het criterium van voltooiing vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn, waarvan de naleving een voorwaarde was voor de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor de afwijking van artikel 49 bis, reeds voorkwam in het voorstel voor een richtlijn en dat verzoekster kon voorzien dat de Nord Stream 2-pijpleiding op de datum van de vaststelling en de inwerkingtreding van deze richtlijn niet zou zijn voltooid.

96 Zo blijkt uit de stukken van het dossier dat op de datum van het voorstel voor een richtlijn, 8 november 2017, nog niet was begonnen met de eigenlijke aanleg van de Nord Stream 2-pijpleiding, door met name de plaatsing van de buizen op de bodem van de Oostzee.

97 Verzoekster heeft namelijk pas tussen 2 november 2017 en 27 maart 2018 van de bevoegde Duitse autoriteiten de verschillende vergunningen verkregen die nodig waren om haar infrastructuur aan te leggen en te exploiteren in de territoriale zee en de exclusieve economische zone (EEZ) van de Bondsrepubliek Duitsland.

98 Daarnaast zijn de bouwwerkzaamheden voor de plaatsing van de buizen en de bouw van de aankomstterminal in het gebied dat onder de verantwoordelijkheid van deze lidstaat valt, pas in februari 2018 van start gegaan en zijn zij pas medio 2018 in de territoriale zee en de Duitse EEZ voortgezet.

99 Bovendien zijn de noodzakelijke vergunningen van de bij het tracé van de Nord Stream 2-pijpleiding betrokken Russische, Finse en Zweedse autoriteiten pas tussen 5 april en 14 augustus 2018 afgegeven.

100 In die omstandigheden was op de datum van vaststelling van de bestreden richtlijn, te weten 17 april 2019, een groot deel van elk van de twee pijpleidingen die samen de Nord Stream 2-pijpleiding vormen, nog niet op de zeebodem geplaatst, zoals blijkt uit de door verzoekster aangehaalde en in kilometers uitgedrukte cijfers. In het bijzonder was verzoekster op de datum van vaststelling en op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn nog steeds in afwachting van de vergunning voor de 147 km pijpleiding die onder de verantwoordelijkheid van de Deense autoriteiten vielen. Deze vergunning werd uiteindelijk op 30 oktober 2019 verleend en is op 28 november 2019 definitief geworden. Op de datum van vaststelling en op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn waren de buizen dus niet in de Deense wateren aangebracht. Op diezelfde datums waren nog niet alle op de zeebodem aangebrachte buisstukken onderling met elkaar verbonden via de zogenoemde „above water tie‑in”-methode, althans in de territoriale zee en de EEZ van Duitsland en in de Russische wateren.

101 Bijgevolg kon verzoekster voorzien dat, hoewel het voorstel van de Commissie om een afwijking in te voeren voor pijpleidingen die vóór de inwerkingtreding van de bestreden richtlijn waren voltooid, door de Uniewetgever werd gevolgd, zij er op de datum van die inwerkingtreding niet voor in aanmerking kon komen.

102 In de tweede plaats was de omstandigheid dat verzoekster op de datum van de vaststelling van de bestreden richtlijn niet in aanmerking kon komen voor een afwijking uit hoofde van artikel 49 bis, niet alleen voor haar te voorzien, maar ook het gevolg van de toepassing van een criterium dat met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in overeenstemming was.

103 Het criterium van voltooiing vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn is namelijk duidelijk, nauwkeurig en objectief.

104 In dit opzicht weerspiegelt dit criterium het beginsel dat een nieuwe rechtsregel van toepassing is vanaf de inwerkingtreding van de rechtshandeling die zij invoert. Hoewel hij niet van toepassing is op rechtssituaties die zijn ontstaan en definitief zijn verworven onder het oude recht, is hij wel van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regel ontstane situatie, alsmede op nieuwe rechtssituaties. Dit ligt – onder voorbehoud van het beginsel dat rechtshandelingen geen terugwerkende kracht hebben – alleen anders wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die specifiek de voorwaarden voor de toepassing ervan in de tijd vastleggen (zie arrest van 22 juni 2022, Volvo en DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

105 De benadering waarbij wordt uitgegaan van de datum van inwerkingtreding van een handeling om de temporele werkingssfeer van een bepaling op het gebied van gas af te bakenen, werd overigens reeds gevolgd door richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (PB 2003, L 176, blz. 57). Artikel 2, punt 33, van richtlijn 2003/55 omschreef een „nieuwe infrastructuur” namelijk als infrastructuur die op de datum van inwerkingtreding van die richtlijn niet was voltooid. Een nieuwe infrastructuur kon in aanmerking komen voor een vrijstelling op grond van artikel 22 van deze richtlijn, dat artikel 36 van richtlijn 2009/73 is geworden.

106 Het objectieve criterium van voltooiing vóór de datum van inwerkingtreding van de richtlijn toont aan dat de wetgever rekening heeft gehouden met de bijzondere situatie van voltooide gaspijpleidingen door deze pijpleidingen in aanmerking te laten komen voor de afwijking bedoeld in artikel 49 bis.

107 Wat de bijzondere situatie van de Nord Stream 2-pijpleiding betreft, blijkt uit punt 100 hierboven dat deze nog in aanbouw was op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn en dat verzoeksters situatie op die datum dus niet definitief was verworven in de zin van de in punt 104 hierboven vermelde rechtspraak.

108 Bovendien heeft verzoekster niet alleen kunnen voorzien dat zij op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn niet in aanmerking zou kunnen komen voor de in artikel 49 bis bedoelde afwijking, maar heeft zij ook over een extra termijn beschikt om de voorgenomen wijzen van exploitatie van de Nord Stream 2-pijpleiding te wijzigen, aangezien de termijn voor de omzetting van deze richtlijn was vastgesteld op uiterlijk op 24 februari 2020, dus tien maanden na de vaststelling ervan.

109 Hieraan moet worden toegevoegd dat de omstandigheid dat verzoekster niet in aanmerking kan komen voor de afwijking bedoeld in artikel 49 bis, haar niet belet om de Nord Stream 2-pijpleiding op een economisch aanvaardbare wijze te exploiteren en een passend rendement van haar investeringen te behalen, zoals met name blijkt uit artikel 13, lid 1, onder a), van richtlijn 2009/73 en artikel 13 van verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1775/2005 (PB 2009, L 211, blz. 36).

110 Bijgevolg heeft verzoekster niet aangetoond dat de wetgever het rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende vertrouwensbeginsel heeft geschonden door in artikel 49 bis te bepalen dat alleen de op 23 mei 2019 voltooide gaspijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land voor een afwijking op grond van die bepaling in aanmerking kwamen.

111 Gelet op een en ander toont de omstandigheid dat verzoekster, op de datum waarop de bestreden richtlijn is vastgesteld, niet in aanmerking kon komen voor een ontheffing krachtens artikel 36, zoals gewijzigd, noch voor een afwijking krachtens artikel 49 bis, niet aan dat de wetgever het rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende vertrouwensbeginsel heeft geschonden.

112 Het derde middel is derhalve ongegrond.

3. Eerste middel: schending van het gelijkheidsbeginsel

113 Het algemene gelijkheidsbeginsel, als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

114 De argumenten van verzoekster inzake het verschil in behandeling van vergelijkbare situaties en die inzake het ontbreken van een objectieve rechtvaardiging moeten achtereenvolgens worden onderzocht.

a) Vermeende verschillende behandeling van vergelijkbare situaties

115 Verzoekster betoogt dat de Nord Stream 2-pijpleiding zich duidelijk in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land en die vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn zijn voltooid en die binnen de werkingssfeer van artikel 49 bis vallen.

116 Ten eerste zijn de Nord Stream 2-pijpleiding en de voltooide pijpleidingen immers alle „pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land” in de zin van artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, zoals gewijzigd, en vallen zij binnen de werkingssfeer van deze richtlijn omdat zij „interconnectoren” zijn.

117 Ten tweede omvatten de Nord Stream 2-pijpleiding en de offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land alle pijpleidingen waarop artikel 36, zoals gewijzigd, niet objectief gezien van toepassing kan zijn en ten aanzien waarvan dit artikel zijn rol – dat erin bestaat zekerheid te verschaffen „vóór” de investering – niet kan vervullen. De investering die is gedaan voor de Nord Stream 2-pijpleiding en de voltooide offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land is onomkeerbaar en kan niet op dezelfde wijze worden opgegeven als die voor pijpleidingen die zich in de projectplanningsfase bevinden. In dit verband zijn bijna alle investeringen in de Nord Stream 2-pijpleiding reeds gedaan en is deze pijpleiding nagenoeg voltooid. De Nord Stream 2-pijpleiding en de voltooide offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land bevinden zich dus, gelet op de doelstelling van artikel 49 bis, in een vergelijkbare situatie, namelijk de mogelijkheid om de gedane investering terug te verdienen.

118 Ten derde zijn de investeringen in de Nord Stream 2-pijpleiding gebaseerd op hetzelfde soort langetermijnovereenkomsten voor gastransmissie als de overeenkomsten voor de voltooide offshorepijpleidingen, die enkele jaren vóór de vaststelling van de bestreden richtlijn zijn gesloten.

119 Ten vierde kan op basis van het feit dat het voor voltooide en reeds geëxploiteerde pijpleidingen gemakkelijker is om een beoordeling te maken van de gevolgen ervan voor de werking van de interne markt, de mededinging en de leverings‑ en voorzieningszekerheid, niet worden geconcludeerd dat de Nord Stream 2-pijpleiding niet vergelijkbaar is met die voltooide pijpleidingen. Een soortgelijke beoordeling is immers vereist door artikel 36, zoals gewijzigd, voor geplande gaspijpleidingen en deze bepaling heeft geleid tot een beslissingspraktijk.

120 Ten vijfde, en om dezelfde reden, kan niet worden gesteld dat, anders dan het criterium van de „voltooiing” in artikel 49 bis, het criterium van het „definitieve investeringsbesluit” onnauwkeurig is. Artikel 36, zoals gewijzigd, veronderstelt immers dat er geen definitief investeringsbesluit is genomen.

121 Het Parlement en de Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Litouwen, de Republiek Polen en de Commissie, betwisten verzoeksters argumenten.

122 Schending van het beginsel van gelijke behandeling door een verschil in behandeling veronderstelt dat de betrokken situaties, gelet op alle kenmerken daarvan, vergelijkbaar zijn. De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punten 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

123 In het onderhavige geval bepaalt artikel 194, lid 1, VWEU, met betrekking tot de beginselen en doelstellingen waaronder de bestreden richtlijn valt, dat in het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren, het energiebeleid van de Unie, in een geest van solidariteit tussen de lidstaten, erop gericht is de werking van de energiemarkt en de continuïteit van de energievoorziening in de Unie te waarborgen, energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe, duurzame energiebronnen te stimuleren, en de interconnectie van energienetwerken te bevorderen (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk, C‑346/14, EU:C:2016:322, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

124 De bestreden richtlijn heeft in haar geheel tot doel om de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uit te breiden tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

125 Zoals blijkt uit overweging 3 ervan, heeft de bestreden richtlijn tot doel de obstakels voor de voltooiing van de interne markt, die het gevolg zijn van de niet-toepassing van de marktregels van de Unie op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, weg te nemen. Deze overweging specifieert dat de aangebrachte wijzigingen, ten eerste, beogen ervoor te zorgen dat de regels die gelden voor transmissiepijpleidingen tussen twee of meer lidstaten ook van toepassing zijn op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, ten tweede, te zorgen voor de samenhang van het rechtskader terwijl concurrentieverstoringen en negatieve effecten op de leverings‑ en voorzieningszekerheid worden voorkomen en, ten derde, met betrekking tot de toepasselijke wettelijke regeling meer transparantie en rechtszekerheid te bieden aan marktdeelnemers, in het bijzonder aan investeerders in infrastructuur en systeemgebruikers.

126 Artikel 49 bis beoogt de lidstaat waar zich het eerste connectiepunt van een pijpleiding tussen die lidstaat en een derde land bevindt, die vóór 23 mei 2019 is voltooid, toe te laten te besluiten van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 af te wijken. Een dergelijke afwijking moet gebaseerd zijn op objectieve redenen, zoals de mogelijkheid om de gedane investering terug te verdienen of de behoefte aan leverings‑ en voorzieningszekerheid, mits deze afwijking niet ten koste gaat van de mededinging, van het efficiënte functioneren van de interne markt voor aardgas of van de leverings‑ en voorzieningszekerheid in de Unie.

127 Zoals blijkt uit overweging 4 van de bestreden richtlijn, heeft artikel 49 bis tot doel rekening te houden met het gebrek aan specifieke Unieregels die van toepassing zijn op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn.

128 In dit verband zij er om te beginnen op gewezen dat artikel 49 bis tot gevolg heeft dat pijpleidingen die vóór 23 mei 2019 zijn voltooid en waarvoor op grond van die bepaling om een afwijking kan worden verzocht, anders worden behandeld dan pijpleidingen die op die datum nog niet zijn voltooid en waarvoor niet om een dergelijke afwijking kan worden verzocht.

129 In de eerste plaats moet worden benadrukt dat een voltooide pijpleiding een pijpleiding is die alle noodzakelijke kenmerken bezit om gas te transporteren omdat de aanleg ervan is voltooid. Een voltooide pijpleiding kan derhalve in gebruik worden genomen en worden geëxploiteerd. Overigens heeft de Commissie in de toelichting bij haar voorstel voor een richtlijn de voltooide pijpleidingen, waarop de thans in artikel 49 bis voorziene afwijking betrekking heeft, omschreven als bestaande infrastructuur die reeds in gebruik is genomen.

130 Ter vergelijking: een nog niet voltooide pijpleiding bezit niet alle kenmerken van een pijpleiding en is derhalve niet geschikt om gas te transporteren en geëxploiteerd te worden.

131 Wat in de tweede plaats het doel van artikel 49 bis betreft, namelijk het rekening houden met het feit dat er vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn geen specifieke Unieregels golden voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, bevindt een pijpleiding die op 23 mei 2019 nog niet is voltooid zich niet in een situatie die vergelijkbaar is met die van een pijpleiding die op die datum wel is voltooid.

132 Een pijpleiding die op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn is voltooid en operationeel is, heeft immers noodzakelijkerwijs aanleiding gegeven tot een voorafgaande investering waarvan niet meer kan worden afgezien. Bovendien zal een op die datum voltooide pijpleiding operationeel zijn geworden in het kader van een wettelijke regeling die niet voorzag in de toepassing, op haar situatie, van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 noch in de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor een ontheffing krachtens artikel 36, zoals gewijzigd, dat geldt voor grote nieuwe gasinfrastructuurprojecten.

133 Daarentegen kan een investeerder in een pijpleiding die op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn nog niet is voltooid, minder uitgaven hebben gedaan of meer mogelijkheden hebben om zijn investering aan te passen, reeds aangegane contractuele verplichtingen beëindigen, die verplichtingen wijzigen, of reeds voor de aanleg van zijn pijpleiding verworven goederen verkopen.

134 Zelfs indien een op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn onvoltooide pijpleiding heeft geleid tot aanzienlijke investeringen en tot bouwwerkzaamheden, kan tot die investeringen en werkzaamheden zijn besloten met kennis van zaken, in een context waarin viel te voorzien dat de toepasselijke regelgeving op de datum van inwerkingtreding van een dergelijke wijziging zou veranderen.

135 In casu blijkt met name uit de punten 75, 83, 93 en 101 hierboven dat verzoekster daadwerkelijk met kennis van zaken heeft besloten om te investeren in een context waarin zij, zelfs voordat de Commissie het voorstel voor een richtlijn indiende en uiterlijk op dat tijdstip, kon begrijpen dat de Nord Stream 2-pijpleiding aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 onderworpen zou zijn.

136 Ten slotte, en meer in het algemeen, heeft een investeerder in een pijpleiding die op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn niet is voltooid, zoals de Nord Stream 2-pijpleiding, de tijd om zich aan te passen aan de wetswijzigingen waarin deze richtlijn voorziet. De mogelijkheden en de tijd waarover een investeerder in een nog niet voltooide pijpleiding beschikt om zich aan te passen aan de gevolgen van een krachtens een richtlijn doorgevoerde wetswijziging, zijn des te groter omdat, ten eerste, deze investeerder vele maanden vóór de vaststelling van de betrokken wetgevingshandeling op de hoogte wordt gebracht van het voorwerp en het doel van de voorgenomen wetswijzigingen en, ten tweede, de lidstaten over een termijn beschikken om dergelijke wijzigingen in nationaal recht om te zetten.

137 In de derde plaats kan, zowel gelet op het doel van artikel 49 bis als op het doel en de doelstellingen van de bestreden richtlijn alsmede de beginselen en de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie, de situatie van een pijpleiding die op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn wel was voltooid, worden onderscheiden van de situatie van een pijpleiding waarvan de aanleg op die datum nog niet was voltooid.

138 De invloed van een reeds voltooide pijpleiding op de werking van de interne markt, met name wat betreft de effecten op de mededinging en de leverings‑ en voorzieningszekerheid, kan immers ex post worden geëvalueerd. Deze ex-postevaluatie wordt uitgevoerd op basis van de ervaring die is opgedaan tijdens de exploitatie van de betrokken pijpleiding en op basis van empirische gegevens die in het kader van die exploitatie zijn verkregen. De beoordeling van de invloed op de interne markt van een voltooide pijpleiding is daarmee gemakkelijker en kan dus snel worden uitgevoerd volgens een eenvoudige procedure, onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van de bevoegde lidstaten.

139 Bovendien brengt de toepassing van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 op pijpleidingen die op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn zijn voltooid en reeds zijn geëxploiteerd, het risico mee dat de capaciteit en de leverings‑ en voorzieningsstromen worden verstoord, waardoor de mededinging en de leverings‑ en voorzieningszekerheid worden geschaad. Dat risico rechtvaardigt ook dat hun situatie snel aan de voorwaarden van artikel 49 bis wordt getoetst.

140 Wanneer een gaspijpleiding op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn daarentegen nog niet is voltooid, zoals de Nord Stream 2-pijpleiding, kan de beoordeling van de invloed ervan op de interne markt en de voorzieningszekerheid uitsluitend prospectief zijn en op hypothesen berusten. Zelfs indien een dergelijke beoordeling daadwerkelijk mogelijk is, vereist zij dus meer gedetailleerde en ingewikkelde beoordelingen van de invloed van de exploitatie van de toekomstige pijpleiding op de verwezenlijking van de doelstellingen van de bestreden richtlijn in haar geheel en van het beleid van de Unie op het gebied van energie.

141 Aangezien een niet-voltooide pijpleiding, zoals die van verzoeksters, geen gas kan transporteren en niet kan worden geëxploiteerd, houdt de toepassing van de bestreden richtlijn op een dergelijke categorie van pijpleidingen bovendien geen risico in voor de verstoring van de leverings‑ en voorzieningsstromen of de onderbreking van de voorziening.

142 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de pijpleidingen die op 23 mei 2019 wel waren voltooid, en de pijpleidingen die op die datum nog niet waren voltooid, namelijk de pijpleidingen die zoals de Nord Stream 2-pijpleiding in aanbouw zijn, zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden gelet op alle kenmerken daarvan.

143 Artikel 49 bis leidt er dus toe dat verschillende situaties verschillend worden behandeld, namelijk dat de Nord Stream 2-pijpleiding anders wordt behandeld dan pijpleidingen die waren voltooid, aangezien die eerste pijpleiding zich op de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn in een andere situatie bevond.

144 Zelfs in de veronderstelling dat artikel 49 bis ertoe leidt dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, om de reden dat verzoekster reeds aanzienlijke investeringen had gedaan voor de aanleg van de Nord Stream 2-pijpleiding, zou dit verschil in behandeling en het daaruit voortvloeiende nadeel in elk geval gerechtvaardigd zijn (zie de punten 145 e.v. hieronder).

b) Rechtvaardiging van een eventuele gedifferentieerde behandeling van vergelijkbare situaties

145 Verzoekster betoogt dat de gedifferentieerde behandeling van de Nord Stream 2-pijpleiding niet objectief gerechtvaardigd is.

146 Zij is van mening dat het feit dat de Nord Stream 2-pijpleiding op 23 mei 2019 nog niet was voltooid, geen objectieve rechtvaardiging kan vormen voor de verschillende behandeling van die pijpleiding. Een dergelijke rechtvaardiging zou namelijk onverenigbaar zijn met het specifieke doel van artikel 49 bis. Dit doel heeft betrekking op reeds aangegane investeringsrisico’s en vormt een aanvulling op artikel 36, zoals gewijzigd, dat van toepassing is op nog niet aangegane investeringsrisico’s. De beperking van de temporele werkingssfeer van artikel 49 bis tot infrastructuur die „vóór 23 mei 2019 voltooid” is, creëert volgens haar een leemte in de tijd ten opzichte van de werkingssfeer van artikel 36, zoals gewijzigd.

147 Verzoekster betoogt dat zij dezelfde gewettigde verwachtingen had als de exploitanten van pijpleidingen die reeds in gebruik waren, omdat zij reeds vóór de inwerkingtreding van de bestreden richtlijn, te weten op 23 mei 2019, aanzienlijke investeringen had gedaan. Net als deze exploitanten heeft zij het besluit genomen om haar project uit te voeren, heeft zij onomkeerbare investeringen gedaan en heeft zij de meeste bindende contractuele overeenkomsten gesloten op basis van de juridische situatie die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn bestond.

148 Bovendien is het criterium van de „voltooiing” geen objectief criterium. Het is onduidelijk waarom het nodig was om zo’n vroege streefdatum vast te stellen zodat de voltooide infrastructuur niet met rechtsonzekerheid te maken zou krijgen. De wetgever had een latere einddatum kunnen vaststellen zonder dat de situatie van de voltooide infrastructuur werd aangetast. Verzoekster benadrukt dat in de loop van de wetgevingsprocedure was voorgesteld om artikel 49 bis toe te passen op pijpleidingen waarvoor de werkzaamheden vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn waren aangevangen als alternatief voor de uiteindelijk gekozen optie.

149 Het Parlement en de Raad, ondersteund door de Republiek Polen en de Commissie, betwisten verzoeksters betoog.

150 Er zij aan herinnerd dat een verschil in behandeling gerechtvaardigd is indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel (arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 47).

151 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, anders dan verzoekster stelt, het specifieke doel van artikel 49 bis niet uitsluitend betrekking heeft op investeringsrisico’s. Artikel 49 bis heeft immers een ruimer doel, namelijk het rekening houden met het feit dat er vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn geen regels van toepassing waren op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land. Daarom moet, volgens deze bepaling, de afwijking waarin zij voorziet gebaseerd zijn op objectieve redenen, zoals de mogelijkheid om gedane investeringen terug te verdienen of de behoefte aan leverings‑ en voorzieningszekerheid.

152 In de eerste plaats moet in casu worden vastgesteld dat het criterium van voltooiing vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn een objectief criterium is dat de beginselen inzake de temporele toepassing van een handeling van de Unie weerspiegelt (zie punt 104 hierboven). Bovendien houdt dit criterium nauw verband met het door artikel 49 bis nagestreefde doel, namelijk het rekening houden met het feit dat er vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn geen specifieke Unieregels van toepassing waren op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land. Dit criterium is overigens reeds toegepast in artikel 2, punt 33, van richtlijn 2003/55 voor de definitie van „nieuwe infrastructuur” (zie punt 105 hierboven).

153 Het criterium van voltooiing vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn is dus een objectief en redelijk criterium.

154 In de tweede plaats is het eventuele verschil in behandeling, dat voortvloeit uit het op 23 mei 2019 toegepaste criterium van voltooiing, geschikt voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel, namelijk rekening houden met het feit dat er vóór de datum van inwerkingtreding van de bestreden richtlijn geen regels van toepassing waren op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

155 Enerzijds maakt dit het voor de eigenaren van pijpleidingen gemakkelijk om te beoordelen of hun pijpleiding binnen de werkingssfeer van de afwijking als bedoeld in artikel 49 bis valt.

156 Anderzijds kunnen de lidstaten dit criterium gemakkelijk toepassen om snel te beoordelen of een verzoek om afwijking daadwerkelijk wordt ingediend met betrekking tot een pijpleiding die al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 49 bis valt. Aan de hand van dit criterium kan met andere woorden gemakkelijk worden bepaald voor welke pijpleidingen flexibiliteit nodig zou kunnen zijn, gelet op, ten eerste, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel van de eigenaar ervan, en, ten tweede, de risico’s van de verstoring van de levering en voorziening die zou kunnen worden veroorzaakt door toepassing van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 op deze pijpleidingen, die reeds in gebruik zijn genomen.

157 In de derde plaats gaat het eventuele verschil in behandeling als gevolg van de toepassing van het criterium van voltooiing op 23 mei 2019 niet verder dan noodzakelijk is om het door artikel 49 bis nagestreefde doel te verwezenlijken.

158 Het argument van verzoekster dat het door artikel 49 bis nagestreefde doel kon worden verwezenlijkt door de in die bepaling bedoelde afwijking open te stellen voor pijpleidingen waarvoor de werkzaamheden vóór 23 mei 2019 waren aangevat of waarvoor op die datum reeds een definitief investeringsbesluit was genomen, moet namelijk worden afgewezen.

159 In dit verband is het juist dat ook de vóór 23 mei 2019 voltooide gaspijpleidingen op basis van de door verzoekster genoemde criteria een verzoek om een afwijking op grond van artikel 49 bis hadden kunnen indienen.

160 Om te beginnen waren deze criteria echter niet even nauwkeurig, aangezien de begrippen „begin van de werkzaamheden” en „definitief investeringsbesluit” aanleiding konden geven tot een ingewikkelde interpretatie om te beoordelen of een pijpleiding al dan niet binnen de werkingssfeer van de afwijking als bedoeld in artikel 49 bis viel.

161 Vervolgens leidden deze criteria ertoe dat pijpleidingen die nog niet in gebruik waren, binnen de werkingssfeer van de afwijking als bedoeld in artikel 49 bis vielen. De lidstaten hadden dus niet gemakkelijk kunnen beoordelen of aan de voorwaarden van artikel 49 bis was voldaan, ondanks het feit dat de bij deze bepaling ingevoerde procedure juist bedoeld was als een eenvoudige procedure die snel door de lidstaten moest worden toegepast en die niet tot prospectieve en ingewikkelde analysen mocht leiden.

162 Ten slotte hadden de door verzoekster genoemde criteria, anders dan het criterium van voltooiing vóór 23 mei 2019, tot gevolg dat de werkingssfeer van artikel 49 bis werd uitgebreid tot pijpleidingen – zoals de Nord Stream 2-pijpleiding – die aanleiding waren geweest tot investeringen en waarvan de bouwwerkzaamheden waren aangevangen op een tijdstip waarop de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land voorzienbaar was.

163 Wat betreft de beperkingen voor investeerders in niet voltooide gaspijpleidingen in het algemeen, en voor verzoekster in het bijzonder, is het belangrijk om te benadrukken dat de toepassing van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 de investeerders in pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land niet belet om hun pijpleiding op een economisch aanvaardbare wijze te exploiteren en een passend rendement van hun investering te behalen (zie punt 109 hierboven).

164 Deze beoordeling wordt overigens bevestigd door de talrijke door de Commissie genoemde voorbeelden van pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land die reeds – en soms sinds vele jaren – vóór de inwerkingtreding van de bestreden richtlijn aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 onderworpen waren.

165 Het belang van de doelstelling om rekening te houden met het voorzienbare ontbreken van regels voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land die vóór 23 mei 2019 zijn voltooid, rechtvaardigde derhalve de beperkingen die investeerders in pijpleidingen die op die datum nog niet waren voltooid, zoals verzoekster, ondervonden.

166 Overigens toont verzoekster, zoals in wezen blijkt uit de punten 261 tot en met 263 hieronder, niet aan dat de beperkingen die zij ondervindt ten gevolge van de toepassing van de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen op de Nord Stream 2-pijpleiding, kennelijk ongeschikt zijn in het licht van de door de bestreden richtlijn nagestreefde doelstellingen.

167 Gelet op het voorgaande toont verzoekster niet aan dat de door de wetgever in artikel 49 bis gemaakte keuze om de werkingssfeer van de in deze bepaling voorziene afwijking te definiëren aan de hand van het criterium van voltooiing vóór 23 mei 2019, kennelijk ongeschikt is en dat een eventueel verschil in behandeling ongerechtvaardigd is.

168 Het eerste middel wordt derhalve afgewezen.

4. Tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel

169 In de eerste plaats betoogt verzoekster in haar verzoekschrift dat de uitbreiding van de werkingssfeer van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 tot offshorespijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land niet evenredig is aan de door de bestreden richtlijn of door richtlijn 2009/73 nagestreefde doelstellingen.

170 Verzoekster benadrukt tevens dat, indien de toepassing van de verplichtingen van richtlijn 2009/73 op gaspijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land een oplossing zou vormen voor een werkelijk probleem, deze verplichtingen op dezelfde wijze zouden moeten gelden voor alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land. Verzoekster betoogt dat de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen slechts van toepassing zijn op een fractie van de invoercapaciteit van derde landen, namelijk de capaciteit van de Nord Stream 2-pijpleiding, en niet op de capaciteit van alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

171 In de tweede plaats voert verzoekster, in repliek, ten eerste aan dat niet is aangetoond dat het, om de doelstellingen van de bestreden richtlijn te verwezenlijken, noodzakelijk is om een klein gedeelte van één enkele pijpleiding uit een derde land, namelijk de Nord Stream 2-pijpleiding, aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 te onderwerpen.

172 Ten tweede benadrukt verzoekster dat de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen slechts van toepassing zijn op een fractie van de invoercapaciteit van derde landen, namelijk de capaciteit van de Nord Stream 2-pijpleiding, en niet op de capaciteit van alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land. Het valt moeilijk in te zien hoe de doelstellingen van de bestreden richtlijn kunnen worden verwezenlijkt wanneer deze verplichtingen op zo’n klein deel van de totale capaciteit van invoerpijpleidingen zouden worden toegepast.

173 Ten derde betoogt verzoekster dat de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de doelstelling om de leverings‑ en voorzieningszekerheid te garanderen zelfs konden worden gewaarborgd door de Nord Stream 2-pijpleiding binnen de werkingssfeer van artikel 49 bis te brengen. De ontheffing en de afwijking zoals bedoeld in respectievelijk artikel 36, zoals gewijzigd, en artikel 49 bis, die met name worden verleend in het licht van een voorwaarde in verband met de leverings‑ en voorzieningszekerheid, tonen immers aan dat deze zekerheid niet alleen wordt gewaarborgd door de toepassing van de verplichtingen van richtlijn 2009/73.

174 In de derde plaats betoogt verzoekster dat, gesteld dat de bestreden richtlijn kan worden geacht een marginaal voordeel voor de interne markt op te leveren – wat niet het geval is – dit voordeel geringer zou zijn dan de zeer grote nadelen die deze richtlijn oplegt aan de Unie, de lidstaten en de eigenaren, zoals zijzelf, van offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

175 Verzoekster preciseert dat de economische gevolgen van de richtlijn voor haar situatie groot en onredelijk zijn, omdat zij wegens die richtlijn onmogelijk de investeringen kan terugverdienen die vóór de vaststelling ervan zijn gedaan. Zij beweert dat zij fundamentele aspecten van haar gastransmissieovereenkomst met Gazprom niet op legitieme wijze kan uitvoeren en dat haar financiële positie ernstig is aangetast.

176 Het Parlement en de Raad, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Litouwen, de Republiek Polen en de Commissie, betwisten verzoeksters argumenten.

177 Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie passend zijn om de door de betrokken regelgeving nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken, en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 12 juli 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

178 Om te beginnen moet worden benadrukt dat, zoals verzoekster opmerkt, de bestreden richtlijn daadwerkelijk tot algemene doelstelling heeft om de werking van de interne markt te waarborgen.

179 Overweging 3 van de bestreden richtlijn vermeldt echter nadere doelstellingen, die zich niet beperken tot het voorkomen van concurrentieverstoringen en negatieve effecten op de leverings‑ en voorzieningszekerheid, maar die tevens beogen, ten eerste, te waarborgen dat de regels die van toepassing zijn op pijpleidingen tussen twee of meer lidstaten ook van toepassing zijn op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land en, meer in het algemeen, te zorgen voor de samenhang van het rechtskader en, ten tweede, de marktdeelnemers rechtszekerheid te bieden.

180 Het is duidelijk dat de algemene doelstelling en de nadere doelstellingen die met de bestreden richtlijn worden nagestreefd, legitieme doelstellingen zijn. Overigens wordt in artikel 194 VWEU verwezen naar de totstandbrenging en de werking van de interne markt en worden in die bepaling de doelstellingen vermeld om de werking van de energiemarkt en de leverings‑ en voorzieningszekerheid van de Unie te waarborgen.

181 In het licht van deze overwegingen moet worden beoordeeld of de bestreden richtlijn geschikt is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om deze te bereiken, aangezien de Nord Stream 2-pijpleiding de enige pijpleiding is tussen een lidstaat en een derde land die niet voor de ontheffing als bedoeld in artikel 36, zoals gewijzigd, noch voor de afwijking als bedoeld in artikel 49 bis in aanmerking komt.

a) Geschiktheid van de bestreden richtlijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, aangezien verzoekster noch voor een ontheffing, noch voor een afwijking in aanmerking komt

182 Eerst moet worden onderzocht of de bestreden richtlijn geschikt is om de doelstellingen van rechtszekerheid en samenhang van het rechtskader te verwezenlijken en, vervolgens, of deze richtlijn concurrentieverstoringen en negatieve effecten op de leverings‑ en voorzieningszekerheid kan voorkomen.

1) Geschiktheid van de bestreden richtlijn om de doelstellingen van rechtszekerheid en samenhang van het rechtskader te verwezenlijken

183 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de bestreden richtlijn geschikt is om het doel dat daarmee wordt nagestreefd te bereiken.

184 De Commissie heeft in de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn immers uitgelegd dat het Unierecht geen uitdrukkelijk rechtskader vastlegde voor pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

185 In dit verband zorgt de uitbreiding van het begrip „interconnector” tot pijpleidingen van en naar derde landen, die bij de bestreden richtlijn tot stand is gebracht door de wijziging van het begrip „interconnector” in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/73, voor een duidelijke afbakening van de materiële werkingssfeer van die richtlijn en voor een verduidelijking van de territoriale werkingssfeer ervan.

186 Allereerst breidt de bestreden richtlijn de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uit tot alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, met inbegrip van de Nord Stream 2-pijpleiding, namelijk de bestaande of toekomstige onshore‑ en offshorepijpleidingen.

187 Verder staat in overweging 9 van de bestreden richtlijn te lezen dat, wat offshoregastransmissieleidingen betreft, richtlijn 2009/73 van toepassing dient te zijn in de territoriale wateren van de lidstaat waar zich het eerste interconnectiepunt met het net van de lidstaten bevindt.

188 De bestreden richtlijn heeft dus met name tot gevolg dat de verplichtingen van richtlijn 2009/73 van toepassing zijn op het gedeelte van offshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land dat door de territoriale wateren van een lidstaat loopt, zoals het gedeelte van de Nord Stream 2-pijpleiding dat door de Duitse territoriale wateren loopt. De bestreden richtlijn vermijdt in dit verband dus een rechtsvacuüm.

189 In de tweede plaats waarborgt de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 tot alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, zoals de Nord Stream 2-pijpleiding, ook de samenhang van het rechtskader binnen de Unie.

190 Ten eerste, en zoals de Commissie in wezen al in grote lijnen had uitgelegd in de toelichting bij het voorstel voor de richtlijn, waarborgt de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land dat de exploitanten van deze pijpleidingen aan dezelfde juridische regeling zijn onderworpen als andere marktdeelnemers op wie richtlijn 2009/73 reeds volledig van toepassing is, namelijk de exploitanten van gaspijpleidingen die de verschillende lidstaten met elkaar verbinden of de transmissiesysteembeheerders in de lidstaten.

191 Ten tweede worden, zoals de Commissie ook in de toelichting bij het voorstel voor de richtlijn heeft uiteengezet, de fundamentele beginselen van het in richtlijn 2009/73 vastgestelde regelgevend kader weerspiegeld in verschillende internationale overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen of tussen de Unie en derde landen, en worden zij stelselmatig toegepast op onshorepijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land.

192 De toepassing van de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen op alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land draagt aldus bij tot de samenhang van het toepasselijke recht tussen, enerzijds, de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land waarvoor die verplichtingen reeds golden op grond van andere rechtsinstrumenten, zoals internationale overeenkomsten, en, anderzijds, de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land waarvoor die verplichtingen niet golden, zoals de Nord Stream 2-pijpleiding.

193 Zoals de Commissie in de toelichting bij het voorstel voor de richtlijn in wezen heeft uitgelegd met betrekking tot de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel, waarborgt de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 tot alle pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land daarnaast dat de verplichtingen van richtlijn 2009/73 uniform worden toegepast en voorkomt zij een gefragmenteerde aanpak op basis van nationale maatregelen. Deze uitbreiding voorkomt met name een situatie waarin een interconnector die door meer dan één lidstaat loopt door verschillende nationale regelingen wordt beheerst, en stelt de Commissie ook in staat een zekere controle uit te oefenen op de naleving van de relevante regels.

194 Bijgevolg is de bestreden richtlijn geschikt om de doelstellingen van rechtszekerheid en samenhang van het rechtskader die zij in wezen nastreeft te verwezenlijken, voor zover zij de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 en dus van de daarbij vastgestelde verplichtingen uitbreidt.

195 In dit verband doet de omstandigheid dat verzoekster de enige is die niet in aanmerking komt voor een ontheffing krachtens artikel 36, zoals gewijzigd, noch voor een afwijking krachtens artikel 49 bis, geen afbreuk aan de geschiktheid van de bestreden richtlijn om de doelstellingen die zij nastreeft te verwezenlijken door de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uit te breiden.

2) Geschiktheid van de bestreden richtlijn om concurrentieverstoringen en negatieve effecten op de leverings‑ en voorzieningszekerheid te voorkomen

196 Om te beginnen heeft de Commissie wat betreft de problemen met betrekking tot de mededinging en de leverings‑ en voorzieningszekerheid die aan het voorstel voor een richtlijn ten grondslag lagen, in de toelichting bij dit voorstel met name uitgelegd dat de Unie sterk afhankelijk is van de invoer van gas uit derde landen en dat het in het belang van de Unie en de gasverbruikers is dat transparantie en concurrentievermogen ook de regel zijn voor pijpleidingen uit die landen.

197 De Commissie heeft dit voorstel voor een richtlijn ook gerechtvaardigd in het licht van het subsidiariteitsbeginsel met het argument dat pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land in de meeste gevallen een capaciteit hebben die van invloed kan zijn op de interne gasmarkt en de leverings‑ en voorzieningszekerheid in verschillende lidstaten.

198 In het werkdocument bij haar voorstel voor de richtlijn heeft de Commissie gepreciseerd dat, in 2016, 70,4 % van de vraag naar gas in de Unie werd gedekt door invoer en dat 87 % van deze invoer via pijpleidingen plaatsvond.

199 In dit verband moet allereerst worden benadrukt dat, ongeacht de lengte van het gedeelte van de pijpleiding(en) tussen een lidstaat en een derde land waarvoor de verplichtingen van richtlijn 2009/73 gelden, de toepassing van deze verplichtingen op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, als geheel, en op de Nord Stream 2-pijpleiding in het bijzonder, geschikt is om de doelstelling van voltooiing van de interne markt voor aardgas te verwezenlijken door concurrentieverstoringen en negatieve gevolgen voor de leverings‑ en voorzieningszekerheid te voorkomen.

200 Richtlijn 2009/73 voorziet immers met name in, ten eerste, een verplichting tot ontvlechting (unbundling) van het transmissiesysteem en van de transmissiesysteembeheerder; ten tweede, een verplicht systeem voor de toegang van derden, en, ten derde, andere verplichtingen die met name betrekking hebben op tarifaire en niet-tarifaire transparantie.

201 Ten eerste, wat de in artikel 9 van richtlijn 2009/73 bedoelde verplichting tot ontvlechting betreft, heeft het Hof in wezen reeds geoordeeld dat er in een situatie waarin aardgas dat door een bedrijf buiten de Unie wordt geproduceerd, binnen de Unie wordt getransporteerd via een transmissiesysteem dat eigendom is van datzelfde bedrijf, een duidelijk risico is dat bij de exploitatie van het net discriminerend gedrag wordt vertoond [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, punt 37].

202 In dit verband volgt uit de overwegingen 6, 8 en 22 van richtlijn 2009/73 kort gezegd dat de verplichting tot ontvlechting voorkomt dat de dominante gasleveranciers de transmissie-infrastructuur controleren en aldus, ten eerste, hun eigen leveringsactiviteiten bevorderen en, ten tweede, dat deze verplichting een effectieve en stabiele manier is om het inherente belangenconflict op te lossen en de leverings‑ en voorzieningszekerheid te waarborgen.

203 De geschiktheid van de verplichting tot ontvlechting om de door de bestreden richtlijn nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken wordt versterkt door het feit dat de naleving van de verplichting tot ontvlechting moet worden getoetst in het kader van de in artikel 10 van richtlijn 2009/73 vastgestelde certificeringsprocedure van de transmissiesysteembeheerder. Door de verkrijging van een certificering kan de eigenaar van een pijpleiding tussen een lidstaat en een derde land transacties verrichten met betrekking tot de transmissie van gas naar de Unie.

204 Overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2009/73 wordt door de bevoegde nationale regulerende instantie bij haar onderzoek in het kader van de certificeringsprocedure ook rekening gehouden met de risico’s die de betrokken pijpleiding kan opleveren voor de voorzieningszekerheid van de Unie.

205 Krachtens artikel 10 juncto artikel 11 van richtlijn 2009/73 kan de certificeringsprocedure eventueel worden heropend in geval van niet-nakoming van de ontvlechtingsverplichtingen of van een risico voor de voorzieningszekerheid.

206 Ten tweede, wat de in artikel 32 vastgestelde verplichting tot toegang van derden betreft, is het juist dat pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, en met name de Nord Stream 2-pijpleiding, niet noodzakelijkerwijs over een interconnectiepunt beschikken en dat een eventueel verzoek om toegang van een derde slechts hypothetisch kan zijn.

207 De in artikel 32 van richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichting tot toegang van derden heeft echter betrekking op bestaande en toekomstige verzoeken tot toegang en omvat twee aspecten: de verplichting om fysieke aansluiting op de pijpleiding mogelijk te maken en de verplichting om onder eerlijke voorwaarden toegang te verlenen tot transmissiecapaciteit.

208 Hieruit volgt dat derden het recht hebben te verzoeken om de aansluiting op of toegang tot de transmissiecapaciteit van pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land voor het gedeelte van die pijpleidingen dat binnen de territoriale werkingssfeer van het Unierecht valt. Uit artikel 41, leden 6, 8 en 10, van richtlijn 2009/73 volgt dat de voorwaarden voor aansluiting of toegang van derden objectief en niet-discriminerend zijn, gebaseerd zijn op evenredige tarieven, en door de bevoegde regulerende instantie worden goedgekeurd.

209 Ten derde heeft de uitbreiding van de verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2009/73 tot pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, zoals de Commissie in het werkdocument bij haar voorstel voor de richtlijn opmerkt, tot gevolg dat de daarin vastgestelde vereisten van tarifaire en niet-tarifaire transparantie op die pijpleidingen van toepassing worden. Deze transparantievereisten vloeien met name voort uit artikel 41, lid 1, onder a), en lid 7, van die richtlijn of uit de meer algemene bepalingen van artikel 16, lid 3, ervan.

210 In dit verband heeft de Commissie in het werkdocument bij haar voorstel voor de richtlijn met name uitgelegd dat een gebrek aan transparantie bij de exploitatie van pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land een risicofactor kan vormen vanuit het oogpunt van de voorzieningszekerheid. Zij heeft daaruit afgeleid dat het van belang was dat de informatie over de werking en het onderhoud van belangrijke infrastructuur ter beschikking werd gesteld van de markt en door de betrokken nationale en Unierechtelijke instanties kon worden gebruikt.

211 Uit het voorgaande volgt dat de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen betrekking hebben op de wijze van exploitatie van de pijpleidingen, hun transmissiecapaciteit of de tarifaire of niet-tarifaire transparantie in het kader van de exploitatie ervan. Gelet op het voorwerp van deze verplichtingen, doet het feit dat zij enkel van toepassing zijn op een gedeelte van de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land niet af aan de geschiktheid van die verplichtingen om concurrentieverstoringen van de mededinging en negatieve gevolgen voor de voorzieningszekerheid te voorkomen en dus om de door de bestreden richtlijn nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, zoals het Parlement, de Raad en de Commissie in antwoord op maatregelen tot organisatie van de procesgang hebben uitgelegd.

212 In de tweede plaats kan de door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat de bestreden richtlijn enkel van toepassing is op een fractie van de invoercapaciteit van derde landen, namelijk de capaciteit van de Nord Stream 2-pijpleiding, niet afdoen aan de geschiktheid van de bestreden richtlijn om concurrentieverstoringen van de mededinging en negatieve gevolgen voor de voorzieningszekerheid te voorkomen.

213 In dit verband moet ten eerste worden onderstreept dat de geplande Nord Stream 2-pijpleiding in een bijzondere context is gelanceerd. Vóór de lancering van dit project hadden veel lidstaten immers herhaaldelijk te kampen met gastekorten als gevolg van geschillen waarbij de Russische Federatie was betrokken. De drie belangrijkste gasroutes die toen uit dat derde land afkomstig waren, waren het Oekraïense doorvoersysteem, de Nord Stream 1-pijpleiding en de Yamal-Europe-gasleiding via Belarus.

214 Voorts is de Nord Stream 2-pijpleiding chronologisch gezien de tweede offshorepijpleiding die, na de Nord Stream 1-pijpleiding, Rusland rechtstreeks met Duitsland verbindt. De Nord Stream 2-pijpleiding leidt er aldus toe dat de gascapaciteit die via een uitsluitende offshoreroute kan worden getransporteerd, wordt verdubbeld (zie punt 6 hierboven). De Nord Stream 1‑ en Nord Stream 2-pijpleidingen kunnen dus meer dan 80 % van het uit Rusland ingevoerde gas transporteren. Zo was de invoer van gas uit Rusland in 2016 goed voor 42 % van de invoer in de Unie.

215 Hieruit volgt om te beginnen dat verzoeksters project tot een concentratie van de gasbronnen kan leiden. Het project kan immers de plaats van de invoer uit Rusland versterken doordat het bijdraagt tot een toename van de invoercapaciteit van gas uit dat derde land. Bijgevolg kan het de bouw of de ontwikkeling van infrastructuur die de Unie met andere derde landen verbindt, ontmoedigen.

216 Voorts brengt verzoeksters project het risico van een grotere concentratie onder de gasleveranciers van de Unie met zich mee. Dit project kan namelijk de positie van Gazprom als verticaal geïntegreerde marktdeelnemer op de groothandels‑ en kleinhandelsmarkten van de Unie versterken.

217 In dit verband is het juist dat verzoekster noch de gasleverancier noch partij is bij de gasleveringscontracten die betrekking hebben op het door de Nord Stream 2-pijpleiding aangevoerde gas. De gasleverancier en de ondertekenaar van de gasleveringscontracten zijn echter hetzij haar enige aandeelhouder, hetzij een dochtermaatschappij daarvan.

218 Ten slotte leidt verzoeksters project tot een concentratie van de toegangspunten van het in de Unie ingevoerde gas en van de aanvoerroutes. Dit project kan immers een concentratie van de gasaanvoer uit Rusland in één lidstaat teweegbrengen en de richting van de gasstromen binnen de Unie veranderen. Dit project kan er dus toe leiden dat de bestaande onshorepijpleidingen en routes, waarvoor de verplichtingen van richtlijn 2009/73 gelden, worden overgeheveld naar een corridor bestaande uit de Nord Stream 1-pijpleiding en de Nord Stream 2-pijpleiding. Dit risico is des te groter daar, zoals blijkt uit de stukken van het dossier die aan het Gerecht zijn overgelegd, de capaciteit van de in gebruik zijnde gaspijpleidingen die reeds gas uit Rusland aanvoerden, niet ten volle werd benut.

219 Ten tweede is de bestreden richtlijn van toepassing op alle bestaande en toekomstige onshore‑ of offshorepijpleidingen.

220 In dit verband betekent de omstandigheid dat er voor pijpleidingen die vóór 23 mei 2019 zijn voltooid om een afwijking krachtens artikel 49 bis kan worden verzocht en dat er voor nieuwe gasinfrastructuur om een ontheffing krachtens artikel 36, zoals gewijzigd, kan worden verzocht, niet dat voor die pijpleidingen automatisch een afwijking of een ontheffing wordt toegekend. De ontheffing en de afwijking als bedoeld in respectievelijk artikel 36, zoals gewijzigd, en artikel 49 bis, worden immers slechts door de bevoegde autoriteiten na een onderzoek per geval toegestaan. Bovendien zijn zij beperkt in de tijd en kunnen zij afhankelijk worden gesteld van de naleving van bepaalde voorwaarden.

221 Ten derde moet worden onderstreept dat de bestreden richtlijn is vastgesteld in een context waarin voor vele tussen een lidstaat en een derde land voltooide pijpleidingen, in het bijzonder onshorepijpleidingen, reeds de verplichtingen van richtlijn 2009/73 golden als gevolg van andere rechtsinstrumenten, zoals internationale overeenkomsten.

222 Hoewel de Nord Stream 2-pijpleiding op de datum van de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden richtlijn de enige was die niet in aanmerking kwam voor een ontheffing of een afwijking, vergroot deze richtlijn dan ook de invoercapaciteit vanuit derde landen waarop de verplichtingen van richtlijn 2009/73 van toepassing zijn.

223 Tegelijkertijd zorgt de bestreden richtlijn voor gelijke concurrentievoorwaarden tussen, enerzijds, de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land waarvoor de verplichtingen van richtlijn 2009/73 reeds golden, en, anderzijds, de pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, zoals de Nord Stream 2-pijpleiding, die krachtens de bestreden richtlijn aan die verplichtingen zullen worden onderworpen.

224 Uit het voorgaande volgt dat de toepassing van de bij richtlijn 2009/73 vastgestelde verplichtingen op pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land in het algemeen, en op de Nord Stream 2-pijpleiding in het bijzonder, geschikt is om de concurrentieverstoringen en negatieve gevolgen voor de voorzieningszekerheid te voorkomen.

De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex

Aangehaalde artikelen

• Artikel 194 VWEU
• Artikel 263 VWEU
• Artikel 79 VN Zeerechtverdrag
• Artikel 9
• Artikel 10
• Artikel 11
• Artikel 13
• Artikel 32
• Artikel 36

Aangehaalde uitspraken

• HvJ EU 12 juli 2022, C-348/20, ECLI:EU:C:2022:548
• HvJ EU 22 juni 2022, C-267/20, ECLI:EU:C:2022:494
• HvJ EU 26 april 2022, C-401/19, ECLI:EU:C:2022:297
• HvJ EU 2 september 2021, C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662
• HvJ EU 3 december 2019, C-482/17, ECLI:EU:C:2019:1035
• HvJ EU 10 september 2019, C-123/18, ECLI:EU:C:2019:694
• HvJ EU 30 april 2019, C-611/17, ECLI:EU:C:2019:332
• HvJ EU 21 juni 2018, C-5/16, ECLI:EU:C:2018:483
• HvJ EU 4 mei 2016, C-346/14, ECLI:EU:C:2016:322
• HvJ EU 16 april 2013, C-274/11, ECLI:EU:C:2013:240
• HvJ EU 12 juli 2012, C-59/11, ECLI:EU:C:2012:447
• HvJ EU 26 juni 2012, C-335/09, ECLI:EU:C:2012:385
• HvJ EU 12 mei 2011, C-176/09, ECLI:EU:C:2011:290
• HvJ EU 16 december 2008, C-127/07, ECLI:EU:C:2008:728
• Gerecht EU 17 september 2007, T-201/04, ECLI:EU:T:2007:289
• HvJ EU 27 juni 2006, C-540/03, ECLI:EU:C:2006:429