Gerecht EU 6 november 2024, T-462/22, ECLI:EU:T:2024:773

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)

6 november 2024 ( *1 )

„Staatssteun – Vrijhandelszone van Madeira – Door Portugal ten uitvoer gelegde steunregeling – Besluit tot vaststelling van de strijdigheid van de steunregeling met de besluiten C(2007) 3037 definitief en C(2013) 4043 final, waarbij die steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering van de op grond daarvan verleende steun wordt gelast – Motiveringsplicht – Begrip ‚bestaande steun’ in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 – Geen vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de autonome regio Madeira – Beginsel van behoorlijk bestuur – Beginsel van loyale samenwerking – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid”

In zaak T‑462/22,

Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, gevestigd te Funchal (Portugal),

BCP África, SGPS, Lda, gevestigd te Funchal,

vertegenwoordigd door B. Santiago, L. do Nascimento Ferreira, P. Gouveia e Melo, D. Oda en A. Queiroz Martins, advocaten,

verzoeksters,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Barcew en P. Caro de Sousa als gemachtigden,

verweerster,

wijst

HET GERECHT (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J. Svenningsen, president, J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur) en M. Stancu, rechters,

griffier: L. Ramette, administrateur,

gezien de stukken, met name:

– de beslissing van 17 januari 2023 om de procedure niet te schorsen in afwachting van de eindbeslissing van het Hof in de zaak die sindsdien heeft geleid tot het arrest van 4 juli 2024, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira) (C‑736/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:579),

– de maatregel tot organisatie van de procesgang van 18 juli 2023 waarbij het Gerecht de Commissie heeft verzocht om de kennisgevingen en brieven die zij in het kader van de administratieve procedures betreffende de zaken N 421/2006 en SA.34160 (2011/N) met de Portugese autoriteiten heeft uitgewisseld,

– de op 28 augustus 2023 ter griffie van het Gerecht neergelegde antwoorden van de Commissie waarin zij heeft aangegeven de documenten niet te kunnen meedelen op grond van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat in het kader van een staatssteunprocedure op deze documenten rust,

– de beschikking van 26 september 2023 waarbij het Gerecht heeft verzocht om overlegging van de betrokken documenten bij wege van maatregel van instructie overeenkomstig artikel 91, onder b), en artikel 92, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering,

– de beslissing van 8 november 2023 waarbij het Gerecht uitspraak heeft gedaan over de relevantie en het gebrek aan vertrouwelijkheid van de krachtens de beschikking van 26 september 2023 overgelegde documenten, aangezien deze meer dan vijf jaar oud zijn en geen bijzonder gevoelige gegevens bevatten,

na de terechtzitting op 20 februari 2024,

het navolgende

Arrest

1 Met hun beroep op grond van artikel 263 VWEU vorderen Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, en BCP África, SGPS, Lda, verzoeksters, nietigverklaring van artikel 1 en artikel 4, lid 1, van besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49; hierna: „bestreden besluit”), voor zover deze van toepassing zijn op sociedades gestoras de participações sociais (hierna: „holdings”).

Voorgeschiedenis van het geding

2 De regeling voor de vrijhandelszone van Madeira (Portugal) (hierna: „ZFM”) neemt de vorm aan van verschillende belastingvoordelen die zijn toegekend in het kader van het Centro Internacional de Negócios da Madeira (internationaal handelscentrum Madeira), het Registo Internacional de Navios da Madeira (internationaal scheepsregister van Madeira) en de Zona Franca Industrial (industriële vrijhandelszone).

3 Die regeling werd aanvankelijk als met de interne markt verenigbare regionale steun goedgekeurd bij besluit van de Europese Commissie van 27 mei 1987 in zaak N 204/86 [SG(87) D/6736]. De verlenging ervan werd vervolgens goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 27 januari 1992 in zaak E 13/91 [SG(92) D/1118], en daarna bij besluit van de Commissie van 3 februari 1995 in zaak E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 De opvolger van die regeling (hierna: „regeling II”) werd goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 11 december 2002 in zaak N 222A/01.

5 Op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voor de periode 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13) werd een derde vervolgregeling (hierna: „regeling III”) – voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013 – goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N 421/2006 (hierna: „besluit van 2007”). De Commissie heeft deze regeling goedgekeurd als met de interne markt verenigbare exploitatiesteun die gericht is op de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira als ultraperifeer gebied in de zin van artikel 349 VWEU.

6 Regeling III verleende steun in de vorm van een verlaagde vennootschapsbelasting op winsten die voortvloeiden uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten (3 % van 2007 tot en met 2009, 4 % van 2010 tot en met 2012 en 5 % van 2013 tot en met 2020), een vrijstelling van de gemeentebelasting en lokale belasting, evenals een vrijstelling van de belasting op de verwerving van onroerende goederen voor de oprichting van een onderneming in de ZFM, van hoogstens de maximale steunbedragen die waren gebaseerd op de plafonds die golden voor de jaarlijkse belastinggrondslag van de begunstigden. Die plafonds werden bepaald op basis van het aantal banen dat de begunstigde elk belastingjaar had behouden. Onder bepaalde voorwaarden zouden ondernemingen die in de industriële vrijhandelszone van de ZFM waren geregistreerd, kunnen profiteren van een aanvullende verlaging van de vennootschapsbelasting van 50 %.

7 De toegang tot regeling III bleef beperkt tot activiteiten die waren opgenomen in een in het besluit van 2007 opgenomen lijst. Bovendien kwamen alle activiteiten die betrekking hadden op financiële bemiddeling, verzekeringen en ondersteunende financiële en verzekeringsgerelateerde activiteiten, evenals activiteiten op het gebied van „dienstenverrichtingen binnen groepen” (coördinatie-, financiële en distributiecentra), dat wil zeggen „diensten die hoofdzakelijk aan ondernemingen worden verschaft”, niet in aanmerking voor de toepassing van regeling III.

8 Een gewijzigde versie van regeling III werd voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013 goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N) (hierna: „besluit van 2013”). Die regeling was gebonden aan dezelfde voorwaarden als die waarin de oorspronkelijke regeling III voorzag, afgezien van een stijging van 36,7 % van de maximale belastinggrondslag waarvoor een verlaging van de vennootschapsbelasting zou gelden.

9 Vervolgens werd de looptijd van de gewijzigde regeling III verlengd tot 30 juni 2014 bij besluit van de Commissie van 26 november 2013 in zaak SA.37668 (2013/N), en tot eind 2014 bij besluit van de Commissie van 8 mei 2014 in zaak SA.38586 (2014/N).

10 Op 12 maart 2015 is de Commissie op grond van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1) overgegaan tot monitoring van regeling III voor de jaren 2012 en 2013.

11 Bij brief van 6 juli 2018 heeft de Commissie de Portugese Republiek in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van regeling III de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (PB 2019, C 101, blz. 7).

12 Die procedure werd ingeleid op grond van de twijfels die de Commissie koesterde inzake het toestaan van belastingvrijstellingen op winsten uit daadwerkelijk in de autonome regio Madeira (hierna: „ARM”) uitgeoefende activiteiten en het verband tussen het steunbedrag en het scheppen of behouden van daadwerkelijke banen in Madeira.

13 Na afloop van genoemde procedure heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld, waarvan het dispositief als volgt luidt: „Artikel 1 De steunregeling ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regeling III’ is, voor zover die door Portugal werd uitgevoerd, in strijd met [het besluit van 2007] en met [het besluit van 2013], door Portugal op onrechtmatige wijze ten uitvoer gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] en is onverenigbaar met de interne markt. Artikel 2 Individuele steun die in het kader van de in artikel 1 bedoelde regeling is verleend, vormt geen steun als op het ogenblik van de verlening ervan werd voldaan aan de voorwaarden van een op grond van artikel 2 van verordening (EU) 2015/1588 vastgestelde verordening die op het ogenblik van de verlening van de steun van toepassing was. Artikel 3 Individuele steun die op grond van de in artikel 1 bedoelde regeling is toegekend en op het tijdstip van de toekenning voldoet aan de voorwaarden van de in artikel 1 bedoelde besluiten of een op grond van artikel 1 van verordening […] 2015/1588 vastgestelde verordening, is verenigbaar met de interne markt tot de maximaal toegestane steunintensiteit die voor dat soort steun geldt. Artikel 4 1. Portugal vordert de onverenigbare steun die onder de in artikel 1 bedoelde steunregeling is verleend, terug van de begunstigden. […] 4. Portugal schaft de onverenigbare steunregeling af in de in artikel 1 bedoelde mate en annuleert alle uitstaande steunbetalingen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit. Artikel 5 1. De terugvordering van de in artikel 1 toegekende steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk. 2. Portugal ziet erop toe dat dit besluit binnen acht maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd. […]”

14 Verzoeksters zijn in de ARM gevestigde holdings en zijn derhalve onderworpen aan de toepasselijke regels van het Portugese recht.

15 Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van Decreto-Lei no 495/88 (wetsbesluit nr. 495/88) van 30 december 1988, dat de juridische status van holdings regelt, bestaat het maatschappelijk doel van laatstgenoemde uitsluitend erin de belangen in andere vennootschappen te beheren.

16 Verzoeksters hebben een vergunning gekregen om in de ZFM te opereren, in 1998 voor de rechtsvoorganger van Millennium BCP Participações en in 1996 voor de rechtsvoorganger van BCP África. Op 31 december 2020 vielen zij niet langer onder regeling III en hun vergunningen om in de ZFM te opereren werden tot medio 2021 gehandhaafd.

17 Verzoeksters hebben tijdens de periode waarin regeling III van toepassing was geen werknemers in dienst gehad.

Conclusies van partijen

18 Verzoeksters verzoeken het Gerecht: – artikel 1 en artikel 4, lid 1, van het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover deze van toepassing zijn op holdings; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

19 De Commissie verzoekt het Gerecht: – het beroep te verwerpen; – verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

20 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters drie middelen aan: 1) niet-nakoming van de motiveringsplicht; 2) onjuiste toepassing van het recht doordat de Commissie holdings heeft opgenomen in de reeks van begunstigden die vallen onder de terugvorderingsverplichting indien niet wordt voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, en 3) schending van het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel.

Eerste middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht

21 Verzoeksters betogen dat zij als begunstigden van regeling III mogelijk getroffen worden door de verplichting tot terugvordering van de steun zoals bedoeld in de overwegingen 213 en 214 van het bestreden besluit, die de begunstigden identificeren van wie de steun moet worden teruggevorderd, en in artikel 4 van dat besluit. Het ontbreken in het bestreden besluit van een specifieke verwijzing naar de begunstigden van regeling III, waarvan de juridische aard overeenkomt met die van holdings, komt echter neer op een niet-nakoming van de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht.

22 Verzoeksters merken op dat in overweging 36 van het bestreden besluit wordt verwezen naar de briefwisseling tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten in het kader van de administratieve procedure die aan de vaststelling van het bestreden besluit is voorafgegaan, waarbij de Portugese autoriteiten hebben betoogd dat de toegang tot regeling III voor holdings niet afhankelijk was van de naleving van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Deze vrijstelling is immers opgenomen in de ontwerpsteunregeling die op 28 juni 2006 bij de Commissie is aangemeld en in de bijlagen daarbij (hierna: „aanmelding van 2006”), en in het bijzonder in de Estatuto dos Benefícios Fiscais (hierna: „regeling inzake belastingvoordelen”) die in het ontwerp van wetsbesluit bij de genoemde aanmelding wordt voorgesteld (hierna: „aangemelde ontwerp van wetsbesluit”).

23 Aangezien de Commissie het dus niet eens was met die benadering van de Portugese autoriteiten, had zij, zelfs op summiere wijze, moeten aangeven op welke wezenlijke feitelijke en juridische elementen zij zich bij de vaststelling van het bestreden besluit met betrekking tot holdings heeft gebaseerd.

24 De Commissie betwist dit betoog.

25 Volgens de rechtspraak moet de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet zij de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 8 maart 2017, Viasat Broadcasting UK/Commissie,C‑660/15 P, EU:C:2017:178, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 25 juli 2018, Commissie/Spanje e.a.,C‑128/16 P, EU:C:2018:591, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26 In casu moet worden vastgesteld dat de Commissie in de overwegingen 213 en 214 alsmede in de artikelen 1 tot en met 4 van het bestreden besluit niet alleen de nodige, maar ook toereikende gegevens heeft verstrekt aan de Portugese autoriteiten, aan de hand waarvan zij de begunstigden van regeling III, zoals die is uitgevoerd, kunnen identificeren en zelf de terug te vorderen bedragen zonder buitensporige moeilijkheden kunnen vaststellen [zie in die zin arresten van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2022:567, punt 231, en 21 juni 2023, Região Autónoma da Madeira/Commissie, T‑131/21, niet gepubliceerd, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2023:348, punt 178].

27 Om te beginnen moet worden benadrukt dat de terugvorderingsverplichting geen betrekking heeft op alle individuele steun die krachtens regeling III is verleend, maar uitsluitend op de in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 verleende steun en op voorwaarde dat de begunstigden ervan niet voldeden aan de in een de-minimisregeling of groepsvrijstelling gestelde voorwaarden, zoals blijkt uit de artikelen 1 tot en met 3 van het bestreden besluit.

28 Dienaangaande moeten de Portugese autoriteiten, zoals is bepaald in de overwegingen 213 en 214 van het bestreden besluit, onderzoeken of elke begunstigde van regeling III tussen 1 januari 2007 en 31 december 2014 voldeed aan de voorwaarden om gebruik te maken van die regeling, zoals goedgekeurd in de besluiten van 2007 en 2013.

29 Ten eerste moet worden bepaald welk deel van de inkomsten van de begunstigde verband hield met een „activiteit die daadwerkelijk in Madeira was uitgeoefend”, met uitsluiting van inkomsten uit activiteiten die buiten de ARM werden verricht, ook wanneer deze werden uitgeoefend door ondernemingen die in deze regio zijn gevestigd. Ten tweede moeten de Portugese autoriteiten op basis van een objectieve methode bepalen hoeveel banen elke begunstigde in Madeira heeft geschapen of behouden.

30 Deze methode voor de berekening van het terug te vorderen steunbedrag is gebaseerd op de vaststelling in de overwegingen 167 en 179 van het bestreden besluit, waarin de Commissie tot de conclusie komt dat de toepassing door de Portugese Republiek van regeling III inbreuk maakt op de besluiten van 2007 en 2013 wat de voorwaarden betreft inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast, en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

31 Wat meer bepaald het vereiste betreft inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM – het enige dat in casu ter discussie staat – heeft de Commissie om te beginnen in overweging 169 van het bestreden besluit benadrukt dat uit het besluit van 2007 (zie met name overweging 64 daarvan) en het besluit van 2013 (zie met name overweging 28 daarvan) uitdrukkelijk blijkt dat dit vereiste een voorwaarde was voor toegang tot regeling III en was verankerd in de methode voor het berekenen van het steunbedrag in de ZFM-regeling zoals die door de Portugese Republiek is aangemeld en in die twee besluiten is goedgekeurd.

32 Voorts heeft de Commissie in overweging 171 van het bestreden besluit eraan herinnerd dat aan de hand van het aantal banen kan worden gemeten in hoeverre regeling III bijdraagt tot de regionale ontwikkeling van de ARM. In dit verband blijkt immers uit de besluiten van 2007 en 2013 dat de Commissie de evenredigheid van de regeling in het licht van dat vereiste heeft beoordeeld.

33 Daarnaast heeft de Commissie in de overwegingen 175 en 176 van het bestreden besluit vastgesteld dat de door de Portugese autoriteiten gehanteerde methode voor het berekenen van het aantal banen haar niet toeliet na te gaan hoeveel tijd de werknemer daadwerkelijk aan die baan had besteed. Zonder echter een specifieke methode op te leggen voor het berekenen van het aantal banen dat door elke begunstigde in de ARM werd geschapen of behouden, was in de besluiten van 2007 en 2013 niettemin vereist dat een objectieve methode werd gehanteerd waarmee kon worden geverifieerd of de door de begunstigden van regeling III opgegeven banen reëel en permanent waren.

34 Bovendien blijkt uit de overwegingen 36 en 62 van het bestreden besluit dat de Commissie op de hoogte was van het standpunt van de Portugese autoriteiten dat het besluit van 2007 stilzwijgend alle bepalingen van het aangemelde ontwerp van wetsbesluit had goedgekeurd, dus ook de vrijstelling voor holdings van het vereiste om banen te scheppen of behouden in de ARM.

35 Uit de voornoemde overwegingen van het bestreden besluit komt voldoende duidelijk naar voor dat de Commissie impliciet maar noodzakelijkerwijs van mening was dat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM van toepassing was op alle in de ZFM geregistreerde ondernemingen, dus ook op holdings, en dat bijgevolg in de besluiten van 2007 en 2013 geen vrijstelling van dat vereiste was toegestaan.

36 Deze motivering volstaat om verzoeksters in staat te stellen de gegrondheid van het bestreden besluit te beoordelen en het Gerecht toe te laten zijn toezicht uit te oefenen.

37 Uit het bestreden besluit volgt namelijk dat de Commissie heeft geweigerd om de steun die krachtens regeling III is verleend zonder dat is voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, aan te merken als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), aangezien zij van mening was dat zij geen vrijstelling van dit vereiste ten gunste van holdings heeft goedgekeurd.

38 Aangezien regeling III, zoals goedgekeurd, ten uitvoer is gelegd onder voorwaarden die wezenlijk verschillen van die welke in aanmerking werden genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die steunregeling met de interne markt, heeft de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, aangemerkt als „onrechtmatige steun” en derhalve als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU is verleend.

39 De vraag of de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij geen vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM had goedgekeurd en dat de steun aan holdings bijgevolg was verleend in strijd met de besluiten van 2007 en 2013, wordt in het bestreden besluit ten gronde behandeld. Deze vraag zal dus in het kader van het tweede middel worden onderzocht.

40 Gelet op het voorgaande heeft de Commissie derhalve artikel 296, tweede alinea, VWEU niet geschonden.

41 Hieruit vloeit voort dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.

Tweede middel: onjuiste toepassing van het recht doordat de Commissie holdings heeft opgenomen in de reeks van begunstigden die vallen onder de terugvorderingsverplichting indien niet wordt voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM

42 In de eerste plaats betogen verzoeksters dat holdings niet zijn onderworpen aan de voorwaarde voor de toegang tot regeling III met betrekking tot het scheppen of behouden van banen in de ARM, zodat het bestreden besluit blijk geeft van een onjuiste opvatting van het recht door holdings op te nemen in de reeks van begunstigden die vallen onder de verplichting tot terugvordering van de krachtens regeling III verleende steunmaatregelen.

43 Ten eerste betogen verzoeksters dat – naar analogie met hetgeen is beslist in het arrest van 13 juli 2021 van de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal), dat als bijlage A.10 bij het verzoekschrift is gevoegd – ervan moet worden uitgegaan dat het ontwerp van wetsbesluit dat in 2006 bij de Commissie is aangemeld en vervolgens is goedgekeurd, voorzag in een vrijstelling voor holdings van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

44 Volgens verzoeksters maakte deze vrijstelling dus integrerend deel uit van de door de Commissie goedgekeurde steunmaatregel, hetgeen strookt met het feit dat er in het bestreden besluit geen sprake was van een meningsverschil, een voorbehoud, of een autonome analyse van de Commissie over de toepasselijkheid van regeling III op holdings.

45 Indien de Commissie inderdaad van mening was dat holdings moesten voldoen aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM om in aanmerking te komen voor regeling III, en dat zij aldus moesten vallen onder het bevel tot terugvordering dat voortvloeit uit het bestreden besluit, dan had zij dit uitdrukkelijk in dat bestreden besluit moeten vermelden.

46 Ten tweede zijn verzoeksters – naar analogie met hetgeen is beslist in het arrest van 13 juli 2021 van de Supremo Tribunal Administrativo – van mening dat het, gelet op de aard van de door holdings verrichte activiteit, zinloos is om de toegang van die holdings tot regeling III afhankelijk te stellen van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Het verrichten van dergelijke activiteiten zou volstrekt nutteloos zijn voor het verwezenlijken van hun maatschappelijk doel, namelijk het beheer van deelnemingen.

47 Ten derde had de bijdrage aan de regionale ontwikkeling van de ARM in de zin van regeling III een andere vorm kunnen aannemen dan alleen het scheppen en behouden van banen, en had deze bijvoorbeeld gemeten kunnen worden in termen van stimulering van de lokale economie door de toegekende steun en de gegenereerde belastinginkomsten.

48 Ten vierde blijkt uit een letterlijke analyse van het besluit van 2007 dat daarin uitdrukkelijk wordt gesteld dat het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, waarin de vrijstelling voor holdings is opgenomen, de juridische grondslag van regeling III vormt. Bovendien blijkt uit alle bepalingen die daadwerkelijk zijn aangenomen om regeling III in te voeren, dat deze regeling overeenkomstig het besluit van 2007 is goedgekeurd. Voorts kan op grond van de context niet worden geconcludeerd dat het besluit van 2007 en de daaropvolgende wijzigingen van regeling III geen betrekking hadden op de vrijstelling voor holdings.

49 In de tweede plaats betogen verzoeksters dat hun activiteit is opgenomen in de lijst van activiteiten die in aanmerking komen voor regeling III.

50 Ten eerste was de werkingssfeer van regeling III volgens overweging 25 van het besluit van 2007 beperkt tot een reeks economische activiteiten, waaronder „vastgoedactiviteiten, leasing en zakelijke diensten (sectie K, codes 70‑74)”, in de zin van de nomenclatuur van de economische activiteiten in de Europese Unie (NACE) die destijds van kracht was.

51 Ten tweede is volgens verzoeksters een van de categorieën die in afdeling 74 van de NACE die ten tijde van het besluit van 2007 van toepassing was, klasse „74.15. Beheersactiviteiten van holdings”, die met het maatschappelijk doel van verzoeksters overeenkomt.

52 De Commissie betwist dit betoog.

Voorwerp van het tweede middel

53 Met hun tweede middel betogen verzoeksters in wezen dat de hun krachtens regeling III verleende steun overeenstemt met de steun die door de Commissie in 2007 en 2013 is toegestaan, aangezien zij van mening zijn dat zij op grond van een vrijstelling voor holdings die integrerend deel uitmaakt van regeling III, zoals aangemeld, als holding niet waren onderworpen aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

54 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer een verzoekende partij van mening is dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijzen van toekenning van individuele steun op grond van een eerder goedgekeurde steunregeling niet met die eerdere goedkeuring strookten, het betoog van die partij moet worden opgevat als kritiek op de weigering van de Commissie om die steun juridisch aan te merken als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, dat wil zeggen als steunregelingen of als individuele steun die door de Commissie of de Raad van de Europese Unie zijn goedgekeurd [arrest van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2022:567, punt 100].

55 Derhalve moet het tweede middel in wezen dus worden opgevat als een betwisting van het feit dat de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, in de overwegingen 150 tot en met 180 en in overweging 228 alsmede in artikel 1 van het bestreden besluit niet heeft gelijkgesteld aan „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, waarvan de verenigbaarheid had moeten worden beoordeeld in het kader van het voortdurend onderzoek van bestaande steunmaatregelen als bedoeld in artikel 108, lid 1, VWEU, maar in overweging 180 van het bestreden besluit heeft aangemerkt als „onrechtmatige steun” en derhalve als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU is verleend.

Gegrondheid van het tweede middel

56 Om te beginnen zij opgemerkt dat het Gerecht niet alleen de tekst van de besluiten van 2007 en 2013 zelf, maar ook de inhoud van de aanmelding door de Portugese Republiek moet onderzoeken om te beoordelen of de individuele steun die krachtens regeling III, zoals die is uitgevoerd, aan holdings is verleend overeenstemt met de bij die besluiten toegestane steun (zie in die zin beschikking van 22 maart 2012, Italië/Commissie, C‑200/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:165, punt 27). Evenzo moeten een verzoek om nadere informatie, waarbij de Commissie aanvullende inlichtingen vraagt omtrent de werkingssfeer van een door een lidstaat aangemelde steunregeling, en het antwoord van de nationale autoriteiten op dit verzoek, worden geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met de aangemelde steunregeling (arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie,C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 45).

57 Bovendien zij eraan herinnerd dat een lidstaat die verzoekt om machtiging om in afwijking van het VWEU steun te verlenen, verplicht is om met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting dient hij alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan (zie arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk, C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting komt uitdrukkelijk tot uiting in overweging 6 van verordening nr. 659/1999, die van toepassing was op het ogenblik van de vaststelling van de besluiten van 2007 en 2013 en volgens welke „de lidstaten op grond van artikel [4, lid 3, VEU] gehouden zijn om met de Commissie samen te werken en haar alle inlichtingen te verschaffen die zij behoeft om haar taken uit hoofde van deze verordening te kunnen vervullen”.

58 In een situatie zoals de onderhavige, waarin de begunstigden van een eerder goedgekeurde steunregeling betwisten dat de regeling is uitgevoerd onder voorwaarden die wezenlijk verschillen van die welke zijn goedgekeurd, hangt de kwalificatie van de aan hen verleende steun als „bestaande steun” of „nieuwe steun” dus niet alleen af van de feitelijke bewoordingen van de goedkeuringsbesluiten, maar ook van de inhoud van de aanmelding door de betrokken lidstaat alsmede van de aanvullende informatie die deze heeft verstrekt. In dit verband moet in het licht van de verplichting van een lidstaat om met de Commissie samen te werken ook rekening worden gehouden met zijn gedrag ten tijde van de aanmelding van die regeling.

59 Hieruit volgt met name dat verzoeksters de Commissie niet kunnen verwijten dat zij blijk heeft gegeven van een onjuiste juridische kwalificatie door ervan uit te gaan dat regeling III was uitgevoerd onder voorwaarden die wezenlijk verschillen van die welke waren goedgekeurd, terwijl de Portugese Republiek haar bij de aanmelding van regeling III in 2006 en 2011 niet de nodige informatie had verstrekt om te kunnen beoordelen of een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM verenigbaar is met de interne markt.

60 In het licht van deze overwegingen moet de draagwijdte van de besluiten van 2007 en 2013 worden bepaald.

– Draagwijdte van het besluit van 2007

61 Het voornaamste argument van verzoeksters houdt in wezen, ten eerste, in dat bij de hervorming van de regeling inzake belastingvoordelen die volgde op het besluit van 2007, de bewoordingen zijn overgenomen van het ontwerp van wetsbesluit dat als bijlage bij de aanmelding van 2006 was gevoegd en, ten tweede, dat de Supremo Tribunal Administrativo in zijn arrest van 13 juli 2021 heeft bevestigd dat de regeling inzake belastingvoordelen, zoals gewijzigd, in die zin moet worden uitgelegd dat zij de betrokken vrijstelling bevat.

62 In dit verband moet worden opgemerkt dat, ten eerste, de Supremo Tribunal Administrativo in zijn arrest van 13 juli 2021 heeft geoordeeld dat de regeling inzake belastingvoordelen die van kracht was na het besluit van 2007, zoals in 2006 aangemeld bij de Commissie, inderdaad een vrijstelling bevatte van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen voor holdings in de ARM en, ten tweede, dat het besluit van 2007 tot goedkeuring van regeling III, zoals aangemeld, geen uitdrukkelijke verwijzing naar enige vrijstelling ten voordele van deze ondernemingen bevat.

63 In dit verband moet dus worden onderzocht of het feit dat in het besluit van 2007 geen melding wordt gemaakt van een vrijstelling die van toepassing is op holdings, betekent dat de Commissie, door toestemming te geven voor de uitvoering van regeling III, zoals aangemeld in 2006, heeft vastgesteld dat deze uitzonderingsregeling verenigbaar was met de interne markt en dus ook toestemming heeft gegeven voor de uitvoering ervan ten voordele van holdings.

64 In dit verband blijkt uit de rechtspraak inderdaad dat de Commissie, wanneer zij na de inleidende onderzoeksfase van artikel 108, lid 3, VWEU vaststelt dat de aangemelde maatregel „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt die geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, een besluit neemt om geen bezwaar te maken, waarbij zij verklaart dat deze maatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a.,C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 64).

65 Evenzo kan de Commissie een aangemelde steunmaatregel alleen goedkeuren bij een besluit dat is genomen na een eerste onderzoek als bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999, en kan zij de betrokken lidstaat niets opleggen of verbieden (zie in die zin arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a.,C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 72).

66 Zoals in punt 56 hierboven in herinnering is gebracht, kan de draagwijdte van een dergelijk besluit echter niet uitsluitend worden uitgelegd op basis van de inhoud ervan, maar moet bij de uitlegging ook de inhoud van de aanmelding door de betrokken lidstaat in aanmerking worden genomen.

67 De toelichtingen van de nationale autoriteiten met betrekking tot de juridische grondslag van de aangemelde maatregel, maken dus integrerend deel uit van de aangemelde steunmaatregel. Het besluit van de Commissie heeft derhalve betrekking op de aangemelde maatregel zelf en op de door de nationale autoriteiten verstrekte toelichtingen als geheel (zie in die zin arrest van 19 september 2019, FIH Holding en FIH/Commissie, T‑386/14 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2019:623, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat de Commissie niet verplicht is ambtshalve in te schatten welke gegevens haar tijdens de administratieve procedure hadden kunnen worden voorgelegd (arrest van 28 maart 2012, Ryanair/Commissie,T‑123/09, EU:T:2012:164, punt 104).

69 Derhalve moet worden onderzocht of de Portugese autoriteiten de betrokken vrijstelling in 2006 rechtsgeldig hebben aangemeld en of zij de Commissie aldus in staat hebben gesteld de verenigbaarheid ervan met de interne markt te beoordelen.

70 In dit verband blijkt duidelijk uit de aanmelding van 2006 als geheel en uit de daaropvolgende briefwisseling tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten dat de betrokken vrijstelling alleen werd vermeld in de juridische grondslagen die bij de aanmelding waren gevoegd.

71 De enige twee verwijzingen naar de betrokken vrijstelling in de aanmelding van 2006 zijn namelijk te vinden, ten eerste, in de bewoordingen van artikel 34, lid 5, van de regeling inzake belastingvoordelen zoals opgenomen in het reeds bestaande wetsbesluit nr. 163/2003 van 24 juli 2003 (bijlage 1 bij de aanmelding van 2006) en, ten tweede, in dezelfde bewoordingen, in artikel 34 A, lid 5, van die regeling, dat in het aangemelde ontwerp van wetsbesluit wordt voorgesteld (bijlage 2 bij de aanmelding van 2006).

72 Artikel 34 A, leden 1 tot en met 5, van de regeling inzake belastingvoordelen zoals opgenomen in het bij de Commissie aangemelde ontwerp van wetsbesluit, dat de juridische grondslag voor regeling III vormde, luidt als volgt: „(Bijzondere regeling die met ingang van 1 januari 2007 van toepassing is op entiteiten met een vergunning in de vrijhandelszone van Madeira) 1. De inkomsten van entiteiten die van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013 gemachtigd zijn om industriële, commerciële en zeevervoersactiviteiten uit te oefenen, en andere niet van deze regeling uitgesloten diensten te verrichten, die aan de respectieve voorwaarden van artikel 33, lid 1, voldoen, zijn tot en met 31 december 2020 onderworpen aan [verlaagde vennootschapsbelasting], overeenkomstig de volgende voorschriften: a) van 2007 tot en met 2009, tegen een percentage van 3 %; b) van 2010 tot en met 2012, tegen een percentage van 4 %; c) in 2013 en de daaropvolgende jaren, tegen een percentage van 5 %. […] 5. Het inkomen van holdings met een vergunning die op 1 januari 2007 en tot en met 31 december 2013 is verleend, is onderworpen aan [verlaagde vennootschapsbelasting] onder de in lid 1 genoemde voorwaarden, met uitzondering van het inkomen dat is verkregen op Portugees grondgebied buiten de vrijhandelszones, of in andere lidstaten van de Europese Unie, dat onder de algemene voorwaarden wordt belast.”

73 Deze vrijstelling werd echter noch in het aanmeldingsformulier van 2006, noch in de daarbij gevoegde toelichting vermeld.

74 Ten eerste blijkt uit de formulering van artikel 34 A, lid 5, van de regeling inzake belastingvoordelen, zoals voorgesteld in het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, niet uitdrukkelijk dat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen niet van toepassing is op holdings. Het voornoemde lid bepaalt alleen dat het inkomen van holdings met een vergunning die op 1 januari 2007 en tot en met 31 december 2013 is verleend, is onderworpen aan verlaagde vennootschapsbelasting onder de in lid 1 van datzelfde artikel genoemde voorwaarden, met uitzondering van het inkomen dat is verkregen op Portugees grondgebied buiten de vrijhandelszones, of in andere lidstaten van de Europese Unie, dat onder de algemene voorwaarden wordt belast.

75 Ten tweede leidt de lezing van de toelichting bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit en van de leden 1, 2 en 5 van artikel 34 A en artikel 33, lid 1, onder g), van de regeling inzake belastingvoordelen – welke bepalingen bij dat ontwerp van wetsbesluit zijn voorgesteld – redelijkerwijs tot de conclusie dat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, als voorwaarde voor toegang tot regeling III, ook op holdings van toepassing is.

76 Om te beginnen staat in de toelichting bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit namelijk te lezen dat het scheppen of behouden van banen een voorwaarde is voor toegang tot regeling III.

77 Vervolgens is regeling III, volgens artikel 34 A, lid 1, van de bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit voorgestelde regeling inzake belastingvoordelen, niet alleen van toepassing op ondernemingen die gemachtigd zijn om industriële, commerciële en zeevervoersactiviteiten uit te oefenen, maar ook op ondernemingen die „andere niet van deze regeling uitgesloten diensten […] verrichten”. In dit verband hebben verzoeksters, in hun hoedanigheid van holding, diensten verleend bestaande in het beheer van deelnemingen van andere ondernemingen, die redelijkerwijs konden worden aangemerkt als andere diensten die niet zijn uitgesloten van regeling III krachtens artikel 34 A, lid 1, van de regeling inzake belastingvoordelen, zoals voorgesteld in het aangemelde ontwerp van wetsbesluit.

78 Artikel 34 A, lid 1, van de regeling inzake belastingvoordelen, die is opgenomen in het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, stelt echter als voorwaarde dat ondernemingen die gemachtigd zijn om industriële, commerciële en zeevervoersactiviteiten uit te oefenen, alsmede ondernemingen die „andere niet van […] regeling [III] uitgesloten diensten” verrichten, voldoen aan „de voorwaarden van artikel 33, lid 1,” van die regeling. In dit verband wordt in artikel 33, lid 1, onder g), van de regeling inzake belastingvoordelen uitdrukkelijk verwezen naar de voorwaarden die op holdings van toepassing zijn.

79 Voorts bepaalt artikel 34 A, lid 2, van de bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit voorgestelde regeling inzake belastingvoordelen dat de in lid 1 van ditzelfde artikel bedoelde entiteiten slechts in aanmerking komen voor regeling III indien zij banen scheppen of behouden. Aangezien uit punt 78 hierboven volgt dat de activiteiten van verzoeksters kunnen worden beschouwd als „andere niet van […] regeling [III] uitgesloten diensten” en derhalve onder lid 1 vallen, volgt logischerwijs uit lid 2 dat holdings onderworpen zijn aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

80 Ten slotte blijkt uit de opzet van artikel 34 A, lid 5, van de bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit voorgestelde regeling inzake belastingvoordelen dat de door holdings op Portugees grondgebied buiten de vrijhandelszones of in andere lidstaten van de Unie behaalde winsten worden belast volgens de algemene voorwaarden en dus geen deel kunnen uitmaken van de inkomsten waarop de vermindering van de verlaagde vennootschapsbelasting kan worden toegepast.

81 In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Commissie, op de datum van kennisgeving door de Portugese Republiek van het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, artikel 34 A van de regeling inzake belastingvoordelen redelijkerwijs aldus kon uitleggen dat holdings, net als alle ondernemingen die voor regeling III in aanmerking kwamen, onderworpen waren aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

82 Ten derde volgt uit de aanmelding van 2006 dat de Portugese autoriteiten voornemens waren elke onderneming die voor regeling III in aanmerking wilde komen, te verplichten om banen te scheppen of te behouden in de ARM. Dit blijkt, ten eerste, uit het feit dat de Portugese autoriteiten in de toelichting bij de aanmelding van 2006 hebben verduidelijkt dat sinds regeling II het scheppen of behouden van banen in de ARM verplicht was en een voorwaarde vormde voor toegang tot de steunregeling die van toepassing is in het ZFM, alsook uit de toelichtingen bij het reeds bestaande wetsbesluit en het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, waarin uitdrukkelijk wordt verklaard dat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM een noodzakelijke voorwaarde is voor toegang tot de regelingen II en III, en, ten tweede, uit het feit dat de Portugese autoriteiten geen toelichting hebben verstrekt bij de uitzonderlijke situatie van holdings.

83 Uit het voorgaande volgt dat de Portugese autoriteiten nooit de aandacht van de Commissie hebben gevestigd op het feit dat het aangemelde ontwerp van wetsbesluit op zodanige wijze kon worden toegepast dat holdings in aanmerking konden komen voor regeling III, zonder te zijn onderworpen aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Bijgevolg heeft de Portugese Republiek in de aanmelding van 2006 en de daaropvolgende briefwisseling de Commissie niet alle noodzakelijke informatie verstrekt op grond waarvan zij in de eerste plaats had kunnen vaststellen dat holdings, overeenkomstig het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, in aanmerking konden komen voor een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen en behouden van banen in de ARM teneinde voor regeling III in aanmerking te komen. Derhalve werd deze instelling niet verzocht en ook niet in staat gesteld om de verenigbaarheid van een dergelijke vrijstelling met het VWEU te onderzoeken en zich daarover bijgevolg een mening te vormen, ook al heeft de voor holdings geldende vrijstelling er in de praktijk toe geleid dat deze ondernemingen staatssteun hebben ontvangen tegen voorwaarden die merkelijk voordeliger waren dan die van de algemene regeling die voor andere ondernemingen geldt.

84 Dit resultaat kan niet ter discussie worden gesteld door de latere interpretatie van de juridische grondslag van regeling III in het arrest van de Supremo Tribunal Administrativo van 13 juli 2021.

85 Ten eerste blijkt uit punt 56 hierboven dat de Commissie immers verplicht was om niet alleen de juridische grondslag afzonderlijk te onderzoeken – zoals de Supremo Tribunal Administrativo heeft gedaan –, maar ook de aanmelding van 2006 als geheel en de bijlagen daarbij, alsmede de daaropvolgende briefwisseling, aangezien de door de nationale autoriteiten verstrekte toelichtingen met betrekking tot de juridische grondslag voor de aangemelde maatregel integrerend deel uitmaken van het aangemelde ontwerp van steun.

86 Ten tweede moest de Supremo Tribunal Administrativo zich uitspreken over het bestaan van de betrokken vrijstelling, juist omdat de Portugese belastingautoriteiten in 2011 van mening waren dat holdings, net als iedere andere entiteit met een vergunning die actief is in de ZFM, moesten voldoen aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM om in aanmerking te komen voor regeling III, en daarom niet in aanmerking kwamen voor de betrokken vrijstelling. Uit dat arrest blijkt ook dat de Portugese autoriteiten in 2017 zelf hebben ontkend dat het in 2006 aangemelde en uiteindelijk door de Commissie goedgekeurde ontwerp van wetsbesluit een vrijstelling bevatte ten behoeve van holdings, en dat zij dit standpunt hebben gehandhaafd in de procedure voor de Supremo Tribunal Administrativo.

87 Ten derde moet ook worden opgemerkt dat de vertegenwoordiger van het openbaar ministerie in de procedure voor de Supremo Tribunal Administrativo zich in zijn advies heeft uitgesproken voor de toewijzing van het beroep dat door de vertegenwoordiger van de Portugese schatkist is ingesteld tegen het vonnis in eerste aanleg van de Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (bestuurs‑ en belastingrechter Funchal, Portugal), en derhalve voor een uitlegging volgens welke holdings niet in aanmerking kwamen voor een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Het feit dat de Supremo Tribunal Administrativo in zijn arrest van 13 juli 2021 uiteindelijk voor de tegenovergestelde oplossing koos, bewijst afdoend dat tot die datum verschillende interpretaties in het nationale rechtssysteem niet alleen mogelijk waren, maar ook daadwerkelijk bestonden.

88 Aan de conclusie in punt 83 hierboven wordt evenmin afgedaan door de argumenten waarmee verzoeksters in wezen stellen dat het recht op behoorlijk bestuur is geschonden, aangezien de Commissie de aanmelding van 2006 niet zorgvuldig heeft onderzocht.

89 In het belang van een goede toepassing van de fundamentele bepalingen van het VWEU inzake steunmaatregelen is de Commissie in dit opzicht gehouden om het onderzoek van de betrokken maatregelen zorgvuldig en onpartijdig te voeren, zodat zij haar eindbesluit kan vaststellen op basis van zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens (zie arrest van 10 november 2022, Commissie/Valencia Club de Fútbol,C‑211/20 P, EU:C:2022:862, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

90 In casu moet echter eraan worden herinnerd dat noch in het aanmeldingsformulier van 2006, noch in de toelichting daarbij melding wordt gemaakt van de vrijstelling voor holdings van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Aldus hebben de Portugese autoriteiten de Commissie er niet van op de hoogte gesteld dat een dergelijke vrijstelling aan haar beoordeling was voorgelegd, en hebben zij evenmin uitgelegd in welke mate de vrijstelling evenredig was aan het met de steun nagestreefde doel en verenigbaar was met de interne markt, hoewel het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen een voorwaarde was voor toegang tot regeling III, met name omdat het ertoe strekte de bijdrage aan de doelstelling van regionale ontwikkeling en de omvang en evenredigheid van de toegekende voordelen te kwantificeren.

91 In die omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden of haar zorgvuldigheidsplicht niet is nagekomen door zich er geen rekenschap van te geven dat een bepaling waarover de Portugese autoriteiten geen toelichting hadden verstrekt, kon worden uitgelegd als een bepaling die toestond dat werd afgeweken van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

92 Indien de Portugese autoriteiten de bedoeling hadden om de vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen voor holdings ter beoordeling voor te leggen aan de Commissie, hadden zij op grond van het beginsel van loyale samenwerking dat op hen van toepassing is in grotere mate de aandacht van de Commissie moeten vestigen op het bestaan van een dergelijke vrijstelling, die twijfels doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, en dientengevolge uitleg moeten verstrekken over die verenigbaarheid.

93 Derhalve moet worden geconcludeerd dat een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM niet kan worden geacht te zijn goedgekeurd bij het besluit van 2007, aangezien deze vrijstelling niet rechtsgeldig is aangemeld. Bijgevolg heeft de Commissie geen beoordelingsfout gemaakt door te weigeren om de steun die in het kader van de in 2007 goedgekeurde regeling III aan holdings is betaald zonder dat aan dit vereiste is voldaan, te beschouwen als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589.

– Draagwijdte van het besluit van 2013

94 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, anders dan in het besluit van 2007, in overweging 19 van het besluit van 2013 wordt verwezen naar een toezegging van de Portugese Republiek om „elke voorkeursbehandeling van entiteiten zoals [holdings] af te schaffen wanneer wordt bevestigd dat hun behandeling in de ZFM daadwerkelijk een voordeel inhoudt ten opzichte van de algemene Portugese regeling die op holdings van toepassing is”.

95 In dit verband blijkt uit briefwisseling tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten dat deze toezegging volgt op het verzoek om aanvullende informatie dat de Commissie had geformuleerd in haar brief van 29 februari 2012, waarin zij de Portugese Republiek verzocht om een standpunt in te nemen over het feit dat op de website van het internationaal handelscentrum Madeira bleek dat holdings steun uit hoofde van regeling III konden ontvangen zonder onderworpen te zijn aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

96 In antwoord hierop heeft de Portugese Republiek in haar brief van 30 april 2013 met name aangegeven dat zij ermee instemde om de aan holdings uitgekeerde steun afhankelijk te stellen van de toepassing van de in de betrokken regeling vastgestelde plafonds, die zijn gebaseerd op het aantal banen die een begunstigde gedurende elk belastingjaar heeft behouden (zie punt 6 hierboven).

97 Gelet op die toezegging van de Portugese Republiek, die een onlosmakelijk deel is van de aangemelde steunregeling en in aanmerking moet worden genomen om de draagwijdte van het besluit van 2013 te bepalen, heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste juridische kwalificatie door te weigeren om de steun die in het kader van de in 2013 goedgekeurde regeling III aan holdings is betaald, zonder dat was voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, te beschouwen als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589.

98 Uit een en ander volgt dat het tweede middel ongegrond moet worden verklaard.

Derde middel: schending van het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel

99 Verzoeksters betogen in wezen dat het bestreden besluit het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel schendt, aangezien de Commissie de vrijstelling voor holdings impliciet heeft toegestaan. Deze was namelijk opgenomen in het ontwerp van wetsbesluit dat de juridische grondslag vormde van regeling III, zoals die in 2006 bij de Commissie is aangemeld, en bekrachtigd in de definitieve versie van deze regeling, zoals bekendgemaakt in het Diário da República (publicatieblad van de Portugese Republiek).

100 In die omstandigheden heeft de Commissie, door in het besluit van 2007 geen twijfels of bezwaren over deze vrijstelling op te werpen, jegens de door regeling III begunstigde holdings, een gewettigd vertrouwen gewekt dat deze vrijstelling verenigbaar was met het Unierecht.

101 De Commissie betwist dit betoog.

Vertrouwensbeginsel

102 Wat het vertrouwensbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat de betrokkene zich slechts daarop kan beroepen indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn (zie arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

103 Daaruit volgt om te beginnen dat de door de Portugese autoriteiten eventueel gedane toezeggingen hoe dan ook geen gewettigd vertrouwen bij verzoeksters kunnen hebben gewekt, aangezien die toezeggingen niet hun oorsprong vinden in de gedraging van de bevoegde instanties van de Unie (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

104 Bovendien is het op het gebied van staatssteun vaste rechtspraak dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en dat ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (zie arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

105 Om na te gaan of het ingeroepen vertrouwen gewettigd was, baseert de Unierechter zich in dit verband op een redelijk voorzichtige, bezonnen en behoedzame marktdeelnemer (zie arrest van 15 november 2018, Deutsche Telekom/Commissie,T‑207/10, EU:T:2018:786, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

106 In het onderhavige geval tonen verzoeksters met betrekking tot de in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 – en derhalve in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU – verleende steun echter niet aan dat de Commissie hun nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende, maar ook met de toepasselijke voorschriften strokende, toezeggingen heeft gedaan die bij hen gegronde verwachtingen hebben gewekt, zoals de rechtspraak vereist.

107 Wat betreft het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, zij er namelijk aan herinnerd dat dit vereiste een voorwaarde is voor toegang tot regeling III en een parameter voor de berekening van het steunbedrag. Bovendien werd de evenredigheid van regeling III, in verhouding tot de extra kosten die ermee moesten worden gecompenseerd, beoordeeld in het licht van deze voorwaarde.

108 Aangezien het besluit van 2007 geen uitzondering bevatte op grond waarvan holdings worden vrijgesteld van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen om in aanmerking te komen voor regeling III, kan dat besluit niet worden geacht nauwkeurige, onvoorwaardelijke en met elkaar overeenstemmende toezeggingen te hebben geboden dat regeling III op holdings – zoals verzoeksters – van toepassing is zonder dat van hen wordt verlangd dat zij banen scheppen en behouden in de ARM.

109 Wat het besluit van 2013 betreft, volstaat het op te merken dat daarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar een toezegging van de Portugese Republiek om holdings niet gunstiger te behandelen, zodat verzoeksters zich niet op het vertrouwensbeginsel kunnen beroepen om in aanmerking te komen voor regeling III zonder het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM na te leven.

110 In het licht van het voorgaande kan niet worden vastgesteld dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.

Rechtszekerheidsbeginsel

111 Het rechtszekerheidsbeginsel, dat zich onderscheidt van het vertrouwensbeginsel (zie in die zin arrest van 2 februari 2023, Spanje e.a./Commissie,C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P, EU:C:2023:60, punt 83), impliceert dat de regelgeving van de Unie duidelijk is en dat de toepassing ervan voorzienbaar is voor de justitiabelen (arrest van 14 oktober 2010, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punt 77).

112 Wat het mogelijke gebrek aan duidelijkheid en voorzienbaarheid van het besluit van 2007 betreft, kan het argument van verzoeksters dat de enkele aanwezigheid van de betrokken vrijstelling in de juridische grondslag in de bijlage bij de aanmelding van 2006 volstaat om aan te nemen dat het besluit van 2007 die vrijstelling dekt, niet worden aanvaard.

113 Er zij aan herinnerd dat zowel uit de bewoordingen van dit besluit als uit die van het besluit van 2013 blijkt dat de context waarin zij zijn vastgesteld, maar ook de doelstellingen van regeling III, geen ruimte laten voor twijfel over de uitlegging van het vereiste inzake het scheppen en behouden van banen.

114 In dit verband stelt de Commissie in het besluit van 2007 niet vast dat de betrokken vrijstelling bestaat, met name omdat uit het besluit van 2006 als geheel duidelijk blijkt dat de betrokken vrijstelling niet aan haar beoordeling was voorgelegd, en dat daaruit derhalve niet kan worden afgeleid dat zij werd goedgekeurd. Het feit dat een bijzondere behandeling voor holdings niet specifiek is vermeld in het besluit van 2007 kan dus niet worden uitgelegd als een impliciete goedkeuring van de betrokken vrijstelling.

115 Het feit dat het besluit van 2013 in overweging 19 herinnert aan de toezegging van de Portugese autoriteiten om elke voorkeursbehandeling van holdings af te schaffen, doet niets af aan die conclusie. Deze vaststelling met betrekking tot de toezegging om de voorkeursbehandeling van holdings af te schaffen, heeft betrekking op de tenuitvoerlegging van de steun en veronderstelt niet dat er een voorafgaande toestemming bestaat om een dergelijke voorkeursbehandeling te verlenen. Wat het besluit van 2007 betreft, dat geen enkele toezegging van die aard bevat, blijkt duidelijk uit dat besluit in zijn geheel dat de Commissie had begrepen dat elke onderneming die voor regeling III in aanmerking wenste te komen, verplicht was om banen te scheppen of te behouden in de ARM, aangezien die verplichting een noodzakelijke voorwaarde is voor toegang tot regeling III.

116 Hoe dan ook kan eventuele twijfel over de duidelijkheid van de wettelijke regeling met betrekking tot de betrokken vrijstelling niet in het leven zijn geroepen door het besluit van 2007, maar veeleer door het gedrag van de Portugese autoriteiten bij de toepassing van de betrokken bepalingen van de regeling inzake belastingvoordelen, zoals blijkt uit de punten 86 en 87 hierboven.

117 Bijgevolg kan niet worden vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden en moet het derde middel dus worden afgewezen.

118 Uit een en ander volgt dat het onderhavige beroep in zijn geheel moet worden verworpen.

Kosten

119 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

120 Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Vijfde kamer), rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, en BCP África, SGPS, Lda, worden verwezen in de kosten.

Svenningsen Martín y Pérez de Nanclares Stancu Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 november 2024. ondertekeningen

Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Conclusies van partijen

In rechte

Eerste middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht

Tweede middel: onjuiste toepassing van het recht doordat de Commissie holdings heeft opgenomen in de reeks van begunstigden die vallen onder de terugvorderingsverplichting indien niet wordt voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM

Voorwerp van het tweede middel

Gegrondheid van het tweede middel

– Draagwijdte van het besluit van 2007

– Draagwijdte van het besluit van 2013

Derde middel: schending van het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel

Vertrouwensbeginsel

Rechtszekerheidsbeginsel

Kosten

( *1 ) Procestaal: Portugees.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken