Gerecht EU 14 december 2017, T-575/16, ECLI:EU:T:2017:911

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)

14 december 2017 ( *1 )

„Openbare dienst – Ambtenaren – Personeelsleden – Beloning – In een derde land tewerkgesteld personeel van EDEO – Artikel 10 van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut – Jaarlijkse evaluatie van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden – Besluit om die toelage voor Ghana te verminderen van 25 naar 20 % – Exceptie van onwettigheid”

In zaak T‑575/16,

David Martinez De Prins, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden, wonende te Accra (Ghana), en de andere ambtenaren en personeelsleden van de Europese Dienst voor extern optreden wier namen zijn opgenomen in de bijlage, vertegenwoordigd door N. de Montigny en J.‑N. Louis, advocaten,

verzoekers,

tegen

Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), vertegenwoordigd door S. Marquardt als gemachtigde, bijgestaan door M. Troncoso Ferrer, F.‑M. Hislaire en S. Moya Izquierdo, advocaten,

verweerder,

betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU, strekkende tot nietigverklaring van verzoekers’ salarisafrekeningen over de maand maart 2015 en volgende, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het besluit van EDEO van 23 februari 2015 om de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden voor het in Ghana tewerkgesteld personeel van de Europese Unie met ingang van 1 januari 2015 te verminderen,

wijst

HET GERECHT (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, I. Labucka en I. Ulloa Rubio (rapporteur), rechters,

griffier: X. Lopez Bancalari, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 april 2017,

het navolgende

Arrest

Toepasselijke wetgeving

1 Bijlage X bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de versie vóór de inwerking van verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese (PB 2013, L 287, blz. 15), zijnde de op het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”), geeft in artikel 1 de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land.

2 Artikel 10 van bijlage X bij het Statuut preciseert: „1. Volgens de plaats waar de ambtenaar is tewerkgesteld, wordt een toelage wegens bijzondere levensomstandigheden vastgesteld die wordt uitgedrukt in een percentage van een referentiebedrag. Dit referentiebedrag bestaat uit het totale bedrag van het basissalaris alsmede de ontheemdingstoelage, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage, onder aftrek van de in dit Statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen bedoelde verplichte inhoudingen. […] Voor de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden worden de volgende parameters in aanmerking genomen: – de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging, – de veiligheid, – het klimaat, voor welke drie parameters coëfficiënt 1 geldt, – de mate van isolement, – andere plaatselijke omstandigheden, voor welke twee parameters coëfficiënt 0,5 geldt. […] De voor elke standplaats vastgestelde toelage wegens bijzondere levensomstandigheden wordt jaarlijks geëvalueerd en, eventueel, herzien door het tot aanstelling bevoegde gezag, na advies van het personeelscomité. […]”

3 Artikel 1 van het besluit van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013 betreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut (hierna: „besluit van 17 december 2013”), luidt: „De in artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters worden geëvalueerd door het [tot aanstelling bevoegd gezag], dat zich onder meer kan baseren op informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard, door de lidstaten alsmede door de delegaties van de Unie en de diensten van de [i]nstellingen en organen van de Unie.”

4 Artikel 2, lid 1, van het besluit van 17 december 2013 bepaalt: „Het [tot aanstelling bevoegd gezag] bepaalt na advies van de personeelscomités van de E[uropese Dienst voor extern optreden] en de Commissie de percentages van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden die met ingang van 1 januari van elk jaar voor de verschillende standplaatsen gelden […]”

5 Artikel 7 van het besluit van 17 december 2013 bepaalt: „Het [tot aanstelling bevoegd gezag] stelt het in artikel 2 genoemde percentage voor elke standplaats vast op basis van de hem ter beschikking staande informatie genoemd in artikel 1. Voor de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden worden de volgende parameters in aanmerking genomen: – de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging, – de veiligheid, – het klimaat; – de mate van isolement, – andere plaatselijke omstandigheden. Voor elke parameter geeft het [tot aanstelling bevoegd gezag] een aantal punten voor de mate van gecompliceerdheid. Die gegevens worden op basis van een eindwaardering opgenomen in een vergelijkingstabel, waaruit blijkt welk percentage voor de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden is toegekend. De gevolgde methode is opgenomen in richtsnoeren vastgesteld door de E[uropese Dienst voor extern optreden] in overleg met de verantwoordelijke diensten van de Commissie, na overleg van de technische groep [toelage wegens bijzondere levensomstandigheden]. De technische groep [toelage wegens bijzondere levensomstandigheden] is een ad-hoc-adviesgroep bestaande uit leden van de administratie en vertegenwoordigers van het personeel van de E[uropese dienst voor extern optreden] enerzijds en van de Commissie anderzijds. De vertegenwoordigers van het personeel worden benoemd door het personeelscomité van hun instelling. De technische groep [toelage wegens bijzondere levensomstandigheden] doet aanbevelingen op verzoek van het [tot aanstelling bevoegd gezag]. De groep wordt met name geraadpleegd over de besluiten bedoeld in artikel 2, leden 1 en 3.”

6 Bij besluit van 3 december 2014 heeft de directeur-generaal Administratie van EDEO de richtsnoeren vastgesteld voor de methode om de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden en de toekenning van ontspanningsverlof (hierna: „richtsnoeren”) te bepalen. Dat besluit, dat is vastgesteld op basis van het besluit van 17 december 2013, is op 1 januari 2015 in werking getreden.

7 De parameters waarmee in het besluit van 17 december 2013 rekening is gehouden voor de vaststelling van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden (hierna: „TBL”) zijn in de richtsnoeren overgenomen en toegepast. Artikel 1 van die richtsnoeren bepaalt in het bijzonder: „1. Bij de vaststelling van de percentages van de [TBL] voor de verschillende standplaatsen, houdt het [tot aanstelling bevoegd gezag] rekening met de volgende parameters: – de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging, – de veiligheid, – het klimaat, – de mate van isolement, – andere plaatselijke omstandigheden. 2. Elk van die parameters moet worden gewaardeerd en ontvangt de volgende score: – 1 wanneer de levensomstandigheden gelijkwaardig zijn aan die in de Europese Unie, – 2 wanneer de levensomstandigheden nogal moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie, – 3 wanneer de levensomstandigheden moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie, – 4 wanneer de levensomstandigheden zeer moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie, – 5. wanneer de levensomstandigheden extreem moeilijk zijn in vergelijking met die in de Europese Unie. […]”

8 Artikel 2 van de richtsnoeren luidt: „1. De situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging De score voor [de parameter] ‚[d]e situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging’ wordt vastgesteld op basis van de vergelijkende ‚kaart van de volksgezondheid’ vastgesteld door ‚International SOS’ en, eventueel, [op basis van] andere informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard. 2. Veiligheid De score voor [de parameter] ‚[v]eiligheid’ wordt vastgesteld op basis van de databank ‚Country Threat Assessment’ (CTA), beheerd door de veiligheidsdiensten van de instellingen en, eventueel, [op basis van] andere informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard. 3. Klimaat De score voor [de parameter] ‚[k]limaat’ wordt vastgesteld op basis van gegevens verkregen van de ‚Wereld Meteorologische Organisatie’ en, eventueel, [op basis van] andere informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard. 4. Mate van isolement De score voor [de parameter] ‚[m]ate van isolement’ wordt vastgesteld op basis van gegevens die de delegaties op een vragenformulier verstrekken en, eventueel, [op basis van] andere informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard. 5. Andere plaatselijke omstandigheden De score voor [de parameter] ‚[a]ndere plaatselijke omstandigheden’ wordt vastgesteld op basis van gegevens die de delegaties op een vragenformulier verstrekken en, eventueel, [op basis van] andere informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard.”

9 Artikel 3 van de richtsnoeren bepaalt: „De evaluatie van de landen zal in drie fasen geschieden: 1. Eerste evaluatie per land op administratief niveau (MDR.C6, MDR.B1 en DEVCO.R4). 2. Tussenevaluatie: [t]oetsing van de eerste evaluatie teneinde de regionale coherentie te controleren en de vergelijking te maken met soortgelijke landen (MDR.C6 en DEVCO.R4 met de diensten van de E[uropese Dienst voor extern optreden] en de geografische diensten van de Commissie). 3. Eindevaluatie en vergelijking met de gegevens van de lidstaten met raadpleging van het directiecomité voor de EUDEL-delegaties. Fase 1: Eerste evaluatie De administratieve diensten bereiden voor elke parameter een eerste evaluatie voor door volgens het in artikel 2 omschreven systeem een score van 1 tot en met 5 toe te kennen. De resultaten worden opgenomen in een vergelijkende tabel en er wordt een schatting gemaakt van het budgettaire gevolg. Fase 2: Verificatie van de evaluatie voor de regionale coherentie en de vergelijking met soortgelijke landen De regionale evaluatie houdt rekening met de regionale overeenkomsten of verschillen, de mate van isolement of de in de regio vergelijkbare plaatselijke omstandigheden. De geografische diensten beoordelen of de resultaten van fase 1 vanuit regionaal oogpunt juist lijken. Ook worden in deze fase van de procedure de resultaten van de vergelijkbare landen (vergelijkbaar op het niveau van ontwikkeling, van opkomende landen, van OESO-landen, van kleine gebieden of eilanden) geverifieerd. Er wordt een afsluitend rapport van de tweede fase opgesteld, met daarin een samenvatting van de ontvangen adviezen en een schatting van de budgettaire invloed. Fase 3: Eindevaluatie In het kader van de eindevaluatie beschikt de raad van bestuur voor EUDEL-delegaties over de voorlopige resultaten na fase 1 en fase 2. In deze fase van de procedure gaat EUDEL over tot een vergelijkende analyse en stelt het de eindevaluatie vast […]. Op grond van de eindevaluatie kunnen de scores worden aangepast. Er zal een eindrapport worden opgesteld met een omschrijving van de procedures en de conclusies, daaronder begrepen een verantwoording voor de aangepaste scores en een schatting van de budgettaire gevolgen.”

10 Artikel 4 van de richtsnoeren luidt: „Overeenkomstig artikel 7 van besluit HR DEC(2013) 013 van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013 betreffende de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden van 17 december 2013, moet de technische groep [TBL] worden geraadpleegd. Het [tot aanstelling bevoegd gezag] stelt de [TBL] voor de verschillende standplaatsen vast.”

Aan het geding ten grondslag liggende feiten

11 Verzoekers, David Martinez De Prins en de andere personen wier namen zijn opgenomen in de bijlage, zijn ambtenaren of functionarissen die werkzaam zijn bij de delegatie van de Europese Unie in Ghana (hierna: „delegatie in Ghana”).

12 Op 23 februari 2015 heeft de directeur-generaal Administratie van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) krachtens artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een besluit vastgesteld tot herziening van het bedrag van de TBL die aan in derde landen tewerkgestelde functionarissen werd betaald (hierna: „besluit van 23 februari 2015”). Bij dit besluit werd het percentage van de TBL voor personeel van de Unie dat bij de delegatie in Ghana werkzaam is, verlaagd van 25 naar 20 % van het referentiebedrag.

13 EDEO heeft voor het eerst toepassing gegeven aan het besluit van 23 februari 2015 bij de opstelling van verzoekers’ salarisafrekeningen over de maand maart 2015, waarbij hij eveneens de TBL voor de maanden januari en februari 2015 met terugwerkende kracht verlaagde.

14 Verzoekers hebben op 21 mei 2015 bij het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: „TAOBG”) krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het besluit van 23 februari 2015, zoals dat is weergegeven in hun salarisafrekening over de maand maart 2015.

15 Bij besluit van 15 september 2015 hebben het TABG en het TAOBG die klacht afgewezen.

16 Verzoekers stellen, en zij worden op dit punt niet weersproken door EDEO, dat zij pas op 17 december 2015 kennis hebben genomen van het besluit van 15 september 2015.

Procedure en conclusies van partijen

17 Bij verzoekschrift, binnengekomen ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie op 28 december 2015, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer F‑153/15.

18 Op 23 maart 2016 heeft EDEO het verweerschrift ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken neergelegd.

19 Krachtens artikel 3 van verordening (EU, [Euratom]) 2016/1192 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 betreffende de overdracht aan het Gerecht van de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen in geschillen tussen de Europese Unie en haar personeelsleden (PB 2016, L 200, blz. 137), is de onderhavige zaak in de stand waarin zij zich op 31 augustus 2016 bevond, overgedragen aan het Gerecht, waar zij is ingeschreven onder nummer T‑575/16.

20 Bij brief van de griffie van 22 maart 2017 is EDEO verzocht om te voldoen aan maatregelen tot organisatie van de procesgang, vastgesteld krachtens artikel 89, lid 3, onder a) en d), en artikel 90, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Het heeft geantwoord op de vraag die het Gerecht krachtens die maatregelen had gesteld en heeft binnen de gestelde termijn de documenten verstrekt waarom hem was gevraagd.

21 Partijen hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 27 april 2017.

22 Verzoekers verzoeken het Gerecht: – „vast te stellen dat het besluit van 23 februari 2015, voor zover daarbij de TBL voor het bij de delegatie in Ghana tewerkgesteld personeel van de Europese Unie met ingang van 1 januari 2015 wordt verminderd, niet van toepassing is”; – hun salarisafrekeningen over de maand maart 2015 en volgende nietig te verklaren, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het besluit van 23 februari 2015; – EDEO te verwijzen in de kosten.

23 EDEO verzoekt het Gerecht: – het beroep ongegrond te verklaren; – verzoekers te verwijzen in de kosten.

24 Bij beschikking van 19 mei 2017 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht besloten de mondelinge behandeling te heropenen en heeft hij EDEO in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang gevraagd om bepaalde documenten over te leggen. EDEO heeft aan dit verzoek van het Gerecht voldaan en heeft binnen de gestelde termijn de documenten overgelegd waarom hem was gevraagd.

In rechte

Voorwerp van het geding

25 Met hun eerste vordering vragen verzoekers het Gerecht om „vast te stellen dat het besluit van 23 februari 2015, voor zover daarbij de TBL voor het bij de delegatie in Ghana tewerkgesteld personeel van de Europese Unie met ingang van 1 januari 2015 wordt verminderd, niet van toepassing is”.

26 Volgens vaste rechtspraak is artikel 277 VWEU de uitdrukking van een algemeen beginsel krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een handeling waartegen zij beroep kan instellen, incidenteel de rechtsgeldigheid van een eerdere, aan de bestreden handeling ten grondslag liggende handeling van een instelling van de Unie mag aanvechten, wanneer zij op grond van artikel 263 VWEU niet rechtstreeks tegen een dergelijke handeling in beroep mocht komen, waarvan zij dus de gevolgen ondervindt zonder de nietigverklaring ervan te mogen vorderen. De in artikel 277 VWEU geboden mogelijkheid om de niet-toepasselijkheid in te roepen van een verordening of handeling van algemene strekking die de rechtsgrondslag vormt van de bestreden toepassingshandeling, vormt evenwel geen autonoom vorderingsrecht en kan slechts incidenteel worden benut. Bij ontbreken van een primair recht van beroep kan op dat artikel geen beroep worden gedaan (zie arrest van 27 oktober 2016, ECB/Cerafogli, T‑787/14 P, EU:T:2016:633, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 In casu moet worden vastgesteld dat verzoekers met hun tweede vordering verzoeken om nietigverklaring van hun salarisafrekening over de maand maart 2015 en volgende, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het besluit van 23 februari 2015. Voorts zien de middelen van het beroep op de onwettigheid van laatstgenoemd besluit. Zoals verzoekers ter terechtzitting overigens hebben bevestigd, moet er daarom van worden uitgegaan dat zij met hun eerste vordering in de zin van artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid van het besluit van 23 februari 2015 – een handeling van algemene strekking – opwerpen ter onderbouwing van hun tweede vordering, strekkende tot nietigverklaring van de individuele besluiten waarbij toepassing aan die handeling wordt gegeven.

28 Volgens de rechtspraak is die exceptie van onwettigheid echter alleen ontvankelijk indien verzoekers beschikken over het recht om de nietigverklaring van die individuele besluiten te vorderen, hetgeen hierna moet worden onderzocht.

29 Met hun tweede vordering verzoeken verzoekers het Gerecht om nietigverklaring van hun salarisafrekening over de maand maart 2015 en volgende, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het besluit van 23 februari 2015.

30 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het bestaan van een bezwarend besluit in de zin van artikel 90, lid 2, en artikel 91, lid 1, van het Statuut, een noodzakelijke voorwaarde is voor de ontvankelijkheid van beroepen van ambtenaren of gepensioneerden tegen de instelling waartoe zij behoren. Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen die vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring, dat volgens artikel 91 van het Statuut moet worden voorafgegaan door een klacht, alleen te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arresten van 14 februari 1989, Bossi/Commissie, 346/87, EU:C:1989:59, punt 23; 18 september 2008, Angé Serrano e.a./Parlement, T‑47/05, EU:T:2008:384, punt 61, en 16 juli 2015, EJ e.a./Commissie, F‑112/14, EU:F:2015:90, punt 40).

31 Salarisafrekeningen zoals die welke in casu aan de orde zijn, kunnen bezwarende besluiten vormen en als zodanig het voorwerp vormen van klachten en eventueel van beroepen (beschikkingen van 20 maart 2014, Michel/Commissie, F‑44/13, EU:F:2014:40, punt 49, en 23 april 2015, Bensai/Commissie, F‑131/14, EU:F:2015:34, punt 34).

32 Dit is zo wanneer een louter financieel besluit wegens zijn aard kan worden weerspiegeld in die salaris‑ of pensioenafrekening. In dat geval heeft de toezending van de maandelijkse salaris‑ of pensioenafrekening tot gevolg dat de in artikel 90, lid 2, respectievelijk artikel 91, lid 3, van het Statuut bedoelde klacht‑ en beroepstermijn tegen een administratief besluit gaan lopen, wanneer uit die afrekening duidelijk en voor het eerst het bestaan en de strekking van dat besluit blijken (zie arrest van 5 februari 2016, Barnett en Mogensen/Commissie, F‑56/15, EU:F:2016:11, punt 33en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 Dit is met name het geval wanneer de rechten die, bijvoorbeeld na de wijziging van een handeling van algemene strekking, zijn aangetast, hoofdzakelijk of louter financieel van aard zijn. In een dergelijk geval kan de stopzetting van een betaling of de vermindering van het bedrag ervan, die blijkt uit de salaris‑ of de pensioenafrekening na die wijziging, immers alleen het gevolg zijn van het besluit van de bevoegde dienst om de betrokken handeling van algemene strekking toe te passen op de betrokken ambtenaar of gepensioneerde (arrest van 23 april 2008, Pickering/Commissie, F‑103/05, EU:F:2008:45, punt 74; zie eveneens arrest van 5 februari 2016, Barnett en Mogensen/Commissie, F‑56/15, EU:F:2016:11, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Een salaris‑ of pensioenafrekening heeft qua doel en aard echter niet de kenmerken van een bezwarend besluit wanneer zij slechts de financiële weergave vormt van de strekking van eerdere juridische besluiten betreffende de administratieve positie van de ambtenaar of gepensioneerde (arrest van23 april 2008, Pickering/Commissie, F‑103/05, EU:F:2008:45, punt 72) of, met andere woorden, wanneer daaruit louter de bevestiging van die eerdere administratieve besluiten blijkt (zie in die zin arrest van 4 september 2008, Lafili/Commissie, F‑22/07, EU:F:2008:104, punt 33).

35 Meer bepaald, indien, overeenkomstig de in de punten 32 en 33 hierboven aangehaalde rechtspraak, de salarisafrekening waaruit duidelijk en voor het eerst een louter financieel besluit blijkt, een voor beroep vatbaar besluit vormt, vormen de latere salarisafrekeningen louter bevestigende handelingen van dat besluit en kan daartegen geen beroep tot nietigverklaring worden ingesteld (zie arrest van 11 december 2007, Sack/Commissie, T‑66/05, EU:T:2007:370, punt 31en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 In casu gaat het voor het Gerecht niet om verzoekers’ salarisafrekeningen vanaf de maand maart 2015 als zodanig, maar meer voor zover deze de weergave vormen van het besluit van het TABG en het TAOBG om in hun geval toepassing te geven aan het nieuwe percentage van de TBL zoals dat voor het personeel van de Europese Unie dat bij de delegatie in Ghana werkzaam is, met ingang van 1 januari 2015 is vastgesteld in het besluit van 23 februari 2015, dat een handeling van algemene strekking vormt.

37 Onder deze omstandigheden moet de tweede vordering, voor zover deze in wezen strekt tot nietigverklaring van het besluit van het TABG en het TAOBG, zoals vervat in verzoekers’ salarisafrekening over de maand maart 2015, om het nieuwe percentage van de TBL op hen toe te passen zoals dat is vastgesteld in het besluit van 23 februari 2015, ontvankelijk worden verklaard, waarbij eraan moet worden herinnerd dat de omstandigheid dat de betrokken instelling slechts toepassing geeft aan regels van algemene strekking in dat opzicht irrelevant is (arrest van 4 juli 1985, Agostini e.a./Commissie, 233/83, EU:C:1985:291, punt 13). Verzoekers kunnen daarentegen geen nietigverklaring vorderen van de latere salarisafrekeningen, die hoe dan ook slechts louter bevestigende handelingen vormen.

38 Dientengevolge moet de exceptie van onwettigheid van het besluit van 23 februari 2015 die in het kader van de eerste vordering is opgeworpen, eveneens ontvankelijk worden verklaard.

Ten gronde

39 Verzoekers voeren in wezen vijf middelen aan betreffende de onwettigheid van het besluit van 23 februari 2015. Het eerste is ontleend aan een procedurefout, het tweede aan een onjuiste rechtsopvatting, het derde aan schending van het verbod van terugwerkende kracht, het vierde aan een onjuiste beoordeling en het vijfde aan een ontoereikende motivering.

40 Ter onderbouwing van hun eerste middel beroepen verzoekers zich op de onwettigheid van het besluit van 23 februari 2015, aangezien dit een onregelmatigheid bevat daar de procedure voor de vaststelling van de TBL zoals deze in de richtsnoeren is vastgelegd, niet is nageleefd. Die procedure is niet overeenkomstig de richtsnoeren verlopen, aangezien er ten eerste geen raadpleging heeft plaatsgevonden om tegemoet te komen aan het feit dat de verouderde evaluatie niet is bijgewerkt, en ten tweede de technische groep van EDEO (hierna: „technische groep”) niet op de juiste wijze is geraadpleegd. Voorts hebben verzoekers ter terechtzitting gepreciseerd dat aangezien de delegatiehoofden op regionaal niveau niet waren geraadpleegd, de tweede fase van deze procedure niet correct was verlopen, waardoor de gehele procedure ongeldig is geworden.

41 EDEO betwist verzoekers’ argumenten.

42 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de artikelen 3 en 4 van de richtsnoeren met betrekking tot de procedure voor de vaststelling van de TBL regels geven waarvan de toepassing bepalend is voor de regelmatigheid van het besluit dat na afloop van die procedure wordt genomen.

43 Volgens artikel 3 van die richtsnoeren bestaat de procedure voor de vaststelling van de TBL immers uit drie fasen. In de eerste fase wordt op nationaal niveau een evaluatie voor elke standplaats gegeven. In de tweede fase vindt een regionale vergelijking plaats teneinde te zorgen voor een coherentie tussen de verschillende standplaatsen en na afloop van die fase wordt een rapport opgesteld. In de derde fase vindt een globale vergelijking plaats op basis van de uitkomsten van de eerste en de tweede fase, waardoor de scores kunnen worden aangepast, en na afloop van die fase wordt een eindrapport opgesteld met een omschrijving van de procedures en de conclusies, daaronder begrepen een verantwoording voor de scores die zijn aangepast en een schatting van de budgettaire gevolgen.

44 Voorts bepaalt artikel 4 van de richtsnoeren dat de technische groep moet worden geraadpleegd en dat deze zich op verzoek van het TABG zal uitspreken in de vorm van een aanbeveling.

45 Op grond van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut kan de TBL alleen jaarlijks worden geëvalueerd en eventueel worden herzien na advies van het personeelscomité van EDEO (hierna: „personeelscomité”).

46 Aan de hand van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut en de artikelen 3 en 4 van de richtsnoeren moet dus worden onderzocht of de procedure voor de vaststelling van de TBL die is voorafgegaan aan het besluit van 23 februari 2015, in casu regelmatig is geweest.

47 Allereerst moet worden onderzocht of de procedure voor de vaststelling van de TBL zoals deze in de richtsnoeren in drie fasen is vastgelegd, is nageleefd. In dit verband heeft het Gerecht EDEO in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang gevraagd om met name de rapporten over te leggen die na afloop van de tweede en de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL zijn opgesteld. In antwoord op de vraag van het Gerecht heeft EDEO voor elk van de drie fasen van die procedure drie tabellen overgelegd met het aantal punten dat op grond van de mate van complexiteit aan elke parameter was toegekend, alsmede de eindwaardering waaruit het percentage van de TBL blijkt dat aan elke standplaats is toegekend.

48 Gezien het dossier en de antwoorden die EDEO op de vragen van het Gerecht heeft gegeven, moet worden vastgesteld dat de tweede en de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL niet volledig zijn nageleefd. Wat de tweede fase van die procedure betreft, bepaalt artikel 3 van de richtsnoeren dat er een regionale beoordeling moet plaatsvinden, rekening houdend met de regionale overeenkomsten of verschillen. Aan de hand van de door EDEO overgelegde tabel, dat wil zeggen een simpele tabel zonder aanvullende uitleg, kan echter niet worden vastgesteld dat de uitkomsten die voor elke standplaats zijn verkregen, daadwerkelijk zijn vergeleken met andere, soortgelijke uitkomsten, teneinde te zorgen voor een zekere regionale coherentie. Ofschoon volgens dat artikel een rapport met conclusies en een samenvatting van de ontvangen adviezen moeten worden opgesteld, zijn deze niet verstrekt.

49 Voorts heeft EDEO ter terechtzitting erkend dat er in de tweede fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL in West-Afrika en Europa op regionaal niveau geen raadpleging van alle delegatiehoofden tezamen had plaatsgevonden.

50 Wat de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL betreft, bepaalt artikel 3 van de richtsnoeren dat na afloop van die fase een eindrapport moet worden opgesteld met een omschrijving van de procedures in die fase alsmede van de getrokken conclusies, met inbegrip van een verantwoording voor de scores die zijn gewijzigd. Dat eindrapport is echter niet overgelegd, aangezien EDEO enkel een tabel heeft verstrekt die noch een omschrijving van de procedures bevat noch de conclusies met een verantwoording voor de gewijzigde scores. Het is derhalve onmogelijk om na te gaan of die fase overeenkomstig de vereisten van dat artikel heeft plaatsgevonden.

51 Bovendien heeft EDEO, toen hij ter terechtzitting werd ondervraagd, erkend dat hij niet kon verzekeren dat de rapporten die na afloop van de tweede en de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL moeten worden opgesteld, daadwerkelijk waren opgesteld.

52 Vervolgens moet worden onderzocht binnen welke termijn de documenten aan de technische groep zijn gezonden. Verzoekers wijzen in dit verband op het gebrek aan efficiëntie van het mechanisme van raapleging van de technische groep, gelet op de praktijk van de administratie om de referentiedocumenten pas twee dagen vóór de bijeenkomst van de technische groep te verzenden, waardoor het onmogelijk wordt om alle noodzakelijke informatie voor 120 standplaatsen te beoordelen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat artikel 4 van de richtsnoeren weliswaar voorziet in de raadpleging van de referentiedocumenten door de technische groep, doch dat noch de richtsnoeren noch het besluit van 17 februari 2013 formeel voorzien in een minimumtermijn voor de verzending van die documenten. Het ontbreken daarvan kan EDEO echter niet ontslaan van de verplichting om in het kader van zijn verantwoordelijkheden met de vereiste voortvarendheid te handelen, teneinde ervoor te zorgen dat die documenten vroeg genoeg aan de technische groep worden gezonden om haar in staat te stellen die documenten volledig te onderzoeken alvorens haar advies uit te brengen, gezien het feit dat die documenten 120 standplaatsen betreffen. Uit het dossier blijkt echter dat de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL pas op 21 januari 2015 is afgerond, dat de documenten op 23 januari 2015 aan de technische groep zijn gezonden en dat deze op 26 januari 2015 haar advies heeft uitgebracht. Die termijn is ontoereikend om vast te stellen dat die groep op de juiste wijze is geraadpleegd. Aangezien EDEO bovendien niet de rapporten heeft overgelegd die na afloop van de tweede en de derde fase van die procedure moeten worden opgesteld, moet hieruit worden afgelegd dat die groep niet alle relevante elementen heeft ontvangen om haar advies uit te brengen.

53 Ook blijkt uit de brief die het personeelscomité op 19 februari 2015 aan de directeur Personeelszaken van EDEO heeft gezonden, dat het comité een positief advies heeft uitgebracht over het besluit van 23 februari 2015, onder voorbehoud van twee opmerkingen. Die eerste opmerking betreft het gebrek aan raadpleging van de delegatiehoofden in West-Afrika en Europa, en hierin vraagt het comité juist om de evaluatie betreffende de delegatie in Ghana onder observatie te verklaren. Met zijn tweede opmerking beklemtoont het comité dat het bij de raadpleging van de technische groep noodzakelijk is dat de leden van de groep de stukken ten minste tien dagen vóór de datum van de bijeenkomst ontvangen, teneinde deze correct te kunnen analyseren.

54 Ten slotte betogen verzoekers dat er geen enkele raadpleging heeft plaatsgevonden om tegemoet te komen aan het gebrek aan bijwerking van de verouderde evaluatie. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat artikel 2 van de richtsnoeren bepaalt dat de parameters „mate van isolement” en „andere plaatselijke omstandigheden” worden vastgesteld aan de hand van gegevens die de delegatie in een vragenformulier verstrekt. Om de score voor die twee parameters voor de delegatie in Ghana te bepalen, heeft EDEO zich gebaseerd op een evaluatie uit juli 2014. Aangezien de richtsnoeren die de nieuwe methode voor de vaststelling van de TBL vastleggen, zijn vastgesteld in december 2014, dat wil zeggen zes maanden na de evaluatie binnen die delegatie, en die delegatie op geen enkel moment opnieuw is geraadpleegd teneinde dat gebrek te verhelpen, kan niet worden uitgesloten dat door een juiste raadpleging de criteria voor de evaluatie hadden kunnen worden getoetst en er een evaluatie had kunnen plaatsvinden die meer overeenstemde met de werkelijkheid van het gebied en met de richtsnoeren.

55 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verzoekers met recht stellen dat de procedure voor de vaststelling van de TBL zoals voorzien in de richtsnoeren, in casu niet correct is gevolgd.

56 Wil een procedurefout in casu echter kunnen leiden tot de nietigverklaring van verzoekers’ salarisafrekeningen die vanaf maart 2015 tot en met 28 december 2015 zijn opgesteld, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het nieuwe percentage van de TBL zoals dit bij het besluit van 23 februari 2015 is vastgesteld, dan moet ook nog worden aangetoond dat het besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud had kunnen hebben, en dat die salarisafrekeningen zelf dus toepassing hadden kunnen geven aan een ander percentage van de TBL (zie in die zin en naar analogie arrest van 13 juli 2000, Hendrickx/Cedefop, T‑87/99, EU:T:2000:191, punt 64en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57 Een dergelijke procedurefout kan dus enkel leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit wanneer vaststaat dat deze fout de inhoud van het besluit kon beïnvloeden (zie in die zin arresten van 29 oktober 1980, van Landewyck e.a./Commissie, 209/78–215/78 en 218/78, niet gepubliceerd, EU:C:1980:248, punt 47, en 9 maart 1999, Hubert/Commissie, T‑212/97, EU:T:1999:39, punt 53). Dit is in casu evenwel het geval, aangezien niet kan worden uitgesloten dat een juiste raadpleging invloed had kunnen hebben op de inhoud van het besluit van 23 februari 2015. Voorts kan evenmin worden uitgesloten dat het ontbreken van de rapporten na afloop van de tweede en de derde fase van de procedure voor de vaststelling van de TBL nadelig heeft kunnen zijn voor verzoekers’ belangen en aldus de procedure jegens hen ondeugdelijk heeft kunnen maken, aangezien het besluit van 23 februari 2015 zonder die onregelmatigheden in het verloop van de procedure een andere inhoud had kunnen hebben.

58 Beklemtoond moet worden dat de herziening en, eventueel, de aanpassing van de TBL leiden tot een jaarlijkse exercitie die alle standplaatsen omvat, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de lokale omstandigheden. Die oefening omvat een analyse van de levensomstandigheden in elke standplaats, bedoeld om te bepalen of zij al dan niet gelijkwaardig zijn aan die in de Unie. Het doel van de aanpassing van de TBL is dus om het bedrag van die toelage jaarlijks in overeenstemming te brengen met de levensomstandigheden in een bepaalde standplaats. Het is in dat opzicht uitermate belangrijk om te beschikken over alle door de delegaties verstrekte gegevens en om het mechanisme van raadpleging te eerbiedigen, teneinde op de hoogte te zijn van de werkelijke situatie in elke standplaats en rekening te kunnen houden met de evolutie van de plaatselijke omstandigheden. Bovendien is de vergelijking van de uitkomsten met de levensomstandigheden in andere soortgelijke regio’s, met die in de Unie en globaal noodzakelijk teneinde een zekere nauwkeurigheid en coherentie te verzekeren. De onregelmatigheden in de procedure voor de vaststelling van de TBL, dat wil zeggen het gebrek aan raadpleging en de niet-opstelling van rapporten na afloop van de tweede en de derde fase van die procedure, hebben gevolgen gehad die van invloed kunnen zijn geweest op de beoordeling van de reële situatie van de delegatie in Ghana en de ontwikkeling in vergelijking met het voorgaande jaar.

59 Bijgevolg is het niet nodig om de andere door verzoekers aangevoerde middelen te onderzoeken en moeten hun salarisafrekeningen over de maand maart 2015 nietig worden verklaard, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het nieuwe percentage van de TBL voor bij de delegatie in Ghana werkzame ambtenaren en functionarissen, zoals vastgesteld bij het besluit van 23 februari 2015, en wel omdat dit besluit een procedurefout bevat.

Kosten

60 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien EDEO in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig verzoekers’ vordering in de kosten worden verwezen.

HET GERECHT (Vijfde kamer), rechtdoende, verklaart:

1) De salarisafrekeningen over de maand maart 2015 van David Martinez De Prins en van de andere ambtenaren en functionarissen van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) wier namen zijn opgenomen in de bijlage worden nietig verklaard, voor zover daarbij toepassing wordt gegeven aan het besluit van EDEO van 23 februari 2015 tot vermindering, met ingang van 1 januari 2015, van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden die wordt uitgekeerd aan het in Ghana tewerkgestelde personeel van de Europese Unie.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) EDEO wordt verwezen in de kosten.

Gratsias Labucka Ulloa Rubio Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 december 2017. De griffier E. Coulon De president

( *1 ) Procestaal: Frans.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in