Gerecht EU 28 november 2008, T-254/00, ECLI:EU:T:2008:537
Tekst
Gevoegde zaken T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00
Hotel Cipriani SpA e.a.
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Staatssteun – Verlagingen van sociale bijdragen ten behoeve van ondernemingen op grondgebied van Venetië en Chioggia – Beschikking waarbij steunregeling onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en waarbij terugvordering van betaalde steun wordt gelast – Ontvankelijkheid – Individuele band – Voorwaarden betreffende ongunstige beïnvloeding van intracommunautair handelsverkeer en invloed op mededinging – Afwijkingen krachtens artikel 87, lid 3, sub b tot en met e, EG en artikel 87, lid 2, sub b, EG – Kwalificatie als nieuwe steun dan wel als bestaande steun – Beginselen van rechtszekerheid, bescherming van gewettigd vertrouwen, gelijke behandeling en evenredigheid – Motiveringsplicht”
Samenvatting van het arrest
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Mogelijkheid om individueel te zijn geraakt door besluit van algemene strekking
(Art. 230, vierde alinea, EG)
2. Steunmaatregelen van de staten – Aantasting van mededinging – Overheidsmaatregelen om mededingingsvoorwaarden in bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen – Uitsluiting van kwalificatie als steun – Voorwaarden
(Art. 87, lid 1, EG)
3. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Onderzoek van steunregeling in haar geheel – Toelaatbaarheid
(Art. 88 EG)
4. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie waarbij wordt vastgesteld dat steunregeling onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Motiveringsplicht – Grenzen
(Art. 87 EG en 88, lid 2, EG)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd
(Art. 87, lid 3, sub c, EG en 88 EG)
6. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande en nieuwe steunmaatregelen – Kwalificatie als nieuwe steun
(Art. 87 EG)
1. Een beschikking van de Commissie betreffende een onwettige staatssteunregeling, waarbij terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, is algemeen van strekking ten aanzien van de daadwerkelijke begunstigden van deze regeling, aangezien zij van toepassing is op objectief vastgestelde situaties en rechtsgevolgen teweegbrengt ten aanzien van de algemeen en abstract beschouwde begunstigden van die regeling. De enkele omstandigheid dat de daadwerkelijke begunstigden van een dergelijke regeling identificeerbaar zijn, leidt immers niet tot een verplichting voor de Commissie om hun individuele situatie in aanmerking te nemen. Bijgevolg is een beschikking betreffende een steunregeling in beginsel gebaseerd op een algemene en abstracte controle van de betrokken steunregeling, die zelf een besluit van algemene strekking vormt.
Het is echter niet uitgesloten dat de bepalingen van een handeling van algemene strekking, in bepaalde omstandigheden, bepaalde natuurlijke of rechtspersonen individueel kunnen raken in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, wanneer zij hen treffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert.
Wanneer de Commissie de onverenigbaarheid van een onwettige steunregeling met de gemeenschappelijke markt vaststelt en terugvordering van de betaalde steun gelast, worden alle daadwerkelijke begunstigden van deze regeling individueel geraakt door de beschikking van de Commissie. Het feit dat de begunstigden deel uitmaken van de besloten kring van daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling die bijzonder zwaar worden geraakt door de door de Commissie aan de betrokken lidstaat opgelegde verplichting tot terugvordering van de betaalde steun, volstaat opdat zij ten opzichte van ieder ander worden gekarakteriseerd. De individualisering vloeit in casu voort uit het feit dat de zeer goed te identificeren leden van deze besloten kring bijzonder zwaar worden geraakt door het bevel tot terugvordering.
(cf. punten 73‑74, 77, 84)
2. Het feit dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, ontneemt aan die maatregelen niet het karakter van steun.
De verdragsbepalingen inzake steun, evenals het gehele communautaire mededingingsrecht, zijn niet bedoeld om een perfecte mededinging te verzekeren, maar een daadwerkelijke en doeltreffende mededinging.
In die omstandigheden kan de compensatie van structurele nadelen uitsluitend in bepaalde specifieke situaties ontsnappen aan de kwalificatie als steun. Zo vormt een aan een onderneming verleend voordeel om een ongunstige concurrentiepositie te corrigeren, geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG wanneer het op economische gronden gerechtvaardigd is en geen discriminatie tussen de marktdeelnemers in de verschillende lidstaten oplevert. In dit soort situaties past de gemeenschapsrechter in werkelijkheid het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe. Zo vormt ook geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, een voordeel dat wordt toegekend aan een onderneming ter verlichting van de normalerwijze op haar begroting drukkende lasten, wanneer dit voordeel bedoeld is om het hoofd te bieden aan het feit dat de begunstigde onderneming is blootgesteld aan bijkomende lasten ten gevolge van een afwijkingsregeling, terwijl concurrerende ondernemingen die aan het gemeen recht zijn onderworpen, daaraan onder normale marktvoorwaarden ontkomen.
(cf. punten 182,184-186)
3. Wanneer er sprake is van een staatssteunregeling, is de Commissie in beginsel niet gehouden om een onderzoek te verrichten van de in de individuele gevallen toegekende steun. Zij kan zich ertoe beperken de algemene kenmerken daarvan te onderzoeken, zonder dat zij verplicht is elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast, te onderzoeken.
De Commissie moet echter in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun, in het kader van artikel 88 EG een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van de betrokken steunmaatregel verrichten. In het bijzonder gebiedt het beginsel van behoorlijk bestuur, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van de rechtsstaat die gemeen zijn aan de constitutionele tradities van de lidstaten, dat de Commissie in een formele onderzoeksprocedure het beginsel van gelijke behandeling van alle belanghebbenden eerbiedigt.
Binnen dit juridische kader houdt de eventuele erkenning dat de Commissie verplicht is om bij het onderzoek van een steunregeling de situatie van bepaalde begunstigden individueel te onderzoeken, enerzijds verband met de eerbiediging van op respectievelijk de Commissie en de betrokken lidstaat rustende procedurele verplichtingen en anderzijds met de inhoud van de specifieke informatie betreffende deze begunstigden, die door de nationale autoriteiten of door belanghebbende derden aan de Commissie is meegedeeld.
(cf. punten 209‑211)
4. De vereisten betreffende de motivering en het onderzoek door de Commissie van de invloed van een staatssteunmaatregel op het handelsverkeer tussen de lidstaten en op de mededinging, variëren zeer logischerwijs naargelang van de – individuele dan wel algemene – aard van deze maatregel.
Wat multisectorale steunregelingen betreft, behoeft de Commissie slechts de kenmerken van een programma te onderzoeken om te kunnen beoordelen of dit op grond van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere erin vastgestelde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer. Zo kan in het geval van een steunregeling die van toepassing is op alle ondernemingen op een bepaald grondgebied, van de Commissie niet worden vereist dat zij op basis van een – zelfs maar beknopt – onderzoek van de situatie van de markten aantoont dat deze regeling in alle betrokken activiteitensectoren een voorzienbare invloed op het handelsverkeer en de mededinging heeft.
In dit verband staat het aan de betrokken lidstaat, uit hoofde van zijn plicht tot samenwerking met de Commissie, en aan de belanghebbende derden die overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG naar behoren zijn uitgenodigd om hun opmerkingen in te dienen, om hun argumenten naar voren te brengen en om de Commissie alle informatie te verschaffen om haar over alle gegevens van de zaak in te lichten.
Wanneer er sprake is van een multisectorale steunregeling is de Commissie enkel gehouden om op basis van concrete gegevens te controleren of de betrokken maatregel in bepaalde sectoren voldoet aan de twee criteria voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG, te weten of deze maatregel het intracommunautaire handelsverkeer nadelig kan beïnvloeden en invloed op de mededinging kan hebben, wanneer haar daarvoor toereikende relevante informatie is verstrekt gedurende de administratieve procedure.
De omvang van de motiveringsplicht die op de Commissie rust, is in het geval van een multisectorale steunregeling, in het bijzonder wat de invloed van deze regeling op het intracommunautaire handelsverkeer en de mededinging betreft, afhankelijk van de gegevens en elementen die in de context van de administratieve procedure aan deze instelling zijn meegedeeld.
(cf. punten 227, 230-231, 233, 235, 237)
5. De Commissie beschikt voor de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden.
Uit de bewoordingen van artikel 87, lid 3, sub c, EG en artikel 88 EG volgt dat de Commissie de door eerstgenoemde bepaling beoogde steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt „kan” beschouwen. Derhalve moet de Commissie weliswaar altijd een oordeel geven over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van staatssteun waarover zij toezicht uitoefent, zelfs indien deze staatssteun niet bij haar is aangemeld, maar is zij niet verplicht dergelijke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren.
De Commissie kan voor zichzelf uitgangspunten voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid vaststellen door middel van handelingen als kaderregelingen, mededelingen of richtsnoeren, mits deze handelingen indicatieve regels voor het door haar te volgen beleid bevatten en niet afwijken van de verdragsregels. Indien de Commissie dergelijke handelingen vaststelt teneinde in overeenstemming met het Verdrag de criteria te preciseren die zij bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid voornemens is toe te passen, impliceert dat een zelfbeperking van die bevoegdheid in de zin dat zij zich behoort te voegen naar de indicatieve regels die zij zichzelf heeft opgelegd. In dit kader staat het aan de gemeenschapsrechter na te gaan of de Commissie deze regels heeft nageleefd.
(cf. punten 290‑292)
6. Maatregelen tot invoering of wijziging van staatssteunmaatregelen vormen nieuwe steun. In het bijzonder wanneer de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt die regeling in een nieuwe steunregeling omgezet. Wanneer de wijziging daarentegen niet substantieel is, kan alleen de wijziging als zodanig als nieuwe steun worden gekwalificeerd.
De uitbreiding van de vrijstellingen van sociale bijdragen die zijn voorzien voor een bepaald grondgebied, tot bedrijven in een ander grondgebied, stelt een nieuwe steunregeling in. Zelfs indien een nieuwe steunregeling enkel een bestaande steunregeling uitbreidt tot nieuwe begunstigden, zonder overigens de bestaande regeling wezenlijk te wijzigen, dan vormt deze uitbreiding, die los kan worden gemaakt van de aanvankelijke regeling, nieuwe steun, die moet worden aangemeld.
(cf. punten 358‑359, 362)
ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid)
28 november 2008 (*)
„Staatssteun – Verlagingen van sociale bijdragen ten behoeve van ondernemingen op grondgebied van Venetië en Chioggia – Beschikking waarbij steunregeling onverenigbaar met gemeenschappelijke markt is verklaard en waarbij terugvordering van betaalde steun wordt gelast – Ontvankelijkheid – Individuele band – Ten gronde – Voorwaarden betreffende ongunstige beïnvloeding van intracommunautair handelsverkeer en invloed op mededinging – Afwijkingen krachtens artikel 87, lid 3, sub b tot en met e, EG en artikel 87, lid 2, sub b, EG – Kwalificatie als nieuwe steun dan wel als bestaande steun – Beginselen van rechtszekerheid, bescherming van gewettigd vertrouwen, gelijke behandeling en evenredigheid – Motiveringsplicht”
In de gevoegde zaken T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00,
Hotel Cipriani SpA, gevestigd te Venetië (Italië), aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Marinoni, G. M. Roberti en F. Sciaudone, en vervolgens door Roberti, Sciaudone en A. Bianchini, advocaten,
verzoekster in zaak T‑254/00,
Società italiana per il gas SpA (Italgas), gevestigd te Turijn (Italië), vertegenwoordigd door M. Merola, C. Tesauro, M. Pappalardo en T. Ubaldi, advocaten,
verzoekster in zaak T‑270/00,
ondersteund door
Italiaanse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door U. Leanza, vervolgens door I. M. Braguglia, als gemachtigden, bijgestaan door P. Gentili en S. Fiorentino, avvocati dello Stato,
interveniënte in zaak T‑270/00,
Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl, gevestigd te Cavriago (Italië),
Comitato „Venezia vuole vivere”, gevestigd te Venetië,
vertegenwoordigd door A. Bianchini en A. Vianello, advocaten,
verzoekers in zaak T‑277/00,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci als gemachtigde, bijgestaan door A. Dal Ferro, advocaat,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van beschikking 2000/394/EG van de Commissie van 25 november 1999 betreffende de steunmaatregelen ten behoeve van de ondernemingen op het grondgebied van Venetië en Chioggia zoals bedoeld in wetten nr. 30/1997 en nr. 206/1995 houdende verlagingen van sociale bijdragen (PB 2000, L 150, blz. 50),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Zesde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. W. H. Meij (rapporteur), kamerpresident, V. Vadapalas, N. Wahl, M. Prek en V. Ciucă, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 april 2008,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
A – Betrokken stelsel van verlaging van sociale bijdragen
1 Het Italiaanse ministerieel besluit van 5 augustus 1994, dat is aangemeld bij de Commissie, omschrijft de criteria voor toekenning van verlagingen van sociale bijdragen als bedoeld in artikel 59 van het decreet van de president van de Italiaanse Republiek van 6 maart 1978, waarbij voor het tijdvak tussen 1994 en 1996 voor de Mezzogiorno een speciaal stelsel van verlaging van de sociale bijdragen die de werkgevers moeten betalen aan het Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS, nationale instantie voor sociale voorzieningen), is ingesteld.
2 Bij beschikking 95/455/EG van 1 maart 1995 betreffende de maatregelen inzake de verminderingen van de sociale lasten voor de bedrijven in de Mezzogiorno en de fiscalisatie van sommige van deze lasten (PB L 265, blz. 23), heeft de Commissie het in het vorige punt bedoelde stelsel van verlaging van sociale bijdragen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard, onder het voorbehoud van de naleving van een aantal voorwaarden. Deze beschikking bepaalde met name dat de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie de maatregelen moesten meedelen die zijn vastgesteld voor de uitvoering van een programma voor de in deze beschikking opgelegde geleidelijke afschaffing van het betrokken steunstelsel.
3 Het betrokken stelsel van verlaging van sociale bijdragen is ingesteld bij Italiaanse wet nr. 206/1995, waarbij de bij het reeds genoemde ministerieel besluit van 5 augustus 1994 voorziene steunregeling voor 1995 en 1996 werd uitgebreid tot de ondernemingen in het eilandengebied van Venetië en Chioggia. Bij Italiaanse wet nr. 30/1997 is deze regeling verlengd voor 1997, ten behoeve van bedrijven zowel in de regio’s van de Mezzogiorno als in het eilandengebied van Venetië en Chioggia.
4 Artikel 1 van het ministerieel besluit van 5 augustus 1994 voorziet in een algemene verlaging van door de werkgevers verschuldigde sociale bijdragen. Artikel 2 daarvan regelt een vrijstelling van sociale bijdragen voor in de ondernemingen gecreëerde nieuwe arbeidsplaatsen, gedurende één jaar vanaf de datum van indiensttreding van een werkloze werknemer.
5 Blijkens beschikking 2000/394/CE van de Commissie van 25 november 1999 betreffende de steunmaatregelen ten behoeve van de ondernemingen op het grondgebied van Venetië en Chioggia zoals bedoeld in wetten nr. 30/1997 en nr. 206/1995 houdende verlagingen van sociale bijdragen (PB 2000, L 150, blz. 50; hierna: „bestreden beschikking”) bedroegen de verlagingen van sociale bijdragen die ingevolge artikel 1 van het ministerieel besluit van 5 augustus 1994 zijn toegekend aan bedrijven op het grondgebied van Venetië en Chioggia, volgens de door het INPS voor het tijdvak 1995-1997 verstrekte gegevens gemiddeld 73 miljard ITL (37,7 miljoen EUR) per jaar, verdeeld over 1645 bedrijven. De ingevolge artikel 2 van dat besluit aan de bedrijven in het eilandengebied van Venetië en Chioggia toegekende vrijstellingen bedroegen 567 miljoen ITL (292 831 EUR) per jaar, verdeeld over 165 bedrijven.
B – Administratieve procedure
6 Bij brief van 10 juni 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten voormelde wet nr. 30/1997 overeenkomstig beschikking 95/455 aan de Commissie meegedeeld (zie punt 2 hierboven). Bij brief van 1 juli 1997, gevolgd door een rappel van 28 augustus 1997, heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht over de uitbreiding van het toepassingsgebied van voormeld stelsel van verlaging van sociale bijdragen ten behoeve van ondernemingen in Venetië en Chioggia.
7 Bij het uitblijven van een antwoord heeft de Commissie de Italiaanse Republiek bij brief van 17 december 1997 haar beslissing meegedeeld om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden ten aanzien van de steun die was voorzien bij de wetten nrs. 206/1995 en 30/1997, waarbij het toepassingsgebied van de voor de Mezzogiorno voorziene verlagingen van sociale bijdragen werd uitgebreid tot het eilandengebied van Venetië en Chioggia.
8 De Italiaanse autoriteiten hebben de toepassing van het betrokken stelsel van verlagingen van sociale bijdragen op 1 december 1997 stopgezet.
9 De beslissing om de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 18 februari 1998. Bij brief van 17 maart 1998 heeft verzoeker, het comitato „Venezia vuole vivere” (hierna: „comité”), een vereniging waarin de belangrijkste organisaties van industriële marktdeelnemers en handelaren uit Venetië zijn verenigd, en die naar aanleiding van het inleiden van bovengenoemde formele onderzoeksprocedure is opgericht teneinde de acties om het hoofd te bieden aan de ongunstige situatie van de in Venetië gevestigde marktdeelnemers te coördineren, zijn opmerkingen ingediend en een rapport overgelegd, vergezeld van een uit maart 1998 daterende studie door het Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, consortium voor onderzoek en studie) over de moeilijkheden die in de lagune actieve ondernemingen ondervinden ten opzichte van ondernemingen op het vasteland. Op 18 mei 1998 heeft ook de gemeente Venetië haar opmerkingen ingediend, vergezeld van een eerste, uit februari 1998 daterende, studie van het COSES over hetzelfde onderwerp. In haar opmerkingen beklemtoont zij dat zich onder de begunstigden gemeentebedrijven bevinden, belast met het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang. Zij beroept zich ten behoeve van hen op toepassing van artikel 86, lid 2, EG. Al deze opmerkingen zijn aan de Italiaanse Republiek gezonden.
10 De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen ingediend bij brief van 23 januari 1999. Bij brief van 10 juni 1999 hebben zij de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij volledig instemden met de opmerkingen van de gemeente Venetië.
11 Bij beschikking van 23 juni 1999 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek gelast haar alle documenten en gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn om de rol van de gemeentebedrijven te verduidelijken en om de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen tot verlaging van sociale bijdragen met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. De Italiaanse autoriteiten hebben bij brief van 27 juli 1999 geantwoord. Op 12 oktober 1999 vond te Brussel een bijeenkomst plaats tussen deze autoriteiten en de vertegenwoordigers van de Commissie.
C – Bestreden beschikking
12 In de bestreden beschikking stelt de Commissie vast dat de verlagingen van de sociale bijdragen zoals voorzien in bovengenoemde wetten, waarin wordt verwezen naar artikel 2 van het ministerieel besluit van 5 augustus 1994, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt wanneer deze verlagingen zijn toegekend aan ondernemingen op het grondgebied van Venetië en Chioggia die kleine en middelgrote ondernemingen (KMO’s) zijn in de zin van de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor KMO’s (PB 1996, C 213, blz. 4), aan ondernemingen die gevestigd zijn in een zone die in aanmerking komt voor de afwijking uit artikel 87, lid 3, sub c, EG, of aan ondernemingen die werknemers aanwerven die het bijzonder moeilijk hebben om tot de arbeidsmarkt toe te treden of opnieuw een arbeidsplaats te vinden, overeenkomstig de communautaire richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun (PB 1995, C 334, blz. 4; artikel 1, eerste alinea, en punt 105 van de bestreden beschikking).
13 Wat de kwalificatie als staatssteun betreft, verklaart de Commissie in de conclusies die zij in de motivering van de bestreden beschikking (punt 110) uit haar beoordeling van de betrokken maatregelen trekt, dat de maatregelen die voldoen aan de de-minimisregel, niet binnen de werkingssfeer van artikel 87 EG vallen, behalve in de sectoren die onder het EGKS-Verdrag vallen, zoals de scheepsbouw, de vervoerssector, de landbouw en de visserij, overeenkomstig de mededeling van de Commissie inzake de de‑minimissteun (PB 1996, C 68, blz. 9).
14 Volgens artikel 1, tweede alinea, van de bestreden beschikking is steun als bedoeld in artikel 2 van het ministerieel besluit van 5 augustus 1994, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wanneer deze wordt toegekend aan ondernemingen die geen KMO zijn en die gevestigd zijn buiten zones die in aanmerking komen voor de afwijking uit artikel 87, lid 3, sub c, EG.
15 Volgens artikel 2 van de bestreden beschikking vormen de verlagingen van sociale bijdragen zoals bedoeld in artikel 1 van het ministerieel besluit van 5 augustus 1994, die zijn toegekend aan ondernemingen op het grondgebied van Venetië en Chioggia, met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun.
16 Volgens artikel 3 van de bestreden beschikking is de steun die de Italiaanse Republiek heeft toegekend aan ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) en Consorzio Venezia nuova, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt krachtens de afwijkingen bedoeld in respectievelijk artikel 86, lid 2, EG en artikel 87, lid 3, sub d, EG.
17 Artikel 4 van de bestreden beschikking vermeldt dat de maatregelen die de Italiaanse Republiek ten behoeve van de gemeentebedrijven ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) en AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia), en van het bedrijf Panfido SpA tot uitvoering heeft gebracht, geen steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG vormen.
18 In artikel 5 van de bestreden beschikking legt de Commissie de Italiaanse Republiek de verplichting op om de in artikel 1, tweede alinea, en artikel 2 van deze beschikking met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun, welke onrechtmatig ter beschikking werd gesteld, van de begunstigden terug te vorderen.
19 De bestreden beschikking is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 23 juni 2000.
Procesverloop en conclusies van partijen
20 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 16 en 18 september 2000, hebben verzoekers de onderhavige beroepen ingesteld.
21 Bovendien zijn er binnen de gestelde termijnen nog 56 beroepen tegen de bestreden beschikking ingesteld door andere verzoekers.
22 Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 januari 2001, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
23 Bij beslissing van 25 januari 2001 heeft het Gerecht de zaken conform artikel 51, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering verwezen naar de Tweede kamer (uitgebreid).
24 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 maart 2001, heeft de Italiaanse Republiek verzocht om in de zaak T‑270/00 te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekster, de Società italiana per il gas SpA (Italgas). Bij beschikking van 19 juni 2001 heeft de president van de Tweede kamer (uitgebreid) deze interventie toegestaan.
25 Gelet op de complexiteit van de in de bestreden beschikking genoemde verenigbaarheidscriteria, heeft het Gerecht de Italiaanse Republiek in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang in de zin van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering uitgenodigd om voor elk van de verzoekende ondernemingen in de onderhavige zaken alsook in de bovengenoemde 56 andere samenhangende zaken, te preciseren of zij zich volgens artikel 5 van de bestreden beschikking gehouden achtte de uitbetaalde litigieuze steun terug te vorderen.
26 Na de antwoorden van de Italiaanse Republiek van 25 september 2003 en van 24 maart 2004, heeft het Gerecht 22 beroepen in hun geheel niet-ontvankelijk verklaard en 6 beroepen gedeeltelijk niet-ontvankelijk, ten aanzien van de verzoekende ondernemingen die geen procesbelang hadden aangezien de bevoegde nationale autoriteiten bij de uitvoering van de bestreden beschikking van oordeel waren dat aan deze ondernemingen geen met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun was toegekend, die krachtens deze beschikking zou moeten worden teruggevorderd (beschikkingen Gerecht van 10 maart 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, T‑228/00, T‑229/00, T‑242/00, T‑243/00, T‑245/00–T‑248/00, T‑250/00, T‑252/00, T‑256/00–T‑259/00, T‑265/00, T‑267/00, T‑268/00, T‑271/00, T‑274/00–T‑276/00, T‑281/00, T‑287/00 en T‑296/00, Jurispr. blz. II‑787; Confartigianato Venezia e.a./Commissie, T‑266/00; Baglioni Hotels en Sagar/Commissie, T‑269/00; Unindustria e.a./Commissie, T‑273/00, en Principessa/Commissie, T‑288/00, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
27 Op 12 mei 2005 vond een informele bijeenkomst plaats voor de rechter-rapporteur, waaraan werd deelgenomen door de vertegenwoordigers van de partijen in de 37 zaken waarin het beroep niet in zijn geheel niet-ontvankelijk was verklaard. De vertegenwoordigde partijen hebben hun opmerkingen ingediend en overeenstemming bereikt over de keuze van 4 testcases. Na deze informele bijeenkomst zijn de onderhavige zaken (T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00) en zaak T‑221/00 als testcases aangewezen.
28 In de 29 andere samenhangende zaken heeft het Gerecht op gezamenlijk verzoek van de partijen schorsing van de behandeling van de zaak gelast.
29 Bij beschikking van 12 september 2005 heeft de president van de Tweede kamer (uitgebreid), partijen gehoord, de zaken T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
30 De schriftelijke behandeling van de excepties van niet-ontvankelijkheid is voltooid met de indiening, tussen 5 en 23 september 2005, van schriftelijke opmerkingen door verzoekers in de drie gevoegde zaken, alsmede door de Italiaanse Republiek in zaak T‑270/00.
31 Bij beschikking van 18 mei 2006 heeft het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) besloten het onderzoek van de excepties van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde. De schriftelijke behandeling is in de zaken T‑254/00 en T‑277/00 beëindigd op 23 februari 2007, en in zaak T‑270/00 op 26 november 2007.
32 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zesde kamer (uitgebreid), waaraan de onderhavige zaken bijgevolg zijn toegewezen.
33 Aangezien rechter T. Tchipev verhinderd was te zitten, heeft de president van het Gerecht overeenkomstig artikel 32, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering rechter N. Wahl aangewezen ter aanvulling van de kamer.
34 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. De Commissie heeft de verlangde documenten binnen de gestelde termijn overgelegd.
35 Bij beschikking van 14 oktober 2008 is zaak T‑221/00 wegens verzoeksters afstand van instantie doorgehaald.
36 Verzoekster in zaak T‑254/00 concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– subsidiair, artikel 5 van deze beschikking nietig te verklaren;
– meer subsidiair, artikel 5 van de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover de daarin opgenomen terugvorderingsverplichting de op basis van de de-minimisregel toegekende steun omvat; en/of dit artikel nietig te verklaren voor zover daarin is bepaald dat een hoger rentepercentage moet worden betaald dan het percentage dat zij daadwerkelijk over haar eigen schulden heeft betaald;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
37 Verzoekster in zaak T‑270/00 concludeert dat het het Gerecht behage:
– de artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover de steun die is toegekend in de vorm van belastingvrijstellingen als voorzien in het ministerieel besluit van 5 augustus 1994, daarbij onverenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt;
– artikel 5 van deze beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
38 Verzoekers in zaak T‑277/00 concluderen dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover zij belang daarbij hebben;
– subsidiair, artikel 5 van de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover daarbij een verplichting is opgelegd om het bedrag van de betrokken verlagingen van de sociale bijdragen terug te vorderen, en voor zover is bepaald dat dit bedrag moet worden vermeerderd met rente over het in de bestreden beschikking in aanmerking genomen tijdvak;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
39 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– de beroepen niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
40 Tot staving van haar exceptie van niet-ontvankelijkheid voert de Commissie aan dat noch de verzoekende vennootschappen noch het comité procesbevoegdheid hebben. Vooraf werpt zij een exceptie van aanhangigheid op ten aanzien van het door het comité in zaak T‑277/00 ingestelde beroep.
A – Gestelde aanhangigheid in zaak T‑277/00
1. Argumenten van partijen
41 Tot staving van haar exceptie van aanhangigheid die zij opwerpt in het tegen het door het comité in zaak T‑277/00 ingestelde beroep, voert de Commissie aan dat dit beroep in alle opzichten gelijk is aan het beroep dat het heeft ingesteld in zaak T‑274/00. Voorts betoogt zij dat het onderhavige beroep in zaak T‑277/00 strekt tot nietigverklaring van dezelfde beschikking en is gebaseerd op middelen die grotendeels vergelijkbaar zijn met die welke in zaak T‑231/00 zijn aangevoerd. Het beroep in zaak T‑277/00 moet dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het is ingesteld door het comité, deels wegens aanhangigheid, wat de indiening van identieke middelen betreft, en deels wegens schending van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, wat de indiening van nieuwe middelen betreft.
42 Het comité stelt dat zijn beroep ontvankelijk is.
2. Beoordeling door het Gerecht
43 Daar het comité zijn beroep in zaak T‑274/00 heeft ingetrokken (doorhalingsbeschikking van 12 september 2005, Comitato „Venezia vuole vivere”/Commissie, T‑274/00), heeft de exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens aanhangigheid alleen nog een voorwerp ten aanzien van het beroep dat in zaak T‑231/00 gezamenlijk is ingesteld door Adriatica di navigazione SpA en door het comité. Het comité heeft het beroep in zaak T‑277/00 echter gezamenlijk met de vennootschap Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl ingesteld, zodat zelfs indien de gestelde aanhangigheid zou worden aangetoond, zij niet van invloed zou zijn op de ontvankelijkheid van dit beroep voor zover het door Coopservice is ingesteld, en in het bijzonder niet op de in casu door het Gerecht onderzochte materiële middelen, omdat deze gezamenlijk door de twee verzoekers zijn aangevoerd. In die omstandigheden is het Gerecht in beginsel niet gehouden om de in casu door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken.
44 Hoe dan ook is het beroep dat in zaak T‑277/00 onder meer door het comité is ingesteld, en strekt tot nietigverklaring van dezelfde beschikking, niet gebaseerd op dezelfde middelen als die welke waren aangevoerd tot staving van het beroep dat het comité eerder in zaak T‑231/00 had ingesteld. Daaruit volgt dat in casu niet is voldaan aan de in de rechtspraak gestelde voorwaarden voor het bestaan van aanhangigheid (zie in die zin beschikking Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, punt 26 supra, punt 41, en aangehaalde rechtspraak). Een reeks middelen, ontleend aan schending van artikel 88, lid 3, EG en van artikel 15 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (PB L 83, p. 1), en aan schending van artikel 87, lid 2, sub b, EG, artikel 87, lid 3, sub b, EG en artikel 87, lid 3, sub e, EG, is enkel in zaak T‑277/00 aangevoerd.
45 Met betrekking tot in het bijzonder bovengenoemd middel ontleend aan schending van artikel 88, lid 3, EG en van artikel 15 van verordening nr. 659/1999, dient te worden opgemerkt dat dit middel, dat de vaststelling betreft dat het betrokken steunstelsel een bestaande steunmaatregel vormt, erop is gebaseerd dat de wetten nrs. 206/1995 en 30/1997, waarbij deze steunregeling is ingesteld, de voortzetting zouden vormen van een eerdere wettelijke regeling die, onder bepaalde voorwaarden, eveneens voorzag in vrijstellingen van sociale bijdragen ten behoeve van in bepaalde gebieden van Italië gevestigde ondernemingen. Het in zaak T‑231/00 aangevoerde middel dat de betrokken steunregeling bestaande steun zou vormen, is daarentegen gebaseerd op het daarvan te onderscheiden idee dat de betrokken steunregeling, wat nationale cabotage betreft, pas in 1999 is ingesteld, na de liberalisering van deze sector door het gemeenschapsrecht (arrest Gerecht van 15 juni 2000, Alzetta e.a./Commissie, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 en T‑23/98, Jurispr. blz. II‑2319, punten 143 en 167). Daaruit volgt dat de argumenten die het comité in respectievelijk de zaken T‑231/00 en T‑277/00 heeft aangevoerd ten bewijze dat de betrokken steunregeling een bestaande steunmaatregel vormde, als afzonderlijke middelen moeten worden onderzocht.
46 Bovendien staat artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, anders dan in de uitlegging van de Commissie, uitsluitend in de weg aan het voordragen van nieuwe middelen in de loop van het geding, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Dit artikel is volledig irrelevant voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van een beroep met hetzelfde voorwerp tussen dezelfde partijen, maar gebaseerd op andere middelen dan die welke in een eerder beroep waren aangevoerd. De rechtspraak (zie punt 44 hierboven) vereist voor ontvankelijkheid van een dergelijk beroep niet dat er nieuwe gegevens, rechtens of feitelijk, naar voren zijn gekomen. Er is immers uitsluitend sprake van aanhangigheid wanneer het een beroep tussen dezelfde partijen is, het strekt tot nietigverklaring van dezelfde beschikking en is gebaseerd op dezelfde middelen als een eerder beroep.
47 Het middel van niet-ontvankelijkheid op basis van de exceptie van aanhangigheid moet derhalve worden afgewezen.
B – Vermeend ontbreken van procesbevoegdheid van de verzoekende ondernemingen in de zaken T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00
1. Argumenten van partijen
48 De Commissie betoogt dat de verzoekende ondernemingen door de bestreden beschikking niet individueel worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
49 Volgens de Commissie worden de begunstigden van een steunregeling niet individueel geraakt door een beschikking waarbij de onverenigbaarheid van deze regeling wordt vastgesteld en terugvordering van de uitbetaalde steun wordt gelast, omdat een dergelijke beschikking een algemene strekking heeft.
50 De Commissie brengt in herinnering dat de potentiële begunstigden van een steunregeling niet individueel worden geraakt door een beschikking waarbij deze regeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard. Voorts heeft de gemeenschaprechter geoordeeld dat een beroep dat door een begunstigde van een onwettige steunregeling is ingesteld tegen de beschikking waarbij de Commissie deze regeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard maar geen terugvordering van de uitbetaalde steun had gelast, niet-ontvankelijk was (arrest Hof van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 15).
51 Volgens de Commissie doet een verplichting om de steun terug te vorderen niet af aan de aard van haar beschikking, zodat er dus niet van uit kan worden gegaan dat de begunstigden van de steunregeling individueel worden geraakt.
52 In dit verband moet het arrest van het Hof van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie (C‑15/98 en C‑105/99, Jurispr. blz. I‑8855), volgens haar worden gelezen in het licht van de bijzondere situatie van de verzoekster, Sardegna Lines – Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Zij had in werkelijkheid individuele steun ontvangen, die formeel was verleend in het kader van een steunregeling. De betrokken steunregeling was immers van toepassing op een zeer beperkt aantal ondernemingen, en Sardegna Lines had een groot gedeelte van de uitbetaalde steun ontvangen (minstens 9,6 miljard ITL op een totaal van 12 697 450 000 ITL). Bovendien werd de betrokken steunregeling gekenmerkt door de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale autoriteiten bij het toekennen van de individuele steun ter uitvoering van deze regeling.
53 Zo heeft het Hof in het arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie (C‑298/00 P, Jurispr. blz. I‑4087, punt 39), ook erkend dat de door de betrokken steunregeling begunstigde ondernemingen individueel werden geraakt aangezien de Commissie het aantal aanvragen dat voor steunverlening in aanmerking kwam en de hoogte van de voor steunverlening voorziene kredieten kende. Bovendien werd deze steunregeling uitgevoerd middels individuele beschikkingen.
54 Wat de oplossing betreft die is gegeven in het arrest van het EVA-Hof van 21 juli 2005, Fesil en Finnfjord e.a. tegen de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (gevoegde zaken E‑5/04, E-6/04 en E-7/04), waarop verzoekster Hotel Cipriani SpA zich beroept, deze kan in casu niet worden toegepast aangezien de regels betreffende de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), de Toezichthoudende Autoriteit en het EVA-Hof geen met artikel 234 EG vergelijkbare bepaling bevatten, waarin de mogelijkheid van een prejudiciële verwijzing is voorzien voor de beoordeling van de geldigheid van de handelingen van de instellingen.
55 Bovendien heeft het Gerecht in de beschikking Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, punt 26 supra (punten 29 e.v.), bepaalde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, maar tegelijkertijd erkend dat de Commissie bezwaar kan maken tegen het achterwege blijven van de terugvordering van de betaalde steun door de betrokken lidstaat. De niet-ontvankelijkheid van deze beroepen hing dus niet af van de vraag of de steun al dan niet werd teruggevorderd van de verzoekers. Ten slotte heeft het Hof in zijn arrest van 23 februari 2006, Atzeni e.a. (C‑346/03 en C‑529/03, Jurispr. blz. I‑1875, punten 33 en 34), geoordeeld dat het niet voor de hand lag dat een beroep tot nietigverklaring dat door de begunstigden van steunregelingen voor algemeen omschreven categorieën van personen wordt ingesteld tegen een beschikking van de Commissie waarbij terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, ontvankelijk zou zijn.
56 De Commissie meent derhalve dat de arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, niet afdoen aan de vaste rechtspraak dat beroepen van natuurlijke en rechtspersonen tegen beschikkingen inzake steunregelingen niet-ontvankelijk zijn.
57 De Commissie erkent in dit verband echter dat wanneer er voor de uitvoering van de betrokken steunregeling individuele uitvoeringsmaatregelen moeten worden vastgesteld die een beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde overheidsinstantie impliceren, de daadwerkelijke begunstigden van een dergelijke regeling kunnen worden geacht individueel te worden geraakt door de beschikking van de Commissie waarbij de onverenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt wordt vastgesteld en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast.
58 In casu worden verzoekers om twee redenen niet individueel geraakt door de bestreden beschikking. Enerzijds worden de verlagingen van sociale bijdragen automatisch toegekend aan alle ondernemingen op het grondgebied van Venetië of Chioggia.
59 Anderzijds betreft de bestreden beschikking een onbepaald en onbepaalbaar aantal ondernemingen, op basis van hun objectieve kenmerken, te weten of zij werknemers in dienst hebben en of zij hun activiteiten in een bepaald geografisch gebied uitoefenen. Zelfs indien de Commissie, zoals verzoekers betogen, bij de vaststelling van de bestreden beschikking misschien theoretisch in staat was om, met de hulp van de nationale autoriteiten, te bepalen welke de begunstigde ondernemingen waren, dan had zij de steunregeling moeten onderzoeken, en niet elk afzonderlijke geval van toepassing. De enige uitzondering zou worden gevormd door de gemeentebedrijven, waarvan de situatie specifiek is uiteengezet in de opmerkingen van de gemeente Venetië, welke de Italiaanse regering heeft overgenomen. De Commissie heeft derhalve de bijzondere situatie van deze bedrijven onderzocht, die, anders dan verzoekers, om die reden individueel zijn geraakt door de bestreden beschikking.
60 Daar de Commissie daarentegen niet in staat is geweest om, op basis van de door het INPS verstrekte tabellen, vast te stellen welke verlagingen aan elke onderneming individueel waren toegekend, kon zij niet bepalen hoeveel steun aan elk van deze begunstigden was verleend. De betrokken lidstaat moet derhalve de begunstigde ondernemingen identificeren die de ontvangen steun moesten terugbetalen ter uitvoering van de bestreden beschikking. Deze identificering vereist een ingewikkelde analyse op basis van een reeks beoordelingscriteria. Het staat immers aan de nationale autoriteiten om in elk individueel geval de voorwaarden betreffende het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, alsmede de criteria die op algemene en abstracte wijze in de bestreden beschikking zijn vermeld, toe te passen.
61 Een dergelijke controle moet door de bevoegde nationale autoriteiten worden verricht in het kader van een loyale samenwerking met de Commissie. In het geval van onenigheid kan de Commissie krachtens artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG beroep instellen bij het Hof. Wat de begunstigden van de betrokken maatregel betreft, zij kunnen eventuele beslissingen tot terugvordering die de Commissie jegens hen neemt, voor de nationale rechter aanvechten door excepties van onwettigheid van de beschikking van de Commissie op te werpen. Hun rechterlijke bescherming is verzekerd door artikel 234 EG.
62 Om al deze redenen, en anders dan in de beschikking die is onderzocht in het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, heeft de bestreden beschikking de mogelijkheid opengelaten dat een aantal van de verlagingen van de sociale bijdragen niet als staatssteun hoeven te worden gekwalificeerd of met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregelen vormen. In casu heeft de Commissie immers niet voor elk van de begunstigeden vastgesteld dat er staatssteun is toegekend, en heeft zij dus niet bepaald welke ondernemingen gehouden zijn de krachtens de betrokken steunregeling ontvangen steun terug te betalen.
63 De Commissie leidt daaruit af dat de verzoekende ondernemingen geen bijzondere eigenschappen of kenmerken hebben waarop in de bestreden beschikking zou zijn gewezen, en dat zij zich niet op specifieke schade kunnen beroepen. Zij kunnen derhalve niet worden geacht individueel te zijn geraakt door de bestreden beschikking.
64 Verzoekers en de Italiaanse Republiek, die tussenkomt aan de zijde van Italgas en zich bij haar opmerkingen aansluit, brengen in herinnering dat de verzoekende ondernemingen bij de uitvoering van de bestreden beschikking voorwerp zijn geweest van een beschikking tot terugvordering van de ontvangen steun. In vergelijkbare omstandigheden heeft de gemeenschapsrechter het bestaan van een individuele band aanvaard.
65 In de eerste plaats stellen alle verzoekers en de Italiaanse Republiek dat de bestreden beschikking, anders dan de Commissie beweert, niet algemeen van strekking en abstract is, want de daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling vormen op het tijdstip van de vaststelling van deze beschikking een besloten kring en kunnen worden geïdentificeerd. De vaststelling van een beschikking waarin terugvordering van onverenigbare steun wordt gelast, teneinde de gevolgen daarvan op te heffen, impliceert dat de Commissie vooraf nagaat wat de gevolgen van die steun zijn. Verzoekers preciseren in dit verband dat het volstaat dat de begunstigde ondernemingen in de terugvorderingsprocedure door de bevoegde nationale autoriteiten kunnen worden geïdentificeerd. De daadwerkelijke begunstigden kunnen als de rechtstreekse adressaten van de beschikking van de Commissie worden aangemerkt. Bovendien betwisten Hotel Cipriani en Italgas dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van deze beschikking gemachtigd zijn om in elk individueel geval na te gaan of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG is voldaan (zie punten 124 en 138 hieronder).
66 In de tweede plaats betogen Hotel Cipriani en Coopservice tevens dat een beschikking van de Commissie betreffende een steunregeling waarbij terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, de belangen van de feitelijke begunstigden individueel raakt en ten aanzien van hen een bezwarend besluit vormt.
67 Alle verzoekers wijzen het argument van de Commissie van de hand dat particulieren een daadwerkelijke rechterlijke bescherming genieten voor de nationale rechter. De procedure van de prejudiciële verwijzing naar het Hof biedt hun veel minder ruime mogelijkheden om hun argumenten naar voren te brengen. Bovendien is geenszins verzekerd dat de nationale rechter zal overgaan tot een prejudiciële verwijzing.
68 De Italiaanse Republiek beklemtoont dat de betrokken verlagingen van sociale bijdragen aan de ondernemingen werden toegekend op de enkele voorwaarde dat zij waren gevestigd in het eilandengebied van Venetië of Chioggia. In deze context bestond er bij de vaststelling van de bestreden beschikking geen enkele onzekerheid over de identiteit van de begunstigden die gehouden waren de ontvangen steun terug te betalen.
2. Beoordeling door het Gerecht
69 De Commissie erkent op goede gronden dat er in casu een rechtstreekse band bestaat in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. Zij beklemtoont dat de Italiaanse autoriteiten krachtens de bestreden beschikking gehouden zijn om de onverenigbaar verklaarde steunmaatregel in te trekken en de onrechtmatig toegekende onverenigbare steun terug te vorderen. Zij erkent dat deze autoriteiten bij de uitvoering van de bestreden beschikking over geen enkele beoordelingsbevoegdheid beschikken.
70 De Commissie meent echter dat de daadwerkelijke begunstigden van een onwettige steunregeling in de regel niet individueel worden geraakt door een beschikking waarbij de onverenigbaarheid van deze regeling wordt vastgesteld en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, omdat een dergelijke beschikking in beginsel is gebaseerd op een algemeen en abstract onderzoek van deze regeling. Zij geeft als verklaring voor het gestelde ontbreken van een individuele band dat het aantal begunstigden niet kan worden bepaald. Bij de uitvoering van de beschikking waarbij terugvordering van de ontvangen steun wordt gelast, is de betrokken lidstaat derhalve gehouden de begunstigde ondernemingen die deze steun moeten terugbetalen, te identificeren.
71 In de eerste plaats betwist de Commissie aldus dat in de rechtspraak is aanvaard dat de daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling bevoegd zijn om in rechte op te komen tegen de beschikking waarbij de onverenigbaarheid van deze regeling wordt vastgesteld en terugvordering van de onverenigbaar verklaarde steun wordt gelast. Zij suggereert dat deze procesbevoegdheid moet worden beperkt tot de gevallen waarin de steunregeling middels individuele beslissingen wordt uitgevoerd (zie punt 56 hierboven).
72 In de tweede plaats stelt de Commissie voor om aan te nemen dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van een beschikking van deze instelling waarbij de onverenigbaarheid van een onwettige steunregeling wordt vastgesteld, de bevoegdheid hebben om in elk individueel geval na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG betreffende het uitoefenen van een economische activiteit, de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer en de invloed op de mededinging.
73 Vooraf moet worden vastgesteld dat een beschikking van de Commissie betreffende een onwettige steunregeling, waarbij terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, zoals de Commissie betoogt, algemeen van strekking is ten aanzien van de daadwerkelijke begunstigden van deze regeling, aangezien zij van toepassing is op objectief vastgestelde situaties en rechtsgevolgen teweegbrengt ten aanzien van de algemeen en abstract beschouwde begunstigden van die regeling. De enkele omstandigheid dat de daadwerkelijke begunstigden van een dergelijke regeling identificeerbaar zijn, leidt immers niet tot een verplichting voor de Commissie om hun individuele situatie in aanmerking te nemen. Bijgevolg is een beschikking betreffende een steunregeling in beginsel gebaseerd op een algemene en abstracte controle van de betrokken steunregeling, die zelf een besluit van algemene strekking vormt (zie punten 83, 209, 229 en 230 hieronder). Deze heeft derhalve in beginsel een andere strekking dan bijvoorbeeld een beschikking uit hoofde van artikel 81 EG, die kan worden aangemerkt als een bundel van tot de betrokken ondernemingen gerichte individuele beslissingen (zie in die zin arrest Hof van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, Jurispr. blz. I‑5363, punten 39, 49 en 63). In het bijzonder brengt het feit dat de beschikking van de Commissie op algemene en abstracte wijze de terugvordering van de betaalde steun gelast, niet mee dat deze beschikking het karakter had van een bundel individuele beschikkingen (zie naar analogie beschikking Hof van 8 april 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissie, C‑503/07 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 72). Wanneer de Commissie de individuele situatie van bepaalde daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling onderzoekt, is haar beschikking ten aanzien van die begunstigden daarentegen individueel van aard.
74 Voorts is niet uitgesloten dat de bepalingen van een handeling van algemene strekking, in bepaalde omstandigheden, bepaalde natuurlijke of rechtspersonen individueel kunnen raken, wanneer zij hen treffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert (arrest Hof van 18 mei 1994, Codorníu/Raad, C‑309/89, Jurispr. blz. I‑1853, punten 19‑21; arrest Gerecht van 7 november 1996, Roquette Frères/Raad, T‑298/94, Jurispr. blz. II‑1531, punt 37, en beschikking Gerecht van 11 september 2007, Fels-Werke e.a./Commissie, T‑28/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 60).
75 Het standpunt van de Commissie moet binnen deze juridische context worden onderzocht, zowel gelet op de criteria uit de rechtspraak voor de beoordeling van het bestaan van een individuele band in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, als op het systeem van controle vooraf van steunmaatregelen van de staten zoals dit is ingesteld bij het Verdrag en is uitgelegd in de rechtspraak. Hiertoe moet om te beginnen de relevantie van het criterium betreffende de wijze van toepassing van de steunregeling worden beoordeeld, in het licht van de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, alsmede vanuit het oogpunt van het stelsel van toezicht op staatssteun. Het Gerecht onderzoekt vervolgens de redenering van de Commissie inzake de omvang van de bevoegdheden van de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de beschikking waarbij een onwettige steunregeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast.
a) Beoordeling, in het licht van de rechtspraak, van het criterium betreffende de wijze van toepassing van de steunregeling
76 Wat allereerst de rechtspraak betreft, moet vooraf worden vastgesteld dat het Hof, anders dan de Commissie stelt, de bevoegdheid van de daadwerkelijke begunstigden van een onwettige steunregeling om een beschikking waarbij deze regeling onverenigbaar is verklaard en terugbetaling van de betaalde steun wordt gevorderd, in rechte aan te vechten, niet heeft uitgesloten. Het arrest Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie, punt 50 supra, waarop de Commissie zich beroept, is in dit verband niet relevant. Blijkens de conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn bij dit arrest (Jurispr. blz. 240) had de Commissie in de beschikking waar het in die zaak om ging, immers geen bevel tot terugvordering opgenomen. Ofschoon zij zich in de laatste overweging van die beschikking de mogelijkheid voorbehield om later tot terugvordering over te gaan, deelde zij het Hof ter terechtzitting mee, dat er geen stappen in die zin waren ondernomen.
77 Uit de arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, volgt daarentegen duidelijk dat wanneer de Commissie de onverenigbaarheid van een onwettige steunregeling met de gemeenschappelijke markt vaststelt en terugvordering van de betaalde steun gelast, alle daadwerkelijke begunstigden van deze regeling individueel worden geraakt door de beschikking van de Commissie (zie tevens arresten Gerecht van 29 september 2000, CETM/Commissie, T‑55/99, Jurispr. blz. II‑3207, punt 25; 12 september 2007, Italië en Brandt Italia/Commissie, T‑239/04 en T‑329/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44, en 20 september 2007, Salvat père & fils e.a./Commissie, T‑136/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 69‑73).
78 Anders dan de Commissie stelt, blijkt uit de in het arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, onderzochte beschikking immers niet dat de bijzondere situatie van Sardegna Lines door de Commissie in aanmerking was genomen. In die beschikking had de Commissie er, in het kader van de uiteenzetting van feiten, enkel op gewezen dat zij „na een klacht in verband met een specifieke toepassing van de regeling, van de steunregeling in kennis werd gesteld”. Zelfs indien wordt aangenomen dat de Commissie op de hoogte was van de situatie van Sardegna Lines, moet worden vastgesteld, enerzijds, dat zij deze onderneming niet met naam heeft genoemd in de beschikking die daar aan de orde was, en, anderzijds, dat zij geen enkel gegeven heeft vermeld dat geschikt is om diens bijzondere situatie te karakteriseren. Zij heeft integendeel uitsluitend het totaalbedrag vermeld van de steun die sedert de inwerkingtreding van de betrokken steunregeling was verleend voor de toekenning van leningen en bijdragen aan leasingkosten. De Commissie heeft vervolgens op deze basis een algemeen en abstract onderzoek van de betrokken steunmaatregel verricht (zie in het bijzonder punt VII van de beschikking die daar aan de orde was). In die omstandigheden kan uit het reeds aangehaalde arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie niet worden afgeleid dat het Hof zou hebben geoordeeld dat de individuele situatie van Sardegna Lines door de Commissie in aanmerking was genomen. Het Hof stelde integendeel de potentiële begunstigden van een op abstracte wijze beschouwde steunregeling tegenover de daadwerkelijke begunstigden van een dergelijke op onwettige wijze ten uitvoer gelegde regeling, om te oordelen dat Sardegna Lines individueel werd geraakt „in haar hoedanigheid van daadwerkelijk begunstigde van een uit hoofde van [de steunregeling voor Sardinische reders] toegekende individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast” (punt 34 van het arrest). De reeds genoemde vermelding van „individuele steun” betreft klaarblijkelijk de ter uitvoering van de betrokken steunregeling aan Sardegna Lines toegekende steun. Anders dan in de door de Commissie voorgestelde uitlegging, kan deze vermelding niet worden begrepen als een verwijzing naar een inaanmerkingneming van de individuele situatie van Sardegna Lines door deze instelling, omdat de betrokken steunregeling niet automatisch kon worden toegepast.
79 Deze analyse van het arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, vindt bevestiging in de conclusie van advocaat-generaal Alber bij het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra (Jurispr. blz. I‑4092). In zijn conclusie wees de advocaat-generaal immers het argument van de Commissie af dat de steunregeling die in het arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, aan de orde was, tot uitvoering was gebracht middels discretionaire uitvoeringsbeschikkingen van de nationale autoriteiten. Hij beklemtoonde in dit verband:
„Het Hof verwijst in [punt 34 van zijn arrest] alleen naar het feit dat de verzoekster Sardegna Lines geraakt wordt als ontvanger van steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast. Andere omstandigheden die de verzoekster individualiseren, bijvoorbeeld de inaanmerkingneming van haar geval in de administratieve procedure, heeft het niet aangevoerd” (punt 71 van de conclusie).
80 In het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, heeft het Hof de in het arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, gekozen oplossing duidelijk bevestigd. Beklemtoond dient te worden dat de sectorale steunregeling die aan de orde was in de zaak waarin het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, is gewezen, een groot aantal ondernemingen voor goederenvervoer over de weg betrof. In tegenstelling tot Sardegna Lines onderscheidde geen van de verzoekende vervoerders zich van de andere begunstigden van de betrokken steunregeling door de omvang van de ontvangen steun of door een bijzondere rol tijdens de administratieve procedure. Het Hof oordeelde dat de verzoekende ondernemingen zich in een andere positie bevonden dan die van aanvragers, omdat zij werden geraakt „als daadwerkelijk begunstigden van de individuele steun die uit hoofde van deze regeling is verleend en waarvan de Commissie de terugvordering [had] gelast” (punt 39 van het arrest).
81 Bovendien bevat het reeds genoemde punt 39 van dat arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, zij het beknopt, tevens belangrijke preciseringen met betrekking tot de rechtvaardiging van de procesbevoegdheid van ondernemingen die waren begunstigd door een onwettige steunregeling. Het Hof beklemtoont daarin immers dat de beschikking die daar aan de orde was, „het aantal aanvragen dat voor steunverlening in aanmerking kwam en de hoogte van de voor steunverlening voorziene kredieten” gedurende de betrokken periode vermeldde, en leidt daaruit af dat „het dus niet mogelijk [is] dat de Commissie niet op de hoogte was van het bestaan van [de] daadwerkelijke begunstigden”. Het Hof maakt dus met opzet onderscheid tussen de situatie van de daadwerkelijke begunstigden, die konden worden geïdentificeerd en wier situatie bijzonder zwaar werd geraakt door het bevel tot terugvordering, en de situatie van potentiële begunstigden.
82 In het licht van in het bijzonder de conclusie van advocaat-generaal Alber bij het arrest Italië/Commissie, punt 79 supra (punten 74‑85), kan het reeds genoemde punt 39 van het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, derhalve aldus worden begrepen dat daarin wordt erkend dat de verzoekende ondernemingen ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer werden gekarakteriseerd door het feit dat zij een besloten kring van personen vormden die bijzonder zwaar werden geraakt door het bevel tot terugvordering. In het bijzonder vormden de daadwerkelijke begunstigden van de betrokken steunregeling, anders dan de potentiële begunstigden van een steunregeling, een beperkte groep omdat deze regeling al vóór de vaststelling van de bestreden beschikking niet meer werd uitgevoerd, zodat de Commissie in beginsel in staat was om hen, met behulp van de nationale autoriteiten, bij de vaststelling van de bestreden beschikking te identificeren. Anders dan de Commissie beweert, heeft het Hof de erkenning dat er sprake is van een individuele band, niet afhankelijk gesteld van de concrete identificering van de begunstigden van de betrokken steunregeling en van het onderzoek van hun individuele situatie door de Commissie.
83 Hoewel een beschikking betreffende een steunregeling een algemene strekking heeft, aangezien de Commissie een algemeen en abstract onderzoek van die regeling verricht (zie punt 73 hierboven), houdt een dergelijke beschikking uitsluitend verband met een bepaalde steunregeling. Zij heeft niets uit te staan met de bepaling van gemeenschapsbeleid en is derhalve niet normatief, maar maakt deel uit van de toepassing van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften inzake, in casu, staatssteun, en verschilt aldus van handelingen van normatieve aard die op alle betrokken marktdeelnemers van toepassing zijn (zie bijvoorbeeld arrest Hof van 14 februari 1989, Lefebvre/Commissie, 206/87, Jurispr. blz. 275; arrest Roquette Frères/Raad, punt 74 supra, punt 42, en beschikking Fels-Werke e.a./Commissie, punt 74 supra, punten 61 en 63).
84 In deze juridische context volstaat het feit dat de begunstigden deel uitmaken van de besloten kring van daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling die bijzonder zwaar worden geraakt door de door de Commissie aan de betrokken lidstaat opgelegde verplichting tot terugvordering van de betaalde steun, opdat zij, overeenkomstig de rechtspraak, ten opzichte van ieder ander worden gekarakteriseerd (arrest Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 205, 232). De individualisering vloeit in casu voort uit het feit dat de zeer goed te identificeren leden van deze besloten kring bijzonder zwaar worden geraakt door het bevel tot terugvordering.
85 Zou de procesbevoegdheid van een daadwerkelijke begunstigde van een steunregeling afhankelijk worden gesteld van het onderzoek van zijn individuele situatie, dan zou deze procesbevoegdheid afhangen van de keuze van de Commissie in de bestreden beschikking om al dan niet een dergelijk individueel onderzoek te doen, op basis van de haar gedurende de administratieve procedure overgelegde gegevens. Deze oplossing zou rechtsonzekerheid teweegbrengen, aangezien de Commissie vaak puur bij toeval kennis neemt van de concrete individuele situaties (conclusie van advocaat-generaal Alber bij het arrest Italië/Commissie, punt 79 supra, punt 83). Bovendien zou, indien een begunstigde het ontbreken van een individueel onderzoek van zijn situatie door de Commissie zou betwisten, bijvoorbeeld gelet op hem betreffende gegevens die aan deze instelling gedurende de administratieve procedure zijn verstrekt, de ontvankelijkheid van zijn beroep verbonden zijn met het onderzoek van de materiële middelen. In deze context zouden de ingewikkeldheid en het feit dat de uitkomst van het onderzoek van de ontvankelijkheid moeilijk is te voorspellen, de rechtsonzekerheid vergroten.
86 Ten slotte dient in herinnering te worden gebracht dat het criterium van de besloten kring waarvan de leden bijzonder zwaar worden geraakt door een beschikking van de Commissie, door het Hof ook is aanvaard in het arrest van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie (C‑182/03 en C‑217/03, Jurispr. blz. I‑5479, punten 58‑64). Aangaande in het bijzonder de coördinatiecentra waarvan de erkenning liep, was het Hof, in de lijn van de arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, van oordeel dat deze centra individueel werden geraakt aangezien zij „volstrekt identificeerbaar waren op het ogenblik waarop de [daar aan de orde zijnde] beschikking werd vastgesteld” (arrest België en Forum 187/Commissie, reeds aangehaald, punt 61, en conclusie van advocaat-generaal Léger bij dat arrest, Jurispr. blz. I‑5485, punten 196 en 197). Met betrekking tot de centra waarvan de aanvragen tot verlenging van de erkenning hangende waren op de datum van kennisgeving van de bestreden beschikking, oordeelde het Hof dat deze potentiële begunstigden, in de bijzondere omstandigheden van dat geval, bevoegd waren om in rechte op te komen tegen de bestreden beschikking omdat zij behoorden tot een gesloten kring waarvan de leden in het bijzonder werden geraakt door de beschikking die daar aan de orde was, aangezien zij geen verlenging van hun erkenning meer konden krijgen (arrest België en Forum 187/Commissie, reeds aangehaald, punten 62 en 63, en conclusie van advocaat-generaal Léger bij dat arrest, punt 221).
87 In het licht van al deze rechtspraak is het door de Commissie voorgestelde criterium, gebaseerd op de wijze van toepassing van de steunregeling, irrelevant. In het bijzonder blijkt bij lezing van de arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, niet dat het Hof rekening heeft gehouden met de omstandigheid, waarop de Commissie zich in de zaken waarin deze arresten zijn gewezen, reeds had beroepen, dat de betrokken steunregelingen daadwerkelijk werden toegepast middels administratieve uitvoeringsbeschikkingen welke een discretionaire bevoegdheid impliceren. Bovendien dient erop te worden gewezen dat het arrest CETM/Commissie, punt 77 supra, en het arrest van het EVA-Hof Fesil and Finnfjord e.a. tegen de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, punt 54 supra, steunregelingen betroffen waarvoor de ondernemingen die aan de door deze regelingen gestelde voorwaarden voldeden, automatisch in aanmerking kwamen. Blijkens het arrest van het EVA-Hof (punt 46) had de Commissie in haar opmerkingen reeds tegen de ontvankelijkheid van het beroep ingebracht dat de steunregelingen die in de reeds aangehaalde arresten Italië en Sardegna Lines/Commissie, punt 52 supra, en Italië/Commissie, punt 53 supra, aan de orde waren, niet automatisch van toepassing waren op de ondernemingen die aan bepaalde voorwaarden voldeden, maar de bevoegde nationale autoriteiten machtigden om de voordelen middels latere administratieve handelingen aan de begunstigden toe te kennen. Het EVA-Hof achtte dit onderscheid niet relevant, zoals blijkt uit het feit dat het zich aansloot bij de beknopte maar duidelijke motivering van de twee bovengenoemde arresten van het Hof.
88 Wat de beschikking Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, punt 26 supra, betreft, die door de Commissie wordt aangevoerd (zie punt 55 hierboven), merken verzoekers op goede gronden op dat deze niet relevant is voor de beoordeling van de procesbevoegdheid. In deze beschikking heeft het Gerecht immers niet de procesbevoegdheid van de betrokken ondernemingen onderzocht, maar heeft het beroepen die waren ingesteld door ondernemingen die intussen waren uitgesloten van de door de nationale autoriteiten ter uitvoering van de bestreden beschikking gevoerde procedure tot terugvordering van de betrokken steun, niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken procesbelang. In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat een onderneming, om haar procesbelang aan te tonen, kan volstaan met op pertinente te kennen te geven dat zij uit hoofde van de betrokken steunregeling steun had ontvangen, welke onder de door de Commissie in de betrokken beschikking gegeven verklaring van onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt zou kunnen vallen. Het is niet de taak van het Gerecht om zich in het kader van een beroep tegen een beschikking van de Commissie inzake een steunregeling, uit te spreken over de concrete toepassing van de in deze beschikking vermelde criteria, teneinde te bepalen of de betrokken maatregelen ten behoeve van een bepaalde onderneming, krachtens die beschikking als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun moeten worden beschouwd. Het staat immers aan de bevoegde nationale autoriteiten om bij de uitvoering van een dergelijke beschikking, onder toezicht van de Commissie, bovenbedoelde criteria in elk individueel geval toe te passen.
89 In deze context wordt in de beschikking Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, punt 26 supra, enkel geweigerd te aanvaarden dat een verzoekende onderneming een procesbelang heeft, wanneer na de instelling van het beroep blijkt dat er, volgens de beoordeling van de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de beschikking van de Commissie, voor de maatregelen waarvan deze onderneming uit hoofde van het betrokken steunstelsel voordeel heeft gehad, geen terugvorderingverplichting geldt, hetzij omdat deze maatregelen niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG vallen, hetzij omdat zij voldoen aan de in die beschikking vermelde criteria voor verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt krachtens deze beschikking. In deze beschikking (punt 26) heeft het Gerecht in het bijzonder het argument van de betrokken ondernemingen betreffende de bevoegdheid van de Commissie om in het kader van het toezicht op de uitvoering van haar beschikking door de betrokken lidstaat hem later te verplichten de vermeende steun van die ondernemingen terug te vorderen, afgewezen, juist omdat een dergelijke omstandigheid enkel toekomstig en onzeker van aard is. In het onderhavige geval staat overigens vast dat de verzoekende ondernemingen wel een terugvorderingsbeschikking van de nationale autoriteiten hadden ontvangen, hetgeen hun procesbelang bevestigt.
90 In het arrest Atzeni e.a., punt 55 supra, dat eveneens door de Commissie wordt aangevoerd, preciseert het Hof enkel dat een prejudiciële verwijzing ter beoordeling van de geldigheid niet niet-ontvankelijk is wanneer zij een beschikking van de Commissie inzake een steunregeling betreft, omdat de procesbevoegdheid van de geraakte ondernemingen in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG een ingewikkelde analyse impliceerde en derhalve niet voor de hand lag. Dat arrest past in de lijn van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van het Hof van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, Jurispr. blz. I‑833), is gewezen, waaruit volgt dat een middel van niet-ontvankelijkheid slechts kan worden tegengeworpen aan het inroepen, voor de nationale rechter, van een exceptie van onwettigheid van de beschikking van de Commissie, wanneer de door de steun begunstigde ondernemingen zonder twijfel gerechtigd waren om de beschikking van de Commissie aan te vechten en dit recht hun was meegedeeld (arrest TWD Textilwerke Deggendorf, reeds aangehaald, punt 24; arresten Hof van 12 december 1996, Accrington Beef e.a., C‑241/95, Jurispr. blz. I‑6699, punten 15 en 16, en 11 november 1997, Eurotunnel e.a., C‑408/95, Jurispr. blz. I‑6315, punt 28). Voorts blijkt uit het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra (punt 31), dat het Hof reeds impliciet het argument van de Commissie heeft afgewezen dat, indien zou worden aanvaard dat de daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling procesbevoegd zijn om op te komen tegen de beschikking van de Commissie waarbij deze regeling onverenigbaar wordt verklaard en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, elke prejudiciële verwijzing betreffende de terugvordering van dergelijke steun onder toepassing van de rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf, reeds aangehaald, niet-ontvankelijk zou worden verklaard (zie in dit verband voormelde conclusie van advocaat-generaal Alber bij het arrest Italië/Commissie, punt 79 supra, punten 86‑89). Daaraan dient bovendien te worden toegevoegd dat de bevoegdheid van daadwerkelijke begunstigden om zich voor de nationale rechter middels een exceptie op de onwettigheid van de beschikking van de Commissie te beroepen geenszins is uitgesloten wanneer, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak of de complexiteit van de criteria die in deze beschikking zijn opgenomen om de met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun waarvoor de terugvorderingsverplichting geldt, te omschrijven, er aanvankelijk redelijkerwijs bepaalde twijfel over kon bestaan of deze begunstigden krachtens de beschikking van de Commissie al dan niet zijn gehouden de betrokken steun terug te betalen, zodat hun procesbelang niet duidelijk was (beschikking Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commissie, punt 26 supra, punt 31).
91 In casu blijkt uit de bestreden beschikking (punt 13) en is door verzoekers niet betwist, dat de Commissie, net als in de zaak waarin het arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, is gewezen, het precieze aantal begunstigde ondernemingen en het totaalbedrag kende van enerzijds de gedurende het betrokken tijdvak uit hoofde van artikel 1 van het ministerieel decreet van 5 augustus 1994 toegekende verlagingen van sociale bijdragen en anderzijds van de gedurende dat tijdvak uit hoofde van artikel 2 van dat ministerieel decreet toegekende vrijstellingen van sociale bijdragen voor nieuwe arbeidsplaatsen.
92 Daaruit volgt dat de begunstigden van de betrokken steunregeling op het tijdstip van vaststelling van de bestreden beschikking volstrekt identificeerbaar waren. In die omstandigheden volgt uit het voorgaande dat de verzoekende ondernemingen moeten worden aangemerkt als individueel geraakt door deze beschikking.
93 Het begrip van de rechtspraak (zie punten 74‑85 hierboven) waarop deze slotsom is gebaseerd, vindt bevestiging in het onderzoek van het communautaire stelsel van toezicht op staatssteun, dat zich er blijkens de hieronder volgende punten tegen verzet dat de door de Commissie aangevoerde criteria en argumenten worden aanvaard.
b) Beoordeling van het criterium op basis van de wijze van toepassing van de steunregeling, in het licht van het communautaire stelsel van toezicht op staatssteun
94 Onderzoek van het communautaire stelsel van toezicht op staatssteun biedt steun voor de irrelevantie van het door de Commissie aangevoerde criterium betreffende de wijze van toepassing van de steunregeling.
95 Indien dit criterium zou worden aanvaard, zou dit leiden tot rechtsonzekerheid voor de justitiabele omdat de vaststelling wie de bevoegde rechter is, allereerst zou afhangen van de wijze van toepassing van de betrokken steunregeling, en vervolgens, indien deze regeling automatisch toepasbaar was, van een eventueel onderzoek door de Commissie van de individuele situatie van enkele van de begunstigden (zie punt 85 hierboven). Voor een dergelijk criterium is, gelet op de voorwaarde inzake het bestaan van een individuele band, geen enkele rechtvaardiging te vinden in het communautaire stelsel van toezicht op staatssteun. De wijze van toepassing van een steunregeling is van invloed noch op de mogelijkheid voor de Commissie om de begunstigden te identificeren noch op het door deze instelling uitgeoefende toezicht noch op de omvang van de verplichting van de begunstigden om de steun terug te betalen.
96 Ten eerste volgt uit de rechtspraak dat de daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling worden geïndividualiseerd door het feit dat zij tot een besloten kring van personen behoren die bijzonder zwaar zijn geraakt door het bevel tot terugvordering (zie punten 77‑84 hierboven). Nu deze begunstigden in alle gevallen juist een besloten kring vormen, zijn zij altijd volstrekt identificeerbaar wanneer de beschikking van de Commissie wordt vastgesteld, ongeacht of het stelsel automatisch toepasbaar is dan wel daarvoor de vaststelling van individuele uitvoeringsmaatregelen nodig is.
97 Ten tweede is er, gelet op de algemene strekking van elke steunregeling, geen enkele rechtvaardiging a priori voor te geven dat de aard en de omvang van het toezicht van de Commissie varieert naargelang deze regeling bepaalt dat de steun automatisch wordt toegekend dan wel middels uitvoeringsmaatregelen. Bij een onwettige steunregeling staat het immers in beginsel uitsluitend aan de Commissie om de algemene en abstracte kenmerken van deze regeling te onderzoeken (zie punt 73 hierboven). Dus zelfs wanneer een steunregeling wordt uitgevoerd middels individuele beschikkingen welke een discretionaire bevoegdheid impliceren, is de Commissie niet gehouden een onderzoek van deze beschikkingen tot toekenning per geval te verrichten en met name te beoordelen of in elk individueel geval aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG is voldaan.
98 Ten derde heeft de omstandigheid dat de steunregeling automatisch is uitgevoerd dan wel middels individuele beschikkingen, in de nationale terugvorderingsprocedure geen enkele invloed op de strekking van de beschikking van de Commissie jegens de begunstigden. In beide gevallen zijn de nationale autoriteiten immers uitsluitend gemachtigd om deze algemene en abstracte beschikking uit te voeren. Het staat niet aan hen om na te gaan of in elk individueel geval is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG (zie punten 98‑100 hieronder).
99 Bovendien vermindert het feit dat de steun is toegekend bij individuele beschikkingen tot toepassing van de steunregeling, niet noodzakelijkerwijs de ingewikkeldheid van de beoordelingen die door de autoriteiten moeten worden verricht ter uitvoering van de beschikking van de Commissie, waarin bovenbedoelde beschikkingen in beginsel niet in aanmerking zijn genomen (zie punt 97 hierboven). Aangezien de nationale autoriteiten zich in alle gevallen beperken tot het uitvoeren van de beschikking van de Commissie, vormt de mate van ingewikkeldheid van hun beoordelingen bij de terugvordering van de steun hoe dan ook geen relevant criterium voor de vaststelling of de daadwerkelijke begunstigden al dan niet individueel zijn geraakt door deze beschikking. Het argument betreffende de ingewikkeldheid van dergelijke beoordelingen, dat door de Commissie reeds was aangevoerd in het kader van haar hogere voorziening die tot het reeds aangehaalde arrest Italië/Commissie, punt 53 supra, heeft geleid, is door het Hof in dat arrest overigens impliciet afgewezen.
c) Gestelde bevoegdheid van de nationale autoriteiten om bij de uitvoering van een bevel tot terugvordering in elk individueel geval na te gaan of er sprake is van steun
100 Ten bewijze dat de daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling niet individueel zijn geraakt door een beschikking van de Commissie waarbij de onverenigbaarheid van deze regeling wordt vastgesteld en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, betoogt de Commissie echter dat de betrokken lidstaat niet alleen bevoegd is om de in de bestreden beschikking vermelde criteria toe te passen, maar tevens om in elk individueel geval na te gaan of, gelet op de subjectieve situatie van de betrokken onderneming, is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG.
101 De Commissie verstrekt echter geen andere rechtvaardiging tot staving van deze stelling dan het argument dat de steunregeling die in casu aan de orde is, niet sectoraal was maar voor alle ondernemingen in het eilandengebied van Venetië of Chioggia gold, zodat de Commissie niet in staat was te beoordelen of in elk van de vele betrokken activiteitensectoren aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG was voldaan. Het staat derhalve aan de betrokken lidstaat om deze controle te verrichten.
102 Vooraf moet worden vastgesteld, enerzijds, dat de Commissie aldus lijkt te suggereren dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van een beschikking waarbij de onverenigbaarheid van een multisectorale steunregeling wordt vastgesteld en terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, automatisch gemachtigd zijn om na te gaan of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG is voldaan in de economische activiteitensectoren waarvoor de Commissie de invloed van de betrokken maatregelen op het handelsverkeer tussen de lidstaten en op de mededinging niet heeft onderzocht. De werkingssfeer van deze bevoegdheid van de nationale autoriteiten zou dus afhankelijk zijn van de omvang van het door de Commissie verrichte onderzoek, dat zelf moet afgaan op de tijdens de administratieve procedure aan deze instelling meegedeelde informatie, zodat over de afbakening van bovenbedoelde bevoegdheid van de nationale autoriteiten rechtsonzekerheid bestaat (zie punt 85 hierboven, en punten 229‑234 hieronder).
103 Anderzijds blijkt in casu uit de bestreden beschikking dat de Commissie uitsluitend de betrokken vrijstellingen van de sociale bijdragen die de de-minimisregel eerbiedigen, heeft uitgesloten van de kwalificatie als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG (zie punt 13 hierboven). Ook al verwijst het dispositief van de bestreden beschikking niet naar de de‑minimisregel, kan het immers niet los worden gezien van de motivering van deze beschikking en moet het derhalve worden uitgelegd in het licht en in de context van alle gronden die tot vaststelling ervan hebben geleid (arrest Hof van 15 mei 1997, TWD/Commissie, C‑355/95 P, Jurispr. blz. I‑2549, punt 21, en arrest Alzetta e.a./Commissie, punt 45 supra, punt 163). Voor zover de Commissie in punt 110 van de bestreden beschikking verklaart dat de maatregelen die aan de de-minimisregel voldoen, niet binnen de werkingssfeer van artikel 87 EG vallen, geldt voor deze maatregelen dus niet de in artikel 5 van deze beschikking opgelegde terugvorderingsverplichting. Bovendien bevat de bestreden beschikking geen enkele aanwijzing op basis waarvan andere betrokken vrijstellingen van sociale bijdragen van de terugvorderingsverplichting zouden kunnen worden uitgesloten op grond dat zij geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG zouden vormen.
104 In deze context is voor de door de Commissie aangevoerde stelling dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de bestreden beschikking bevoegd zijn om in elk individueel geval na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG, geen bevestiging te vinden in de rechtspraak. In dit verband voert de Commissie in haar verweerschrift enkel het arrest van het Hof van 7 maart 2002, Italië/Commissie (C‑310/99, Jurispr. blz. I‑2289), aan, waaruit blijkt dat het Hof in het kader van zijn onderzoek van het middel ontleend aan de ontoereikendheid van de motivering, heeft vastgesteld dat de Commissie, door de kenmerken van de betrokken steunregeling te onderzoeken en haar onderzoek te illustreren met het voorbeeld van één van de activiteitensectoren waarvoor de regeling gold, rechtens genoegzaam had aangetoond dat die regeling de begunstigden een merkbaar voordeel verschafte ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede kwam aan ondernemingen die deelnamen aan het intracommunautaire handelsverkeer (punten 88‑90 van het arrest). Het Hof beklemtoonde het feit dat „de bestreden beschikking geen analyse behoefde te bevatten van de steun die op basis van dit programma in individuele gevallen [was] toegekend”, en voegde daaraan toe dat „enkel bij de terugvordering van steun de individuele situatie van elke onderneming [moest] worden onderzocht” (punt 91). Bij het ontbreken van enige aanwijzing daarvoor is er geen reden om deze laatste zin aldus uit te leggen dat deze verwijst naar een individueel onderzoek van de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG in de procedure tot terugvordering van de steun. In de context van het geding lijkt het Hof zich er integendeel toe te hebben beperkt de nadruk te leggen op de toereikendheid van de in de beschikking van de Commissie verrichte algemene en abstracte analyse van de steunregeling, door te beklemtonen dat een onderzoek van de individuele situatie van de begunstigden enkel moet worden onderzocht bij de terugvordering van de steun ter uitvoering van juist die beschikking (zie punt 73 hierboven en punt 209 hieronder).
105 Bovendien is de in casu door de Commissie verdedigde oplossing in strijd met de vaste rechtspraak die ervoor zorgt dat onwettige steunmaatregelen niet gunstiger worden behandeld dan naar behoren aangemelde steunmaatregelen. In het bijzonder is geoordeeld dat wanneer niet vooraf aangemelde nieuwe steun is verleend, de Commissie niet behoeft aan te tonen dat die steun daadwerkelijk invloed heeft op het handelsverkeer en de mededinging. Dit zou er immers toe leiden dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden (zie met name arrest Alzetta e.a./Commissie, punt 45 supra, punt 79).
106 Indien wordt aanvaard dat de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de beschikking van de Commissie betreffende een onwettige steunmaatregel, in elk individueel geval mag nagaan of is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG, zou dit erop neerkomen dat aan deze lidstaat in het geval van schending van zijn aanmeldingsplicht een bevoegdheid wordt verleend waarvan de rechtspraak tot nog toe niet heeft aanvaard dat hij die heeft, wanneer een beschikking van de Commissie een aangemelde steunregeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Indien in casu de stelling van de Commissie zou moeten worden aanvaard, zou dus alleen met de toekenning van vergelijkbare bevoegdheden van de betrokken lidstaat in het geval van een beschikking van de Commissie waarbij een wél aangemelde regeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, kunnen worden vermeden dat niet‑aangemelde steunmaatregelen gunstiger worden behandeld.
107 In dit verband heeft het Hof, een einde makend aan bepaalde vragen betreffende de werkingssfeer van de in artikel 88, lid 3, EG opgenomen aanmeldingsplicht, geoordeeld dat de aanmeldingsprocedure enkel geldt voor steunmaatregelen van de staten in de zin van artikel 87, lid 1, EG (arrest Hof van 21 juli 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, Jurispr. blz. I‑7419, punt 32). In diezelfde lijn volgt, met betrekking tot maatregelen ter compensatie voor de kosten in verband met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, uit het arrest van het Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Jurispr. blz. I‑7747, hierna „arrest Altmark”, punten 87 en 94), dat dergelijke maatregelen niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG vallen en derhalve niet behoeven te worden aangemeld, indien zij voldoen aan de in dat arrest vermelde voorwaarden. De gemeenschapsrechter heeft zich daarentegen nog niet hoeven uitspreken over de vraag of maatregelen, krachtens een steunregeling, bijvoorbeeld ten behoeve van een lichaam dat geen onderneming is in de zin van artikel 87, lid 1, EG, of ter compensatie, ten behoeve van een onderneming die belast is met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen onder de in het voormelde arrest Altmark genoemde voorwaarden, aan de kwalificatie als steun ontkomen en derhalve zonder goedkeuring van de Commissie kunnen worden uitgevoerd, zelfs indien deze instelling de steunregeling voordien onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard.
108 Niettemin dient te worden beklemtoond dat de bevoegdheid van de betrokken lidstaat, bevestigd in het arrest Xunta de Galicia, punt 107 supra, om een maatregel vanuit het oogpunt van de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG te omschrijven, teneinde vast te stellen of daarvoor de aanmeldings‑ en standstillverplichting als bedoeld in artikel 88, lid 3, EG gelden, hem niet toestaat te ontkomen aan de bij het Verdrag aan de Commissie opgedragen controlebevoegdheid, wanneer zij heeft besloten de formele onderzoeksprocedure in de zin van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Ongeacht of het de controle vooraf van een aangemelde steunmaatregel betreft dan wel de controle achteraf van een onwettige steunmaatregel, deze controle heeft in beginsel zowel betrekking op kwalificatie van de steunmaatregel als, in voorkomend geval, op de verenigbaarheid ervan, en wordt door de Commissie in beginsel op basis van alleen de algemene kenmerken van de regeling verricht. De in casu door de Commissie voorgestane oplossing zou dus niet alleen een belangrijke bevoegdheidsoverdracht naar de betrokken lidstaat meebrengen, maar tevens een wijziging van het wezen van het toezicht op steunregelingen, omdat de lidstaat bij de uitvoering van de beschikking van de Commissie systematisch rekening zou kunnen houden met de individuele situatie van elke begunstigde om de maatregel waarvan hij heeft geprofiteerd, te kwalificeren, niettegenstaande de vaststelling door deze instelling dat de betrokken steunregeling invloed heeft op het intracommunautaire handelsverkeer en de mededinging. Zelfs bij een multisectorale regeling valt de toekenning van een dergelijke bevoegdheid, vanuit het oogpunt van de rationele toepassing van de in artikel 87, lid 1, EG genoemde voorwaarden, niet te rechtvaardigen. Bij het onderzoek van een dergelijke regeling door de Commissie heeft de betrokken lidstaat immers de mogelijkheid, door de aandacht van deze instelling op de marktsituatie in bepaalde activiteitensectoren te vestigen, om de Commissie ertoe te brengen in het bijzonder na te gaan of de steunregeling in deze sectoren het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie punten 231‑233 hieronder). Bovendien staat het aan de betrokken lidstaat om in voorkomend geval de aandacht van de Commissie op de bijzondere individuele situatie van bepaalde ondernemingen te vestigen (zie punt 209 hieronder).
109 Voorts zou de door de Commissie voorgestelde oplossing een wijziging van haar actiemiddelen impliceren. Indien de Commissie van oordeel zou zijn dat de betrokken lidstaat in de procedure tot uitvoering van de beschikking waarbij de terugvordering van de steun is gelast, bij de toepassing van artikel 87, lid 1, EG een fout heeft gemaakt, moet zij immers niet de procedure van artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG heropenen, maar rechtstreeks bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming instellen uit hoofde van artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG.
110 De in casu door de Commissie verdedigde oplossing onderscheidt zich dus door haar strekking van de oplossing die op het gebied van de openbare diensten in het arrest Altmark, punt 107 supra, is ontwikkeld, waarin het aan de lidstaten wordt gelaten om de maatregelen te beoordelen die, als tegenprestatie voor de aanvaarding van diensten van algemeen economisch belang, onder bepaalde voorwaarden ontsnappen aan de kwalificatie als staatssteun en bijgevolg aan de aanmeldingsplicht. Dergelijke maatregelen kunnen echter door de Commissie in het kader van de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG achteraf worden gecontroleerd.
111 Bij de huidige stand van de gemeenschapsvoorschriften inzake staatssteun en van de rechtspraak zou het aanvaarden van de bevoegdheid van de betrokken lidstaat om bij de uitvoering van de beschikking van de Commissie waarbij een steunregeling onverenigbaar is verklaard en terugvordering van de betaalde steun is gelast, in elk individueel geval te beoordelen of aan alle voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG is voldaan, de omvang en de doeltreffendheid van het toezicht dat door de Commissie wordt uitgeoefend in het kader van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG, waarin deze instelling normalerwijze een steunmaatregel kwalificeert, alvorens deze eventueel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, ingrijpend wijzigen.
112 Gelet op het voorgaande zijn de verzoekende ondernemingen bevoegd om in rechte op te komen tegen de bestreden beschikking.
C – Gesteld ontbreken van procesbevoegdheid van het comité in zaak T‑277/00
113 De Commissie betoogt dat het comité, waarin verscheidene beroepsverenigingen zijn verenigd, geen gegevens heeft verstrekt ten bewijze dat een of meer van deze verenigingen individueel werden geraakt door de bestreden beschikking, met name als onderhandelaren bij het opstellen van de in de bestreden beschikking onderzochte steunregeling. Voorts worden de ondernemingen die lid zijn van deze verenigingen, niet zelf individueel geraakt.
114 In dit verband kan worden volstaan met vast te stellen dat, overeenkomstig de rechtspraak, voor zover de verzoekende onderneming Coopservice procesbevoegd is, niet behoeft te worden onderzocht of het comité procesbevoegd is (arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, Jurispr. blz. I‑1125, punt 31). Het beroep van Coopservice en van het comité in zaak T‑277/00 is derhalve ontvankelijk.
115 Ten overvloede en hoe dan ook moet daaraan worden toegevoegd dat het comité in zijn hoedanigheid van lichaam waarin beroepsverenigingen zijn verenigd die ondernemingen vertegenwoordigen die in Venetië en in Chioggia zijn gevestigd en alleen om deze reden door de betrokken steunregeling werden begunstigd, rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden beschikking, aangezien het handelt in de plaats van zijn leden die zelf een beroep hadden kunnen instellen dat ontvankelijk zou zijn verklaard (arrest Gerecht van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T‑447/93–T‑449/93, Jurispr. blz. II‑1971, punt 60).
116 Daaruit volgt dat de onderhavige beroepen in hun geheel ontvankelijk zijn.
Ten gronde
117 Verzoekers betwisten de bestreden beschikking voor zover daarin, enerzijds, de betrokken maatregelen als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun zijn aangemerkt en, anderzijds, een verplichting tot terugvordering van de betaalde steun is opgelegd.
A – Gesteld onjuiste kwalificatie van de betrokken maatregelen als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun
118 Verzoekers voeren ten eerste een reeks middelen aan ontleend aan schending van artikel 87, lid 1, EG, van artikel 86, lid 2, EG en van het beginsel van gelijke behandeling, alsmede aan een gebrekkige motivering en tegenstrijdigheden in de motivering; ten tweede voeren zij schending aan van artikel 87, lid 3, sub c, EG; ten derde schending van artikel 87, lid 3, sub d, EG; ten vierde schending van artikel 87, lid 3, sub e, EG, en ten vijfde schending van artikel 87, lid 3, sub b, EG en van artikel 87, lid 2, sub b, EG.
1. Gestelde schending van artikel 87, lid 1, EG en van artikel 86, lid 2, EG, alsmede van het beginsel van gelijke behandeling, en vermeende gebrekkige motivering en tegenstrijdigheden in de motivering
a) Argumenten van partijen
Argumenten van verzoekers
– Zaak T‑254/00
119 Verzoekster, Hotel Cipriani, voert schending van artikel 87, lid 1, EG en een gebrekkige motivering van de bestreden beschikking aan.
120 In de eerste plaats betoogt zij dat de bestreden beschikking (punten 49, 50 en 58) is aangetast door een ontoereikende motivering, vanwege het feit dat geen rekening is gehouden met de plaatselijke aard van de betrokken markt.
121 Zij stelt dat de Commissie de kenmerken, de modaliteiten en de inhoud van de betrokken maatregelen, op basis van een sectoraal onderzoek, zodanig moet onderzoeken dat de gevolgen ervan voor het handelsverkeer en de mededinging kunnen worden beoordeeld.
122 Een verzwakking van de motiveringsverplichting met betrekking tot steunregelingen doet overigens afbreuk aan de volledige toetsing van de kwalificatie van een maatregel vanuit het oogpunt van artikel 87, lid 1, EG door de gemeenschapsrechter.
123 In casu bevat de bestreden beschikking geen enkele verwijzing, zelfs niet beknopt, naar de betrokken product‑ en dienstenmarkten, en evenmin naar de in‑ of uitvoerstromen en naar de positie van de betrokken ondernemingen op deze markten. In het bijzonder is daarin geen melding gemaakt van de hotel‑ en restaurantsector.
124 Anders dan de Commissie stelt, staat het niet aan de Italiaanse autoriteiten om in het kader van de procedure tot terugvordering van de steun de situatie van elke begunstigde vast te stellen en te beoordelen. Deze autoriteiten moeten immers automatisch de conclusies overnemen die de Commissie in de bestreden beschikking heeft geformuleerd. Niettemin hebben de Italiaanse autoriteiten in casu bij de uitvoering van de bestreden beschikking, juist vanwege de ontoereikende motivering van deze beschikking, de Commissie om preciseringen moeten vragen teneinde te kunnen bepalen welke ondernemingen waren begunstigd door maatregelen die aan het criterium van nadelige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer voldeden (zie de antwoorden van de Commissie van 29 augustus en 29 oktober 2001, als bijlage bij de antwoorden van de Italiaanse regering van 12 maart 2004 op de vragen van het Gerecht gevoegd).
125 In de tweede plaats betoogt verzoekster dat de Commissie blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling, en artikel 87, lid 1, EG aldus verkeerd heeft opgevat, door zich op een „generieke” veronderstelling te baseren in plaats van rekening te houden met de plaatselijke aard van de betrokken markt.
126 Ter terechtzitting heeft verzoekster beklemtoond dat de Commissie zich niet op een dergelijke veronderstelling kon baseren, aangezien zij kon weten dat de betrokken maatregelen ten behoeve van bepaalde categorieën ondernemingen het intracommunautaire handelsverkeer niet nadelig konden beïnvloeden en geen invloed op de mededinging konden hebben.
127 De plaatselijke aard van de hotel‑ en restaurantsector is in het algemeen bevestigd met name door de Kaderregeling inzake overheidssteun voor ondernemingen in achtergestelde stadswijken (PB 1997, C 146, blz. 6). De consumenten kiezen immers een hotel in de plaats van hun verblijf of zo dicht mogelijk daarbij.
128 Voorts heeft de hotelmarkt in Venetië hoe dan ook een specifiek karakter. Vanwege de aantrekkingskracht van deze stad staan de hotelbedrijven in Venetië niet in concurrentie met in andere steden gevestigde bedrijven in dezelfde sector. Het keuzecriterium van de consumenten ligt niet in de prijs, maar in de ligging van de hotels. De betrokken maatregelen kunnen dus geen invloed, zelfs niet potentieel, op het handelsverkeer tussen de lidstaten en op de mededinging hebben.
De tekst gaat verder: De uitspraak op EUR-Lex
Aangehaalde artikelen
Aangehaald in
- Gerecht EU 16 maart 2016, T-103/14, ECLI:EU:T:2016:152
- HvJ EU 26 oktober 2016, C-211/15, ECLI:EU:C:2016:798
- Gerecht EU 26 november 2015, T-462/13, ECLI:EU:T:2015:902
- Gerecht EU 6 april 2022, T-508/19, ECLI:EU:T:2022:217
- Gerecht EU 14 juli 2016, T-143/12, ECLI:EU:T:2016:406
- Gerecht EU 13 mei 2020, T-716/17, ECLI:EU:T:2020:181
- Gerecht EU 26 februari 2019, T-865/16, ECLI:EU:T:2019:113