HvJ EU 23 april 2026, C-446/24, ECLI:EU:C:2026:335
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
23 april 2026 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van derdelanders die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven – Artikel 11, lid 2 – Inreisverbod – Duur – Nationale regeling die vereist dat er in bepaalde gevallen in beginsel een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd – Terroristische dreiging”
In zaak C‑446/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Bremen, Duitsland) bij beslissing van 17 juni 2024, ingekomen bij het Hof op 25 juni 2024, in de procedure
Freie Hansestadt Bremen
tegen
DT,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, J. Passer, E. Regan (rapporteur), D. Gratsias en B. Smulders, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: M. Siekierzyńska, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 juni 2025,
gelet op de opmerkingen van:
– de Freie Hansestadt Bremen, vertegenwoordigd door F. Müller als gemachtigde,
– DT, vertegenwoordigd door C. Graebsch, hoogleraar,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door D. Elkan, M. Jespersen en C. A.‑S. Maertens als gemachtigden,
– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door J. Olsson als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Katsimerou en M. Wasmeier als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 oktober 2025,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Freie Hansestadt Bremen (deelstaat Bremen, Duitsland; hierna: „deelstaat Bremen”) en DT over een aan DT opgelegd inreis- en verblijfsverbod voor Duitsland.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 2, 6 en 14 van richtlijn 2008/115 luiden als volgt: „(2) De Europese Raad van Brussel van 4 en 5 november 2004 heeft erop aangedrongen, op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden. [...] (6) De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt. Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU moeten beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval vastgesteld worden en op objectieve criteria berusten, die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. De lidstaten dienen bij het gebruik van standaardformulieren voor besluiten in het kader van terugkeer, te weten terugkeerbesluiten, en, in voorkomend geval, besluiten met betrekking tot een inreisverbod of verwijdering, dat beginsel te eerbiedigen en alle toepasselijke bepalingen van deze richtlijn na te leven. [...] (14) Het effect van nationale terugkeermaatregelen moet een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt. De duur van het inreisverbod dient per geval volgens de omstandigheden te worden bepaald en mag normaliter niet langer zijn dan vijf jaar. [...]”
4 Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt: „In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
5 Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: [...] 4) ‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld; [...] 6) ‚inreisverbod’: een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit; [...]”
6 In artikel 11 van voornoemde richtlijn, met als opschrift „Inreisverbod”, staat te lezen: „1. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met [een] inreisverbod: a) indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of b) indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten. 2. De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. 3. De lidstaten overwegen de intrekking of schorsing van het inreisverbod dat overeenkomstig lid 1, tweede alinea, is uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land, mits deze kan aantonen het grondgebied van een lidstaat geheel in overeenstemming met het terugkeerbesluit te hebben verlaten. [...] In individuele gevallen kunnen de lidstaten om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen. In individuele gevallen of voor bepaalde categorieën gevallen kunnen de lidstaten om andere redenen een inreisverbod intrekken of schorsen. [...]”
Duits recht
7 § 11 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet inzake het verblijf, de beroepsactiviteit en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „AufenthG”), met als opschrift „Inreis- en verblijfsverbod”, luidt als volgt: „[...] (4) Het inreis- en verblijfsverbod kan worden ingetrokken of de duur ervan kan worden beperkt ter bescherming van de beschermingswaardige belangen van de vreemdeling of voor zover het doel van dit verbod is vervallen. [...] [...] (5a) [...] Een beperking van de duur of een intrekking van het inreis- en verblijfsverbod is in beginsel uitgesloten. De hoogste deelstaatautoriteit kan in individuele gevallen uitzonderingen op dit beginsel toestaan. (5b) Indien de vreemdeling op grond van een verwijderingsbevel overeenkomstig § 58a van het Duitse grondgebied is verwijderd, moet er een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd worden opgelegd. In de in lid 5a bedoelde gevallen of indien de vreemdeling op een van de in § 54, lid 1, punten 1, 2 of 2a, genoemde gronden voor uitzetting is uitgezet, kan in het individuele geval een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd worden opgelegd. Lid 5a, derde en vierde volzin, is van overeenkomstige toepassing. [...]”
8 § 58a AufenthG, met als opschrift „Verwijderingsbevel”, bepaalt in lid 1: „De hoogste deelstaatautoriteit kan op basis van een op feiten berustende risico-inschatting ter voorkoming van een ernstige bedreiging voor de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland of van een terroristische dreiging, zonder voorafgaande uitzettingsmaatregel een bevel tot verwijdering ten aanzien van een vreemdeling uitvaardigen. Het bevel tot verwijdering is onmiddellijk uitvoerbaar; er hoeft geen waarschuwing aan vooraf te gaan. [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
9 Verzoeker in het hoofdgeding is een Russisch staatsburger die met een verblijfsvergunning in Bremen heeft gewoond.
10 Op 13 maart 2017 heeft de Senator für Inneres (minister van Binnenlandse Zaken) van de deelstaat Bremen (hierna: „minister van Binnenlandse Zaken”) op grond van § 58a AufenthG jegens deze verzoeker een bevel tot verwijdering naar de Russische Federatie uitgevaardigd, aangezien er volgens inlichtingen van de bevoegde veiligheidsdiensten een risico bestond dat hij in Duitsland een terroristische aanslag zou plegen.
11 Na vruchteloos beroep te hebben ingesteld bij achtereenvolgens het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland), het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), is die verzoeker op 4 september 2017 uitgezet naar de Russische Federatie. Hij woont momenteel in dat derde land.
12 Bij besluit van 1 december 2017 heeft de kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (gemeentelijke immigratiedienst van de stadsgemeente Bremen, Duitsland) besloten dat de werking van het verwijderingsbesluit op grond van § 58a AufenthG niet tot een bepaalde duur was beperkt.
13 Bij definitieve uitspraak van 3 december 2021 heeft het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Bremen) dit besluit nietig verklaard op grond dat er aan verzoeker in het hoofdgeding nog helemaal geen inreis- en verblijfsverbod voor het grondgebied van de lidstaten was opgelegd.
14 Bij besluit van 1 februari 2022 heeft de minister van Binnenlandse Zaken aan verzoeker in het hoofdgeding een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd voor Duitsland opgelegd. Ter motivering van dit besluit heeft hij in wezen aangevoerd dat een dergelijk verbod voor onbepaalde tijd volgens § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG in de regel moet worden opgelegd aan personen die op grond van een overeenkomstig § 58a van deze wet gegeven verwijderingsbevel zijn uitgezet. De minister van Binnenlandse Zaken stelde dat er in het geval van deze verzoeker geen redenen zijn om bij uitzondering hiervan af te wijken, gelet op inlichtingen van de veiligheidsdiensten over zijn gedrag na zijn verwijdering en zijn sociale en familiale banden met Duitsland. De minister van Binnenlandse Zaken was van mening dat er nog steeds sprake was van een risico dat, indien deze verzoeker het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland binnenkomt, hij aldaar een terroristische aanslag zou plegen.
15 Het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, waarbij verzoeker in het hoofdgeding beroep had ingesteld tegen dat besluit van 1 februari 2022, heeft dit besluit nietig verklaard op grond dat § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG niet kan worden toegepast, aangezien de vaststelling van een inreis- en verblijfsverbod voor het grondgebied van de lidstaten voor onbepaalde tijd niet in overeenstemming is met artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115.
16 De deelstaat Bremen heeft tegen het vonnis van het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Bremen), de verwijzende rechter.
17 De verwijzende rechter merkt op dat aan verzoeker in het hoofdgeding op grond van § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG een inreis- en verblijfsverbod voor onbepaalde tijd voor Duitsland is opgelegd. In artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115 is het begrip „inreisverbod” echter gedefinieerd als een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten „voor een bepaalde termijn wordt verboden”, en artikel 11, lid 2, van deze richtlijn schrijft voor dat er voor dit verbod een „duur” moet worden bepaald. Bijgevolg rijst de vraag of deze bepalingen van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de oplegging van een inreisverbod voor onbepaalde tijd voor het grondgebied van de lidstaten, zoals het verbod waarin § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG in de regel voorziet in het geval van vreemdelingen wier verblijfsrecht op grond van § 58a van deze wet is beëindigd ter voorkoming van een terroristische dreiging.
18 De verwijzende rechter acht het noodzakelijk om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken omdat het Hof zich nog niet over deze vraag heeft uitgesproken en de nationale rechterlijke instanties, de Duitse regering en de Duitse rechtsleer deze op uiteenlopende wijze beantwoorden.
19 In het bijzonder onderschrijft een deel van de Duitse rechtsleer het vonnis van het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen. Volgens dit deel van de rechtsleer heeft het Hof in het arrest van 19 september 2013, Filev en Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, punt 27), reeds geoordeeld dat uit de bewoordingen „[d]e duur van het inreisverbod wordt [...] bepaald” in artikel 11, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2008/115 duidelijk blijkt dat de lidstaten verplicht zijn om de duur van inreisverboden op hun grondgebied te beperken, ongeacht of de betrokken derdelander daar om heeft verzocht of niet. Deze uitlegging vindt steun in de definitie van het begrip „inreisverbod” in artikel 3, punt 6, van deze richtlijn. Voorts volgt dit ook uit aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83), waarin onder meer is bepaald: „Geen onbeperkte inreisverboden: de duur van het inreisverbod is een belangrijk element van het besluit om dit verbod op te leggen”.
20 Volgens een ander deel van de Duitse rechtsleer is het inreis- en verblijfsverbod van § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG echter wel verenigbaar met artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115. Sommige auteurs die deze uitlegging steunen, merken op dat de Europese Commissie in het bij voornoemde aanbeveling opgestelde terugkeerhandboek heeft vastgesteld dat het „[s]telselmatig [opleggen van] levenslange inreisverboden [...], zonder rekening te houden met de omstandigheden van het individuele geval”, in strijd is met deze richtlijn”. Volgens hen is § 11, lid 5b, eerste volzin, AufenthG verenigbaar met die richtlijn, aangezien het uitsluitend betrekking heeft op de in § 58a van deze wet bedoelde gevallen, waaronder met name die welke betrekking hebben op personen die een terroristische dreiging vormen. Ten slotte moet punt 27 van het arrest van 19 september 2013, Filev en Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), worden gezien in de context van de prejudiciële vraag die aan het Hof was voorgelegd in de zaak die tot dat arrest heeft geleid. Deze vraag had enkel betrekking op de vraag of een nationale bepaling die de beperking van de duur van een inreisverbod ervan afhankelijk stelt dat de betrokken derdelander een aanvraag indient om een dergelijke beperking te verkrijgen, in overeenstemming is met het Unierecht.
21 In die omstandigheden heeft het Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld: „Moeten artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van [richtlijn 2008/115] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een persoon van wie het verblijfsrecht is beëindigd en tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd vanwege de van hem uitgaande terroristische dreiging, in de regel een inreisverbod voor onbepaalde tijd moet worden opgelegd?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Opmerkingen vooraf
22 Verzoeker in het hoofdgeding betoogt dat, gelet op de tijd die is verstreken tussen de vaststelling van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde terugkeerbesluit op 13 maart 2017 en de vaststelling van het hem betreffende inreisverbod op 1 februari 2022, dit verbod niet kan worden geacht verband te houden met dat terugkeerbesluit, zoals richtlijn 2008/115 vereist. Met zijn betoog betwist verzoeker in het hoofdgeding dus dat deze richtlijn van toepassing is op een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.
23 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115 het „inreisverbod” definieert als een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, „samen met een terugkeerbesluit”, welk besluit in artikel 3, punt 4, van deze richtlijn wordt gedefinieerd als een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een derdelander illegaal is of waarbij dit verblijf illegaal wordt verklaard en er een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
24 Voorts gaat het terugkeerbesluit volgens artikel 11, lid 1, van die richtlijn „gepaard” met een inreisverbod indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een „inreisverbod omvatten”.
25 Uit de overwegingen in de punten 23 en 24 van het onderhavige arrest volgt dat een „inreisverbod” in de zin van richtlijn 2008/115 wordt geacht een terugkeerbesluit aan te vullen door de betrokkene te verbieden om gedurende een bepaalde tijd na zijn „terugkeer”, zoals deze term is gedefinieerd in artikel 3, punt 3, van deze richtlijn, en dus na zijn vertrek van het grondgebied van de lidstaten, dat grondgebied opnieuw te betreden en er te verblijven. Een inreisverbod brengt dus pas rechtsgevolgen teweeg vanaf het tijdstip waarop de betrokkene het grondgebied daadwerkelijk verlaat (arrest van 3 juni 2021, Westerwaldkreis,C‑546/19, EU:C:2021:432, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Zoals blijkt uit de rechtspraak, hoeft een inreisverbod niet noodzakelijkerwijs gelijktijdig met een terugkeerbesluit te worden vastgesteld of te worden opgelegd binnen een korte termijn na de vaststelling van een dergelijk besluit (zie in die zin arrest van 1 augustus 2025, Al Hoceima en Boghni, C‑636/23 en C‑637/23, EU:C:2025:603, punt 66). Het volstaat dus dat dit „inreisverbod” is vastgesteld in het verlengde van het besluit waarbij de ontvangende lidstaat de betrokken derdelander op dezelfde grond zijn verblijfsrecht op zijn grondgebied heeft ingetrokken [zie naar analogie arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije),C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 80].
27 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het besluit om verzoeker in het hoofdgeding te verbieden Duitsland te betreden is „gekoppeld” aan het besluit om zijn verblijfsrecht in Duitsland in te trekken en hem uit te zetten, dat op dezelfde grond is vastgesteld, namelijk omdat er volgens de bevoegde veiligheidsdiensten een risico bestond dat verzoeker in het hoofdgeding in Duitsland een terroristische aanslag zou plegen.
28 Bovendien lijkt het erop – hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan – dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde terugkeerbesluit is vastgesteld zonder een termijn voor vrijwillig vertrek te bepalen, zodat de bevoegde Duitse autoriteit, zoals blijkt uit punt 24 van het onderhavige arrest, overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115 een inreisverbod aan verzoeker in het hoofdgeding moest opleggen.
29 In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de tijd die is verstreken tussen de vaststelling van het terugkeerbesluit en het in het hoofdgeding aan de orde zijnde inreisverbod tot gevolg heeft dat dit verbod buiten de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt.
Ten gronde
30 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan in beginsel een inreisverbod voor onbepaalde tijd voor het grondgebied van de lidstaten moet worden opgelegd aan een illegaal verblijvende derdelander ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wanneer dit laatste besluit is gebaseerd op het bestaan van een terroristische dreiging.
31 Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen die de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt nastreeft (arrest van 13 februari 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss,C‑684/23, EU:C:2025:90, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Wat om te beginnen de bewoordingen van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 betreft, zij eraan herinnerd dat eerstgenoemde bepaling het „inreisverbod” definieert als een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling die gepaard gaat met een terugkeerbesluit en waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten „voor een bepaalde termijn” wordt verboden. Artikel 11, lid 2, eerste volzin, van deze richtlijn bepaalt dat de duur van het inreisverbod wordt bepaald aan de hand van „alle relevante omstandigheden van het individuele geval” en in principe niet meer dan vijf jaar bedraagt, terwijl in de tweede volzin wordt gepreciseerd dat de duur van het inreisverbod „meer dan vijf jaar” kan bedragen indien de derdelander een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
33 In de eerste plaats blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 11, lid 2, eerste volzin, dat de duur van het inreisverbod in principe moet worden beperkt tot vijf jaar.
34 Er wordt daarentegen geen uitdrukkelijke maximumduur gesteld voor het geval dat de derdelander een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, aangezien artikel 11, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 enkel bepaalt dat de duur van het inreisverbod in een dergelijk geval „meer dan vijf jaar” kan bedragen. De uitdrukkelijke verwijzing naar een maximumduur van „in beginsel” vijf jaar in de eerste volzin van dit lid lijkt te suggereren dat, ingeval de Uniewetgever ook een maximumduur had willen opleggen voor gevallen waarin de derdelander een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, hij dit expliciet zou hebben bepaald (zie naar analogie arrest van 19 september 2013, Filev en Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punt 30).
35 Vanuit dit oogpunt moet de verwijzing in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115 naar het feit dat een inreisverbod de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een „bepaalde” periode verbiedt, niet noodzakelijkerwijs aldus worden opgevat dat de nationale autoriteiten verplicht zijn om in elk afzonderlijk geval te bepalen dat het opgelegde inreisverbod in de tijd beperkt is, maar kan deze verwijzing ook, zoals de Deense en de Zweedse regering hebben betoogd en zoals de advocaat-generaal in punt 25 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in die zin worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten in elk afzonderlijk geval verplicht zijn om in het besluit waarbij zij een dergelijk verbod opleggen de duur van dat verbod nauwkeurig en gemotiveerd te „bepalen”, ongeacht of die duur bepaald of onbepaald is.
36 In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen zelf van de eerste volzin van lid 2 van artikel 11 van richtlijn 2008/115 dat de duur van het inreisverbod aan de hand van alle relevante omstandigheden van het individuele geval moet worden bepaald. Zoals blijkt uit punt 34 van het onderhavige arrest, voorziet de tweede volzin van dat lid weliswaar in de mogelijkheid voor de lidstaten om de in die eerste volzin vastgestelde duur van in beginsel vijf jaar te overschrijden in geval van een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, maar voorziet deze tweede volzin zelfs in een dergelijk geval niet in een uitzondering op de verplichting van de lidstaten om naar behoren rekening te houden met alle relevante omstandigheden van het betrokken geval.
37 Wat vervolgens de context van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 betreft, zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat artikel 11, lid 3, van richtlijn 2008/115 bepaalt in welke omstandigheden de lidstaten, ten eerste, verplicht zijn om de intrekking of schorsing van een inreisverbod te overwegen, of, ten tweede, kunnen afzien van het opleggen, intrekken of schorsen van een dergelijk verbod. Aan de hand van deze verplichtingen en bevoegdheden kan in voorkomend geval worden gewaarborgd dat de materiële en procedurele waarborgen van deze richtlijn in acht worden genomen en dat een verbod voor onbepaalde tijd geen gevolgen meer sorteert vanaf het moment waarop het niet langer kan worden geacht noodzakelijk en evenredig te zijn ten opzichte van het nagestreefde doel.
38 In de tweede plaats staat in overweging 6 van richtlijn 2008/115 te lezen dat besluiten op grond van deze richtlijn „per geval” moeten worden vastgesteld, terwijl overweging 14 van deze richtlijn, die ten grondslag ligt aan artikel 11, lid 2, eerste volzin, ervan, vermeldt dat de duur van het inreisverbod „per geval volgens de omstandigheden” dient te worden bepaald, hetgeen de uitlegging van laatstgenoemde bepaling bevestigt volgens welke, zelfs in geval van een terroristische dreiging, bij het besluit over de duur van een inreisverbod, net als bij elk ander besluit dat op grond van deze richtlijn wordt genomen, rekening moet worden gehouden met alle specifieke omstandigheden van het concrete geval.
39 Wat ten slotte de doelstellingen van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 en die van deze richtlijn in het algemeen betreft, zij eraan herinnerd dat het doel van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn onder meer erin bestaat om te waarborgen dat de duur van een inreisverbod niet meer dan vijf jaar bedraagt, tenzij de betrokken persoon een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid (arrest van 19 september 2013, Filev en Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punt 32).
40 Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat een inreisverbod een middel vormt om de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid van de Europese Unie te vergroten door te waarborgen dat gedurende een bepaalde periode na de verwijdering van een illegaal verblijvende derdelander wordt voorkomen dat deze persoon legaal op het grondgebied van de lidstaten kan terugkeren. Dit middel past dus in de doelstelling van die richtlijn zelf, die, zoals blijkt uit overweging 2 ervan, ertoe strekt om op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden [zie in die zin arrest van 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije),C‑528/21, EU:C:2023:341, punten 72 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41 Zo blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2008/115 dat deze richtlijn tot doel heeft om de gemeenschappelijke normen en procedures vast te stellen die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Unierecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.
42 Een uitlegging van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 in die zin dat zij de bevoegde nationale autoriteiten de mogelijkheid bieden om, rekening houdend met alle omstandigheden van het concrete geval, te besluiten dat het bestaan van een terroristische dreiging rechtvaardigt dat aan de betrokken derdelander een inreisverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd, doet geenszins af aan de in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstelling van die bepalingen. Deze uitlegging maakt het juist mogelijk om ervoor te zorgen dat de lidstaten ten volle gebruik kunnen maken van het inreisverbod als doeltreffend middel om de veiligheid van hun grondgebied te waarborgen, terwijl tegelijkertijd wordt gewaarborgd dat de geldigheidsduur van dit middel gerechtvaardigd is in het licht van de specifieke omstandigheden van het concrete geval, met eerbiediging van de grondrechten van de betrokkenen.
43 Deze uitlegging wordt bevestigd door de rechtspraak van het EHRM volgens welke het feit dat een derdelander een ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt, zoals een terroristische dreiging, op zich kan volstaan om aan te nemen dat de bevoegde nationale autoriteiten, gelet op een onderzoek van alle relevante omstandigheden die de situatie van die persoon kenmerken, niet alleen jegens die derdelander een maatregel tot uitzetting van het nationale grondgebied mogen vaststellen maar ook een inreisverbod van onbepaalde duur, zonder dat hun kan worden verweten dat zij aldus inbreuk hebben gemaakt op artikel 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat betrekking heeft op het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (zie in die zin EHRM, 25 maart 2010, Mutlag tegen Duitsland, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60‑63; EHRM, 30 november 2021, Avci tegen Denemarken, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35‑39; EHRM, 22 maart 2022, Laraba tegen Denemarken, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32‑35, en EHRM, 5 september 2023, Al-Masudi tegen Denemarken, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33‑36).
44 In casu wijzen de deelstaat Bremen en de Duitse regering er ten eerste op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regel het zelf mogelijk maakt om rekening te houden met de specifieke omstandigheden van elk geval, aangezien de nationale wetgever, door een onderscheid te maken naargelang de ernst van de strafbare feiten en de aard en de ernst van de te voorkomen risico’s, voor bepaalde categorieën situaties gestandaardiseerde regels heeft ingevoerd, zonder te bepalen dat in alle gevallen een inreisverbod voor onbepaalde tijd wordt opgelegd.
45 Ten tweede blijkt uit de aan het Hof overgelegde gegevens dat er uitzonderingen bestaan op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde „principiële” regel, aangezien er per geval onder bepaalde uitzonderlijke en atypische omstandigheden van deze regel kan worden afgeweken. In het bijzonder blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de minister van Binnenlandse Zaken in casu van oordeel was dat er in het geval van verzoeker in het hoofdgeding geen redenen waren om van die regel af te wijken, gelet op de inlichtingen van de bevoegde veiligheidsdiensten over het gedrag van deze verzoeker na zijn verwijdering en over zijn sociale en familiale banden met Duitsland. Bijgevolg moet worden opgemerkt dat, ook al bestaat er voor situaties als die in het hoofdgeding een algemene regel, de mogelijkheid om daarvan af te wijken op zijn minst impliceert dat rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het concrete geval.
46 Ten derde wijzen de deelstaat Bremen en de Duitse regering op de mogelijkheid om na te gaan of de bijzondere omstandigheden die tot de vaststelling van een inreisverbod voor onbepaalde tijd hebben geleid, nog steeds bestaan. In geval van een blijvende wijziging van het gedrag van de derdelander is in § 11, leden 4 en 5b, AufenthG uitdrukkelijk bepaald dat het inreis- en verblijfsverbod later kan worden ingetrokken of verkort.
47 Het staat in laatste instantie aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Duitse regeling het mogelijk maakt om daadwerkelijk rekening te houden met alle relevante omstandigheden van elk concreet geval, ter rechtvaardiging van niet alleen de vaststelling dat sprake is van een terroristische dreiging maar ook de toepasselijkheid van de regel op grond waarvan er in beginsel een inreisverbod voor onbepaalde tijd voor het grondgebied van de lidstaten wordt opgelegd wegens de vaststelling van een terugkeerbesluit op grond van het bestaan van een dergelijke dreiging.
48 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan in beginsel een inreisverbod voor onbepaalde tijd voor het grondgebied van de lidstaten moet worden opgelegd aan een illegaal verblijvende derdelander ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd wanneer dit laatste besluit is gebaseerd op het bestaan van een terroristische dreiging, mits de bevoegde nationale instantie naar behoren rekening kan houden met alle omstandigheden van het concrete geval ter rechtvaardiging van de vaststelling dat sprake is van een dergelijke dreiging en van de toepasselijkheid van die regeling in het betrokken concrete geval.
Kosten
49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan in beginsel een inreisverbod voor onbepaalde tijd voor het grondgebied van de lidstaten moet worden opgelegd aan een illegaal verblijvende derdelander ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd wanneer dit laatste besluit is gebaseerd op het bestaan van een terroristische dreiging, mits de bevoegde nationale instantie naar behoren rekening kan houden met alle omstandigheden van het concrete geval ter rechtvaardiging van de vaststelling dat sprake is van een dergelijke dreiging en van de toepasselijkheid van die regeling in het betrokken concrete geval.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Duits.