HvJ EU 16 oktober 2025, C-482/23, ECLI:EU:C:2025:789

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

16 oktober 2025 ( *1 )

„Niet-nakoming – Toegang tot de internationale markt voor touringcar- en autobusdiensten – Verordening (EG) nr. 1073/2009 – Artikel 2, punten 4 en 7, en artikel 15, lid 1, onder b) – Ongeregeld cabotagevervoer met touringcars en autobussen – Nationale uitvoeringsmaatregelen waarbij een maximumperiode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand wordt ingevoerd – Beoordelingsmarge – Evenredigheid”

In zaak C‑482/23,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 26 juli 2023,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Messina en C. Vang als gemachtigden,

verzoekster,

ondersteund door:

Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, vertegenwoordigd door M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès en I.O. Vilhjálmsdóttir als gemachtigden,

interveniënte,

tegen

Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Elkan, J. F. Kronborg en C. Maertens als gemachtigden, vervolgens door D. Elkan en C. Maertens als gemachtigden,

verweerder,

ondersteund door:

IJsland, vertegenwoordigd door V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir en N. G. Sigurðardóttir als gemachtigden,

Koninkrijk Noorwegen, vertegenwoordigd door T. Aalia en E. Eikeland als gemachtigden,

interveniënten,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, M. Gavalec en Z. Csehi (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: A. Rantos,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 december 2024,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 maart 2025,

het navolgende

Arrest

1 De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen op grond van artikel 15, onder b), van verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de internationale markt voor touringcar- en autobusdiensten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 (PB 2009, L 300, blz. 88) door cabotagevervoer met touringcars en autobussen in het kader van ongeregeld vervoer enkel toe te staan indien het wordt verricht binnen een periode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 1072/2009

2 Artikel 2 („Definities”) van verordening (EG) nr. 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (PB 2009, L 300, blz. 72) luidt: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: [...] 6. ‚cabotage’: nationaal vervoer voor rekening van derden dat tijdelijk wordt verricht in een lidstaat van ontvangst, overeenkomstig deze verordening; [...]”

3 Artikel 8 („Algemeen beginsel”) van deze verordening bepaalt: „1. Vervoerders voor rekening van derden die houder zijn van een communautaire vergunning mogen, mits de bestuurder, indien deze onderdaan is van een derde land, houder is van een bestuurdersattest, onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden cabotagevervoer verrichten. 2. Zodra de in het kader van het inkomende internationale vervoer vervoerde goederen zijn geleverd, wordt de in lid 1 bedoelde vervoerders toestemming verleend om, aansluitend op internationaal vervoer vanuit een andere lidstaat of vanuit een derde land naar de lidstaat van ontvangst, met hetzelfde voertuig of, in het geval van een samenstel van voertuigen, het trekkende voertuig van datzelfde voertuig, tot drie cabotageritten uit te voeren. De laatste lossing in het kader van een cabotagerit, alvorens de lidstaat van ontvangst te verlaten, vindt plaats binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het inkomende internationale vervoer in de lidstaat van ontvangst heeft plaatsgevonden. Binnen de in de eerste alinea bedoelde termijn mogen de vervoerders een aantal of alle van de in die alinea bedoelde cabotageritten in iedere lidstaat uitvoeren, op voorwaarde dat zij worden beperkt tot één cabotagerit per lidstaat binnen drie dagen na de binnenkomst zonder lading op het grondgebied van die lidstaat. [...]”

Verordening nr. 1073/2009

4 De overwegingen 3, 4 en 10 van verordening nr. 1073/2009 luiden als volgt: „(3) Om te zorgen voor een coherent kader voor het internationale vervoer van personen met touringcars en autobussen in de hele Gemeenschap, moet deze verordening gelden voor al het internationale vervoer op het grondgebied van de Gemeenschap. [...] (4) De vrijheid van dienstverrichting is een grondbeginsel van het gemeenschappelijk vervoersbeleid en impliceert de toegankelijkheid van de internationale vervoersmarkten voor de vervoerders van alle lidstaten zonder discriminatie op grond van nationaliteit of vestigingsplaats. [...] (10) De toegang van niet-ingezeten vervoerders tot vormen van nationaal personenvervoer over de weg moet worden gewaarborgd, rekening houdend met de speciale kenmerken van elke vervoersvorm. Wanneer dergelijke cabotageactiviteiten worden verricht, moeten zij onderworpen zijn aan de communautaire wetgeving, zoals verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer [(PB 2006, L 102, blz. 1)], en aan de nationale wetgeving die op specifieke gebieden van toepassing is in de lidstaat van ontvangst.”

5 Artikel 1 („Toepassingsgebied”) van verordening nr. 1073/2009 bepaalt in lid 4: „Deze verordening is van toepassing op binnenlands personenvervoer over de weg voor rekening van derden dat tijdelijk door een niet-ingezeten vervoerder wordt verricht, zoals bepaald in hoofdstuk V.”

6 Artikel 2 („Definities”) van deze verordening bepaalt: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: [...] 4. ‚ongeregeld vervoer’: vervoer dat niet aan de definitie van geregeld vervoer, met inbegrip van de bijzondere vorm van geregeld vervoer, beantwoordt en dat met name wordt gekenmerkt door het vervoer van vooraf samengestelde groepen, op initiatief van een opdrachtgever of van de vervoerder zelf; [...] 7. ‚cabotage’: – binnenlands vervoer van personen over de weg voor rekening van derden dat tijdelijk door een vervoerder wordt verricht in een lidstaat van ontvangst, of – het opnemen en afzetten van passagiers binnen dezelfde lidstaat in de loop van internationaal geregeld vervoer, overeenkomstig de bepalingen van deze verordening, op voorwaarde dat dit niet het hoofddoel van de dienst is; [...]”

7 Hoofdstuk V („Cabotage”) van verordening nr. 1073/2009 bevat onder meer de artikelen 14 en 15.

8 Artikel 14 („Algemeen beginsel”) luidt als volgt: „Alle ondernemers van personenvervoer over de weg voor rekening van derden die houder zijn van een communautaire vergunning, worden op de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden en zonder discriminatie op grond van nationaliteit of vestigingsplaats, toegelaten tot het in artikel 15 genoemde cabotagevervoer.”

9 Artikel 15 („Toegestaan cabotagevervoer”) bepaalt: „Cabotagevervoer is toegestaan voor de volgende vormen van vervoer: [...] b) ongeregeld vervoer; [...]”

Deens recht

10 Sinds 1 november 2019 past het Koninkrijk Denemarken een bestuurlijke praktijk toe waarbij de Deense autoriteiten de term „tijdelijk” die wordt gebruikt in de definitie van het begrip „cabotagevervoer” in artikel 2, punt 7, van verordening nr. 1073/2009, aldus uitleggen dat die niet kan verwijzen naar een periode van meer dan „zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand” (hierna: „betrokken bestuurlijke praktijk”). Deze praktijk wordt toegelicht in een persbericht van het ministerie van Vervoer van 11 oktober 2019 met het opschrift „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for Busser” („Denemarken kiest voor een striktere uitlegging van de Unieregels inzake cabotagevervoer per autobus en touringcar”).

Precontentieuze procedure

11 Volgens de Commissie is de betrokken bestuurlijke praktijk, die erin bestaat cabotagevervoer per autobus of touringcar op het Deense grondgebied voor een niet-ingezeten vervoerder te beperken tot een periode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand, niet in overeenstemming met de doelstelling van verordening nr. 1073/2009 en is zij in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

12 Na contacten met de Deense regering heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken op 9 juni 2021 een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij uiteenzet dat deze lidstaat met de betrokken bestuurlijke praktijk de krachtens artikel 15, onder b), van verordening nr. 1073/2009 op hem rustende verplichtingen niet nakomt.

13 Het Koninkrijk Denemarken heeft op 2 augustus 2021 op de aanmaningsbrief geantwoord dat die praktijk wel degelijk in overeenstemming is met verordening nr. 1073/2009. In dit verband bestaat er om te beginnen geen gemeenschappelijke uitlegging van de cabotageregels voor personenvervoer. Verder spoort die praktijk met het doel van deze verordening en met de term „tijdelijk” in verordening nr. 1072/2009. Ten slotte is die praktijk ook evenredig.

14 Op 19 mei 2022 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken een met redenen omkleed advies gezonden, waarop deze lidstaat op 1 juli 2022 heeft gereageerd. In zijn antwoord houdt deze lidstaat vast aan zijn standpunt dat de betrokken bestuurlijke praktijk in overeenstemming is met verordening nr. 1073/2009.

15 Aangezien de Commissie het antwoord van het Koninkrijk Denemarken niet bevredigend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Beroep

Argumenten van partijen

16 De Commissie, ondersteund door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, wijst erop dat verordening nr. 1073/2009 vaststelt hoe het in het primaire recht verankerde beginsel van het vrij verrichten van diensten wordt uitgevoerd in de sector van het personenvervoer met touringcars en autobussen.

17 Overeenkomstig die verordening mogen vervoersondernemers van de Europese Unie tijdelijk ongeregeld personenvervoer over de weg verrichten in andere lidstaten dan hun lidstaat van vestiging op de enkele voorwaarde dat zij in het bezit zijn van een communautaire vergunning.

18 De betrokken bestuurlijke praktijk houdt voor een niet-ingezeten vervoerder echter het verbod in om binnen een kalendermaand in Denemarken twee cabotageritten met touringcars en autobussen te verrichten wanneer er tussen die ritten meer dan een week tijd ligt. Een vervoerder die in Denemarken cabotagevervoer verricht op de eerste dag van een maand en vervolgens nogmaals op de twintigste dag van dezelfde maand, maakt volgens deze praktijk dus inbreuk op verordening nr. 1073/2009, ook indien dit de enige transporten zijn die door deze vervoerder in Denemarken worden uitgevoerd.

19 De Commissie benadrukt dat voor zover verordening nr. 1073/2009 de voorwaarden voor het vrij verrichten van diensten op het gebied van internationaal personenvervoer met touringcars en autobussen regelt, deze rechtshandeling en meer in het bijzonder de term „tijdelijk” in artikel 2, punt 7, ervan, moeten worden uitgelegd in het licht van de relevante bepalingen van het VWEU inzake het vrij verrichten van diensten, zoals die door het Hof zijn uitgelegd.

20 Onder verwijzing naar met name de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten van 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punt 27), en 11 december 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, punten 31 en 32), stelt de Commissie dat noch de duur, noch de frequentie, noch de periodiciteit, noch de continuïteit van een activiteit als enig criterium kan worden gebruikt om vast te stellen of deze activiteit onder de VWEU-bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten en de cabotagevoorschriften van verordening nr. 1073/2009 valt. Hieruit volgt dat een automatische beperking van cabotagevervoer tot een vooraf bepaalde periode, zoals die welke in de betrokken bestuurlijke praktijk aan de orde is, met deze verordening in strijd is.

21 De bewoordingen van de verordening, volgens welke vervoerders het recht hebben om „tijdelijk” personenvervoer met touringcars en autobussen te verrichten in een lidstaat van ontvangst, impliceren immers dat per geval moet worden beoordeeld of de activiteit van de betrokken vervoerder tijdelijk heeft plaatsgevonden. Een regel als die welke bij de betrokken bestuurlijke praktijk is ingevoerd, kan dus niet in de plaats komen van de beoordelingsmarge waarmee een dergelijke casuïstische beoordeling noodzakelijkerwijs gepaard gaat.

22 De Commissie voegt hieraan toe dat verordening nr. 1073/2009 de lidstaten niet uitdrukkelijk toestaat om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen met betrekking tot ongeregeld cabotagevervoer. Hoewel de bepalingen van een verordening rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden, kan het niettemin voorvallen dat de lidstaten voor de toepassing van sommige ervan uitvoeringsmaatregelen moeten vaststellen. In casu voldoet de betrokken praktijk echter niet aan de voorwaarden die in dit verband moeten zijn vervuld, zoals die voortvloeien uit de rechtspraak, met name het arrest van 21 december 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punt 41).

23 Ten eerste is het zo dat de betrokken bestuurlijke praktijk de aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge niet gewoon verduidelijkt, maar op buitensporige wijze het recht van vervoerders beperkt om in Denemarken cabotagevervoer met touringcars en autobussen te verrichten. Ten tweede is deze praktijk in strijd met het doel van verordening nr. 1073/2009 om de uitvoering van bepaalde vormen van personenvervoer over de weg te liberaliseren en de voorwaarden vast te stellen waaronder niet-ingezeten vervoersondernemers in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid van de Unie binnenlands personenvervoer in een lidstaat mogen verrichten. De Commissie wijst er in het bijzonder op dat de enige beperking die artikel 2, punt 7, van deze verordening aan cabotagevervoer stelt, is dat het „tijdelijk” moet worden verricht, zodat het Koninkrijk Denemarken, door de algemene regeling in te voeren die in de betrokken bestuurlijke praktijk tot uitdrukking komt, niet de beoordelingsmarge waarborgt die voor de bovenvermelde casuïstische beoordeling noodzakelijk is. Ten derde is die praktijk onevenredig.

24 Het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door het Koninkrijk Noorwegen, brengt tegen deze argumenten om te beginnen in dat de betrokken bestuurlijke praktijk is ingevoerd om een antwoord te bieden op de door de Deense autoriteiten vastgestelde moeilijkheden om in concrete gevallen te beoordelen of cabotage met touringcars en autobussen al dan niet rechtmatig is.

25 Voorts mogen de lidstaten uitvoeringsmaatregelen vaststellen om de draagwijdte van artikel 15, onder b), van verordening nr. 1073/2009 te verduidelijken. Uit de bewoordingen, het doel of de context van die verordening kan namelijk niet worden afgeleid wat de term „tijdelijk” in artikel 15, onder b), juncto artikel 2, punt 7, ervan precies betekent. In die omstandigheden mogen de lidstaten volgens de rechtspraak van het Hof die met name voortvloeit uit de arresten van 21 december 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), en 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251), uitvoeringsmaatregelen vaststellen teneinde de draagwijdte van de betrokken bepalingen te verduidelijken.

26 In casu heeft de betrokken bestuurlijke praktijk het juist mogelijk gemaakt om de gevallen vast te stellen waarin de activiteit van een buitenlandse vervoersonderneming in Denemarken „tijdelijk” wordt uitgeoefend. Deze praktijk spoort met het doel van verordening nr. 1073/2009 om het vrij verrichten van diensten op het gebied van vervoer te waarborgen en er tegelijk voor te zorgen dat cabotagevervoer niet op een zodanige manier wordt verricht dat het een permanente of ononderbroken activiteit wordt.

27 Met betrekking tot het feit dat die praktijk is gebaseerd op een periode van een aantal dagen en niet op een aantal transporten, betoogt het Koninkrijk Denemarken dat de Uniewetgever ter verduidelijking van de draagwijdte van de term „tijdelijk” in verordening nr. 1072/2009, die betrekking heeft op cabotagevervoer van goederen, eveneens een regel heeft ingevoerd die verwijst naar een periode van zeven dagen. Cabotagevervoer van goederen enerzijds en cabotagevervoer met touringcars en autobussen anderzijds berusten op dezelfde beginselen.

28 Ten slotte is de betrokken bestuurlijke praktijk in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Deze praktijk vormt een maatregel die kan waarborgen dat cabotage met touringcars en autobussen niet doorlopend en in een zodanige mate plaatsvindt dat de niet-ingezeten onderneming feitelijk slechts zeer zelden of zelfs nooit het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verlaat, waardoor het niet langer om een tijdelijke activiteit zou gaan.

29 Het Koninkrijk Noorwegen voegt hieraan toe dat de betrokken bestuurlijke praktijk juridisch duidelijk en voorzienbaar is en gemakkelijk kan worden nageleefd. Bovendien verzetten de bewoordingen, de context, het doel en de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1073/2009 zich niet tegen een uitlegging op grond waarvan een vaste maximumperiode kan worden bepaald waarbinnen cabotagevervoer als „tijdelijk” wordt beschouwd. De lidstaten beschikken integendeel over een grotere beoordelingsmarge om nationale uitvoeringsmaatregelen vast te stellen doordat deze verordening geen nauwkeurige bepalingen over de draagwijdte van het begrip „cabotagevervoer” bevat.

30 Het Koninkrijk Noorwegen stelt verder dat die verordening aan doeltreffendheid zou inboeten indien de regels inzake de omvang van het in artikel 2, punt 7, en artikel 15, onder b), daarvan bedoelde cabotagevervoer niet duidelijk worden vastgelegd, aangezien de omvang van het toegestane vervoer dan niet op samenhangende en voorzienbare wijze zou kunnen worden gecontroleerd en gehandhaafd.

31 Overigens betwijfelt het Koninkrijk Noorwegen dat de term „tijdelijk” in artikel 2, punt 7, van die verordening moet worden uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof over de tijdelijke aard van diensten in de zin van de artikelen 56 en 57 VWEU.

Beoordeling door het Hof

32 De Commissie stelt dat het Koninkrijk Denemarken niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen op grond van artikel 15, onder b), van verordening nr. 1073/2009 door cabotagevervoer met touringcars en autobussen in het kader van ongeregeld vervoer alleen toe te staan als het vervoer binnen een periode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand wordt verricht. Hoe dan ook is de betrokken bestuurlijke praktijk niet in overeenstemming met het doel van deze verordening en is zij in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

33 Bij de beoordeling of het beroep gegrond is, moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak verordeningen krachtens artikel 288 VWEU en wegens hun aard en hun functie in het stelsel van de rechtsbronnen van het Unierecht in de regel rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden, zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen. Het kan echter voorkomen dat voor sommige bepalingen van een verordening toch uitvoeringsmaatregelen door de lidstaten moeten worden vastgesteld (zie in die zin arresten van 11 januari 2001, Monte Arcosu,C‑403/98, EU:C:2001:6, punt 26; 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 27, en 30 mei 2024, Expedia,C‑663/22, EU:C:2024:433, punt 40).

34 Voor zover het voor de uitvoering van sommige bepalingen van een verordening nodig is, kunnen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van deze verordening vaststellen mits zij daardoor de rechtstreekse werking van die verordening niet belemmeren, niet verhullen dat dit een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen verduidelijken welke beoordelingsmarge bij deze verordening aan de lidstaten wordt toegekend (zie in die zin arresten van 21 december 2011, Danske Svineproducenter,C‑316/10, EU:C:2011:863, punt 41; 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 28, en 30 mei 2024, Expedia,C‑663/22, EU:C:2024:433, punt 41).

35 In dit verband moet onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van die verordening, worden vastgesteld of zij de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de beoordelingsmarge blijft die aan elke lidstaat is toegekend (zie in die zin arresten van 21 december 2011, Danske Svineproducenter,C‑316/10, EU:C:2011:863, punt 43; 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 29, en 30 mei 2024, Expedia,C‑663/22, EU:C:2024:433, punt 42).

36 Dienaangaande zij opgemerkt dat de relevante bepalingen van verordening nr. 1073/2009 – te weten artikel 15, onder b), en artikel 2, punten 4 en 7 – de lidstaten niet uitdrukkelijk toestaan om nationale uitvoeringsmaatregelen vast te stellen met betrekking tot cabotage.

37 Zoals het Hof met betrekking tot vergelijkbare bepalingen in artikel 2, punt 6, en artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 betreffende het begrip cabotage in het kader van goederenvervoer heeft geoordeeld, moet echter worden nagegaan of de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om nationale maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 1073/2009 vast te stellen, ook al staat deze verordening hun dat niet uitdrukkelijk toe (zie naar analogie arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 34).

38 In het bijzonder moet worden nagegaan of, zoals het Koninkrijk Denemarken stelt, de definitie van „cabotagevervoer”, zoals toegestaan bij verordening nr. 1073/2009, daadwerkelijk onvoldoende nauwkeurig is, zodat het gerechtvaardigd is om nationale uitvoeringsmaatregelen ter verduidelijking van de draagwijdte van dit begrip vast te stellen.

39 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 2, punt 7, van deze verordening het begrip „cabotage” onder meer definieert als „binnenlands vervoer van personen over de weg voor rekening van derden dat tijdelijk door een vervoerder wordt verricht in een lidstaat van ontvangst”, zonder deze temporele voorwaarde evenwel op enigerlei wijze toe te lichten.

40 Ten tweede bepaalt artikel 15, onder b), van deze verordening dat cabotagevervoer is toegestaan voor „ongeregeld vervoer”. Hoewel het begrip „ongeregeld vervoer” wordt gedefinieerd in artikel 2, punt 4, van dezelfde verordening, moet niettemin worden vastgesteld dat geen van deze bepalingen het ongeregelde karakter van de toegestane diensten nauwkeurig afbakent, noch wat de duur, noch wat het aantal ervan betreft.

41 Het feit dat een bepaling in algemene of onnauwkeurige bewoordingen is gesteld, vormt een aanwijzing dat nationale uitvoeringsmaatregelen moeten worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 39).

42 Overigens heeft verordening nr. 1073/2009 volgens overweging 3 ervan weliswaar tot doel om een coherent kader te bieden voor het internationale vervoer van personen met touringcars en autobussen in de hele Unie, maar dat doel verzet zich er niet tegen dat een lidstaat bepaalde maatregelen ter uitvoering van die verordening vaststelt. Wat cabotage in het bijzonder betreft, wordt in overweging 10 van die verordening namelijk gepreciseerd dat niet-ingezeten vervoerders het recht moeten krijgen om nationaal personenvervoer over de weg te verrichten, maar dat daarbij rekening moet worden gehouden met de bijzondere kenmerken van elke vervoersvorm en dat dergelijke cabotageactiviteiten onderworpen moeten zijn aan de Uniewetgeving tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en aan de nationale wetgeving die op specifieke gebieden van toepassing is in de lidstaat van ontvangst.

43 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het de lidstaten vrijstaat om nationale maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 1073/2009, meer bepaald artikel 2, punten 4 en 7, en artikel 15, onder b), ervan, vast te stellen teneinde de draagwijdte van het begrip „cabotage” in de zin van die verordening te verduidelijken.

44 In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat de lidstaten bij de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van een verordening het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen, dat geldt voor hun wetgevende en regelgevende instanties wanneer zij het Unierecht toepassen en vereist dat de middelen waarmee een bepaling de doelstelling van de Unieregeling in kwestie beoogt te bereiken, daartoe geschikt zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin arresten van 21 december 2011, Danske Svineproducenter,C‑316/10, EU:C:2011:863, punten 50‑52; 12 april 2018, Commissie/Denemarken,C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 50, en 30 mei 2024, Expedia,C‑663/22, EU:C:2024:433, punt 43).

45 Wat ten eerste de vraag betreft of de betrokken bestuurlijke praktijk geschikt is om de doelstelling van verordening nr. 1073/2009 te verwezenlijken, betoogt het Koninkrijk Denemarken dat deze praktijk het vrij verrichten van diensten op het gebied van vervoer kan waarborgen en tegelijkertijd garandeert dat cabotagevervoer niet op zodanige wijze wordt verricht dat in de lidstaat van ontvangst een permanente of ononderbroken activiteit ontstaat.

46 In dit verband moet worden opgemerkt dat het vrij verrichten van diensten, zoals in overweging 4 van verordening nr. 1073/2009 staat te lezen, beslist een fundamenteel beginsel van het gemeenschappelijk vervoerbeleid is en overeenkomstig het in artikel 14 van deze verordening neergelegde algemene beginsel vereist dat de toegang tot de markten voor internationaal vervoer voor vervoerders uit alle lidstaten wordt gewaarborgd zonder discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging.

47 Zowel uit artikel 1, lid 4, als uit artikel 2, punt 7, van verordening nr. 1073/2009 blijkt echter ook dat het bij cabotage om een tijdelijke activiteit gaat. Overweging 10 van deze verordening brengt voorts in herinnering dat het niet-ingezeten vervoerders moet worden toegestaan binnenlands personenvervoer over de weg te verrichten, maar dat daarbij rekening moet worden gehouden met de bijzondere kenmerken van elke vervoersvorm.

48 Zoals de advocaat-generaal in de punten 44 en 45 van zijn conclusie heeft uiteengezet, voorkomt de betrokken bestuurlijke praktijk, door een tijdslimiet vast te stellen voor cabotagevervoer met touringcars en autobussen op Deens grondgebied binnen een kalendermaand, dat deze activiteit het kader van een tijdelijke activiteit doorbreekt en permanent en ononderbroken wordt. Die praktijk is dus geschikt om het vereiste tijdelijke karakter van cabotage te behouden, alsook om de voorzienbaarheid en de naleving van dit vereiste te waarborgen.

49 Hieruit volgt dat de betrokken bestuurlijke praktijk geschikt is om de doelstelling van de bepalingen inzake cabotage van verordening nr. 1073/2009 te verwezenlijken.

50 Wat ten tweede de vraag betreft of de betrokken bestuurlijke praktijk niet verder gaat dan noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken, moet worden opgemerkt dat deze praktijk cabotagevervoer met touringcars en autobussen beperkt tot een periode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand.

51 Deze praktijk heeft dus weliswaar tot gevolg dat de betrokken vervoerder een wachttijd in acht moet nemen waarvan de duur varieert naargelang van het tijdstip in de kalendermaand waarop het cabotagevervoer wordt uitgevoerd, maar heeft niet tot doel het verrichten van ander vervoer met touringcars en autobussen, zoals internationaal vervoer naar de lidstaat van vestiging of naar andere lidstaten, in voorkomend geval gevolgd door cabotagevervoer met touringcars en autobussen in die andere lidstaten, te verbieden. Vervoerders kunnen dus tijdens die wachttijd dergelijk vervoer blijven verrichten [zie naar analogie, arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punten 832, 833 en 852].

52 Derhalve moet worden vastgesteld dat de wachttijd die het gevolg is van de betrokken bestuurlijke praktijk niet verder gaat dan noodzakelijk is om het met deze praktijk nagestreefde doel te bereiken, namelijk waarborgen dat cabotagevervoer met touringcars en autobussen niet op zodanige wijze wordt verricht dat in een lidstaat van ontvangst een permanente of ononderbroken activiteit ontstaat.

53 In dit verband stelt de Commissie dat dit doel kan worden bereikt met minder verregaande middelen dan deze wachttijd. Zij verduidelijkt echter niet waarin deze middelen zouden bestaan.

54 Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het in een niet-nakomingsprocedure evenwel aan de Commissie om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van die niet-nakoming, waarbij de Commissie zich niet kan baseren op het een of andere vermoeden [zie in die zin arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, EU:C:1982:192, punt 6, en 21 december 2023, Commissie/Denemarken (Beperking van de parkeerduur), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punt 47].

55 Bijgevolg moet de slotsom luiden dat de betrokken bestuurlijke praktijk niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

56 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het Koninkrijk Denemarken niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen op grond van artikel 15, onder b), van verordening nr. 1073/2009 door cabotagevervoer met touringcars en autobussen in het kader van ongeregeld vervoer enkel toe te staan indien het wordt verricht binnen een periode van zeven opeenvolgende dagen in een kalendermaand.

57 Bijgevolg moet het beroep van de Commissie worden verworpen.

Kosten

58 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Denemarken worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Deens.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken