HvJ EU 3 juli 2025, C-605/23, ECLI:EU:C:2025:513

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

3 juli 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 273 – Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Bestuurlijke dwangmaatregel van verzegeling van een bedrijfsruimte – Verzoek tot opschorting – Beperkte rechterlijke toetsing”

In zaak C‑605/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad Blagoevgrad (bestuursrechter in eerste aanleg Blagoevgrad, Bulgarije) bij beslissing van 21 september 2023, ingekomen bij het Hof op 4 oktober 2023, in de procedure

„Ati-19” EOOD

tegen

Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Sofia v Glavna direktsia „Fiskalen kontrol” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz (rapporteur), vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, A. Kumin, I. Ziemele en S. Gervasoni, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en T. Tsingileva als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Carlin en D. Drambozova als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 februari 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1; hierna: „btw-richtlijn”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de vennootschap naar Bulgaars recht „Ati-19” EOOD en de Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Sofia v Glavna direktsia „Fiskalen kontrol” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite (hoofd van de afdeling „Operationele activiteiten”, stad Sofia, directoraat-generaal „Belastingcontrole” bij de nationale belastingdienst, Bulgarije) (hierna: „belastingdienst”) over een maatregel tot verzegeling van een door deze vennootschap geëxploiteerde bedrijfsruimte.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Handvest

3 Artikel 47 van het Handvest bepaalt: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. [...]”

Btw-richtlijn

4 Krachtens artikel 2, lid 1, onder a), van de btw-richtlijn zijn leveringen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht, onderworpen aan de belasting over de toegevoegde waarde (btw).

5 Artikel 273 van deze richtlijn bepaalt: „De lidstaten kunnen, onder voorbehoud van gelijke behandeling van door belastingplichtigen verrichte binnenlandse handelingen en handelingen tussen de lidstaten, andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste inning van de btw en ter voorkoming van fraude, mits deze verplichtingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten geen aanleiding geven tot formaliteiten in verband met een grensoverschrijding. De in de eerste alinea geboden mogelijkheid mag niet worden benut voor het opleggen van extra verplichtingen naast de in hoofdstuk 3 vastgestelde verplichtingen inzake facturering.”

Bulgaars recht

Btw-wet

6 Artikel 118, lid 1, van de Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (wet betreffende de belasting over de toegevoegde waarde) (DV nr. 63 van 4 augustus 2006), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „btw-wet”), luidt: „Iedere al dan niet overeenkomstig deze wet geregistreerde persoon is ertoe gehouden de door hem in bedrijfsruimten verrichte leveringen of verkopen te registreren en schriftelijk vast te leggen middels de uitreiking van een met een fiscaal toestel aangemaakte fiscale kassabon (fiscaal ontvangstbewijs) of middels de uitreiking van een kassabon die wordt aangemaakt met een geïntegreerd en geautomatiseerd systeem voor bedrijfsbeheer (door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs), ongeacht of om enig ander fiscaal document wordt verzocht. De ontvanger moet het fiscaal ontvangstbewijs of het door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs in ontvangst nemen en bewaren totdat hij de ruimte heeft verlaten.”

7 In artikel 185, leden 1 en 2, van de btw-wet staat te lezen: „(1) Aan een persoon die geen document als bedoeld in artikel 118, lid 1, uitreikt, wordt een geldboete van 100 tot 500 [Bulgaarse lev (BGN)] (ongeveer 50 tot 250 EUR) opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 500 tot 2000 BGN (ongeveer 250 tot 1000 EUR) indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is. (2) Behalve in de in lid 1 bedoelde gevallen wordt aan een persoon die een overtreding van artikel 118 begaat of laat begaan, een geldboete van 300 tot 1000 BGN [(ongeveer 150 tot 500 EUR)] opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 3000 tot 10 0000 BGN [(ongeveer 1500 tot 5000 EUR)] indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is. Indien de overtreding niet tot gevolg heeft dat belastinginkomsten niet worden aangegeven, worden de in lid 1 bedoelde sancties opgelegd.”

8 Artikel 186 van die wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt: „(1) De bestuurlijke dwangmaatregel die bestaat in de verzegeling van bedrijfsruimten voor de duur van ten hoogste dertig dagen, wordt ongeacht de wettelijk vastgelegde geldboeten en vermogenssancties toegepast tegen iedere persoon die: 1. nalaat: a) een fiscale kassabon voor de verkoop uit te reiken overeenkomstig artikel 118; [...] (3) De bestuurlijke dwangmaatregel van lid 1 wordt toegepast door middel van een met redenen omkleed bevel van de dienst ontvangsten of een door die dienst gemachtigde ambtenaar. (4) Tegen het in lid 3 bedoelde bevel kan beroep worden ingesteld volgens de in de [Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek bestuursprocesrecht) (DV nr. 30 van 11 april 2006), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‚wetboek bestuursprocesrecht’),] omschreven procedure.”

9 Artikel 187, leden 1 en 4, schrijft voor: „(1) Ingeval de in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel wordt toegepast, wordt tevens de toegang ontzegd tot de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten van de persoon en verwijdert de persoon of zijn gemachtigde de goederen die zich in deze ruimten en de bijbehorende depots bevinden. De maatregel geldt voor de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten waar de overtredingen zijn geconstateerd, ook indien deze ruimte of ruimten door een derde worden beheerd op het tijdstip van verzegeling en deze derde weet dat de bedrijfsruimte zal worden verzegeld. De nationale belastingdienst publiceert op zijn website de lijsten van de te verzegelen bedrijfsruimten en hun locatie. De persoon wordt geacht kennis te dragen van de verzegeling van de bedrijfsruimte wanneer een bericht van verzegeling permanent op de bedrijfsruimte is aangebracht of wanneer informatie over de te verzegelen bedrijfsruimte en haar locatie is gepubliceerd op de website van de belastingdienst. [...] (4) Op verzoek van de overtreder en op voorwaarde dat deze bewijst de geldboete of vermogenssanctie volledig te hebben betaald, maakt de autoriteit een einde aan de door haar opgelegde bestuurlijke dwangmaatregel. Bij de ontzegeling rust op de overtreder een verplichting tot medewerking. In geval van recidive is de ontzegeling van de bedrijfsruimte pas een maand na de verzegeling ervan toegestaan.”

10 Artikel 188 van de btw-wet bepaalt: „(1) De in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel is voorlopig uitvoerbaar onder de voorwaarden van artikel 60, leden 1 tot en met 7, van het [wetboek bestuursprocesrecht]. [...]”

11 Artikel 193 van deze wet bepaalt: „(1) De [Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (wet betreffende de bestuursrechtelijke overtredingen en sancties)] regelt de vaststelling van overtredingen van deze wet en de normatieve handelingen ter uitvoering ervan, de vaststelling en de tenuitvoerlegging van besluiten waarbij bestuurlijke sancties worden opgelegd, en de rechtsmiddelen die tegen deze besluiten kunnen worden ingesteld. (2) Overtredingen worden vastgesteld door de dienst ontvangsten en de besluiten waarbij bestuurlijke sancties worden opgelegd, worden vastgesteld door de uitvoerend directeur van de nationale belastingdienst of de daartoe gemachtigde ambtenaar.”

Wetboek bestuursprocesrecht

12 Artikel 6, lid 5, van het wetboek van bestuursprocesrecht luidt als volgt: „De bestuurlijke autoriteiten dienen zich te onthouden van handelingen en gedragingen die schade kunnen veroorzaken die kennelijk onevenredig is aan het nagestreefde doel.”

13 Artikel 21, lid 1, van dit wetboek bepaalt: „Een individuele bestuurlijke handeling is de uitdrukkelijke wilsuiting of de door handelen of nalaten tot uitdrukking gebrachte wilsuiting van een bestuurlijke instantie of een andere wettelijk daartoe bevoegde instantie of organisatie van personen die openbare functies uitoefenen en van organisaties die openbare diensten verlenen, waardoor rechten of verplichtingen in het leven worden geroepen, of rechten, vrijheden of rechtmatige belangen van individuele burgers of organisaties rechtstreeks worden geraakt, alsmede de weigering om een dergelijke handeling vast te stellen.”

14 Artikel 60 van dit wetboek bepaalt: „(1) De bestuurshandeling omvat een bevel betreffende de voorlopige tenuitvoerlegging ervan wanneer het leven of de gezondheid van de burgers dit vereist, ter bescherming van bijzonder zwaarwichtige belangen van de staat of van het publiek, wanneer de tenuitvoerlegging van het besluit dreigt te mislukken of aanzienlijk dreigt te worden belemmerd, of wanneer vertraging bij de uitvoering ernstige of moeilijk te herstellen schade dreigt te veroorzaken, en voorts op verzoek van een van de partijen ter bescherming van een van haar belangen die voor haar bijzonder zwaarwichtig zijn. In dit laatste geval eist de bestuurlijke autoriteit de desbetreffende zekerheid. (2) Het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging wordt met redenen omkleed. [...] (5) Tegen het bevel waarbij de voorlopige tenuitvoerlegging wordt toegestaan of geweigerd, kan door tussenkomst van de bestuurlijke autoriteit beroep worden ingesteld bij de rechter binnen drie dagen na de kennisgeving van het bevel, ongeacht of tegen de bestuurshandeling beroep is ingesteld. (6) Het beroep wordt zo spoedig mogelijk behandeld in raadkamer zonder dat afschriften van het beroepschrift hoeven te worden meegedeeld aan de partijen. Het beroep schort de voorlopige tenuitvoerlegging niet op, maar de rechter kan de voorlopige tenuitvoerlegging opschorten totdat hij zich definitief over het beroep heeft uitgesproken. (7) Wanneer het bestreden bevel nietig wordt verklaard, doet de rechter uitspraak ten gronde. Indien de voorlopige tenuitvoerlegging ongedaan wordt gemaakt, herstelt de bestuurlijke autoriteit de toestand van vóór de tenuitvoerlegging. (8) Tegen de beslissing van de rechter kan hoger beroep worden ingesteld.”

15 Volgens artikel 128, lid 1, punt 1, van het wetboek bestuursprocesrecht zijn de bestuursrechters bevoegd om kennis te nemen van zaken die onder meer strekken tot wijziging of nietigverklaring van bestuurshandelingen.

16 Artikel 166 („Opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestuurshandeling”) van dat wetboek bepaalt: „(1) Het beroep schort de tenuitvoerlegging van de bestuurshandeling op. (2) In elk stadium van het proces totdat het vonnis in kracht van gewijsde gaat, kan de rechter op verzoek van de verzoeker de voorlopige tenuitvoerlegging opschorten die is toegestaan bij een definitief bevel van de autoriteit die de in artikel 60, lid 1, bedoelde handeling heeft vastgesteld, indien de voorlopige tenuitvoerlegging de verzoeker ernstige of moeilijk te herstellen schade kan berokkenen. De tenuitvoerlegging kan alleen op grond van nieuwe omstandigheden worden opgeschort. (3) Het in lid 2 bedoelde verzoek wordt in raadkamer behandeld. Het Gerecht doet zo spoedig mogelijk uitspraak bij een beschikking waartegen beroep kan worden ingesteld binnen een termijn van zeven dagen te rekenen vanaf de betekening ervan. [...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

17 Ati-19 is een eenpersoonsvennootschap met beperkte aansprakelijkheid.

18 Op 3 augustus 2023 hebben belastingcontroleurs van de nationale belastingdienst een controle uitgevoerd in een door Ati-19 geëxploiteerde bedrijfsruimte, namelijk een fastfoodzaak in Blagoevgrad (Bulgarije). Tijdens deze controle kochten deze belastingcontroleurs, zonder hun identiteit te onthullen, goederen (voedingsmiddelen en dranken) voor een totaalbedrag van 14,80 BGN (ongeveer 8 EUR), dat zij contant betaalden. De betaling is door een medewerker van Ati-19 in de bedrijfsruimte in ontvangst genomen, maar er werd geen fiscale kassabon voor de verkoop afgegeven.

19 Nadat de controleurs hun hoedanigheid hadden bekendgemaakt, gingen zij over tot een controle of de verkopen die gedurende die dag in een dagrapport waren opgenomen overeenstemden met het contante geld in de kassa van het etablissement. Er werd vastgesteld dat voor een totaalbedrag van 327,80 BGN (ongeveer 167 EUR) aan verkopen was geregistreerd, terwijl het bedrag aan contant geld in de kassa 573,55 BGN (ongeveer 293 EUR) bedroeg.

20 Op basis van deze vaststellingen is op grond van de nationale wetgeving tegen Ati-19 een administratieve overtreding vastgesteld.

21 Op 29 augustus 2023 heeft de belastingdienst Ati-19 een geldboete van 1000 BGN (ongeveer 500 EUR) opgelegd.

22 Op 30 augustus 2023 heeft deze dienst op grond van de nationale regelgeving een bevel uitgevaardigd waarbij een bestuurlijke dwangmaatregel werd gelast van verzegeling voor een duur van veertien dagen van de bedrijfsruimte waar de administratieve overtreding was gepleegd. Aanvullend op dit bevel is de voorlopige tenuitvoerlegging van deze maatregel gelast met ingang van 21 september 2023.

23 Het bevel is op 6 september 2023 aan Ati-19 betekend.

24 Op 14 september 2023 heeft deze vennootschap bij de Administrativen sad Blagoevgrad (bestuursrechter in eerste aanleg Blagoevgrad, Bulgarije), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen, ten eerste, het bevel tot oplegging van een bestuurlijke dwangmaatregel en, ten tweede, het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging van die maatregel.

25 Op 18 september 2023 heeft de verwijzende rechter dit beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het was gericht tegen het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging van de bestuurlijke dwangmaatregel, omdat de in het wetboek bestuursprocesrecht gestelde termijn van drie dagen voor het instellen van een dergelijk rechtsmiddel was verstreken.

26 De volgende dag, namelijk op 19 september 2023, heeft Ati-19 in het kader van dezelfde procedure op grond van het wetboek bestuursprocesrecht een verzoek ingediend tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging van de bestuurlijke dwangmaatregel.

27 De verwijzende rechter vraagt zich af of dit rechtsmiddel een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest vormt.

28 De verwijzende rechter geeft namelijk aan dat in het kader van deze procedure de feiten die een inbreuk vormen op artikel 118, lid 1, van de btw-wet als bewezen worden geacht op basis van het proces-verbaal waarin de resultaten zijn vastgelegd van de door de nationale belastingdienst verrichte controle in de betrokken bedrijfsruimte, en op basis van het besluit tot vaststelling van de administratiefrechtelijke overtreding.

29 De verwijzende rechter preciseert voorts dat de rechterlijke toetsing in het kader van een beroep krachtens artikel 166, leden 2 en 3, van het wetboek bestuursprocesrecht zich niet uitstrekt tot de beoordeling van de voorwaarden voor de vaststelling van een bevel tot „verzegeling” van een bedrijfsruimte op grond van artikel 186, lid 1, onder a), van de btw-wet. De aangezochte rechter verricht dus geen „onderzoek” naar de feiten die aan die vaststelling ten grondslag liggen. Evenmin beoordeelt hij de waarschijnlijkheid van de gegrondheid van het beroep tegen het bevel zelf aan de hand van de in artikel 146 van het wetboek bestuursprocesrecht bedoelde middelen. In het kader van het beroep op grond van artikel 166, leden 2 en 3, van het wetboek bestuursprocesrecht kan de verzoeker zich enkel baseren op „ernstige of moeilijk te herstellen schade” die hem door de voorlopige tenuitvoerlegging zou worden berokkend.

30 Evenmin kunnen de voorwaarden voor de vaststelling van het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging als bedoeld in artikel 188, lid 1, van de btw-wet opnieuw worden onderzocht. Na het verstrijken van de in artikel 60, lid 5, van het wetboek bestuursprocesrecht gestelde termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van een dergelijk bevel, wordt dit bevel geacht overeenkomstig de wet te zijn vastgesteld.

31 Hoewel de aangezochte rechter de beoordeling van de bestuurlijke autoriteit die dit bevel heeft vastgesteld – namelijk dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 60, lid 1, van dat wetboek – opnieuw kan onderzoeken, is de omvang van de bescherming tegen een op grond van deze laatste bepaling vastgesteld bevel beperkt tot de beoordeling of de adressaat ervan „ernstige of moeilijk te herstellen schade” zou lijden. Dit komt overeen met de omvang van de rechterlijke toetsing in het kader van de procedure tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging op grond van artikel 166, lid 2, van dat wetboek.

32 Hoe dan ook biedt de procedure van artikel 166, leden 2 en 3, van het wetboek bestuursprocesrecht de aangezochte rechter niet de mogelijkheid om na te gaan of de voorlopige tenuitvoerlegging van het bevel strekt tot de bescherming van een zwaarwichtig belang van de staat. In deze context is het niet uitgesloten dat de voorlopige tenuitvoerlegging van een op grond van artikel 186, lid 1, punt 1, onder a), van de btw-wet uitgevaardigd bevel rechtsgevolgen sorteert voordat het bevel zelf nietig wordt verklaard.

33 Gelet op het voorgaande betwijfelt de verwijzende rechter – die er overigens op wijst dat een maatregel van verzegeling zoals deze die bij hem aanhangig is gemaakt, een strafrechtelijk karakter heeft – of een toetsing die beperkt blijft tot de vraag of sprake is van ernstige of moeilijk te herstellen schade, de doeltreffendheid van de beschikbare rechtsmiddelen ter bescherming tegen de voorlopige tenuitvoerlegging kan waarborgen in de zin van zowel artikel 47, eerste alinea, van het Handvest als artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

34 Daarop heeft de Administrativen sad Blagoevgrad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „Moet artikel 47, eerste alinea, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die bescherming biedt tegen de voorlopige tenuitvoerlegging van maatregelen van de nationale wetgever ter waarborging van het in artikel 273 van [de btw-richtlijn] bedoelde belang, waarbij de omvang van de rechterlijke toetsing is beperkt tot de vraag of schade is geleden?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

35 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 47, eerste alinea, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die, krachtens de bevoegdheid waarin artikel 273, eerste alinea, van de btw-richtlijn voorziet, de omvang van de rechterlijke toetsing in het kader van een verzoek tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging van een bestuurlijke dwangmaatregel van strafrechtelijke aard beperkt tot het onderzoek of een dergelijke voorlopige tenuitvoerlegging ernstige of moeilijk te herstellen schade zou veroorzaken.

Ontvankelijkheid

36 De Bulgaarse regering betwist de ontvankelijkheid van de vraag op grond dat deze hypothetisch is, aangezien volgens haar, ten eerste, er in casu geen bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging is daar de bevestiging van ontvangst van het bevel tot verzegeling enkel de datum van betekening van dit bevel bevestigt en, ten tweede, de procedure tot opschorting van die tenuitvoerlegging zonder voorwerp is omdat de verzegeling niet is uitgevoerd.

37 In dit verband blijkt inderdaad uit zowel de bewoordingen als de opzet van artikel 267 VWEU dat de prejudiciële procedure met name vooronderstelt dat er daadwerkelijk een geding bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is en dat de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie „noodzakelijk” is „voor het wijzen van haar vonnis” in de bij haar aanhangige zaak. De rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing is namelijk niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding (arresten van 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punt 11, en 27 februari 2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 Het staat echter uitsluitend aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, de relevantie te beoordelen van de vraag die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Bijgevolg wordt een prejudiciële vraag die het Unierecht betreft, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een dergelijke vraag te antwoorden wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 27 februari 2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39 In casu kan het betoog van de Bulgaarse regering met betrekking tot het hypothetische karakter van de gestelde vraag niet overtuigen. Ten eerste blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat de datum voor de tenuitvoerlegging van het bevel tot verzegeling werd vastgesteld los van de vraag of dit bevel reeds definitief was geworden, waardoor het volgens de Bulgaarse regeling voorlopig uitvoerbaar is. Ten tweede lijkt het uitblijven van de voorlopige tenuitvoerlegging inherent te zijn aan het bij die rechter ingediende verzoek om opschorting van die voorlopige tenuitvoerlegging, waardoor het Hof de verwijzende rechter nog een nuttig antwoord kan verschaffen.

40 Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de gestelde vraag niet hypothetisch en dus ontvankelijk is.

Ten gronde

41 Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak door de nationale belastingdiensten opgelegde bestuurlijke dwangmaatregelen inzake de btw, zoals het verzegelen van een bedrijfsruimte waarin de overtredingen van de btw-wet zijn vastgesteld, de artikelen 2 en 273 van de btw-richtlijn en dus het Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 34).

42 Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat, hoewel het vaststellen van maatregelen op grond van artikel 273 facultatief is, de nationale autoriteiten niettemin verplicht kunnen zijn de onmiddellijke tenuitvoerlegging daarvan te gelasten, teneinde te verzekeren dat een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting daadwerkelijk wordt nagekomen (zie in die zin arrest van 10 juli 1990, Commissie/Duitsland, C‑217/88, EU:C:1990:290, punt 25).

43 Hieruit volgt dat bij zowel de oplegging van een bestuurlijke dwangmaatregel, zoals de verzegeling van een bedrijfsruimte, als de onmiddellijke – zij het voorlopige – tenuitvoerlegging daarvan, het door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht moet worden eerbiedigen.

44 In dit verband is het vaste rechtspraak van het Hof dat de nationale rechter bij wie een door het Unierecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid moet hebben om voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de te geven rechterlijke beslissing over het bestaan en de draagwijdte van de krachtens het Unierecht ingeroepen rechten (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 297 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45 Wat ten eerste de rechten betreft die in een situatie als die in het hoofdgeding kunnen worden ingeroepen, moet in herinnering worden gebracht dat de krachtens artikel 273 van de btw-richtlijn vastgestelde maatregelen niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van die in dat artikel 273 gestelde doelstellingen, en geen afbreuk mogen doen aan de neutraliteit van de btw noch de in het Handvest erkende grondrechten mogen aantasten, waaronder met name de vrijheid van ondernemerschap (zie in die zin arrest van 26 oktober 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, punten 24 en 34).

46 Wat ten tweede het nuttige effect van de te geven rechterlijke beslissing betreft, moet worden vastgesteld dat het ter verzekering van de daadwerkelijke eerbiediging van het Unierecht overeenkomstig de in punt 42 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak stellig noodzakelijk kan zijn dat een krachtens het Unierecht genomen maatregel onmiddellijk, zij het voorlopig, ten uitvoer wordt gelegd.

47 Dit neemt echter niet weg dat voorlopige maatregelen tot opschorting van een beweerdelijk onrechtmatige verplichting moeten worden toegestaan wanneer zij noodzakelijk zijn om de door het Unierecht verleende bescherming te waarborgen [zie in die zin arrest van 15 juni 2023, Getin Noble Bank (Opschorting van de uitvoering van een kredietovereenkomst), C‑287/22, EU:C:2023:491, punt 55].

48 Bij de beoordeling van die noodzaak in de context van de onmiddellijke tenuitvoerlegging van een bestuurlijke dwangmaatregel zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, moet niet alleen een concrete afweging worden gemaakt tussen de openbare en de particuliere belangen die respectievelijk voor en tegen die tenuitvoerlegging pleiten, maar dient tevens de rechtmatigheid van de betrokken maatregel minstens summier te worden onderzocht.

49 Indien de aangezochte rechter geen enkele mogelijkheid zou hebben om de rechtmatigheid van de ten uitvoer te leggen bestuurlijke dwangmaatregel te beoordelen zou immers de voorlopige rechterlijke bescherming waarin artikel 47 van het Handvest voorziet, zoals de advocaat-generaal in punt 87 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ondoeltreffend zijn, aangezien het opschortingsverzoek zelfs zou kunnen worden afgewezen indien het betrekking heeft op de opschorting van een kennelijk onrechtmatige maatregel.

50 Wat de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voldoet aan de vereisten van artikel 47 van het Handvest, volgt uit vaste rechtspraak dat het beginsel van Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht vereist dat de nationale rechter binnen zijn bevoegdheden, met inachtneming van het gehele interne recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, en met inachtneming van met name het verbod van uitlegging contra legem van het nationale recht, al het mogelijke doet om de volle werking van de betrokken bepaling van Unierecht te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punten 118 en 119, en 15 oktober 2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Het vereiste van Unierechtconforme uitlegging houdt voor de nationale rechters met name de verplichting in om zo nodig vaste rechtspraak te wijzigen, wanneer deze berust op een met de doelstellingen van het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht. Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen op de enkele grond dat deze bepaling tot dan toe steeds is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht (arresten van 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punten 33 en 34, en 15 oktober 2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 De nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is belast met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, is als orgaan van een lidstaat, op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht verplicht de volle werking van deze bepalingen te verzekeren en daarbij zo nodig, op eigen gezag, iedere nationale bepaling die strijdig is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking in het geschil dat aan hem is voorgelegd, buiten toepassing te laten indien hij de nationale regeling niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan uitleggen (arrest van 12 december 2024, Getin Holding e.a., C‑118/23, EU:C:2024:1013, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 De bepalingen van artikel 47 van het Handvest moeten worden geacht rechtstreekse werking te hebben (arresten van 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 78, en 12 december 2024, Getin Holding e.a., C‑118/23, EU:C:2024:1013, punt 77).

54 In de onderhavige zaak staat het derhalve aan de verwijzende rechter om, met inachtneming van het gehele nationale recht en gebruikmakend van de daarin erkende uitleggingsmethoden, na te gaan of – zoals de Bulgaarse regering heeft betoogd – het in dat recht neergelegde stelsel van voorlopige rechterlijke bescherming het mogelijk maakt om bevelen tot voorlopige tenuitvoerlegging van een op grond van artikel 273 van de btw-richtlijn vastgestelde bestuurlijke dwangmaatregel, zoals de verzegeling van een bedrijfsruimte, zowel rechtens als feitelijk te toetsen.

55 Indien een dergelijke uitlegging onmogelijk blijkt, dient deze rechter de bepalingen van nationaal procesrecht die hem verbieden te onderzoeken of het bij hem ingediende verzoek tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging van een dergelijke maatregel rechtens en feitelijk wordt gerechtvaardigd door argumenten die op het eerste gezicht kunnen wijzen op de onrechtmatigheid van de betrokken maatregel, buiten toepassing te laten.

56 Gelet op een en ander dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die, krachtens de bevoegdheid waarin artikel 273, eerste alinea, van de btw-richtlijn voorziet, de omvang van de rechterlijke toetsing in het kader van een verzoek tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging van een bestuurlijke dwangmaatregel van strafrechtelijke aard beperkt tot het onderzoek of een dergelijke voorlopige tenuitvoerlegging ernstige of moeilijk te herstellen schade zou veroorzaken, zonder dat de rechter enige mogelijkheid wordt gelaten om te beoordelen of het verzoek tot opschorting rechtens en feitelijk wordt gerechtvaardigd door argumenten die op het eerste gezicht kunnen wijzen op de onrechtmatigheid van de betrokken maatregel.

Kosten

57 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die, krachtens de bevoegdheid waarin artikel 273, eerste alinea, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde voorziet, de omvang van de rechterlijke toetsing in het kader van een verzoek tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging van een bestuurlijke dwangmaatregel van strafrechtelijke aard beperkt tot het onderzoek of een dergelijke voorlopige tenuitvoerlegging ernstige of moeilijk te herstellen schade zou veroorzaken, zonder dat de rechter enige mogelijkheid wordt gelaten om te beoordelen of het verzoek tot opschorting rechtens en feitelijk wordt gerechtvaardigd door argumenten die op het eerste gezicht kunnen wijzen op de onrechtmatigheid van de betrokken maatregel.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Bulgaars.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken

Aangehaald in