HvJ EU 16 januari 2025, C-588/23, ECLI:EU:C:2025:23

De uitspraak op EUR-Lex

Tekst

ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)

16 januari 2025 ( *1 )

„Prejudiciële verwijzing – Terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun – Verordening (EU) 2015/1589 – Artikel 16 – Begunstigde van individuele steun die is aangewezen in een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie – Uitvoering van het terugvorderingsbesluit – Overdracht van de steun aan een andere onderneming na het terugvorderingsbesluit – Economische continuïteit – Beoordeling – Bevoegde autoriteit – Uitbreiding van de verplichting om de steun terug te vorderen tot de werkelijke begunstigde – Beginsel van hoor en wederhoor – Artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”

In zaak C‑588/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale della Campania (bestuursrechter in eerste aanleg Campanië, Italië) bij beslissing van 18 september 2023, ingekomen bij het Hof op 25 september 2023, in de procedure

Scai Srl

tegen

Regione Campania,

wijst

HET HOF (Tiende kamer),

samengesteld als volgt: D. Gratsias, kamerpresident, I. Jarukaitis, president van de Vierde kamer, en Z. Csehi (rapporteur), rechter,

advocaat-generaal: A. Rantos,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– Scai Srl, vertegenwoordigd door A. Raviele en L. Visone, avvocati,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Steiblytė, B. Stromsky en F. Tomat als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 108, 263 en 288 VWEU, de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de artikelen 16 en 31 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Scai Srl en de Regione Campania (regio Campanië, Italië) over de aan Scai opgelegde verplichting tot terugbetaling van het bedrag van de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun die een andere vennootschap aanvankelijk heeft genoten.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening 2015/1589

3 Overweging 25 van verordening 2015/1589 luidt: „In gevallen van niet met de interne markt verenigbare onrechtmatige steun, dient de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld. Het is hiertoe noodzakelijk dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd. Het is passend de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden. De toepassing van die procedures mag, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het besluit van de [Europese] Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging niet beletten. De lidstaten moeten daartoe dan ook alle nodige maatregelen treffen om de effectiviteit van dat besluit te verzekeren.”

4 Hoofdstuk II („Procedure betreffende aangemelde steun”) van deze verordening bevat artikel 9, met als opschrift „Besluiten van de Commissie tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure”, waarvan lid 5 bepaalt: „Indien de Commissie tot de bevinding komt dat de aangemelde steun niet met de interne markt verenigbaar is, neemt zij een besluit houdende dat de steun niet tot uitvoering mag worden gebracht (‚negatief besluit’).”

5 Hoofdstuk III van genoemde verordening, inzake de procedure betreffende onrechtmatige steun, bevat onder meer de artikelen 16 en 17.

6 Artikel 16 van diezelfde verordening, „Terugvordering van steun”, bepaalt: „1. Indien negatieve besluiten worden genomen in gevallen van onrechtmatige steun besluit de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen (‚terugvorderingsbesluit’). De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Unierecht. […] 3. Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Unie overeenkomstig artikel 278 VWEU, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.”

7 Artikel 31 van verordening 2015/1589, „Adressaten van besluiten”, bepaalt: „1. De op grond van artikel 7, lid 7, artikel 8, leden 1 en 2, en artikel 9, lid 9, vastgestelde besluiten worden gericht tot de betrokken onderneming of ondernemersvereniging. De Commissie stelt de adressaten onverwijld in kennis van de besluiten en geeft de adressaten de gelegenheid om de Commissie mee te delen welke informatie volgens hen onder de geheimhoudingsplicht valt. 2. Alle overige overeenkomstig de hoofdstukken II, III, V, VI en IX vastgestelde besluiten van de Commissie worden tot de betrokken lidstaat gericht. […]”

8 De in de punten 4 tot en met 7 van dit arrest genoemde bepalingen van verordening 2015/1589 zijn overgenomen uit verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 734/2013 van de Raad van 22 juli 2013 (PB 2013, L 204, blz. 15), die is vervangen bij verordening 2015/1589.

Mededeling betreffende terugvordering

9 De mededeling van de Commissie van 23 juli 2019 betreffende de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun (PB 2019, C 247, blz. 1; hierna: „mededeling betreffende terugvordering”) vermeldt in punt 83 van deel 4.3, inzake de „[i]dentificatie van de begunstigden waarvan de steun moet worden teruggevorderd”: „Onrechtmatige steun die met de interne markt onverenigbaar is bevonden, moet worden teruggevorderd van de begunstigden die deze feitelijk hebben genoten […]. Wanneer de begunstigden van de steun niet in het terugvorderingsbesluit worden geïdentificeerd, moet de betrokken lidstaat naar de individuele situatie van iedere betrokken onderneming kijken […].”

10 Deel 4.3.2 van de mededeling betreffende terugvordering met het opschrift “Uitbreiding van het terugvorderingsbevel; economische continuïteit” bevat de volgende passage: „89. Indien in de uitvoeringsfase van een terugvorderingsbesluit de steun niet van de oorspronkelijke begunstigde kan worden teruggevorderd en de steun aan een andere onderneming is doorgegeven, dient de lidstaat de terugvordering uit te breiden tot de onderneming die het voordeel, als gevolg van de overdracht van activiteiten, daadwerkelijk heeft genoten, zodat gewaarborgd is dat de terugvorderingsverplichting niet wordt omzeild […]. 90. Het Hof van Justitie heeft een onderscheid gemaakt tussen twee middelen om de activiteiten van een onderneming over te dragen. Daarbij gaat het om i) de volledige of gedeeltelijke verkoop van de activa van een onderneming, waardoor de activiteit niet langer door dezelfde rechtspersoon wordt uitgevoerd (‚asset deal’), en ii) de verkoop van de aandelen van een onderneming, waarbij de onderneming die de steun heeft genoten, haar rechtspersoonlijkheid behoudt en haar activiteiten verder blijft uitoefenen (‚share deal’) […]. 4.3.2.1 Asset deal 91. Wanneer de begunstigde van onverenigbare steun een nieuwe onderneming opricht of de activa daarvan aan een andere onderneming overdraagt om zijn activiteiten geheel of gedeeltelijk voort te zetten, wordt met de voortzetting van die activiteiten misschien de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging verlengd. Bijgevolg kan van de nieuw opgerichte onderneming of van de koper van de activa, indien deze dat voordeel behoudt, worden verlangd dat hij de betrokken steun terugbetaalt. 92. In een scenario met een asset deal gaat de Commissie van geval tot geval na of er sprake is van economische continuïteit tussen ondernemingen, aan de hand van een open stel niet-cumulatieve criteria. Met name kan de Commissie rekening houden met de volgende criteria […]: i) het voorwerp van de overdracht (activa […] en verplichtingen, continuïteit inzake werknemers, gebundelde activa) ii) de verkoopprijs […]; iii) de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaren van de verkoper en de koper; iv) het tijdstip van de overname (tijdens het eerste onderzoek overeenkomstig artikel 4 van de procedureverordening, tijdens het formele onderzoek overeenkomstig artikel 6 van die verordening, of na de vaststelling van het terugvorderingsbesluit); v) de economische logica van de transactie […].”

Italiaans recht

11 Legge n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (wet nr. 234 betreffende algemene regels voor de deelname van Italië aan de totstandkoming en de uitvoering van de regelgeving en het beleid van de Europese Unie) van 24 december 2012 (GURI nr. 3 van 4 januari 2013) (hierna: „wet nr. 234/2012”), in de versie die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, bepaalt in artikel 48 („Terugvorderingsprocedures”), leden 1 tot en met 3: „1. De vennootschap Equitalia SpA int de bedragen die verschuldigd zijn als gevolg van de terugvorderingsbesluiten waarnaar wordt verwezen in artikel 16 van verordening [2015/1589], ongeacht de vorm van de steun en de entiteit die de steun heeft verleend. 2. Na de kennisgeving van een terugvorderingsbesluit als bedoeld in lid 1, wijst de bevoegde minister bij een decreet dat binnen 45 dagen na de datum van kennisgeving van het terugvorderingsbesluit wordt genomen, in voorkomend geval de personen aan die verplicht zijn om de steun terug te betalen, stelt hij de verschuldigde bedragen vast en bepaalt hij de wijze en termijnen van betaling. Indien er verscheidene bevoegde overheidsdiensten zijn, wijst de voorzitter van de Raad van ministers binnen 15 dagen na de datum van kennisgeving van het terugvorderingsbesluit bij decreet een buitengewone bewindvoerder aan, die moet worden gekozen uit de overheidsdiensten die de steun hebben verleend waarop het terugvorderingsbesluit betrekking heeft, of uit de overheidsdiensten die territoriaal bij de steunmaatregelen betrokken zijn, en bepaalt hij hoe het in lid 1 bedoelde terugvorderingsbesluit moet worden uitgevoerd. Binnen 45 dagen na het aanwijzingsdecreet stelt de buitengewone bewindvoerder bij eigen besluit de personen vast die verplicht zijn om de steun terug te betalen, bepaalt hij de verschuldigde bedragen en stelt hij de wijze en termijnen van betaling vast. De overheidsdiensten die de steun hebben verleend waarop de terugvorderingsprocedure van toepassing is, verstrekken de buitengewone bewindvoerder op diens verzoek onverwijld de gegevens en alle andere inlichtingen die nodig zijn om het in lid 1 bedoelde terugvorderingsbesluit correct uit te voeren. De buitengewone bewindvoerder heeft geen recht op een vergoeding. De buitengewone bewindvoerder voert de activiteiten in verband met de hem toevertrouwde missie uit met de personele, financiële en materiële middelen van de bevoegde overheidsdiensten zoals voorzien in de geldende wetgeving. Het decreet van de bevoegde minister, het besluit van de buitengewoon bewindvoerder en het in lid 3 bedoelde besluit vormen executoriale titels tegen de adressaten ervan. 3. In gevallen waarin de bevoegde autoriteit niet de staat is, wordt het besluit waarin de personen die de steun moeten terugbetalen worden aangewezen, de verschuldigde bedragen worden vastgesteld en de wijze en termijnen van betaling worden bepaald, vastgesteld door de regio, de autonome provincie of de bevoegde territoriale autoriteit. De in lid 1 bedoelde activiteiten worden verricht door de houder van de concessie voor het innen van gelden van de betrokken territoriale entiteit.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12 Buonotourist Srl was een particuliere vennootschap die lokale openbaarvervoerdiensten aanbood op basis van regionale en gemeentelijke concessies.

13 Bij besluit van 7 november 2012 heeft de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) het recht van Buonotourist erkend om een extra openbaredienstcompensatie te ontvangen voor personenvervoerdiensten per bus op basis van de concessies die de regio Campanië had verleend voor de jaren 1996 tot en met 2002, ten bedrage van 1111572,00 EUR, vermeerderd met rente.

14 Op 5 december 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie staatssteun aangemeld die bestond in de toekenning aan Buonotourist van de in het vorige punt bedoelde extra compensatie op grond van het besluit van de Consiglio di Stato van 7 november 2012. De steun is door de regio Campanië op 21 december 2012 aan Buonotourist uitgekeerd.

15 Bij brief van 20 februari 2014 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek meegedeeld dat zij had besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.

16 Op 19 januari 2015 heeft de Commissie besluit (EU) 2015/1075 betreffende steunmaatregel SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) uitgevoerd door Italië – Aan Buonotourist toegekende compensatie voor de openbare dienst (PB 2015, L 179, blz. 128) vastgesteld, waarin zij heeft geconstateerd dat de extra compensatie die aan Buonotourist is toegekend op grond van het besluit van de Consiglio di Stato van 7 november 2012, staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU die onverenigbaar was met de interne markt en aan deze vennootschap was toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU. Bij datzelfde besluit heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten gelast die steun terug te vorderen bij deze vennootschap (hierna: „besluit van de Commissie van 19 januari 2015”).

17 Buonotourist heeft bij het Gerecht van de Europese Unie beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 19 januari 2015 ingesteld. Dat beroep is verworpen bij arrest van 11 juli 2018, Buonotourist/Commissie (T‑185/15, EU:T:2018:430). De hogere voorziening die Buonotourist heeft ingesteld, is afgewezen bij arrest van het Hof van 4 maart 2020, Buonotourist/Commissie (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).

18 Op grond van een akte van gedeeltelijke bedrijfssplitsing die is opgemaakt op 21 juli 2011, is Buonotourist TPL in de plaats gekomen van Buonotourist in het kader van een voorlopige gunningsovereenkomst voor een regionale buslijndienst. Op grond van een andere akte van gedeeltelijke bedrijfssplitsing, die is opgemaakt op 21 oktober 2013, is Autolinee Buonotourist TPL Srl in de plaats gekomen van Buonotourist TPL in het kader van die voorlopige gunningsovereenkomst. Op basis van een bedrijfshuurovereenkomst die was afgesloten op 10 mei 2019 en is geëindigd op 1 juli 2021, heeft Autolinee Buonotourist TPL aan Scai het bedrijfsonderdeel verhuurd dat bestond uit onder andere de dienstenovereenkomsten, het personeel en de bussen om de minimale lokale openbaarvervoersdiensten te exploiteren. Om de lokale openbaarvervoersdiensten te kunnen voortzetten, heeft de regio Campanië deze diensten toegewezen aan AIR Campania, waarvan zij deels eigenaar is. Deze vennootschap heeft de voor deze diensten benodigde middelen van Scai gekocht.

19 Buonotourist, Buonotourist TPL en Autolinee Buonotourist TPL zijn tussen 2018 en 2020 failliet verklaard.

20 Nadat de regio Campanië tevergeefs had geprobeerd om de in het besluit van de Commissie van 19 januari 2015 bedoelde staatssteun terug te vorderen bij Buonotourist, Buonotourist TPL en Autolinee Buonotourist TPL, heeft zij Scai bij een decreet van 7 februari 2023 gelast om deze steun terug te betalen, waarbij zij zich baseerde op het bestaan van economische continuïteit tussen Buonotourist en Scai (hierna: „terugvorderingsbevel”).

21 Scai heeft bij de Tribunale amministrativo regionale della Campania (bestuursrechter in eerste aanleg Campanië, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen het terugvorderingsbevel, waarbij zij zich met name beriep op schending van de artikelen 108, 109 en 288 VWEU, schending van artikel 48 van wet nr. 234/2012, bevoegdheidsoverschrijding en schending van de mededeling betreffende terugvordering.

22 Ter ondersteuning van haar beroep heeft Scai allereerst betoogd dat de regio Campanië ten onrechte de aan de Commissie toekomende bevoegdheden had uitgeoefend door het terugvorderingsbevel uit te vaardigen. Terwijl het besluit van de Commissie van 19 januari 2015 volgens Scai was gericht tot specifieke adressaten, te weten de Italiaanse Republiek en Buonotourist, heeft de regio Campanië de werkingssfeer van het besluit namelijk uitgebreid, waardoor zij artikel 288 VWEU en de mededeling betreffende terugvordering had miskend.

23 Scai heeft daaraan toegevoegd dat het terugvorderingsbevel aldus was vastgesteld op basis van een procedure die had plaatsgevonden bij de Commissie en waaraan zij niet had deelgenomen. Zij was bovendien van mening dat haar het recht op een effectieve rechterlijke bescherming was onthouden, aangezien zij geen beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht kon instellen tegen het besluit van de Commissie van 19 januari 2015, waarvan zij geen adressaat was. Zij benadrukt dat zij zich niet heeft kunnen uitlaten over het bestaan van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steun, over de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt en over de rechtmatigheid van de uitbreiding van het terugvorderingsbevel.

24 Vervolgens heeft Scai ontkend dat er sprake was van economische continuïteit tussen haar en Autolinee Buonotourist TPL, omdat een dergelijke continuïteit volgens haar niet kon worden afgeleid uit de omstandigheid dat deze laatstgenoemde vennootschap haar een bedrijfsonderdeel had verhuurd.

25 Scai heeft ook bestreden dat zij via de bedrijfshuurovereenkomst een mededingingsbeperkend voordeel had verkregen, aangezien niet kon worden vastgesteld dat er goederen of diensten waren aangekocht tegen gunstiger voorwaarden dan de marktvoorwaarden. Met name de verhuur van het bedrijfsonderdeel van Autolinee Buonotourist TPL, die al was geëindigd in de loop van 2021, was afgesloten tegen een huurprijs die gelet op het beperkte doel van de huurovereenkomst redelijk was, en aan het einde van het contract had Scai geen materiële of immateriële goederen van de verhuurder gehouden.

26 De regio Campanië voert bij de verwijzende rechter als verweer aan dat zij bevoegd was om het terugvorderingsbevel vast te stellen ten aanzien van verzoekster in het hoofdgeding, aangezien er objectieve en subjectieve aanwijzingen waren dat er sprake was van economische continuïteit tussen de voorheen betrokken vennootschappen en Scai, zoals volgt uit haar contacten met de Commissie. Scai had namelijk op grond van de bedrijfshuurovereenkomst het recht verkregen om alle materiële en immateriële activa te gebruiken die zij nodig had voor het verrichten van de activiteiten van de vennootschap die oorspronkelijk de steun had genoten, alsmede het keuzerecht en het recht van eerste koop, waardoor zij onder bepaalde voorwaarden voorrechten zou genieten als Autolinee Buonotourist TPL verkocht zou worden.

27 De regio Campanië heeft verduidelijkt dat zij het recht had om de subjectieve werkingssfeer van het besluit van de Commissie van 19 januari 2015 uit te breiden, aangezien uit artikel 48, leden 2 en 3, van wet nr. 234/2012 volgt dat de ter zake bevoegde minister of de bevoegde territoriale autoriteit na een terugvorderingsbesluit van de Commissie in voorkomend geval de personen aanwijst die de steun moeten terugbetalen.

28 De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of een nationale wettelijke regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die, wanneer de Commissie in haar terugvorderingsbesluit de onderneming die de betrokken steun moet terugbetalen heeft aangewezen, de bevoegde nationale autoriteiten de mogelijkheid biedt om de hoedanigheid van begunstigde van de steun uit te breiden omdat er sprake is van economische continuïteit tussen die in het terugvorderingsbesluit aangewezen onderneming en de onderneming ten aanzien waarvan dat besluit is uitgebreid, verenigbaar is met de artikelen 108 en 288 VWEU en met verordening 2015/1589. Een dergelijke nationale wettelijke regeling maakt immers inbreuk op de bevoegdheden die de Commissie uit hoofde van het Unierecht geniet, aangezien in het geval dat deze instelling een terugvorderingsbesluit tot een bepaalde adressaat heeft gericht, alleen zij kan beslissen of een eventuele uitbreiding gerechtvaardigd wordt door economische continuïteit.

29 De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat als aan de nationale autoriteiten de bevoegdheid zou worden gelaten om het besluit tot uitbreiding vast te stellen in het geval dat de Commissie de adressaat van het terugvorderingsbesluit nauwkeurig heeft aangewezen, deze mogelijkheid verder gaat dan het louter uitvoeren van de besluiten van de Commissie, zodat de nationale rechter, die belast is met de controle van de rechtmatigheid van de nationale terugvorderingshandeling, indirect aangelegenheden toetst die onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie vallen.

30 Volgens de verwijzende rechter hadden de arresten van het Hof tot nog toe wel betrekking op het principe van economische continuïteit, maar niet op de vraag welke autoriteit bevoegd is om te beoordelen of er sprake is van een dergelijke economische continuïteit. Hij verwijst niettemin naar bepaalde door de Commissie vastgestelde besluiten die de kring van begunstigden uitbreiden vanwege een overdracht van activa, en wijst er hierbij op dat die besluiten aantonen dat wanneer de economische continuïteit wordt afgeleid uit een overeenkomst tot overdracht van activa, zoals in het onderhavige geval, het desbetreffende besluit tot uitbreiding altijd is vastgesteld door de Commissie. Bovendien preciseert de verwijzende rechter dat hij zich niet afvraagt of de voorwaarde van economische continuïteit in het onderhavige geval is vervuld.

31 De verwijzende rechter merkt op dat het feit dat er in het onderhavige geval contact is geweest tussen de bevoegde nationale autoriteit en de Commissie niet betekent dat deze laatste haar beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend, aangezien dit contact niet bestond in bindende handelingen maar in eenvoudige – en bovendien in onzekere bewoordingen geformuleerde – nota’s die wijzen op de noodzaak van een nader feitelijk onderzoek.

32 In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, verenigbaar is met de procedurele waarborgen waarin het Unierecht voorziet, in het bijzonder met het beginsel van hoor en wederhoor en de eerbiediging van de rechten van de verdediging die volgens hem zijn verankerd in artikel 41 van het Handvest, en met het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming. De verwijzende rechter merkt op dat Scai ten overstaan van hem heeft betoogd dat haar bepaalde procedurele waarborgen zijn ontnomen doordat de bevoegdheden van de Commissie niet in acht zijn genomen, zowel bij het oorspronkelijke besluit van de Commissie als toen zij zelf verplicht was tot terugbetaling van de steun, aangezien de nationale autoriteit haar enige aanspreekpunt was. De verwijzende rechter is van mening dat de mogelijkheid voor een partij in de situatie van Scai om de handelingen van de nationale autoriteit bij de nationale rechter aan te vechten, niet volstaat om te verzekeren dat de betrokkene de in het Unierecht verankerde procedurele waarborgen en een effectieve rechterlijke bescherming geniet, aangezien dit zou impliceren dat uitspraak wordt gedaan over het bestaan van economische continuïteit, hetgeen tot de beoordelingsbevoegdheid van uitsluitend de Commissie behoort.

33 In die omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale della Campania de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag: „1) Staan de artikelen 108 en 288 VWEU en de artikelen 16 en 31 van verordening [2015/1589] in de weg aan een nationale regeling als die van artikel 48 van [wet nr. 234/2012], die de nationale autoriteit de mogelijkheid biedt om in de fase van uitvoering van de terugvordering de kring van personen die de onrechtmatige steun moeten terugbetalen uit te breiden aan de hand van een beoordeling van de economische continuïteit tussen de ondernemingen, zonder deze bevoegdheid uit te sluiten wanneer de Commissie de rechtstreekse adressaten reeds heeft aangewezen, waardoor de bevoegdheid van de Commissie op het gebied van staatssteun wordt uitgesloten? 2) Staan de artikelen 263 en 288 VWEU, de artikelen 41 en 47 van het Handvest en de artikelen 16 en 31 van verordening [2015/1589] in de weg aan een nationale regeling als die van artikel 48 van [wet nr. 234/2012] inzake staatssteun, voor zover zij – door te bepalen dat de staat bij de uitvoering van een terugvorderingsbesluit in voorkomend geval de personen aanwijst die tot terugbetaling verplicht zijn – de mogelijkheid biedt om het besluit ook ten uitvoer te leggen ten aanzien van een andere, zelfstandige persoon die geen adressaat van het besluit is en niet heeft deelgenomen aan de procedure bij de Commissie, aan wie het beginsel van hoor en wederhoor niet is gewaarborgd en die bijgevolg niet het recht heeft om tegen dat besluit op te komen bij het Gerecht van de Europese Unie?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

34 Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 108 en artikel 288, vierde alinea, VWEU, de artikelen 16 en 31 van verordening 2015/1589 en de artikelen 41 en 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij, in de situatie waarin de Commissie in een besluit de terugvordering van staatssteun bij een door haar aangewezen begunstigde gelast, zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, in het kader van hun taak om uitvoering te geven aan dat besluit, kunnen gelasten dat die steun bij een andere onderneming wordt teruggevorderd wegens economische continuïteit tussen laatstbedoelde onderneming en de in dat besluit aangewezen begunstigde van de steun.

35 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat artikel 288, vierde alinea, VWEU bepaalt dat een besluit „verbindend [is] in al haar onderdelen” en dat indien „de adressaten worden vermeld” het alleen voor hen verbindend is.

36 Bovendien volgt uit artikel 31 van verordening 2015/1589 dat op grond van artikel 9, lid 5, van die verordening vastgestelde besluiten, waarin tot de bevinding wordt gekomen dat de aangemelde steun niet verenigbaar is met de interne markt („negatieve besluiten”), net als krachtens artikel 16 van die verordening vastgestelde besluiten, waarbij de terugvordering van steun wordt gelast, worden gericht tot de betrokken lidstaat, zoals ook blijkt uit de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 81-83).

37 Uit het voorgaande blijkt dat in het onderhavige geval alleen de Italiaanse Republiek adressaat is van het besluit van de Commissie van 19 januari 2015 en dat Buonotourist, die in dat besluit is aangewezen als begunstigde van de betrokken staatssteun, geen adressaat is van dat besluit.

38 In de tweede plaats moet in herinnering worden gebracht dat de lidstaat die bij besluit wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen, volgens vaste rechtspraak op grond van artikel 288 VWEU verplicht is alle nodige maatregelen te nemen om dat besluit uit te voeren [arrest van 15 september 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

39 In dit verband blijkt uit overweging 25 en uit artikel 16, lid 3, eerste volzin, van verordening 2015/1589 dat de terugvordering van steun onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Overeenkomstig artikel 16, lid 3, laatste volzin, van die verordening nemen de betrokken lidstaten daartoe alle „nodige maatregelen”, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht (zie in die zin arresten van 20 mei 2010, Scott en Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punt 28, en 11 september 2014, Commissie/Duitsland,C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 38). De lidstaat dient ervoor te zorgen dat de verschuldigde bedragen daadwerkelijk worden terugbetaald (arrest van 5 mei 2011, Commissie/Italië, C‑305/09, EU:C:2011:274, punt 27).

40 Bovendien bestaat het hoofddoel van de terugbetaling van onwettig betaalde staatssteun er volgens de rechtspraak van het Hof in de mededingingsverstoring op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel ten gevolge van de onwettige steun, en moet een dergelijke steun worden teruggevorderd bij de onderneming die de economische activiteit voortzet van de onderneming die het met de steunverlening verbonden voordeel heeft genoten, wanneer blijkt dat die onderneming het concurrentievoordeel dat aan deze steun is verbonden, feitelijk blijft genieten (arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punten 104 en 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit wordt overigens herhaald in punt 83, eerste volzin, van de mededeling betreffende terugvordering.

41 De overwegingen in de punten 38 tot en met 40 van het onderhavige arrest verzetten zich dus tegen een uitlegging van artikel 288 VWEU in die zin dat de lidstaten staatssteun die bij een besluit van de Commissie onrechtmatig en onverenigbaar is verklaard, uitsluitend bij de in dat besluit genoemde begunstigde van de betrokken steun zouden mogen terugvorderen.

42 Ten aanzien van een terugvorderingsbesluit waarin zoals in het onderhavige geval de begunstigde van individuele steun specifiek wordt aangewezen, moet immers worden opgemerkt, zoals de Commissie in haar opmerkingen benadrukt, dat die aanwijzing slechts overeenstemt met een beoordeling van de situatie tijdens de vaststelling van dat besluit, op basis van informatie waarover deze instelling op dat precieze tijdstip beschikt.

43 Die aanwijzing maakt derhalve deel uit van de vaststelling van de steun zoals bedoeld in het besluit van de Commissie. Dit laatste besluit kan bijgevolg niet aldus worden uitgelegd dat het de betrokken lidstaat belet om de betrokken steun terug te vorderen bij een andere onderneming, aangezien overeenkomstig de in punt 40 hierboven aangehaalde rechtspraak deze andere onderneming de economische activiteit van de begunstigde van de steun voortzet en het aan de steun verbonden concurrentievoordeel feitelijk blijft genieten.

44 Het kan immers voorkomen dat het aan een individuele steun verbonden concurrentievoordeel wordt overgedragen aan een andere onderneming nadat de Commissie het terugvorderingsbesluit heeft vastgesteld, bijvoorbeeld bij een overdracht van activa, zoals is opgemerkt in de punten 89 tot en met 92 van de mededeling betreffende terugvordering.

45 Bij een overdracht van activa wordt economische continuïteit tussen de vennootschappen die partij zijn bij de overdracht, beoordeeld aan de hand van het voorwerp van de overdracht, namelijk activa en passiva, de continuïteit inzake werknemers, de „bundled” activa, de verkoopprijs, de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaren van de overnemende onderneming en van de oorspronkelijke onderneming, het tijdstip waarop de overname plaatsvond, namelijk na het begin van het onderzoek, de inleiding van de procedure of het eindbesluit, of ten slotte de economische logica van de transactie (arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46 In het kader van hun taak om steun terug te vorderen en de volledige doeltreffendheid te verzekeren van een terugvorderingsbesluit van de Commissie waarin de begunstigde van de steun nauwkeurig is aangewezen, en om de mededingingsverstoring op te heffen die is veroorzaakt door het aan de steun verbonden concurrentievoordeel, zijn de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties als gevolg hiervan verplicht om een andere onderneming aan te wijzen dan die welke is aangewezen in dit terugvorderingsbesluit, indien het aan de onderhavige steun verbonden voordeel feitelijk is overgedragen aan die andere onderneming nadat dat terugvorderingsbesluit was vastgesteld.

47 Een dergelijke verplichting voor de nationale autoriteiten is bevestigd in vaste rechtspraak van het Hof, die in herinnering brengt dat de nationale rechterlijke instanties en de Commissie aanvullende en onderscheiden taken vervullen (arrest van 7 december 2023, RegioJet en STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, punt 13), en dat bij de nationale rechter gedingen over staatssteun aanhangig kunnen zijn die hem ertoe nopen het begrip „steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit te leggen en toe te passen, maar dat hij niet bevoegd is om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt, aangezien hiertoe uitsluitend de Commissie bevoegd is, die daarbij onder toezicht van de Unierechter staat (zie in die zin arrest van 4 maart 2020, Buonotourist/Commissie, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 Wat betreft de twijfels van de verwijzende rechter over de vraag of de nota’s en informele instructies die de diensten van de Commissie aan de nationale autoriteiten hebben verstrekt om de analyse van de economische continuïteit uit te voeren, al dan niet een besluit vormen, heeft het Hof geoordeeld dat dergelijke standpunten niet behoren tot de handelingen die op grond van verordening 2015/1589 kunnen worden vastgesteld, en niet kunnen worden geacht bindend te zijn voor de nationale rechter. Het Hof heeft echter gepreciseerd dat voor zover de gegevens die zijn opgenomen in dergelijke standpunten en in de adviezen die de nationale rechter mogelijkerwijs aan de Commissie heeft gevraagd, tot doel hebben het voor de nationale autoriteiten gemakkelijker te maken hun taak te vervullen in het kader van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het terugvorderingsbesluit, de nationale rechter deze, gelet op het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking, in aanmerking moet nemen als beoordelingsfactoren in het kader van het bij hem aanhangige geding en zijn beslissing moet motiveren in het licht van alle stukken van het hem overgelegde dossier (zie in die zin arrest van 13 februari 2014, Mediaset,C‑69/13, EU:C:2014:71, punten 26, 28 en 31).

49 In de derde plaats moet, gelet op de in punt 32 hierboven samengevatte aanwijzingen van de verwijzende rechter, met betrekking tot de artikelen 41 en 47 van het Handvest een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de mogelijkheid voor een onderneming die zich in een situatie als die van verzoekster in het hoofdgeding bevindt, om deel te nemen aan de procedure van het onderzoek van staatssteun door de Commissie en, in voorkomend geval, de mogelijkheid om op te komen tegen het besluit van de Commissie waarbij zij deze steun onrechtmatig en onverenigbaar verklaart, en anderzijds de mogelijkheid voor deze onderneming om deel te nemen aan een procedure bij een nationale autoriteit die kan leiden tot een besluit waarbij wordt vastgesteld dat er sprake is van economische continuïteit tussen die onderneming en de in het besluit van de Commissie aangewezen begunstigde van de steun en waarbij diezelfde onderneming wordt verplicht de betrokken steun terug te betalen, alsmede de mogelijkheid om in voorkomend geval die nationale beslissing aan te vechten.

50 Wat ten eerste de procedure bij de Commissie betreft, moet worden opgemerkt dat de procedure van controle van staatssteun, gelet op de algemene opzet ervan, wordt ingeleid jegens de lidstaat die, gezien zijn verplichtingen krachtens het Unierecht, verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. In deze procedure kunnen andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat zelf geen aanspraak maken op een contradictoir debat met de Commissie, zoals dit ten gunste van deze lidstaat wordt gevoerd. Het gaat hier niet om een „tegen” de ontvanger of de ontvangers van steun ingeleide procedure, die zou meebrengen dat deze ontvanger of deze ontvangers zich zouden kunnen beroepen op net zo ruime rechten als de rechten van de verdediging als zodanig (zie in die zin arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 73 tot en met 75).

51 Met betrekking tot het geval waarin de daadwerkelijke begunstigde van steun, die als zodanig in een nationale terugvorderingshandeling is aangewezen wegens economische continuïteit met de vroegere begunstigde, geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU had kunnen instellen tegen het besluit van de Commissie waarbij die steun onrechtmatig en onverenigbaar is verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast, moet worden opgemerkt dat een dergelijke daadwerkelijke begunstigde niettemin verzekerd is van rechterlijke bescherming door het Unierecht.

52 Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat de toetsing door de nationale rechter van een nationale handeling die ziet op de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun, moet worden beschouwd als niet anders dan een uitvloeisel van het in artikel 47 van het Handvest vervatte beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie in die zin arrest van 20 mei 2010, Scott en Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 In deze context kan de daadwerkelijke begunstigde de geldigheid van het besluit van de Commissie waarbij de steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, ook bij de nationale rechter betwisten wanneer die daadwerkelijke begunstigde niet zonder twijfel gerechtigd zou zijn geweest om krachtens artikel 263 VWEU een rechtstreeks beroep tegen dat besluit in te stellen (zie in die zin arresten van 17 februari 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punten 22 en 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 juli 2018, Georgsmarienhütte e.a., C‑135/16, EU:C:2018:582, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De nationale rechter is weliswaar niet bevoegd om zelf de ongeldigheid van een dergelijk besluit vast te stellen, aangezien alleen het Hof bevoegd is om de ongeldigheid van Uniehandelingen vast te stellen (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar wanneer een nationale rechter van oordeel is dat een of meer door partijen aangevoerde of, in voorkomend geval, ambtshalve opgeworpen middelen van ongeldigheid van een Uniehandeling gegrond zijn, moet hij de behandeling van de zaak schorsen en bij prejudiciële verwijzing het Hof verzoeken om beoordeling van de geldigheid, aangezien alleen het Hof bevoegd is om de ongeldigheid van een Uniehandeling vast te stellen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54 Wat ten tweede de eerbieding van de rechten van de daadwerkelijke begunstigde van steun betreft in het kader van een procedure bij een nationale autoriteit die kan leiden tot een besluit waarbij economische continuïteit wordt vastgesteld en de terugvordering van de steun bij die daadwerkelijke begunstigde wordt gelast, moet meteen worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit punt 32 hierboven, de verwijzende rechter uitgaat van de veronderstelling dat de vaststelling van economische continuïteit uitsluitend tot de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie behoort. Uit de punten 41 en 43 hierboven blijkt echter dat dit uitgangspunt onjuist is.

55 Hoewel uit de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest hoe dan ook volgt dat dit artikel niet is gericht tot de lidstaten (arrest van 17 juli 2014, YS e.a., C‑141/12 en C‑372/12, EU:C:2014:2081, punt 67), neemt dit niet weg dat deze verplichting tot eerbiediging van de rechten van de verdediging van de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel ook rust op de overheidsinstanties van de lidstaten wanneer zij maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen (arrest van 10 september 2013, G. en R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punt 35). Het staat dus aan de nationale autoriteit die beoogt een besluit vast te stellen tot terugvordering van onrechtmatig verklaarde steun bij de daadwerkelijke begunstigde van die steun, om ervoor te zorgen dat diens rechten van verdediging worden geëerbiedigd.

56 Bovendien blijkt uit punt 52 hierboven dat de daadwerkelijke begunstigde van de steun moet beschikken over de mogelijkheid om een dergelijk besluit te laten toetsen door een nationale rechterlijke instantie, die, indien hij twijfels heeft over de uitlegging van het Unierecht, overeenkomstig artikel 267 VWEU het Hof om een prejudiciële beslissing kan of, naargelang het geval, moet verzoeken.

57 Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 108 en artikel 288, vierde alinea, VWEU, de artikelen 16 en 31 van verordening 2015/1589 en de artikelen 41 en 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich in de situatie waarin de Commissie in een besluit de terugvordering van staatssteun bij een door haar aangewezen begunstigde gelast, niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, in het kader van hun taak om uitvoering te geven aan dat besluit, kunnen gelasten dat die steun bij een andere onderneming wordt teruggevorderd wegens economische continuïteit tussen laatstbedoelde onderneming en de in dat besluit aangewezen begunstigde van de steun.

Kosten

58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 108 en artikel 288, vierde alinea, VWEU, de artikelen 16 en 31 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] alsmede de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich in de situatie waarin de Europese Commissie in een besluit de terugvordering van staatssteun bij een door haar aangewezen begunstigde gelast, niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteiten, in het kader van hun taak om uitvoering te geven aan dat besluit, kunnen gelasten dat die steun bij een andere onderneming wordt teruggevorderd wegens economische continuïteit tussen laatstbedoelde onderneming en de in dat besluit aangewezen begunstigde van de steun.

ondertekeningen

( *1 ) Procestaal: Italiaans.

Aangehaalde artikelen

Aangehaalde uitspraken