HvJ EU 12 oktober 2023, C-11/22, ECLI:EU:C:2023:765
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
12 oktober 2023 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Steunmaatregelen van de lidstaten – Steun voor hernieuwbare energie – Bouw van een windmolenpark – Mededeling van de Commissie, ,Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020’ – Punt 19, onder 44), en voetnoot 66 – Begrippen ,aanvang van de werkzaamheden’, ,bouwwerkzaamheden in verband met de investering’, ,andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt’ en ,nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van een investeringsproject’ – Soort en intensiteit van het onderzoek dat door de bevoegde nationale instantie moet worden uitgevoerd”
In zaak C‑11/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) bij beslissing van 5 januari 2022, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
Est Wind Power OÜ
tegen
Elering AS,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 januari 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– Est Wind Power OÜ, vertegenwoordigd door P. Kergandberg en E.‑K. Velbri, vandeadvokaadid,
– Elering AS, vertegenwoordigd door T. Järviste en V. Šipilov, vandeadvokaadid,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos en E. Randvere als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 maart 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van punt 19, onder 44), en voetnoot 66 van de mededeling van de Commissie, „Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020” (PB 2014, C 200, blz. 1; hierna: „richtsnoeren van 2014”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Est Wind Power OÜ (hierna: „EWP”) en Elering AS, transmissiesysteembeheerder, over de rechtmatigheid van een advies dat Elering op verzoek van EWP heeft uitgebracht en waarin wordt vastgesteld dat de voortgang van een project voor de bouw van een windmolenpark niet voldoet aan de vereisten van de nationale wettelijke regeling om EWP als „bestaande producent” van energie te kunnen aanmerken, en dus om haar subsidies voor de bouw van dat park toe te kennen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening 2015/1589
3 Artikel 29, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) luidt: „De rechterlijke instanties van de lidstaten kunnen naar aanleiding van de toepassing van artikel 107, lid 1, en artikel 108 VWEU de [Europese] Commissie verzoeken informatie te verstrekken waarover zij beschikt, of een advies te geven over vragen betreffende de toepassing van staatssteunregels.”
Richtsnoeren van 2014
4 Punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 bevat de volgende definitie: ‚aanvang van de werkzaamheden’: hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt, naargelang wat als eerste plaatsvindt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden.”
5 Punt 50 van deze richtsnoeren preciseert het volgende: „Volgens de Commissie heeft de steun voor de begunstigde geen stimulerend effect in alle gevallen waarin de werkzaamheden aan het project reeds zijn aangevangen voordat de begunstigde bij de nationale instanties een steunaanvraag heeft ingediend. In die gevallen waarin een begunstigde een project begint uit te voeren voordat hij een steunaanvraag heeft ingediend, zal alle steun voor dat project niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.”
6 Punt 126 van die richtsnoeren luidt: „Tijdens een overgangsfase die 2015 en 2016 bestrijkt, dient steun voor ten minste 5 % van het geplande nieuwe elektrische vermogen uit hernieuwbare energiebronnen te worden toegekend via een concurrerende inschrijvingsprocedure op basis van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria. Met ingang van 1 januari 2017 gelden de volgende voorwaarden: De steun wordt toegekend volgens een concurrerende inschrijvingsprocedure op grond van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria (66), […]: […]”
7 Voetnoot 66 van deze richtsnoeren luidt: „Installaties die in bedrijf zijn gekomen vóór [1 januari 2017] en die vóór die datum door de lidstaat steun kregen toegezegd, kunnen steun ontvangen op grond van de regeling die op het tijdstip van die toezegging van kracht was.”
Besluit van 2017
8 De overwegingen 42 tot en met 44 van besluit C(2017) 8456 final van de Commissie van 6 december 2017 betreffende wijzigingen in de Estse steunregeling voor hernieuwbare energiebronnen en warmtekrachtkoppeling [steunmaatregel SA.47354 (2017/NN)] (PB 2018, C 121, blz. 7; hierna: „besluit van 2017”) luiden als volgt: „(42) Voetnoot 66 van de [richtsnoeren van 2014] kan worden beschouwd als een omzetting van het rechtsbeginsel van gewettigd vertrouwen en hangt nauw samen met het vereiste van het stimulerende effect van staatssteun. Concreet betekent dit dat de steunverlenende instanties als ‚bestaande producenten’ de producenten moeten beschouwen wier project op 1 januari 2017 een zodanige ontwikkelingsfase had bereikt dat het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid, zodat hun de steun overeenkomstig de bestaande steunregeling zou moeten worden verleend (gewettigd vertrouwen). Dat veronderstelt op zijn minst dat de projectinitiatiefnemers de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project, hebben verkregen en het recht hebben om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd, te gebruiken. (43) De definitie van het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19, onder 44), van de [richtsnoeren van 2014] verstrekt dienaangaande meer details. Voetnoot 66 van de [richtsnoeren van 2014] moet derhalve door de steunverlenende instanties zo worden gelezen en uitgelegd dat hier rekening mee wordt gehouden. De Commissie merkt in dit verband op dat de lidstaten via hun bevoegde instanties verantwoordelijk blijven voor de correcte uitvoering van de steunmaatregelen. (44) Ingeval de steunverlenende instantie van oordeel is dat de werkzaamheden voor een bepaald project zijn aangevangen, in de zin van punt 19, onder 44), van de [richtsnoeren van 2014], vóór 1 januari 2017, heeft deze beoordeling volgens de Commissie betrekking op dat project als zodanig.”
Ests recht
9 § 59 van de elektrituruseadus (wet op de elektriciteitsmarkt) van 11 februari 2003 (RT I 2003, 25, 153), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ELTS”), met als opschrift „Steun”, bepaalde: „(1) De producent heeft het recht om van de transmissiesysteembeheerder de in deze paragraaf bedoelde steun te verkrijgen voor: 1) de productie van elektriciteit uit een hernieuwbare energiebron met een productie-installatie waarvan het nettovermogen niet meer dan 125 [megawatt (MW)] bedraagt; […] (2) De transmissiesysteembeheerder keert op verzoek van de producent steun aan hem uit: 1) tegen een tarief van 0,0537 EUR per kilowattuur elektriciteit indien de elektriciteit wordt opgewekt overeenkomstig lid 1, punt 1 […]; […] (21) De in lid 2 van deze paragraaf bedoelde steun vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU], die wordt verleend overeenkomstig de richtsnoeren van [2014], alsmede op basis van het [besluit van 2017]. (22) De in lid 2 van deze paragraaf bedoelde steun voor energie die wordt opgewekt door productie-installaties met een elektrisch vermogen van ten minste 1 MW kan worden aangevraagd door een producent die met betrekking tot het investeringsproject voor deze productie-installaties uiterlijk op 31 december 2016 de werkzaamheden heeft aangevangen en daarbij ten minste: 1) is gestart met de productie van elektriciteit; 2) is gestart met de bouwwerkzaamheden in verband met dit investeringsproject; 3) de vaste toezegging heeft gedaan om uitrusting voor de bouw van een productie-installatie te bestellen; 4) een andere toezegging heeft gedaan die het investeringsproject onomkeerbaar maakt – buiten de aankoop van de grond waarop de productiefaciliteit zich bevindt, het verkrijgen van vergunningen en de voorbereidende werkzaamheden, die geen deel uitmaken van de toezeggingen die het investeringsproject onomkeerbaar maken. (23) Wanneer de producent de transmissiesysteembeheerder verzoekt om een advies over de naleving van de in lid 22 van deze paragraaf bedoelde voorwaarden, moet dit advies binnen 90 dagen na ontvangst van het verzoek worden uitgebracht. […]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
10 Met het oog op de aanleg van een windmolenpark bestaande uit 28 windmolens met een totaal vermogen van 64,4 MW te Päite-Vaivina op het grondgebied van de gemeente Toila (Estland) (hierna: „gepland windmolenpark”), heeft EWP op 27 april 2004 een aansluitingsovereenkomst met Elering gesloten en uit hoofde daarvan kosten voor aansluiting op het betrokken net betaald ten bedrage van 522813,93 EUR.
11 EWP heeft in de loop van 2008 windmeetmasten op dit windmolenpark geïnstalleerd en daarvoor een bedrag van 212002,15 EUR betaald. Bij overeenkomst van 11 mei 2010 heeft EWP de opstalrechten verworven voor de 28 percelen die voor de installatie van deze windmolens zouden worden gebruikt.
12 Op 19 januari 2016 heeft de gemeenteraad van Toila de voorwaarden voor de vormgeving van het geplande windmolenpark gepubliceerd en op 4 februari 2016 heeft EWP de nodige bouwvergunningen aangevraagd. Op 20 april 2016 heeft het ministerie van Defensie geweigerd in te stemmen met de bouwplannen voor dat windmolenpark en bij besluit van 26 april 2016 heeft de gemeenteraad van Toila geweigerd de door EWP aangevraagde bouwvergunningen af te geven. EWP heeft deze afwijzingsbesluiten aangevochten.
13 Op 29 september 2020 heeft EWP aan Elering op grond van § 59, lid 23, ELTS verzocht om een advies over de overeenstemming van het investeringsproject voor de bouw van het windmolenpark met de voorwaarden van § 59, lid 22.
14 In haar advies nr. 22‑7/2020/2029‑5 van 13 april 2021 heeft Elering zich op het standpunt gesteld dat dit project niet aan die voorwaarden voldeed, met name omdat EWP op 31 december 2016 niet kon worden aangemerkt als „bestaande producent”. Indien dit wel het geval was geweest, zou EWP op basis van een bestaande steunregeling recht hebben gehad op steun voor de bouw van het geplande windmolenpark.
15 EWP heeft op 13 mei 2021 beroep tot nietigverklaring van dit advies ingesteld bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter in eerste aanleg Tallinn, Estland), de verwijzende rechter, en aan deze rechter verzocht Elering te gelasten de in punt 13 van het onderhavige arrest bedoelde aanvraag opnieuw te onderzoeken. Het hoofdgeding heeft dus betrekking op de rechtmatigheid van dat advies.
16 De verwijzende rechter wijst erop dat overeenkomstig § 59, lid 22, ELTS een producent die uiterlijk op 31 december 2016 de werkzaamheden aan een investeringsproject voor productie-installaties heeft aangevangen, onder het begrip „bestaande producent” valt voor zover hij „is gestart met de bouwwerkzaamheden” voor dit investeringsproject of „een andere toezegging heeft gedaan die genoemd investeringsproject onomkeerbaar maakt”, met dien verstande dat de aankoop van het perceel waarop de productie-installatie zich bevindt, het verkrijgen van vergunningen en voorbereidende werkzaamheden niet gelden als toezeggingen die het investeringsproject onomkeerbaar maken.
17 EWP en Elering zijn het oneens over de vraag of EWP op 31 december 2016„was gestart met de bouwwerkzaamheden” voor het geplande windmolenpark dan wel „een andere toezegging [had] gedaan die [een dergelijk] investeringsproject onomkeerbaar maakt”.
18 Wat deze laatste voorwaarde betreft, zijn partijen het met name oneens over de definitie van het begrip „onomkeerbaar investeringsproject”, en wel met betrekking tot de vraag of dit begrip impliceert dat een economische analyse wordt verricht van het aandeel van de voor het betrokken investeringsproject gemaakte kosten in de totale kostprijs van het project en of, indien Elering een deel van de gemaakte kosten beschouwt als voorbereidende werkzaamheden of als kosten die geen deel uitmaken van de onomkeerbare kosten, zoals die voor de aankoop van gronden of de verwerving van een recht van opstal, deze in het kader van een dergelijke economische analyse eveneens moeten worden uitgesloten van de totale kostprijs van dat project, aangezien deze analyse een vergelijking omvat van het procentuele aandeel van de gemaakte kosten in de totale kostprijs van het project.
19 Partijen zijn het ook oneens over de vraag of verzoekster op 31 december 2016 beschikte over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van dat project en of deze nationale vergunning noodzakelijkerwijs een bouwvergunning moet zijn, dan wel of het ook kan gaan om een stedenbouwkundig planningsdocument, zoals een algemeen of gedetailleerd stedenbouwkundig plan, of om een lijst van voorwaarden voor de vormgeving, welke overeenkomstig het nationale recht vóór de stedenbouwkundige vergunning worden opgesteld.
20 EWP is van mening dat zij „is gestart is met de bouwwerkzaamheden” voor het geplande windmolenpark, aangezien zij vóór 31 december 2016 windmeetmasten en een post voor de aansluiting van dit park op het onderstation van Allika (Estland) heeft gebouwd.
21 Elering kwalificeert de uitgaven die zijn gedaan voor de bouw van windmeetmasten ten bedrage van 212002,15 EUR en de aansluitingskosten ten bedrage van 522813,93 EUR als „onomkeerbare uitgaven”, maar is van mening dat dergelijke investeringen niet volstaan om aan te tonen dat het betrokken investeringsproject zeer waarschijnlijk zal worden voltooid, aangezien deze toezeggingen geen significant deel uitmaken – namelijk nauwelijks 1,09 % – van de totale kostprijs van dat project, die op 67224000 EUR wordt geraamd.
22 Voorts betoogt Elering dat in die omstandigheden evenmin kan zijn voldaan aan de voorwaarde van § 59, lid 22, ELTS inzake de start van de bouwwerkzaamheden, aangezien dan het systeem van deze bepaling zou worden uitgehold. De onomkeerbaarheid van het betrokken investeringsproject is namelijk in alle in die bepaling bedoelde situaties – ook met betrekking tot deze voorwaarde – een relevante factor. EWP betwist dit standpunt.
23 De Tallinna Halduskohus merkt op dat hij de Commissie in het kader van het hoofdgeding op grond van artikel 29, lid 1, van verordening 2015/1589 heeft verzocht om een advies over de vraag of overweging 42 van het besluit van 2017 en het daarin gebruikte begrip „bestaande producenten” aldus moeten worden uitgelegd dat op 1 januari 2017„de projectinitiatiefnemers de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van een investeringsproject [moeten] hebben verkregen en het recht [moeten] hebben om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd te gebruiken”, om te kunnen worden geacht onder dit begrip te vallen en aldus op grond van dat besluit staatssteun te ontvangen die verenigbaar is met de interne markt.
24 De Commissie heeft in een advies van 17 januari 2020 (hierna: „advies van 2020”) geantwoord dat overweging 42 van het besluit van 2017 aldus moet worden uitgelegd dat het voorschrijft dat op 1 januari 2017„de projectinitiatiefnemers de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project, hebben verkregen en het recht hebben om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd, te gebruiken”. Zij heeft daaraan toegevoegd dat aan deze twee voorwaarden moet zijn voldaan en er zich tegelijkertijd één van de drie in de eerste volzin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 genoemde situaties moet hebben voorgedaan, opdat een onderneming als een „bestaande producent” kan worden beschouwd en dus op grond van dat besluit in aanmerking kan komen voor staatssteun die verenigbaar is met de interne markt.
25 Gelet op dit advies meent de verwijzende rechter dat hij meer duidelijkheid nodig heeft over de begrippen „aanvang van de werkzaamheden”, „bouwwerkzaamheden in verband met de investering”, „andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt” en „vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het investeringsproject” als bedoeld in punt 19, onder 44), en punt 42 van de richtsnoeren van 2014, alsmede over de vereisten die de nationale administratieve instantie op grond van deze begrippen moet stellen bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid dat een investeringsproject zal worden voltooid.
26 De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de overwegingen in de punten 61 en 68 van het arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), volgens welke de criteria inzake steun duidelijk moeten zijn en door de bevoegde nationale instanties eenvoudig moeten kunnen worden toegepast, zich niet verzetten tegen een dergelijke ingewikkelde economische beoordeling per geval.
27 In deze omstandigheden heeft de Tallinna Halduskohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moeten de bepalingen van de Europese Unie inzake staatssteun, met name de bij het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19, onder 44), van de [richtsnoeren van 2014] als eerste genoemde situatie, namelijk de ‚start van de bouwwerkzaamheden in verband met de investering’, aldus worden uitgelegd dat daaronder de start van om het even welke bouwwerkzaamheden in verband met een investeringsproject moet worden begrepen of alleen de start van bouwwerkzaamheden die verband houden met de installatie van het investeringsproject dat hernieuwbare energie zal produceren? 2) Moeten de bepalingen van de Unie inzake staatssteun, met name de bij het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19, onder 44) van de [richtsnoeren van 2014] als eerste genoemde situatie, namelijk ‚de start van de bouwwerkzaamheden in verband met de investering’, aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instantie in een situatie waarin deze de start van de bouwwerkzaamheden in verband met een investering heeft geconstateerd, op grond van het beginsel van gewettigd vertrouwen ook moet beoordelen welke ontwikkelingsfase het investeringsproject heeft bereikt en met welke mate van waarschijnlijkheid dat project zal worden voltooid? 3) Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord: kunnen andere objectieve omstandigheden, bijvoorbeeld aanhangige rechtsgedingen die de voortzetting van het investeringsproject belemmeren, bij de beoordeling van de ontwikkelingsfase van het investeringsproject in aanmerking worden genomen? 4) Is het in het onderhavige geval van belang dat het Hof in het arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar [(C‑349/17, EU:C:2019:172, punten 61 en 68)], heeft vastgesteld dat het al dan niet bestaan van een stimulerend effect niet kan worden beschouwd als een duidelijk en door de nationale instanties eenvoudig toe te passen criterium, omdat per geval complexe economische beoordelingen moeten worden verricht om na te gaan of een dergelijk effect zich voordoet, en dat een dergelijk criterium dan ook niet in overeenstemming is met de vereisten dat de criteria voor de toepassing van een vrijstelling duidelijk zijn en eenvoudig door de nationale instanties kunnen worden toegepast? 5) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord: moeten de bepalingen van de Unie inzake staatssteun, met name [voetnoot 66 van de richtsnoeren van 2014] juncto punt 19, onder 44) [ervan], aldus worden uitgelegd dat de nationale instantie bij de toetsing van het criterium ‚aanvang van de werkzaamheden’ niet per geval een economische beoordeling van het investeringsproject behoeft uit te voeren? 6) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord: moeten de bepalingen van de Unie inzake staatssteun, met name de bij het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19, onder 44) van de [richtsnoeren van 2014] als laatste genoemde situatie, namelijk ‚andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt’, aldus worden uitgelegd dat een willekeurige andere toezegging, met uitzondering van de aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden (zoals het verkrijgen van een bouwvergunning), de investering onomkeerbaar maakt, ongeacht de kosten van de gedane toezegging? 7) Moeten de bepalingen van de Unie inzake staatssteun, en met name het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’, zoals omschreven in punt 19, onder 44) van de [richtsnoeren van 2014], aldus worden uitgelegd dat het noodzakelijke voorwaarden voor de ‚aanvang van de werkzaamheden’ zijn dat de producent over een gebruiksrecht op het perceel beschikt en er een [vereiste] nationale vergunning is afgegeven voor de uitvoering van het investeringsproject? 8) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord: moet het begrip ‚[vereiste] nationale vergunning voor de uitvoering van een investeringsproject’ worden uitgelegd in het licht van het nationale recht en kan het daarbij alleen om een vergunning gaan op basis waarvan de bouwwerkzaamheden in verband met het investeringsproject worden uitgevoerd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid van de eerste zes vragen
28 De Commissie betoogt dat, gelet op het antwoord dat op de zevende en de achtste vraag moet worden gegeven, de eerste tot en met de zesde vraag niet-ontvankelijk of althans irrelevant zijn, zodat zij niet hoeven te worden beantwoord.
29 In de eerste plaats merkt deze instelling op dat de richtsnoeren van 2014 alleen voor haarzelf bindende kracht hebben en geen autonome juridische verplichtingen scheppen voor de lidstaten, die enkel gebonden zijn aan de besluiten die de Commissie op grond van de richtsnoeren voor de betrokken maatregel aan hen richt. Bijgevolg zijn punt 19, onder 44), punt 126 en voetnoot 66 van de richtsnoeren van 2014 geen rechtsregels die de Tallinna Halduskohus in het kader van het hoofdgeding rechtstreeks moet toepassen.
30 In herinnering dient te worden gebracht dat de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, VWEU te beoordelen en daarbij onder toezicht van de rechters van de Unie staat. Dienaangaande beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening gepaard gaat met een complexe afweging van economische en sociale gegevens. Bij de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid kan de Commissie richtsnoeren vaststellen teneinde de criteria te formuleren op basis waarvan zij van plan is de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen (arrest van 15 december 2022, Veejaam en Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat zij ze op de betrokken gevallen zal toepassen, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (arrest van 15 december 2022, Veejaam en Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Daaruit volgt dat de vaststelling van de in de richtsnoeren van 2014 vervatte gedragsregels slechts tot gevolg heeft dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid in die zin dat zij voorgenomen staatssteun die door een lidstaat bij haar wordt aangemeld in beginsel dient goed te keuren indien deze steun aan die regels voldoet (arrest van 15 december 2022, Veejaam en Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Hieruit volgt dat de richtsnoeren van 2014 geen autonome verplichtingen tot stand kunnen brengen voor de lidstaten (arrest van 15 december 2022, Veejaam en Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punt 32).
34 Overeenkomstig artikel 288, vierde alinea, VWEU heeft het besluit van 2017 evenwel bindende werking ten aanzien van de Republiek Estland, waaraan het is gericht.
35 Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verwijst het besluit van 2017 uitdrukkelijk naar meerdere bepalingen van de richtsnoeren van 2014.
36 Meer bepaald wordt voetnoot 66 van de richtsnoeren van 2014 in overweging 42 van het besluit van 2017 aangehaald en uitgelegd, wordt in overweging 43 van dit besluit verklaard dat „deze [voetnoot 66] door de steunverlenende instanties zodanig [moet] worden gelezen en uitgelegd” dat rekening wordt gehouden met de „definitie van het begrip ,aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19, onder 44), van de [richtsnoeren van 2014]”, en verwijst overweging 44 van dit besluit naar het geval waarin „de steunverlenende instantie van oordeel is dat de werkzaamheden voor een bepaald project vóór januari 2017 zijn aangevangen in de zin van punt 19, onder 44), van de [richtsnoeren van 2014]”.
37 Derhalve moet worden vastgesteld dat het besluit van 2017 volgens de bewoordingen van de overwegingen 42 tot en met 44 ervan, de bevoegde Estse instanties in omstandigheden als die van het hoofdgeding verplicht om die bepalingen van de richtsnoeren van 2014 toe te passen in de zin die daaraan in die overwegingen wordt gegeven. Daardoor krijgen die bepalingen bindende kracht.
38 Aangezien bij de verwijzende rechter een geding aanhangig is over de rechtmatigheid van een bindend advies dat Elering heeft uitgebracht, waarin – in het licht van de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017 – die bepalingen van de richtsnoeren van 2014 worden toegepast, moeten zijn vragen over de uitlegging van punt 19, onder 44), en voetnoot 66 van deze richtsnoeren ontvankelijk worden geacht.
39 In de tweede plaats merkt de Commissie op dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Estse ministerie van Defensie heeft geweigerd de bouwprojecten voor het geplande windmolenpark goed te keuren en dat het gemeentebestuur van Toila bijgevolg heeft geweigerd de door EWP aangevraagde bouwvergunningen af te geven. Deze omstandigheden lijken erop te wijzen dat niet alle vereiste nationale vergunningen voor de uitvoering van het betrokken investeringsproject in de zin van overweging 42 van het besluit van 2017 beschikbaar waren vóór 31 december 2016. Volgens de Commissie bevond dit project zich op 1 januari 2017 dus kennelijk niet in een zodanige ontwikkelingsfase dat het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid en op grond van de bestaande steunregeling in de zin van overweging 42 steun zou moeten ontvangen.
40 Een dergelijk bezwaar vloeit niet alleen voort uit een uitlegging van de Unierechtelijke bepalingen waarop de zevende en de achtste vraag betrekking hebben, maar ook uit de toepassing van die bepalingen op de feiten van het hoofdgeding en uit de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van het Estse recht op die feiten.
41 Volgens vaste rechtspraak is de in artikel 267 VWEU neergelegde procedure een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die deze voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben (arrest van 15 september 2011, Unió de Pagesos de Catalunya,C‑197/10, EU:C:2011:590, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 In het kader van deze procedure, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, is de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen, alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen (arrest van 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Met name heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het niet aan het Hof staat om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van nationale bepalingen, aangezien dit de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties is (arrest van 25 november 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Uit het voorgaande volgt dat de eerste zes prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.
Eerste en zesde vraag, betreffende het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017
45 Met zijn eerste en zijn zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „aanvang van de werkzaamheden” slaat op, ten eerste, de start van om het even welke bouwwerkzaamheden in verband met een investeringsproject, dan wel uitsluitend de start van de bouwwerkzaamheden die verband houden met de installatie van een investeringsproject waarmee hernieuwbare energie kan worden geproduceerd, en, ten tweede, elke andere toezegging, ongeacht de aard of de kosten ervan, met uitzondering van de aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden in de zin van dit punt 19, onder 44).
46 Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arrest van 8 juni 2023, Fastweb e.a. (Termijn voor facturering),C‑468/20, EU:C:2023:447, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
47 In de eerste en de derde situatie waarnaar punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 verwijst, omvat het begrip „aanvang van de werkzaamheden” de „start van de bouwwerkzaamheden in verband met de investering” of elke „andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt”. Deze bepaling verduidelijkt voorts dat „de aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies niet als aanvang van de werkzaamheden worden beschouwd”.
48 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dus duidelijk dat bouwwerkzaamheden die noodzakelijk zijn voor de goede werking van het investeringsproject, zoals in het hoofdgeding de bouw van meetmasten en de aanleg van elektrische aansluitingen, geen voorbereidende werkzaamheden in de zin van die bepaling vormen en dus onder het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 kunnen vallen, mits aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan. Vastgesteld moet echter worden dat deze bepaling de aard van de geplande bouwwerkzaamheden of van de toezeggingen die de investering onomkeerbaar maken niet nauwkeurig vermeldt, en evenmin vaststelt vanaf welke drempel de aangevangen werkzaamheden moeten worden geacht aan deze voorwaarden te voldoen.
49 Zoals de advocaat-generaal in de punten 37 tot en met 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de context van overweging 42 van het besluit van 2017 tot doel te bepalen aan welke producenten de status kan worden toegekend van „bestaande producent” van hernieuwbare energie die in aanmerking komt voor staatssteun in het kader van een bestaande steunregeling.
50 Uit overweging 42 volgt dat „producenten wier project op 1 januari 2017 een zodanige ontwikkelingsfase had bereikt dat het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid” door de steunverlenende instanties als „bestaande producenten” kunnen worden beschouwd.
51 Aangezien genoemde overweging 42 vereist dat het betrokken project op die datum een zodanige „ontwikkelingsfase” had bereikt dat het „zeer waarschijnlijk zou worden voltooid”, kan niet worden geoordeeld dat de start van welke bouwwerkzaamheden dan ook in verband met een investeringsproject aan een dergelijk criterium voldoet.
52 Integendeel, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, volgt daaruit dat de voortgang van de betrokken werkzaamheden zodanig moest zijn dat de betrokken investering op 1 januari 2017 onomkeerbaar was geworden en dat de projectinitiatiefnemer kon worden gelijkgesteld met een bestaande producent van hernieuwbare energie.
53 In de context van overweging 42 van het besluit van 2017 moet het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 dus in alle situaties in die zin worden opgevat dat het ziet op een zodanige voortgang van de betrokken werkzaamheden dat de projectinitiatiefnemer kan worden gelijkgesteld met een bestaande producent van hernieuwbare energie.
54 Bijgevolg kan in deze context alleen een toezegging die het investeringsproject op 1 januari 2017 in een zodanige „ontwikkelingsfase” had gebracht dat het „zeer waarschijnlijk zou worden voltooid” en in wezen onomkeerbaar was, onder het begrip „aanvang van de werkzaamheden” vallen.
55 Zoals de advocaat-generaal in de punten 44 tot en met 46 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan een dergelijke drempel slechts worden geacht op die datum te zijn bereikt indien de voorbereidende werkzaamheden voltooid waren en de gedane toezegging, gelet op de aard en de kosten ervan, voldoende significant was in verhouding tot de totale omvang van het betrokken investeringsproject.
56 Het staat weliswaar aan de verwijzende rechter, die als enige over alle relevante gegevens beschikt, om te beoordelen of op die datum op basis van de voortgang van de bouwwerkzaamheden voor het geplande windmolenpark kon worden aangenomen dat het zeer waarschijnlijk was dat het project voor de bouw van dit windmolenpark zou worden voltooid, maar de gegevens waarover het Hof beschikt lijken erop te wijzen dat de bouw van meetmasten en elektrische aansluitingen op het transmissiesysteem in casu geen zodanige „aanvang van de werkzaamheden” vormde dat EWP kon worden gelijkgesteld met een „bestaande producent” van hernieuwbare energie, aangezien alleen de start van de bouw van windmolens die hernieuwbare energie opwekken of eventueel een onomkeerbare toezegging met betrekking tot deze windmolens – die het belangrijkste onderdeel van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde investeringsproject vormen – haar deze status kunnen verlenen.
57 Gelet op een en ander moet op de eerste en de zesde vraag worden geantwoord dat punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „aanvang van de werkzaamheden” betrekking heeft op, ten eerste, de start van de bouwwerkzaamheden in verband met de installatie van een investeringsproject waarmee hernieuwbare energie kan worden geproduceerd en, ten tweede, elke andere toezegging die, gelet op de aard en de kosten ervan, het betrokken investeringsproject op 1 januari 2017 in een zodanige ontwikkelingsfase heeft gebracht dat het zeer waarschijnlijk zal worden voltooid.
Tweede, vierde en vijfde vraag, betreffende de beoordeling die de bevoegde nationale instantie moet verrichten op grond van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017
58 Met zijn tweede, vierde en vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instantie bij de vaststelling van de „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), per geval moet overgaan tot een – eventueel grondige economische – analyse van de ontwikkelingsfase van het betrokken investeringsproject en van de mate van waarschijnlijkheid dat het project zal worden voltooid, dan wel of een louter feitelijke of formele beoordeling volstaat.
59 In dit verband zij eraan herinnerd dat in de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017 met name wordt gepreciseerd dat de producenten wier project zich op 1 januari 2017 in een zodanige ontwikkelingsfase bevond dat het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid „door de steunverlenende instanties moeten worden beschouwd” als bestaande producenten, dat „de lidstaten via hun bevoegde instanties verantwoordelijk blijven voor de correcte uitvoering van steunmaatregelen”, en dat, ingeval „de steunverlenende instantie van oordeel is” dat de werkzaamheden voor een bepaald project zijn aangevangen, in de zin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, vóór 1 januari 2017, deze beoordeling volgens de Commissie betrekking heeft op dat project als zodanig. In deze overwegingen staat ook vermeld dat voetnoot 66 van deze richtsnoeren „door de steunverlenende instanties” moet „worden gelezen en uitgelegd” rekening houdend met de definitie van het begrip „aanvang van de werkzaamheden” die is opgenomen in punt 19, onder 44).
60 Uit de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017 blijkt dus ondubbelzinnig dat de bevoegde autoriteit in de context van dat besluit per geval moet nagaan of het betrokken project zich op 1 januari 2017 in een zodanige ontwikkelingsfase bevond dat het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid. Een dergelijke beoordeling leent zich niet tot een zuiver formele toetsing en kan naargelang van het geval een grondige economische analyse vereisen.
61 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de overwegingen die zijn uiteengezet in de punten 61 en 68 van het arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). Het klopt dat het Hof in die punten in wezen heeft uitgesloten dat de bevoegde nationale instanties per geval ingewikkelde economische beoordelingen kunnen verrichten, en de bevoegdheid van die instanties heeft beperkt tot feitelijke of formele vaststellingen. Een dergelijke beperking is evenwel vastgesteld met betrekking tot de toepassing van artikel 8, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107 en 108 VWEU] met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening) (PB 2008, L 214, blz. 3), die in de lidstaten uniform moet worden toegepast aan de hand van duidelijke en eenvoudig toe te passen criteria. Bovendien hadden die overwegingen betrekking op een vermeend of reëel stimulerend effect van de betrokken steun.
62 In het onderhavige geval heeft de Commissie daarentegen in het besluit van 2017 definitief vastgesteld dat de Estse steunregeling die van toepassing was vóór de wijzigingen waarop dat besluit betrekking had, een stimulerend effect had. De beoordeling die door de bevoegde nationale autoriteit moet worden verricht heeft derhalve uitsluitend betrekking op de vraag of er bij de projectinitiatiefnemer al dan niet een beschermenswaardig gewettigd vertrouwen bestond dat hij krachtens die steunregeling steun zou ontvangen. Een dergelijk onderzoek moet noodzakelijkerwijs per geval worden verricht en kan niet worden beperkt tot een zuiver feitelijke of formele beoordeling.
63 Gelet op een en ander dient op de tweede, de vierde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met de overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit bij de vaststelling van de „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), per geval moet overgaan tot een analyse van de ontwikkelingsfase van het betrokken investeringsproject en van de mate van waarschijnlijkheid dat het project zal worden voltooid. Deze analyse mag niet worden beperkt tot een louter feitelijke of formele beoordeling en kan naargelang van het geval een grondige economische analyse vereisen.
Derde, zevende en achtste vraag, betreffende het begrip „nationale vergunning” in de zin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017
64 Met zijn derde, zevende en achtste vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat: – het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), noodzakelijkerwijs impliceert dat de projectinitiatiefnemer een gebruiksrecht heeft op de grond waarop het betrokken investeringsproject zal worden uitgevoerd en beschikt over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project; – het in overweging 42 gebruikte begrip „nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project” in het licht van het nationale recht moet worden uitgelegd en wel in die zin dat die vergunning toestaat dat de bouwwerkzaamheden in verband met het betrokken investeringsproject worden uitgevoerd, en – bij de beoordeling van de ontwikkelingsfase van dit project rekening moet worden gehouden met een aanhangig geding over een weigering om een dergelijke vergunning te verlenen, waardoor de voortzetting van het project wordt verhinderd.
65 In dit verband blijkt uit punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 dat „het verkrijgen van vergunningen” een aspect is van de „voorbereidende werkzaamheden” en dus geen „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van die bepaling vormt. Bovendien wordt in overweging 42 van het besluit van 2017 ondubbelzinnig als voorwaarde gesteld dat de projectinitiatiefnemer „de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project [heeft] verkregen” en „het recht [heeft] om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd te gebruiken”.
66 Hieruit volgt om te beginnen dat het in punt 19, onder 44), vermelde begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de context van overweging 42 noodzakelijkerwijs impliceert dat de projectinitiatiefnemer het recht heeft om het perceel waarop het betrokken investeringsproject zal worden uitgevoerd te gebruiken, en beschikt over een voor de uitvoering van dat project vereiste nationale vergunning.
67 Aangezien deze bepalingen betrekking hebben op een „nationale” vergunning, zonder dat wordt gepreciseerd welk soort vergunning vereist is, zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet het begrip „nationale vergunning” worden uitgelegd in het licht van het nationale recht.
68 Voorts volgt uit de vaststellingen in de punten 52 tot en met 55 en 62 van het onderhavige arrest dat de bevoegde nationale instantie in het kader van de beoordeling die zij moet verrichten met betrekking tot de vraag of er bij de projectinitiatiefnemer al dan niet een beschermenswaardig gewettigd vertrouwen bestaat dat hij krachtens een bestaande steunregeling steun zal ontvangen, dient na te gaan of op 1 januari 2017 uit de voortgang van de betrokken werkzaamheden bleek dat het zeer waarschijnlijk was dat het betrokken investeringsproject zou worden voltooid, waardoor dit project in wezen onomkeerbaar was en de projectinitiatiefnemer bijgevolg kon worden gelijkgesteld met een „bestaande producent” van hernieuwbare energie.
69 Hieruit volgt dat ook op basis van het soort vergunning dat vereist is op grond van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017, moet kunnen worden aangenomen dat het op die datum zeer waarschijnlijk was dat dit project zou worden voltooid en dat de projectinitiatiefnemer dus kon worden gelijkgesteld met een „bestaande producent” van hernieuwbare energie.
70 Zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is uiteengezet, kon EWP in het onderhavige geval alleen met een bestaande producent worden gelijkgesteld indien de werkzaamheden voor de bouw van windmolens die hernieuwbare energie produceren waren gestart of indien een onomkeerbare toezegging met betrekking tot die windmolens was gedaan. Bijgevolg had de vereiste nationale vergunning de uitvoering van deze bouwwerkzaamheden moeten toestaan.
71 Het staat aan de verwijzende rechter, die als enige over alle relevante gegevens beschikt, om in het licht van dergelijke vereisten te bepalen welk soort nationale vergunning in casu aan EWP moest worden verleend. De gegevens waarover het Hof beschikt, lijken er echter op te wijzen dat naar Ests recht stedenbouwkundige planningsdocumenten op zich geen toestemming inhouden om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde windmolens te bouwen, maar dat er voor de uitvoering van deze werkzaamheden, als definitieve nationale vergunning, nog bouwvergunningen moeten worden verkregen, zodat deze vergunningen als de vereiste „nationale vergunning” moeten worden beschouwd.
72 Wat ten slotte het feit betreft dat er een geding aanhangig is over de weigering om die vergunning te verlenen dat de voortzetting van het betrokken investeringsproject belet, staat het aan de bevoegde nationale instantie om, gelet op de vaststellingen die in de laatste plaats in punt 68 van dit arrest zijn gedaan, haar beslissing te baseren op de juridische en feitelijke situatie die bestond op 1 januari 2017. Zij mag dus niet speculeren over de afloop van dat geding.
73 Ongeacht de uitkomst van een dergelijke gerechtelijke procedure kan een onderneming die op die datum niet beschikte over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het betrokken investeringsproject, immers niet worden geacht op genoemde datum een beschermenswaardig gewettigd vertrouwen te hebben dat zij steun op grond van een bestaande steunregeling zal ontvangen.
74 Gelet op een en ander moet op de derde, de zevende en de achtste vraag worden geantwoord dat punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014, gelezen in samenhang met overweging 42 van het besluit van 2017, aldus moet worden uitgelegd dat: – het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), noodzakelijkerwijs impliceert dat de projectinitiatiefnemer een gebruiksrecht heeft op de grond waarop het betrokken investeringsproject zal worden uitgevoerd en beschikt over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project; – het in overweging 42 gebruikte begrip „vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het project” in het licht van het nationale recht moet worden uitgelegd en wel in die zin dat die vergunning, als definitieve nationale vergunning, toestaat dat de bouwwerkzaamheden in verband met het betrokken investeringsproject worden uitgevoerd; – bij de beoordeling van de ontwikkelingsfase van dit project op 1 januari 2017 geen rekening mag worden gehouden met het feit dat er op die datum een geding aanhangig was over de weigering om die vergunning te verlenen, waardoor de voortzetting van dit project werd verhinderd.
Kosten
75 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Punt 19, onder 44), van de mededeling van de Commissie, „Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020”, gelezen in samenhang met overweging 42 van besluit C(2017) 8456 final van de Commissie van 6 december 2017 betreffende wijzigingen in de Estse steunregeling voor hernieuwbare energiebronnen en warmtekrachtkoppeling [steunmaatregel SA.47354 (2017/NN)], moet aldus worden uitgelegd dat het begrip „aanvang van de werkzaamheden” betrekking heeft op, ten eerste, de start van de bouwwerkzaamheden in verband met de installatie van een investeringsproject waarmee hernieuwbare energie kan worden geproduceerd en, ten tweede, elke andere toezegging die, gelet op de aard en de kosten ervan, het betrokken investeringsproject op 1 januari 2017 in een zodanige ontwikkelingsfase heeft gebracht dat het zeer waarschijnlijk zal worden voltooid.
2) Punt 19, onder 44), van de mededeling van de Commissie, „Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020”, gelezen in samenhang met de overwegingen 42 tot en met 44 van besluit C(2017) 8456, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit bij de vaststelling van de „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), per geval moet overgaan tot een analyse van de ontwikkelingsfase van het betrokken investeringsproject en van de mate van waarschijnlijkheid dat het project zal worden voltooid. Deze analyse mag niet worden beperkt tot een louter feitelijke of formele beoordeling en kan naargelang van het geval een grondige economische analyse vereisen.
3) Punt 19, onder 44), van de mededeling van de Commissie, „Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020”, gelezen in samenhang met overweging 42 van besluit C(2017) 8456, moet aldus worden uitgelegd dat – het begrip „aanvang van de werkzaamheden” in de zin van dit punt 19, onder 44), noodzakelijkerwijs impliceert dat de projectinitiatiefnemer een gebruiksrecht heeft op de grond waarop het betrokken investeringsproject zal worden uitgevoerd en beschikt over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project, – het in overweging 42 gebruikte begrip „vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het project” in het licht van het nationale recht moet worden uitgelegd en wel in die zin dat die vergunning, als definitieve nationale vergunning, toestaat dat de bouwwerkzaamheden in verband met het betrokken investeringsproject worden uitgevoerd; – bij de beoordeling van de ontwikkelingsfase van dit project op 1 januari 2017 geen rekening mag worden gehouden met het feit dat er op die datum een geding aanhangig was over de weigering om die vergunning te verlenen, waardoor de voortzetting van dit project werd verhinderd.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Ests.