HvJ EU 20 april 2023, C-580/21, ECLI:EU:C:2023:304
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
20 april 2023 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2009/28/EG – Bevordering van energie uit hernieuwbare energiebronnen – Artikel 16, lid 2, onder c) – Toegang tot de transmissie‑ en distributienetwerken – Toegang bij voorrang voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen – Productie uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen”
In zaak C‑580/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Duitsland) bij beslissing van 6 juli 2021, ingekomen bij het Hof op 22 september 2021, in de procedure
EEW Energy from Waste Großräschen GmbH
tegen
MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH,
in tegenwoordigheid van:
50 Hertz Transmission GmbH,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, D. Gratsias, F. Biltgen, I. Jarukaitis en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: D. Dittert, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 september 2022,
gelet op de opmerkingen van:
– EEW Energy from Waste Großräschen GmbH, vertegenwoordigd door B. Rechner en A. Vallone, Rechtsanwälte,
– MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH, vertegenwoordigd door B. Christ en T. Höch, Rechtsanwälte,
– 50 Hertz Transmission GmbH, vertegenwoordigd door T. Burmeister en L. Reichstein, Rechtsanwälte,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. De Meester en G. Wils als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 november 2022,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16), gelezen in samenhang met artikel 2, onder a) en e), van deze richtlijn, en van artikel 5, lid 3, tweede alinea, van die richtlijn.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen EEW Energy from Waste Großräschen GmbH (hierna: „EEW”) en MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH (hierna: „MNG Strom”) over de schade die EEW stelt te hebben geleden als gevolg van herhaalde verzoeken van MNG Strom inzake nettoegang voor door EEW opgewekte elektriciteit.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2001/77
3 Artikel 2, onder c), van richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (PB 2001, L 283, blz. 33) bepaalt: „Voor de toepassing van deze richtlijn zijn de volgende definities van toepassing: […] c) ‚elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen’: elektriciteit, opgewekt in installaties die uitsluitend gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, alsmede elektriciteit die is opgewekt met hernieuwbare energiebronnen in hybride installaties die ook met conventionele energiebronnen werken, met inbegrip van hernieuwbare elektriciteit voor accumulatiesystemen en met uitzondering van elektriciteit die afkomstig is van dergelijke systemen”.
Richtlijn 2009/28
4 De overwegingen 11, 60 en 61 van richtlijn 2009/28 bepaalden voor de intrekking van deze richtlijn bij richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82): „(11) Er moeten transparante en eenduidige regels worden opgesteld voor het berekenen van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen en voor de definiëring van die bronnen. […] […] (60) Voorrang inzake toegang en gewaarborgde toegang voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen is van belang om hernieuwbare energiebronnen in de interne markt voor elektriciteit te integreren, en is in overeenstemming met artikel 11, lid 2, en een verdere uitwerking van artikel 11, lid 3, van richtlijn 2003/54/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG – Verklaringen met betrekking tot ontmantelings- en afvalbeheeractiviteiten (PB 2003, L 176, blz. 37)]. De voorschriften inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net en de dispatching kunnen naargelang de kenmerken van het nationale net en de veilige werking daarvan verschillen. Voorrang inzake nettoegang biedt de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen de verzekering dat zij te allen tijde wanneer de bron beschikbaar is de elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen overeenkomstig de connectieregels zullen kunnen verkopen en transporteren. Wanneer elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen geïntegreerd worden in de ‚spotmarkt’, zorgt gegarandeerde toegang ervoor dat alle verkochte en gesteunde elektriciteit toegang krijgt tot het net en dat een maximale hoeveelheid elektriciteit uit hernieuwbare bronnen van de op het net aangesloten installaties wordt gebruikt. Dit houdt geenszins de verplichting in dat lidstaten aankoopverplichtingen voor energie uit hernieuwbare bronnen moeten steunen of invoeren. In andere systemen wordt voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen gewoonlijk een vaste prijs vastgesteld, gewoonlijk in combinatie met een aankoopverplichting voor de systeembeheerder. In dit geval is reeds voorrang inzake toegang gegeven. (61) In bepaalde omstandigheden is het niet mogelijk om de transmissie en distributie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen volledig te garanderen zonder de betrouwbaarheid of de veiligheid van het net in gevaar te brengen. In dergelijke omstandigheden kan overwogen worden financiële compensaties te geven aan de betrokken producenten. Desalniettemin strekken de doelstellingen van deze richtlijn ertoe de transmissie en distributie van uit hernieuwbare bronnen geproduceerde elektriciteit duurzaam te laten toenemen zonder de betrouwbaarheid of de veiligheid van het net aan te tasten. Daartoe dienen de lidstaten passende maatregelen te nemen om de marktpenetratie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen te vergroten, onder meer door rekening te houden met de specifieke kenmerken van variërende energiebronnen en energiebronnen die nog niet kunnen worden opgeslagen. Om te kunnen voldoen aan de, in de onderhavige richtlijn gestelde doelen, moet de aansluiting van nieuwe installaties voor energie uit hernieuwbare bronnen zo spoedig mogelijk worden toegestaan. Om de netaansluitingsprocedures te versnellen, kunnen de lidstaten voorzieningen treffen voor een prioritaire of gereserveerde aansluiting van nieuwe installaties die elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen produceren.”
5 Artikel 1 van richtlijn 2009/28 heeft het opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied” en luidde als volgt: „In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. Zij stelt regels vast betreffende de statistische overdracht tussen lidstaten, gezamenlijke projecten tussen lidstaten onderling en met derde landen, garanties van oorsprong, administratieve procedures, voorlichting en opleiding en toegang tot het elektriciteitsnet voor energie uit hernieuwbare bronnen. […]”
6 Artikel 2 van deze richtlijn bepaalde: „Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van [richtlijn 2003/54]. De volgende definities gelden eveneens: a) ‚energie uit hernieuwbare bronnen’: energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen; […] e) ‚biomassa’: de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van biologische oorsprong uit de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, met inbegrip van de visserij en de aquacultuur, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval; […] j) ‚garantie van oorsprong’: een elektronisch document dat uitsluitend tot doel heeft de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is op basis van hernieuwbare bronnen, zoals voorgeschreven in artikel 3, lid 6, van [richtlijn 2003/54]; […]”
7 In artikel 5, leden 1 en 3, was bepaald: „1. Het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van: a) het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen; […] 3. Voor de toepassing van lid 1, onder a), wordt het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen berekend als de hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen, met uitzondering van de elektriciteitsproductie door middel van pompaccumulatie van water dat eerder omhoog is gepompt. In installaties die zowel hernieuwbare als conventionele bronnen als brandstof gebruiken, wordt alleen rekening gehouden met de hoeveelheid elektriciteit die uit hernieuwbare energiebronnen is geproduceerd. Met het oog op deze berekening wordt de bijdrage van elke energiebron berekend op basis van haar energie-inhoud. Elektriciteit die is opgewekt met waterkracht en windenergie wordt in aanmerking genomen overeenkomstig de normaliseringsregels bedoeld in bijlage II.”
8 Artikel 15, lid 1, van die richtlijn bepaalde: „Teneinde overeenkomstig artikel 3, lid 6, van [richtlijn 2003/54] aan de eindafnemer het aandeel of de hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen aan te tonen in de energiemix van een energieleverancier, zien de lidstaten erop toe dat de oorsprong van de elektriciteit die uit hernieuwbare energiebronnen is geproduceerd als zodanig kan worden gegarandeerd in de zin van deze richtlijn, overeenkomstig objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.”
9 Artikel 16, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/28 luidde: „1. De lidstaten nemen passende maatregelen om de transmissie- en distributienetwerkinfrastructuur, intelligente netwerken, opslaginstallaties en het elektriciteitssysteem te ontwikkelen teneinde het elektriciteitsnet veilig te laten functioneren en daardoor de verdere ontwikkeling van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen, inclusief interconnectie tussen lidstaten en tussen lidstaten en derde landen te vergemakkelijken. De lidstaten nemen tevens passende maatregelen om de vergunningsprocedures voor de netwerkinfrastructuur te versnellen en de goedkeuring van de netwerkinfrastructuur te coördineren met administratieve en planningsprocedures. 2. Met inachtneming van de voorschriften inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net, die gebaseerd zijn op transparante, niet-discriminerende door de bevoegde nationale autoriteiten vastgestelde criteria: a) zien de lidstaten erop toe dat beheerders van transmissie- en distributiesystemen op hun grondgebied de transmissie en distributie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen garanderen; b) zorgen de lidstaten er tevens voor dat elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voorrang heeft op dan wel gewaarborgde toegang krijgt tot het net; c) zorgen de lidstaten ervoor dat transmissiesysteembeheerders bij de dispatching van elektriciteitsopwekkingsinstallaties voorrang geven aan opwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, voor zover het veilige beheer van het nationale elektriciteitssysteem dit toelaat en dit gebeurt op basis van transparante en niet-discriminerende criteria. De lidstaten zorgen ervoor dat passende netwerk- en marktgerelateerde beheersmaatregelen worden getroffen om de belemmeringen voor uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit tot een minimum te beperken. Indien er ten aanzien van hernieuwbare energiebronnen substantiële beperkende maatregelen worden genomen om de veiligheid van het nationale elektriciteitssysteem en de energievoorzieningszekerheid te garanderen, zorgen de lidstaten ervoor dat de verantwoordelijke systeembeheerders deze maatregelen rapporteren aan de bevoegde regelgevende autoriteit en dat zij aangeven welke corrigerende voorzieningen zij denken te treffen om ongewenste beperkingen te voorkomen.”
Duits recht
10 § 3 („Definities”) van het Erneuerbare-Energien-Gesetz (wet inzake hernieuwbare energie) van 25 oktober 2008 (BGBl. 2011 I, blz. 1634), in de vanaf 1 januari 2012 tot en met 31 juli 2014 geldende versie (hierna: „EEG 2012”), bepaalde het volgende: „In de zin van deze wet wordt verstaan onder: 1) ‚installatie’: elke inrichting voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen […] 3) ‚hernieuwbare energie’: […] energie uit biomassa […] en de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval […]”
11 § 11 EEG 2012 („Beheer van de elektriciteitsvoorziening aan het net”) bepaalde in lid 1: „Transmissiesysteembeheerders zijn bij wijze van uitzondering gerechtigd om direct of indirect op hun net aangesloten installaties te reguleren, voor zover: 1) anders een knelpunt in het systeem in het netwerkgebied, met inbegrip van het voorgeschakelde net, zou ontstaan, 2) voorrang wordt verleend aan elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen […], tenzij andere opwekkingsinstallaties op het net aangesloten moeten blijven om de veiligheid en betrouwbaarheid van het systeem van elektriciteitsvoorziening te waarborgen […] […]”
12 § 12 EEG 2012 („Uitzonderingsbepalingen”) bepaalde in lid 1: „Indien de levering van elektriciteit uit installaties voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen […] wegens een knelpunt in het systeem als bedoeld in § 11, lid 1, wordt verminderd, moet aan de door die maatregel getroffen exploitanten een compensatie worden betaald van 95 procent van de gederfde inkomsten, vermeerderd met extra kosten en verminderd met bespaarde kosten. […]”
13 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat deze bepalingen van het EEG 2012 in wezen overeenkomen met die van de drie versies van het EEG die achtereenvolgens van toepassing zijn op het hoofdgeding.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 EEW exploiteert te Großräschen (Duitsland) een thermische afvalverwerkingsinstallatie waarmee zij elektriciteit en warmte produceert. Een deel van dit afval is biologisch afbreekbaar en wordt door verbranding verwerkt, zonder dat dit wordt gescheiden van ander afval. Het aandeel biologisch afbreekbaar afval is variabel en kan tot 50 % van de totale hoeveelheid afval uitmaken. Een deel van de door deze installatie opgewekte elektriciteit wordt geleverd aan het transmissiesysteem dat wordt beheerd door MNG Strom, waarmee EEW een overeenkomst betreffende de aansluiting en levering heeft afgesloten.
15 Tussen 2011 en 2016 heeft MNG Strom in het kader van het management van de netveiligheid herhaaldelijk gevraagd – in voorkomend geval in overleg met 50 Hertz Transmission GmbH als transmissiesysteembeheerder – dat EEW de levering aan de respectieve netten tijdelijk zou verminderen wegens knelpunten in het systeem. Dientengevolge heeft EEW van MNG Strom de betaling van 2,24 miljoen EUR schadevergoeding gevorderd op grond van onder meer § 12 EEG 2012.
16 De rechter in tweede aanleg heeft de vordering van EEW afgewezen omdat de elektriciteit in EEW’s installatie niet uitsluitend uit hernieuwbare energiebronnen wordt opgewekt, zodat die installatie niet kon worden gekwalificeerd als „installatie voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen” in de zin van de toepasselijke nationale bepalingen.
17 EEW heeft tegen deze beslissing beroep in Revision ingesteld bij het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Duitsland), de verwijzende rechter.
18 Volgens deze rechter hangt de uitkomst van dit beroep af van het antwoord op de vraag of de installatie van EEW een „installatie voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen” is in de zin van § 12 EEG 2012, gelezen in het licht van artikel 2, onder c), van richtlijn 2001/77 en de bepalingen van richtlijn 2009/28, met name artikel 16, lid 2, onder c), ervan.
19 In deze omstandigheden heeft het Bundesgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 16, lid 2, onder c), juncto artikel 2, onder a) en e), van richtlijn 2009/28 aldus worden uitgelegd dat in verband met de levering van elektriciteit aan het net ook voorrang moet worden verleend aan opwekkingsinstallaties waarin elektriciteit wordt opgewekt door de thermische verwerking van gemengd afval, waarbij het afval een variabele biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval bevat? 2) Ingeval de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord: hangt de verlening van voorrang bij de levering van elektriciteit op grond van artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 dan af van de hoogte van de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval die bij de elektriciteitsopwekking, zoals beschreven in de eerste vraag, wordt gebruikt? 3) Ingeval de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: bestaat er een materialiteitsdrempel voor de biologisch afbreekbare fractie van afval waaronder de regelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen niet van toepassing zijn op de opgewekte elektriciteit? 4) Ingeval de derde vraag bevestigend wordt beantwoord: bij welke fractie ligt deze drempel dan, of hoe moet deze worden bepaald? 5) Ingeval de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord, kan dan uit de bepaling van artikel 5, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 worden afgeleid dat deze regelingen enkel van toepassing zijn op het aandeel van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en dat de bijdrage van elke energiebron wordt berekend op basis van haar energie-inhoud, voor zover de regelingen inzake elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen worden toegepast op elektriciteit die slechts gedeeltelijk uit biologisch afbreekbaar afval is opgewekt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat de voorrang bij de toegang tot het elektriciteitsnet die wordt verleend aan elektriciteitsopwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, niet alleen moet worden verleend aan installaties die elektriciteit uitsluitend uit hernieuwbare energiebronnen opwekken maar ook aan installaties die elektriciteit uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen opwekken.
21 Ingevolge artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 zorgen de lidstaten ervoor dat transmissiesysteembeheerders bij de dispatching van elektriciteitsopwekkingsinstallaties voorrang geven aan opwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, voor zover het veilige beheer van het nationale elektriciteitssysteem dit toelaat en dit gebeurt op basis van transparante en niet-discriminerende criteria.
22 Hoewel richtlijn 2009/28 in artikel 2, onder a), ervan het begrip „energie uit hernieuwbare bronnen” aldus definieert dat het onder meer „biomassa” omvat, en in artikel 2, onder e), ervan het begrip „biomassa” aldus definieert dat het met name „de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval” omvat, preciseert zij daarentegen niet de draagwijdte van het begrip „elektriciteitsopwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen” in de zin van artikel 16, lid 2, onder c), van die richtlijn.
23 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, niet alleen rekening houdend met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context van deze bepaling en de doelstelling van de betrokken regeling [arrest van 2 juni 2022, T.N. en N.N. (Verklaring van verwerping van de nalatenschap), C‑617/20, EU:C:2022:426, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
24 Om te beginnen kan louter op grond van de bewoordingen van artikel 16, lid 2, onder c), eerste volzin, van richtlijn 2009/28, waarin wordt verwezen naar installaties die „gebruikmaken” van hernieuwbare energiebronnen, niet worden vastgesteld of deze bepaling enkel ziet op installaties die elektriciteit uitsluitend uit hernieuwbare energiebronnen opwekken, dan wel of zij ook van toepassing is op installaties die hiervoor slechts gedeeltelijk gebruikmaken van dergelijke energiebronnen.
25 Bovendien lijkt de tweede zin van deze bepaling, die verwijst naar beheersmaatregelen die moeten worden getroffen om het niet-gebruiken van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen tot een minimum te beperken, door de woorden „tot een minimum te beperken” te gebruiken, ervan uit te gaan dat voorrang ook moet kunnen worden gegeven aan installaties die slechts gedeeltelijk gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen. De uitsluiting van dergelijke installaties zou immers tot gevolg hebben dat een mogelijk aanzienlijk deel van de „groene” elektriciteit wordt uitgesloten van de voorrang inzake toegang.
26 Wat vervolgens de context betreft waarbinnen deze bepaling moet worden bezien, omschreef artikel 2, onder c), van richtlijn 2001/77 het begrip „elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen” als „elektriciteit, opgewekt in installaties die uitsluitend gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, alsmede elektriciteit die is opgewekt met hernieuwbare energiebronnen in hybride installaties die ook met conventionele energiebronnen werken”.
27 Richtlijn 2009/28, die in de plaats is gekomen van richtlijn 2001/77 en die van kracht was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, heeft deze definitie echter niet overgenomen. In artikel 2, onder a), van deze richtlijn wordt „energie uit hernieuwbare bronnen” omschreven als „energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen” en preciseert vervolgens welke hernieuwbare bronnen onder deze definitie vallen. Zoals 50 Hertz Transmission heeft opgemerkt, hangt de kwalificatie als „elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen” dus niet meer af van het soort installatie waarin de elektriciteit wordt opgewekt, maar alleen van de energiebronnen die deze installaties gebruiken om elektriciteit op te wekken.
28 Wat ten slotte de door richtlijn 2009/28 nagestreefde doelstellingen betreft, deze richtlijn beoogt volgens artikel 1 ervan een gemeenschappelijk kader voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen vast te stellen door onder meer bindende nationale streefcijfers vast te stellen voor het totale aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie.
29 Bovendien blijkt uit overweging 60 van deze richtlijn dat deze tot doel heeft het gebruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen zo veel mogelijk te bevorderen door elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de „spotmarkt” te integreren. Volgens overweging 61 van deze richtlijn strekken de doelstellingen van die richtlijn ertoe de transmissie en distributie van uit hernieuwbare bronnen geproduceerde elektriciteit duurzaam te laten toenemen en dienen de lidstaten daartoe passende maatregelen te nemen om de marktpenetratie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen te vergroten.
30 Bovendien beoogt volgens de rechtspraak van het Hof de in artikel 16, lid 2, onder b), van richtlijn 2009/28 bepaalde gewaarborgde toegang tot het net de hernieuwbare energiebronnen te integreren in de gemeenschappelijke energiemarkt door te verzekeren dat alle uit die bronnen geproduceerde elektriciteit toegang krijgt tot het net, zodat een zo groot mogelijke hoeveelheid elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen kan worden aangewend (zie in die zin arrest van 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punt 62).
31 De doelstellingen om maximaal gebruik te maken van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en om de transmissie en distributie van uit hernieuwbare bronnen geproduceerde elektriciteit duurzaam te laten toenemen zouden evenwel in gevaar dreigen te komen indien een elektriciteitsopwekkingsinstallatie op grond van het feit dat zij niet uitsluitend gebruikmaakt van hernieuwbare energiebronnen zou worden gelijkgesteld met een installatie die slechts gebruikmaakt van conventionele energiebronnen en dientengevolge wordt uitgesloten van de in artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 bedoelde voorrang inzake toegang.
32 Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat de voorrang bij de toegang tot het elektriciteitsnet die wordt verleend aan elektriciteitsopwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, niet alleen moet worden verleend aan installaties die elektriciteit uitsluitend uit hernieuwbare energiebronnen opwekken maar ook aan installaties die elektriciteit uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen opwekken.
Tweede tot en met vijfde vraag
33 Met zijn tweede tot en met vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat een installatie die elektriciteit opwekt uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen, waarvan het aandeel varieert, alleen voorrang bij de toegang tot het net geniet voor het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en, zo ja, hoe deze voorrang bij de toegang wordt toegepast.
34 In casu vraagt de verwijzende rechter zich meer in het bijzonder af of een installatie als die welke door EEW wordt geëxploiteerd, die elektriciteit opwekt uit een afvalmengsel dat een variabel aandeel van industrieel en huishoudelijk biologisch afbreekbaar afval bevat, alleen voorrang bij de toegang tot het net geniet voor de uit dat variabele aandeel opgewekte elektriciteit.
35 Om te beginnen moet in dit verband worden opgemerkt dat uit de definities in artikel 2, onder a) en e), van richtlijn 2009/28 blijkt dat de energie die wordt verkregen uit het gebruik van biomassa, energie uit hernieuwbare bronnen is, maar dat alleen de biologisch afbreekbare fractie, met name van industrieel en huishoudelijk afval, onder het begrip „biomassa” in de zin van deze richtlijn valt. De energie die wordt opgewekt door thermische verwerking van industrieel en huishoudelijk afval wordt dus, voor de elektriciteit die wordt opgewekt uit deze biologisch afbreekbare fractie van dat afval en met uitsluiting van de fractie die bestaat uit conventioneel afval, beschouwd als energie uit hernieuwbare bronnen.
36 Vervolgens heeft het Hof, met betrekking tot artikel 16, lid 2, onder b), van deze richtlijn, verklaard dat deze bepaling weliswaar de mogelijkheid biedt om „gewaarborgde toegang” tot het net in te voeren voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, maar uitsluitend voor „groene” energie en dat deze bepaling dus niet als rechtsgrond kan dienen voor nationale bepalingen die gewaarborgde toegang beogen voor installaties die energie opwekken uit conventionele bronnen (zie in die zin arrest van 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punt 65). Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet het beginsel van de voorrang bij de toegang tot het net als bedoeld in artikel 16, lid 2, onder c), van deze richtlijn, op analoge wijze worden uitgelegd.
37 Een elektriciteitsopwekkingsinstallatie die gebruikmaakt van een afvalmengsel waarvan slechts een variabel aandeel bestaat uit industrieel en huishoudelijk biologisch afbreekbaar afval of – meer in het algemeen – dat in een variabel aandeel van zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen gebruikmaakt, moet bijgevolg uitsluitend voor het variabele aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen kunnen genieten van de in artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 bedoelde voorrang inzake toegang.
38 Richtlijn 2009/28 bepaalt echter niet hoe het aandeel elektriciteit dat uit hernieuwbare energiebronnen is opgewekt door een elektriciteitsopwekkingsinstallatie die zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen gebruikt, moet worden berekend en, meer in het bijzonder, of dat aandeel een minimumdrempel moet bereiken opdat de opgewekte elektriciteit voorrang inzake toegang zou hebben.
39 In artikel 16, lid 2, onder c), van deze richtlijn is slechts sprake van twee vereisten.
40 In de eerste plaats maakt deze bepaling de voorrang inzake toegang afhankelijk van de noodwendigheden inzake de veiligheid van het nationale elektriciteitsnet. In dit verband preciseert overweging 60 van richtlijn 2009/28 dat de voorschriften inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net alsook de dispatching naargelang de kenmerken van het nationale net en de veilige werking daarvan kunnen verschillen.
41 In de tweede plaats vereist artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 dat het beheer van de voorrang inzake de toegang gebeurt op basis van transparante en niet-discriminerende criteria. In dit verband wordt in overweging 11 van deze richtlijn benadrukt dat het belangrijk is dat transparante en eenduidige regels worden opgesteld voor het berekenen van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen en voor de definiëring van die bronnen. Voorts wordt in overweging 60 van die richtlijn op algemene wijze herinnerd aan het belang van voorrang inzake toegang voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voor de integratie van hernieuwbare energiebronnen in de interne markt voor elektriciteit, en in het bijzonder aan het feit dat deze voorrang inzake toegang tot uitdrukking moet worden gebracht in de nationale connectieregels door de aangesloten producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen de verzekering te bieden dat zij te allen tijde wanneer de bron beschikbaar is de elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen zullen kunnen verkopen en transporteren.
42 Hieruit volgt dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de voorrang inzake toegang die moet worden verleend aan elektriciteitsopwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, mits zij de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen naleven.
43 Het Hof heeft overigens reeds vastgesteld dat de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2009/28 helemaal niet de bedoeling had een uitputtende harmonisatie tot stand te brengen van de nationale steunregelingen voor de productie van groene energie, maar is uitgegaan van de vaststelling dat de lidstaten verschillende steunregelingen hanteren en van het beginsel dat de goede werking van deze regelingen moet worden gewaarborgd om het vertrouwen van de investeerders te bewaren en het die staten mogelijk te maken doeltreffende nationale maatregelen te nemen om de bindende nationale algemene streefcijfers te halen die deze richtlijn hun oplegt (arrest van 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Bijgevolg komt het volgens vaste rechtspraak toe aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten te beoordelen en de nationale wettelijke regeling uit te leggen, om uit te maken of in casu is voldaan aan de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten inzake het vaststellen van de uitvoeringsbepalingen van de voorrang inzake toegang voor installaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen. Niettemin is het Hof, dat de verwijzende rechter in het kader van een prejudiciële verwijzing een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de ontvangen schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven met betrekking tot de elementen waarmee de lidstaten rekening moeten houden bij de toepassing van de voorrang bij toegang tot het elektriciteitsnet die de nationale rechter in staat stellen uitspraak te doen (zie naar analogie arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 en C‑727/18, EU:C:2020:743, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Het vereiste van artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 dat de voorrang bij de toegang tot het net moet worden bepaald op basis van transparante en niet-discriminerende criteria impliceert in dit verband, zoals de advocaat-generaal in punt 54 van zijn conclusie uiteenzet, dat deze duidelijk zijn, vooraf door de lidstaten worden meegedeeld en dat de toepassing ervan voor alle betrokken partijen voorspelbaar is.
46 Bovendien blijkt uit de debatten ter terechtzitting voor het Hof dat de elektriciteitsopwekkingsinstallaties voor de toepassing van artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 kunnen worden ingedeeld in drie groepen, namelijk respectievelijk installaties die uitsluitend gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, installaties die uitsluitend gebruikmaken van conventionele energiebronnen en installaties die gebruikmaken van een mengsel van hernieuwbare en conventionele energiebronnen.
47 Het is duidelijk, ten eerste, dat de installaties van de eerste groep, onverminderd de beperkingen inzake de veiligheid en de capaciteit van het net, altijd voorrang inzake toegang moeten genieten voor alle elektriciteit die zij opwekken en dat de installaties van de tweede groep op basis van deze bepaling geen voorrang inzake toegang kunnen verkrijgen, en, ten tweede, dat de installaties van deze eerste twee groepen in beginsel op gelijke voet moeten worden behandeld binnen de groep waartoe zij behoren.
48 Wat de installaties van de derde groep betreft, zij er daarentegen in de eerste plaats aan herinnerd dat hun enkel voor het gedeelte van de elektriciteit dat met hernieuwbare energiebronnen is opgewekt voorrang inzake toegang moet worden verleend, zoals blijkt uit punt 37 van het onderhavige arrest. In de tweede plaats mogen installaties binnen deze derde groep niet gelijk worden behandeld, aangezien het aandeel van de hernieuwbare energiebronnen die zij gebruiken niet noodzakelijkerwijs gelijk is.
49 De door richtlijn 2009/28 nagestreefde doelstelling om het gebruik van energie uit hernieuwbare energiebronnen te bevorderen, zou in gevaar dreigen te komen indien installaties die een groot aandeel aan hernieuwbare energiebronnen gebruiken, stelselmatig voorrang zouden krijgen, ten nadele van andere installaties die eveneens hernieuwbare energiebronnen gebruiken, zij het in mindere mate. Dit neemt niet weg dat, gelet op diezelfde doelstelling, de eerstgenoemde installaties moeten kunnen worden bevoordeeld ten opzichte van de tweede genoemde installaties, zonder evenwel systematisch voorrang te genieten.
50 Het is derhalve van belang dat de criteria voor het bepalen van de volgorde waarin de systeembeheerder installaties inschakelt die gebruikmaken van een mengsel van hernieuwbare en conventionele energiebronnen, het belang weerspiegelen van het aandeel hernieuwbare energiebronnen dat zij gebruiken.
51 Voorts moeten deze criteria rekening houden met de technische bijzonderheden en beperkingen die kenmerkend zijn voor het beheren van de toegang van installaties tot de elektriciteitsnetten. Dienaangaande heeft MNG Strom erop gewezen dat de transmissiesysteembeheerder niet in real time op de hoogte is van het biologisch afbreekbare aandeel afval dat door een elektriciteitsopwekkingsinstallatie wordt gebruikt wanneer hij moet besluiten in welke volgorde de installaties moeten worden afgeschakeld, waarbij de exploitanten van deze installaties overigens zelf niet op elk moment weten welk deel van hun energie uit hernieuwbare bronnen wordt opgewekt. 50 Hertz Transmission heeft erop gewezen dat het besluit om voorrang te verlenen een noodmaatregel is die vrijwel direct moet worden genomen en dat dit besluit gevolgen heeft voor de downstreambeheerders, hetgeen betekent dat de voorrangscriteria de transmissiesysteembeheerder concrete aanwijzingen moeten kunnen geven.
52 Hieraan moet worden toegevoegd dat het, wegens de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd, vast te stellen (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 87). Evenzo is het op het moment waarop de transmissiesysteembeheerder een elektriciteitsopwekkingsinstallatie inschakelt die gebruikmaakt van zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen, even moeilijk om concreet te bepalen welk deel van de door die installatie opgewekte elektriciteit afkomstig is uit hernieuwbare energiebronnen. Deze technische omstandigheden houden een zekere mate van onzekerheid in, zodat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de elektriciteit waarvan is aangegeven dat zij is opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen, op dat precieze tijdstip niet volledig op die manier is opgewekt.
53 De met richtlijn 2009/28 nagestreefde doelstelling om de elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen zo veel mogelijk toegang te verlenen tot het net, vereist niet dat de systeembeheerder op het precieze tijdstip waarop hij een elektriciteitsopwekkingsinstallatie inschakelt die gebruikmaakt van een energiemengsel, op de hoogte is van de exacte verhouding van dit soort elektriciteit in de totale hoeveelheid door die installatie geleverde energie.
54 In dit verband volstaat het dat de toepassing van de door de bevoegde nationale autoriteiten gekozen criteria het mogelijk maakt dat, gedurende een voldoende lange en representatieve periode en voor zover technisch haalbaar, voorrang bij de toegang tot het net wordt verleend aan elke installatie die elektriciteit uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen opwekt, in verhouding tot het aandeel van de hernieuwbare energiebronnen waarvan deze installatie gebruikmaakt.
55 Het valt niet uit te sluiten dat de bevoegde nationale autoriteiten hierbij rekening houden met een garantie van oorsprong in de zin van artikel 2, onder j), van richtlijn 2009/28, die in voorkomend geval krachtens artikel 15 van deze richtlijn aan een producent van elektriciteit is afgegeven, ongeacht het feit dat een dergelijke garantie, zoals onder meer blijkt uit lid 1 van deze bepaling, is afgegeven om de eindafnemers in staat te stellen zich te vergewissen van de exacte samenstelling van de energiemix van een energieleverancier.
56 Voorts staat niets eraan in de weg dat de bevoegde nationale autoriteiten zich bij de uitoefening van hun beoordelingsmarge bij de vaststelling van deze criteria beroepen op een aantal bepalingen van artikel 5, lid 3, van richtlijn 2009/28, met name de bepaling dat in installaties die zowel hernieuwbare als conventionele bronnen als brandstof gebruiken, met het oog op de berekening van het aandeel van de elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, de bijdrage van elke energiebron wordt berekend op basis van haar energie-inhoud.
57 Uit een en ander volgt dat op de tweede tot en met vijfde vraag moet worden geantwoord dat artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat een installatie die elektriciteit opwekt uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen, enkel voor het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voorrang geniet bij de toegang tot het net. Het is aan de lidstaten om de voorwaarden voor de toepassing van deze voorrang bij de toegang vast te stellen door transparante en niet-discriminerende criteria vast te stellen die het mogelijk maken om een rangorde te bepalen naargelang van de omvang van het aandeel hernieuwbare energiebronnen waarvan elke elektriciteitsopwekkingsinstallatie gebruikmaakt, rekening houdend met de voorschriften inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net.
Kosten
58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, moet aldus worden uitgelegd dat de voorrang bij de toegang tot het elektriciteitsnet die wordt verleend aan elektriciteitsopwekkingsinstallaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, niet alleen moet worden verleend aan installaties die elektriciteit uitsluitend uit hernieuwbare energiebronnen opwekken maar ook aan installaties die elektriciteit uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen opwekken.
2) Artikel 16, lid 2, onder c), van richtlijn 2009/28 moet aldus worden uitgelegd dat een installatie die elektriciteit opwekt uit zowel hernieuwbare als conventionele energiebronnen, enkel voor het aandeel elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voorrang geniet bij de toegang tot het net. Het is aan de lidstaten om de voorwaarden voor de toepassing van deze voorrang bij de toegang vast te stellen door transparante en niet-discriminerende criteria vast te stellen die het mogelijk maken om een rangorde te bepalen naargelang van de omvang van het aandeel hernieuwbare energiebronnen waarvan elke elektriciteitsopwekkingsinstallatie gebruikmaakt, rekening houdend met de voorschriften inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Duits.