HvJ EU 9 maart 2023, C-604/21, ECLI:EU:C:2023:175
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
9 maart 2023 ( *1 )
„Prejudiciële verwijzing – Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Richtlijn 98/34/EG – Artikel 1, punt 4 – Begrip ‚andere eisen’ – Artikel 1, punt 11 – Begrip ‚technisch voorschrift’ – Artikel 8, lid 1 – Verplichting van de lidstaten om ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee te delen aan de Europese Commissie – Nationale bepaling die voorziet in de bijmenging van een bepaald percentage biobrandstoffen in brandstoffen voor het wegvervoer – Artikel 10, lid 1, derde streepje – Begrip ‚in dwingende besluiten van de Unie vervatte vrijwaringsclausules’ – Artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30/EG niet daaronder begrepen”
In zaak C‑604/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (bestuurs- en belastingrechter Braga, Portugal) bij beslissing van 14 september 2021, ingekomen bij het Hof op 28 september 2021, in de procedure
Vapo Atlantic SA
tegen
Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E.,
in tegenwoordigheid van:
Fundo Ambiental,
Fundo de Eficiência Energética (FEE),
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Vapo Atlantic SA, vertegenwoordigd door N. Franco Bruno, R. Leandro Vasconcelos en M. Martins Pereira, advogados,
– Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E., vertegenwoordigd door G. Capitão, advogado,
– de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, M. Branco, C. Chambel Alves en J. Reis Silva als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Braga da Cruz, B. De Meester en M. Escobar Gómez als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, punt 3, artikel 8, lid 1, en artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/96/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006, L 363, blz. 81) (hierna: „richtlijn 98/34”), artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1998 betreffende de kwaliteit van benzine en van dieselbrandstof en tot wijziging van richtlijn 93/12/EEG van de Raad (PB 1998, L 350, blz. 58), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009, L 140, blz. 88) (hierna: „richtlijn 98/70”), artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30, en artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Vapo Atlantic SA en Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E. (nationale autoriteit voor de energiesector; hierna: „ENSE”) over een besluit van ENSE waarbij aan Vapo Atlantic een financiële compensatie werd opgelegd omdat zij niet had bewezen dat biobrandstoffen zijn bijgemengd in de brandstoffen voor het wegvervoer (hierna ook: „motorbrandstoffen”) die zij in het tweede kwartaal van 2020 tot verbruik had uitgeslagen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 98/34
3 Artikel 1 van richtlijn 98/34 luidde: „In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 3. ‚technische specificatie’: een specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals kwaliteitsniveau, prestaties, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voor het product geldende voorschriften inzake verkoopbenaming, terminologie, symbolen, beproeving en beproevingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, en de overeenstemmingsbeoordelingsprocedures. […] 4. ‚andere eis’: een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden; […] 6. ‚norm’: een technische specificatie die door een erkende instelling met normatieve activiteiten voor herhaalde of voortdurende toepassing is goedgekeurd, waarvan de inachtneming niet verplicht is en die tot een van de volgende categorieën behoort: – een internationale norm, zijnde een norm die door een internationale normalisatie-instelling wordt aangenomen en ter beschikking van het publiek wordt gesteld; – een Europese norm, zijnde een norm die door een Europese normalisatie-instelling wordt aangenomen en ter beschikking van het publiek wordt gesteld; – een nationale norm, zijnde een norm die door een nationale normalisatie-instelling wordt aangenomen en ter beschikking van het publiek wordt gesteld; […] 11. ‚technisch voorschrift’: een technische specificatie of andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van de erop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor de verhandeling, de dienstverrichting, de vestiging van een verrichter van diensten of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat, alsmede de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, behoudens die bedoeld in artikel 10, van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product dan wel de verrichting of het gebruik van een dienst of de vestiging als dienstverlener wordt verboden. De facto technische voorschriften zijn met name: – wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat die hetzij verwijzen naar technische specificaties, andere eisen of regels betreffende diensten, hetzij naar beroepscodes of codes voor goede praktijken die zelf verwijzen naar technische specificaties, andere eisen of regels betreffende diensten waarvan de naleving een vermoeden geeft met de voorschriften welke bij deze wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgesteld, in overeenstemming te zijn; […]”
4 Artikel 8, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalde: „Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan; zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.”
5 Artikel 10, lid 1, derde streepje, van deze richtlijn luidde: „De artikelen 8 en 9 zijn niet van toepassing op de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of op de vrijwillige overeenkomsten waarbij de lidstaten: – […] – gebruikmaken van in dwingende communautaire besluiten vervatte vrijwaringsclausules”.
Richtlijn 98/70
6 Artikel 7 bis van richtlijn 98/70, met als opschrift „Vermindering van de broeikasgasemissies”, bepaalt in de leden 1 en 2: „1. De lidstaten wijzen de leverancier of leveranciers aan die verantwoordelijk is of zijn voor de bewaking en rapportage inzake de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie uit geleverde brandstof en energie. De lidstaten zorgen ervoor dat leveranciers van elektriciteit voor wegvoertuigen, indien zij dat wensen, een bijdrage kunnen leveren aan de in lid 2 genoemde reductieverplichting indien zij kunnen aantonen dat zij de voor deze voertuigen geleverde elektriciteit naar behoren kunnen meten en bewaken. Met ingang van 1 januari 2011 brengen de brandstofleveranciers jaarlijks verslag uit aan de door de lidstaat aangewezen autoriteit over de broeikasgasintensiteit van in elke lidstaat geleverde brandstof en energie, door minimaal de volgende informatie te verstrekken: a) het totale volume van iedere soort geleverde brandstof of energie, onder vermelding van de plaats van aankoop en herkomst; en b) broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie. De lidstaten zorgen ervoor dat de verslagen gecontroleerd worden. De Commissie zal waar nodig richtsnoeren opstellen voor de uitvoering van de in dit lid opgenomen bepaling. 2. De lidstaten verlangen van de leveranciers dat zij voor 31 december 2020 zo geleidelijk mogelijk de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie uit geleverde brandstof of energie met 10 % verminderen ten opzichte van de in lid 5[,] onder b), bedoelde uitgangswaarde voor brandstoffen. Deze vermindering behelst: a) 6 % op uiterlijk 31 december 2020. De lidstaten kunnen van de leveranciers verlangen dat zij met het oog op deze vermindering aan de volgende tussentijdse streefcijfers voldoen: 2 % per 31 december 2014 en 4 % per 31 december 2017; b) een indicatief aanvullend streefcijfer, waarop artikel 9, lid 1, onder h), van toepassing is, van 2 % per 31 december 2020 dat door een of beide van de volgende methoden wordt bereikt: i) de levering van energie voor vervoer voor gebruik in alle wegvoertuigen, niet voor de weg bestemde mobiele machines (met inbegrip van binnenschepen), landbouwtrekkers of bosbouwmachines en pleziervaartuigen; ii) het gebruik van elke technologie (met inbegrip van afvang en opslag van koolstof) waarmee broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie van geleverde brandstof of energie kan worden verminderd; c) een indicatief aanvullend streefcijfer, waarop artikel 9, lid 1, onder i), van toepassing is, van 2 % per 31 december 2020, dat bereikt wordt door gebruik te maken van de via het mechanisme voor schone ontwikkeling van het Kyotoprotocol aangekochte kredieten, overeenkomstig de voorwaarden vastgelegd in richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap [en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32)], met het oog op verminderingen in de brandstofvoorzieningssector.”
Richtlijn 2009/30
7 De overwegingen 8 en 9 van richtlijn 2009/30 luiden als volgt: „(8) De verbranding van brandstoffen voor het wegvervoer is verantwoordelijk voor ongeveer 20 % van de emissie van broeikasgassen in de Gemeenschap. Eén van de methoden om deze broeikasgasemissies terug te dringen, is bedoelde emissies te verminderen gedurende de levenscyclus van deze brandstoffen. Dit kan op diverse manieren gebeuren. Gezien het streven van de Gemeenschap naar een verdere verlaging van de emissie van broeikasgassen en het grote aandeel dat het wegvervoer heeft in deze emissies, is het passend een mechanisme vast te stellen waarbij van brandstofleveranciers wordt geëist dat zij rapporteren over de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus van de door hen geleverde brandstoffen en dat zij deze emissies vanaf 2011 verminderen. De methode voor de berekening van de broeikasgasemissies van biobrandstoffen gedurende de levenscyclus dient gelijk te zijn aan die welke wordt vastgesteld voor de doeleinden van de berekening van het effect van biobrandstoffen in het kader van [richtlijn 2009/28]. (9) De leveranciers dienen de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie van geleverde brandstof en energie voor 31 december 2020 stapsgewijs met maximaal 10 % te verminderen. Deze vermindering moet uiterlijk op 31 december 2020 ten minste 6 % bedragen ten opzichte van het in 2010 gerapporteerde gemiddelde EU-niveau van emissies van broeikasgassen per eenheid energie uit fossiele brandstoffen gedurende de levenscyclus van die brandstoffen, door middel van het gebruik van biobrandstoffen, alternatieve brandstoffen en de vermindering van het affakkelen en ontluchten in olieproductie-installaties. Door middel van een herziening moet er een verdere vermindering met 2 % worden bereikt door gebruikmaking van milieuvriendelijke technologieën voor koolstofvastlegging en -opslag en van elektrische voertuigen, en nog eens 2 % via de aankoop van kredieten in het kader van het mechanisme voor schone ontwikkeling in het kader van het Kyotoprotocol. Deze aanvullende verminderingen moeten bij de inwerkingtreding van deze richtlijn niet bindend zijn voor lidstaten of brandstofleveranciers. Bij de herziening moet het niet-bindende karakter aan de orde worden gesteld.”
8 Artikel 4 van richtlijn 2009/30, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt: „1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 31 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie onverwijld in kennis van deze maatregelen. Wanneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor die verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten. 2. De lidstaten doen de Commissie mededeling van de tekst van de voornaamste bepalingen van intern recht die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.”
Richtlijn 2009/28
9 Richtlijn 2009/28 is met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken bij richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82). Gelet op de datum van de betrokken feiten blijft op het hoofdgeding evenwel richtlijn 2009/28 van toepassing.
10 De overwegingen 8 en 9 van richtlijn 2009/28 luidden als volgt: „(8) De mededeling van de Commissie van 10 januari 2007 met als titel ‚Routekaart voor hernieuwbare energie Hernieuwbare energiebronnen in de 21e eeuw: een duurzamere toekomst opbouwen’ heeft aangetoond dat een streefcijfer van 20 % voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen en 10 % voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer correcte en haalbare doelstellingen zouden zijn, en dat een kader met bindende streefcijfers het bedrijfsleven de langetermijnstabiliteit biedt die het nodig heeft om duurzame investeringen te doen in de sector energie uit hernieuwbare bronnen, die de mogelijkheid bieden om de afhankelijkheid van geïmporteerde fossiele brandstoffen te verminderen en het gebruik van nieuwe energietechnologieën te bevorderen. Die streefcijfers bestaan in het kader van de verbetering van de energie-efficiëntie met 20 % uiterlijk in 2020, die door de Commissie is vastgesteld in haar mededeling van19 oktober 2006, getiteld ‚Actieplan voor energie-efficiëntie: het potentieel realiseren’, dat werd goedgekeurd door de Europese Raad van maart 2007 en door het Europees Parlement in zijn resolutie van 31 januari 2008 over genoemd actieplan. (9) De Europese Raad van maart 2007 bevestigde nogmaals dat de Gemeenschap zich ertoe verbindt om energie uit hernieuwbare bronnen ook na 2010 in de hele Europese Unie te ontwikkelen. De Raad onderschreef een bindend streefcijfer van 20 % voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het totale energiegebruik in de Gemeenschap tegen 2020, en een bindend minimumstreefcijfer van 10 % dat alle lidstaten moeten halen voor het aandeel biobrandstoffen in het totale gebruik van benzine en diesel voor het vervoer, uiterlijk in 2020; de invoering van dit streefcijfer van 10 % dient op een kostenefficiënte manier te geschieden. De Raad verklaarde dat het bindende karakter van het streefcijfer voor biobrandstoffen opportuun is, mits de productie duurzaam is, biobrandstoffen van de tweede generatie commercieel beschikbaar worden en [richtlijn 98/70] dienovereenkomstig wordt gewijzigd zodat er passende niveaus voor het mengen mogelijk worden. De Europese Raad van maart 2008 heeft herhaald dat het van essentieel belang is om doeltreffende duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen te ontwikkelen en daaraan te voldoen, en om de commerciële beschikbaarheid van biobrandstoffen van de tweede generatie te waarborgen. De Europese Raad van juni 2008 heeft opnieuw verwezen naar de duurzaamheidscriteria en de ontwikkeling van biobrandstoffen van de tweede generatie, en heeft onderstreept dat de mogelijke effecten van biobrandstofproductie op landbouwproducten die voor de voeding bestemd zijn, moeten worden beoordeeld en dat er zo nodig maatregelen moeten worden genomen om tekortkomingen aan te pakken. De Raad verklaarde tevens dat ook de ecologische en de sociale gevolgen van de productie en het verbruik van biobrandstoffen nader moeten worden beoordeeld.”
11 Artikel 1 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied”, luidde: „In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. […]”
12 Artikel 3 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”, bepaalde in lid 4: „Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10 % bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat. […]”
13 Richtlijn 2009/28 werd in de laatst geldende versie ervan gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 (PB 2015, L 239, blz. 1), die overeenkomstig artikel 4, lid 1, ervan bepaalde dat de bij deze richtlijn aangebrachte wijzigingen uiterlijk op 10 september 2017 moesten worden omgezet door de lidstaten, die eveneens verplicht waren de Commissie onverwijld van elke omzettingsmaatregel in kennis te stellen.
Portugees recht
14 Artikel 11, lid 1, van Decreto-Lei n.°117/2010 (wetsbesluit nr. 117/2010) van 25 oktober 2010, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei n.°6/2012 (wetsbesluit nr. 6/2012) van 17 januari 2012 (hierna: „wetbesluit nr. 117/2010”), bepaalt: „Entiteiten die brandstoffen voor het wegvervoer tot verbruik uitslaan door middel van de indiening van een aangifte van uitslag tot verbruik […] overeenkomstig de bepalingen van het wetboek van accijnzen, zoals goedgekeurd bij wetsbesluit nr. 73/2010 van 21 juni 2010, zoals gewijzigd bij wet nr. 55-A/2010 van 31 december 2010, […] zijn verplicht om bij te dragen tot het bereiken van de volgende streefcijfers voor de bijmenging van biobrandstoffen, uitgedrukt in percentages van de energie-inhoud ten opzichte van de hoeveelheden brandstof voor het wegvervoer die zij tot verbruik hebben uitgeslagen, met uitzondering van vloeibaar petroleumgas (lpg) en aardgas: a) 2011 en 2012 – 5,0 %; b) 2013 en 2014 – 5,5 %; c) 2015 en 2016 – 7,5 %; d) 2017 en 2018 – 9,0 %; e) 2019 en 2020 – 10,0 %.”
15 De preambule van wetsbesluit nr. 6/2012 preciseert dat „wetbesluit nr. 117/2010 […], waarbij [richtlijn 2009/28] en [richtlijn 2009/30] gedeeltelijk in nationaal recht zijn omgezet, de duurzaamheidscriteria voor de productie en het gebruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, de mechanismen ter bevordering van biobrandstoffen in het wegvervoer en de grenswaarden voor de verplichte bijmenging van biobrandstoffen vaststelt”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16 Vapo Atlantic is een vennootschap die actief is op de Portugese brandstoffenmarkt.
17 Aangezien zij de fiscale status van geregistreerde geadresseerde heeft, voldoet zij niet aan de wettelijke voorwaarden om biobrandstoffen fysiek bij te mengen in de motorbrandstoffen die zij in Portugal tot verbruik uitslaat. Bijgevolg koopt zij van een in Spanje gevestigde onderneming dergelijke brandstoffen die biobrandstoffen bevatten in een verhouding die overeenstemt met de bepalingen van de Spaanse wetgeving.
18 Vapo Atlantic heeft aan ENSE geen enkel bewijs overgelegd van de goedkeuring door de Europese Commissie van de vrijwillige certificeringsregeling die wordt toegepast door de onderneming waarbij zij in Spanje motorbrandstoffen koopt.
19 In het tweede kwartaal van 2020 heeft Vapo Atlantic 7582 ton motorbrandstof tot verbruik uitgeslagen.
20 ENSE heeft vastgesteld dat Vapo Atlantic, in strijd met de krachtens wetsbesluit nr. 117/2010 op haar rustende verplichting, niet beschikte over biobrandstofcertificaten, terwijl zij ten minste over 758 certificaten had moeten beschikken om aan te tonen dat zij de verplichting nakwam om 10 % biobrandstoffen bij te mengen in de motorbrandstoffen die zij in het tweede kwartaal van 2020 tot verbruik heeft uitgeslagen.
21 Bijgevolg heeft ENSE een besluit vastgesteld waarbij Vapo Atlantic werd verplicht tot betaling van 908084 EUR als financiële compensatie omdat zij, in strijd met artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 117/2010, niet had aangetoond dat biobrandstoffen zijn bijgemengd in de motorbrandstoffen die zij in het tweede kwartaal van 2020 tot verbruik heeft uitgeslagen.
22 Vapo Atlantic is tegen dit besluit opgekomen bij de Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (bestuurs- en belastingrechter Braga, Portugal), de verwijzende rechter.
23 Deze rechter benadrukt dat het ontwerp van de in punt 21 van het onderhavige arrest bedoelde nationale regeling niet vóór de bekendmaking en de inwerkingtreding van deze regeling aan de Commissie lijkt te zijn meegedeeld.
24 De verwijzende rechter vraagt zich in essentie af hoe de bepalingen van richtlijn 98/34 moeten worden uitgelegd, teneinde te bepalen of deze regeling een „technisch voorschrift” is dat aan de Commissie had moeten worden meegedeeld.
25 In de eerste plaats wenst deze rechter te vernemen of artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 117/2010 – dat enkel bijmengingspercentages vaststelt voor biobrandstoffen in tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen zonder enige eigenschap van die biobrandstoffen te bepalen – kan worden beschouwd als een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, van richtlijn 98/34, en meer in het bijzonder of het gaat om een „andere eis” in de zin van dat artikel 1, punt 4.
26 In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 117/2010 onder de uitzondering van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 kan vallen, in die zin dat deze bepaling van nationaal recht een „integrale omzetting van een […] Europese norm” betreft. Artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 legt de lidstaten namelijk de verplichting op om van leveranciers te verlangen dat zij de geproduceerde broeikasgasemissies zo geleidelijk mogelijk met 10 % verminderen.
27 In de derde plaats wenst deze rechter te vernemen of artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 117/2010 binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34 valt, gelet op artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30 en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2015/1513. Deze laatste twee bepalingen zouden namelijk kunnen worden aangemerkt als „in dwingende communautaire besluiten vervatte vrijwaringsclausules” in de zin van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34.
28 In de vierde plaats vraagt de verwijzende rechter zich subsidiair af wat de gevolgen zijn bij niet-nakoming van de in artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 neergelegde verplichting tot mededeling van de ontwerpregeling. De verwijzende rechter erkent dat het ontbreken van kennisgeving van nationale bepalingen overeenkomstig deze bepaling in beginsel tot gevolg heeft dat deze bepalingen niet kunnen worden tegengeworpen. Hij heeft evenwel twijfels dienaangaande, aangezien een dergelijke uitlegging zou leiden tot een veralgemeende niet-nakoming van de verplichting tot bijmenging van biobrandstof in tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen. Die uitlegging zou niet alleen afbreuk doen aan de nationale doelstelling, maar ook aan de Europese doelstelling van broeikasgasemissiereductie en bevordering van hernieuwbare energiebronnen.
29 In deze omstandigheden heeft de Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 1, punt 3, van richtlijn 98/34 aldus worden uitgelegd dat voor de toepassing van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 het begrip ‚andere eis’ ook betrekking heeft op de vaststelling van het percentage biobrandstoffen dat een bepaalde marktdeelnemer in overeenstemming met artikel 7 bis van richtlijn 98/70, zoals ingevoerd bij richtlijn 2009/30, en in overeenstemming met de doelstelling van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28 verplicht moet bijmengen in de brandstoffen die hij tot verbruik uitslaat, zoals het geval is in de betrokken nationale wetgeving? 2) Moet de in artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 opgenomen zinsnede ‚tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft’ aldus worden uitgelegd dat daaronder niet valt een bepaling van nationaal recht die bijmengingspercentages vaststelt voor biobrandstoffen overeenkomstig artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70, ingevoerd bij richtlijn 2009/30, en in overeenstemming met de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28 neergelegde doelstelling? 3) Moeten artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30 en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2015/1513 aldus worden uitgelegd dat zij in dwingende communautaire besluiten vervatte vrijwaringsclausules zijn in de zin van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34? 4) Indien de antwoorden op de voorgaande vragen niet vooruitlopen op het antwoord op deze vraag, moet artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 dan aldus worden uitgelegd dat een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin het bijmengingspercentage voor biobrandstoffen is vastgesteld en waarbij artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70, zoals ingevoerd bij richtlijn 2009/30, is omgezet, niet aan een marktdeelnemer kan worden tegengeworpen?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
30 Volgens ENSE is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk, aangezien de bewoordingen van de bepalingen waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, duidelijk zijn en er dus geen enkele twijfel over bestaat.
31 In dit verband is het volgens vaste rechtspraak in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 In casu volstaat de vaststelling dat, zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, de gestelde vragen rechtstreeks verband houden met het hoofdgeding en relevant zijn om de verwijzende rechter in staat te stellen dit geschil te beslechten. Bovendien bevat dit verzoek voldoende elementen om de strekking van die vragen te bepalen en om daarop een zinvol antwoord te geven.
33 Het is een nationale rechterlijke instantie hoe dan ook geenszins verboden het Hof een prejudiciële vraag te stellen waarvan de beantwoording in de opvatting van een van de partijen in het hoofdgeding geen ruimte laat voor redelijke twijfel. Zelfs indien dit het geval zou zijn, is het verzoek om een prejudiciële beslissing dat dergelijke vragen bevat dus nog niet niet-ontvankelijk (arrest van 14 oktober 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas, C‑683/19, EU:C:2021:847, punt 26).
34 Derhalve is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en vierde vraag
35 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in het hoofdgeding Vapo Atlantic een financiële compensatie moet betalen wegens schending van artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 117/2010, aangezien deze vennootschap niet heeft voldaan aan haar verplichting om certificaten over te leggen ten bewijze van de bijmenging van biobrandstoffen in de door haar in het tweede kwartaal van 2020 tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen.
36 Hoewel de verwijzende rechter in zijn eerste vraag formeel heeft verwezen naar artikel 1, punt 3, van richtlijn 98/34, blijkt uit de bewoordingen van deze vraag dat hij wenst te vernemen of de door de nationale regeling opgelegde verplichting onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van deze richtlijn valt en aldus een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, van die richtlijn vormt.
37 Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn eerste en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die een streefcijfer van 10 % vaststelt voor de bijmenging van biobrandstoffen in de door een marktdeelnemer in een bepaald jaar tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen, onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van die richtlijn valt, en dus een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, ervan vormt dat slechts aan particulieren kan worden tegengeworpen indien het ontwerp ervan overeenkomstig artikel 8, lid 1, van die richtlijn is meegedeeld.
38 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het begrip „andere eis” in artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 wordt gedefinieerd als een „eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden”.
39 Volgens vaste rechtspraak valt een regeling die een voorwaarde stelt die de samenstelling, de aard of de verhandeling van het betrokken product op significante wijze kan beïnvloeden, onder deze categorie, aangezien die „andere eisen” betrekking hebben op eisen die voortvloeien uit het in aanmerking nemen van de levenscyclus van het betrokken product na het in de handel brengen ervan en die met name betrekking hebben op het gebruik ervan (arrest van 28 mei 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 In casu hebben de vragen van de verwijzende rechter betrekking op een nationale regeling die marktdeelnemers die motorbrandstoffen – met uitzondering van lpg en aardgas – tot verbruik uitslaan, verplicht om bij te dragen tot het bereiken van streefcijfers voor de bijmenging van biobrandstoffen in de jaarlijks door hen tot verbruik uitgeslagen hoeveelheden motorbrandstoffen, en met name een streefcijfer van 10 % voor 2020. Een dergelijke regeling preciseert weliswaar niet welke soort motorbrandstof wordt bedoeld, stelt geen percentage biobrandstof vast dat fysiek in motorbrandstoffen moet worden bijgemengd en preciseert evenmin de soort biobrandstof die moet worden bijgemengd, maar de eis die daarin wordt gesteld met het oog op de bescherming van het milieu heeft betrekking op de levenscyclus van motorbrandstoffen nadat deze in de handel zijn gebracht en kan de verhandeling van deze producten op significante wijze beïnvloeden, in die zin dat de niet-naleving van de daarin gestelde verplichting tot bijmenging van biobrandstoffen kan leiden tot het opleggen van een financiële compensatie.
41 Hieruit volgt dat een nationale regeling die voor het jaar 2020 een streefcijfer van 10 % vaststelt voor de bijmenging van biobrandstoffen in door een marktdeelnemer tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen, onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 valt, en dus een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, van deze richtlijn vormt.
42 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat richtlijn 98/34 volgens vaste rechtspraak door middel van een preventieve controle het vrije verkeer van goederen – een van de grondslagen van de Unie – beoogt te beschermen. Deze controle is nuttig omdat onder deze richtlijn vallende technische voorschriften het handelsverkeer tussen de lidstaten kunnen belemmeren en dergelijke belemmeringen alleen kunnen worden aanvaard indien zij noodzakelijk zijn om te voldoen aan dwingende eisen die verband houden met een doelstelling van algemeen belang (zie in die zin arresten van 30 april 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punt 40, en 19 juli 2012, Fortuna e.a., C‑213/11, C‑214/11 en C‑217/11, EU:C:2012:495, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 In dit kader verplicht artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 de lidstaten in beginsel om ieder ontwerp voor een technisch voorschrift onverwijld aan de Commissie mee te delen. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de niet-nakoming van die in artikel 8, lid 1, neergelegde verplichting schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert die de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften meebrengt, zodat deze niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen (zie in die zin arrest van 30 april 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punt 54).
44 Gelet op een en ander dient op de eerste en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die een streefcijfer van 10 % vaststelt voor de bijmenging van biobrandstoffen in de door een marktdeelnemer in een bepaald jaar tot verbruik uitgeslagen motorbrandstoffen, onder het begrip„andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van die richtlijn valt, en dus een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, ervan vormt dat slechts aan particulieren kan worden tegengeworpen indien het ontwerp ervan overeenkomstig artikel 8, lid 1, van die richtlijn is meegedeeld.
Tweede vraag
45 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die strekt tot omzetting van artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 in overeenstemming met de doelstelling van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28, een integrale omzetting van een Europese norm in de zin van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 kan vormen en dus kan ontsnappen aan de in die bepaling neergelegde kennisgevingsplicht.
46 In dit verband is volgens artikel 1, punt 6, van richtlijn 98/34 een „norm” in de zin van deze richtlijn, een technische specificatie die door een erkende instelling met normatieve activiteiten is goedgekeurd, waarvan de inachtneming niet verplicht is en die tot de categorie van internationale, Europese of nationale normen behoort. Een „Europese norm” wordt in deze bepaling omschreven als een norm die door een Europese normalisatie-instelling wordt aangenomen en ter beschikking van het publiek wordt gesteld.
47 Uit deze definities volgt dus dat het begrip „Europese norm” in de context van de technische voorschriften, en meer bepaald richtlijn 98/34, een werkingssfeer heeft die beperkt is tot de normen die door een Europese normalisatie-instelling worden aangenomen.
48 Noch uit artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28, noch uit artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 blijkt dat de Uniewetgever met deze bepalingen „Europese normen” in de zin van artikel 1, punt 6, van richtlijn 98/34 heeft vastgesteld.
49 Ten eerste stelt artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28, gelezen in het licht van de overwegingen 8 en 9 en artikel 1 ervan, namelijk enkel bindende streefcijfers vast volgens welke het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10 % van het eindverbruik van energie in het vervoer in elke lidstaat bedraagt, maar laat het de lidstaten een beoordelingsmarge met betrekking tot de maatregelen die zij passend achten om deze streefcijfers te bereiken.
50 Ten tweede concretiseert artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 de wil van de Uniewetgever om de broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus per eenheid energie uit geleverde brandstof of energie met 10 % te verminderen. Zoals blijkt uit deze bepaling, gelezen in samenhang met de overwegingen 8 en 9 van richtlijn 2009/30, behouden de lidstaten evenwel een beoordelingsmarge om tot deze vermindering te komen, door middel van het gebruik van biobrandstoffen, alternatieve brandstoffen of door de vermindering van het affakkelen.
51 Hieruit volgt dat noch artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28, noch artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 een „norm” in de zin van artikel 1, punt 6, van richtlijn 98/34 oplegt.
52 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die strekt tot omzetting van artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70 in overeenstemming met de doelstelling van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28, geen integrale omzetting van een Europese norm in de zin van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 kan vormen en dus niet kan ontsnappen aan de in die bepaling neergelegde kennisgevingsplicht.
Derde vraag
53 Vooraf zij opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling in werking is getreden op 18 januari 2012, terwijl richtlijn 2015/1513, waarnaar de verwijzende rechter in de derde vraag verwijst, overeenkomstig artikel 5 ervan op 5 oktober 2015 in werking is getreden. In die omstandigheden hoeft deze richtlijn niet in aanmerking te worden genomen bij de beantwoording van deze vraag.
54 Bijgevolg dient te worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn derde vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling een in een dwingend besluit van de Unie vervatte vrijwaringsclausule in de zin van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34 is.
55 Er zij op gewezen dat de eerste twee alinea’s van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2009/30 slechts een termijn stellen waarbinnen de lidstaten deze richtlijn moeten omzetten – namelijk uiterlijk op 31 december 2010 – door middel van de daartoe nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, waarbij zij worden verzocht om de Commissie onverwijld in kennis te stellen van deze maatregelen. De derde alinea stelt dat wanneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, dient te worden verwezen naar richtlijn 2009/30.
56 Niets in de tekst van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2009/30 wijst erop dat de Uniewetgever in deze richtlijn een vrijwaringsclausule in de zin van artikel 114, lid 10, VWEU heeft willen opnemen, waarvan de lidstaten gebruik hadden kunnen maken.
57 In dit verband stelt artikel 114, lid 10, VWEU dat harmonisatiemaatregelen in passende gevallen een vrijwaringsclausule omvatten die de lidstaten machtigt om, op grond van een of meer van de in artikel 36 VWEU bedoelde niet-economische redenen, voorlopige maatregelen te treffen die aan een toetsingsprocedure van de Unie worden onderworpen. Hieruit volgt dat een dergelijke vrijwaringsclausule uitdrukkelijk moet zijn opgenomen in de harmonisatiehandeling. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2009/30 voldoet niet aan die voorwaarden en kan dus geen dergelijke vrijwaringsclausule vormen.
58 Uit het voorgaande volgt dat op de derde vraag moet worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling geen in een dwingend besluit van de Unie vervatte vrijwaringsclausule is in de zin van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34.
Kosten
59 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/96/EG van de Raad van 20 november 2006, moet aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling die een streefcijfer van 10 % vaststelt voor de bijmenging van biobrandstoffen in de door een marktdeelnemer in een bepaald jaar tot verbruik uitgeslagen brandstoffen voor wegvervoer, onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd, valt, en dus een „technisch voorschrift” in de zin van artikel 1, punt 11, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd, vormt dat slechts aan particulieren kan worden tegengeworpen indien het ontwerp ervan overeenkomstig artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd, is meegedeeld.
2) Artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/96, moet aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling die strekt tot omzetting van artikel 7 bis, lid 2, van richtlijn 98/70/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1998 betreffende de kwaliteit van benzine en van dieselbrandstof en tot wijziging van richtlijn 93/12/EEG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, in overeenstemming met de doelstelling van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, geen integrale omzetting van een Europese norm in de zin van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd, kan vormen en dus niet kan ontsnappen aan de in die bepaling neergelegde kennisgevingsplicht.
3) Artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2009/30 moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling geen in een dwingend besluit van de Unie vervatte vrijwaringsclausule is in de zin van artikel 10, lid 1, derde streepje, van richtlijn 98/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/96.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Portugees.