HvJ EU 5 april 2022, C-161/20, ECLI:EU:C:2022:260
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
5 april 2022 ( *1 )
„Beroep tot nietigverklaring – In de handeling van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) van 5 februari 2020 vervat besluit van de Raad, waarbij de aan de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) gerichte bijdrage betreffende de vaststelling van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies ‚van bron tot tank’ van duurzame alternatieve brandstoffen werd goedgekeurd – Artikel 17, lid 1, VEU – Externe vertegenwoordiging van de Europese Unie – Toezending van deze bijdrage aan de IMO door de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt, namens de lidstaten en de Commissie”
In zaak C‑161/20,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 14 april 2020,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland, S. L. Kalėda, W. Mölls en E. Georgieva, vervolgens door J.‑F. Brakeland, S. L. Kalėda en E. Georgieva als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door N. Rouam, K. Michoel, T. Haas en A. Norberg als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door S. Baeyens en P. Cottin als gemachtigden, bijgestaan door V. Van Thuyne en W. Timmermans, advocaten,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová en L. Březinová als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen en M. Søndahl Wolff, vervolgens door V. Pasternak Jørgensen en M. Søndahl Wolff als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door D. Klebs en J. Möller als gemachtigden,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door S. Chala als gemachtigde,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door J.‑L. Carré, T. Stéhelin en A.‑L. Desjonquères als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen en J. M. Hoogveld als gemachtigden,
Republiek Finland, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Prechal, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen en I. Ziemele, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi (rapporteur), A. Kumin en N. Wahl, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: M. Longar, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 september 2021,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 november 2021,
het navolgende
Arrest
1 Met haar verzoekschrift vordert de Europese Commissie nietigverklaring van het in de handeling van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) van 5 februari 2020 vervatte besluit van de Raad, waarbij de aan de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) gerichte bijdrage betreffende de vaststelling van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies „van bron tot tank” van duurzame alternatieve brandstoffen werd goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie (hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Resolutie 65/276
2 Resolutie 65/276 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 3 mei 2011 luidt: „De Algemene vergadering, […] Erkennend dat het aan elke regionale organisatie staat om de modaliteiten van haar externe vertegenwoordiging vast te stellen, Herinnerend aan haar resolutie 3208 (XXIX) van 11 oktober 1974, waarbij zij de Europese Economische Gemeenschap de status van waarnemer heeft verleend, Tevens eraan herinnerend dat de Europese Unie, overeenkomstig de relevante wettelijke bepalingen, in de plaats is getreden van de Europese Gemeenschap, dat zij partij is bij tal van instrumenten die onder auspiciën van de Verenigde Naties zijn gesloten en dat zij als waarneemster of deelneemster betrokken is bij de werkzaamheden van diverse gespecialiseerde organisaties en organen van de Verenigde Naties, […] 1. […] 2. Besluit de in de bijlage bij deze resolutie vervatte modaliteiten vast te stellen voor de deelneming van vertegenwoordigers van de Europese Unie, als waarneemster, aan haar zittingen en werkzaamheden en aan die van haar commissies en werkgroepen, aan internationale vergaderingen en conferenties die onder haar auspiciën worden georganiseerd, en aan conferenties van de Verenigde Naties; […]”
Instrumenten met betrekking tot de IMO
3 De IMO, opgericht bij het Verdrag inzake de Internationale Maritieme Organisatie, dat op 6 maart 1948 te Genève werd gesloten (United Nations Treaty Series, deel 289, blz. 3), in de versie die in casu van toepassing is (hierna: „IMO-verdrag”), is een gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties die met name verantwoordelijk is voor de preventie van zee- en luchtverontreiniging door schepen.
4 Artikel 4 van het IMO-verdrag bepaalt: „Het lidmaatschap van de Organisatie staat open voor alle staten met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk III.”
5 Alle lidstaten zijn partij bij het IMO-verdrag.
6 De Unie is daarentegen geen partij bij dit verdrag.
7 Artikel 25, onder a), van dit verdrag bepaalt: „De raad [van de IMO] mag overeenkomsten aangaan of regelingen treffen ten aanzien van de betrekkingen [van de IMO] met andere organisaties […].”
8 Artikel 66 van dit verdrag luidt: „De [IMO] kan ten aanzien van aangelegenheden binnen haar werkterrein samenwerken met andere intergouvernementele organisaties, welke geen gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties zijn, maar wier belangen en werkzaamheden verband houden met de doeleinden van de [IMO].”
9 Op 28 juni 1974 heeft de Commissie door middel van een briefwisseling tussen haar voorzitter en de secretaris-generaal van de IMO krachtens artikel 229 van het EEG-Verdrag met de IMO een samenwerkingsovereenkomst gesloten (hierna: „samenwerkingsovereenkomst van 1974”). Deze overeenkomst, die nog steeds van kracht is, bepaalt in wezen dat het IMO-secretariaat en de Commissie samenwerken en overleg plegen over aangelegenheden van gemeenschappelijk belang volgens modaliteiten die zij per geval bepalen, informatie uitwisselen en elkaar op de hoogte houden van alle voorgenomen activiteiten en werkprogramma’s die voor de ene of de andere partij van belang kunnen zijn. Voorts nodigt het IMO-secretariaat de Commissie krachtens die overeenkomst uit waarnemers af te vaardigen naar door de IMO georganiseerde conferenties en naar vergaderingen van IMO-organen die betrekking kunnen hebben op aangelegenheden die voor de Unie van belang zijn.
10 De belangrijkste organen van de IMO zijn de Algemene Vergadering, de Raad en het Secretariaat. Daarnaast beschikt de IMO over vijf commissies, waaronder de Commissie ter bescherming van het mariene milieu (hierna: „MEPC”) en de Commissie voor maritieme veiligheid, die beslissingsbevoegdheid hebben bij de uitvoering van verdragen die onder auspiciën van de IMO zijn aangenomen of waarvoor zij bovendien verantwoordelijk is.
11 Punt 1.5 („Doelstellingen”) van het herziene document betreffende de organisatie van de werkzaamheden en de werkmethoden van de Commissie voor maritieme veiligheid en de MEPC en hun subsidiaire organen (MSC-MEPC.1/Circ.5/Rev.1 van 13 juni 2018; hierna: „huishoudelijk reglement MSC-MEPC”) is als volgt verwoord: „Met de bepalingen van dit document wordt beoogd de volgende doelstellingen te bereiken: […] .6 zorgen voor een zo groot mogelijke deelneming van alle lidstaten en organisaties met de status van waarnemer aan de werkzaamheden van de Commissies en hun subsidiaire organen; […]”
12 Overeenkomstig artikel 5, lid 3, van de MEPC-procedureregels nodigt de secretaris-generaal van de MEPC de andere intergouvernementele organisaties waarmee een overeenkomst of een bijzondere regeling is gesloten en de internationale niet-gouvernementele organisaties waarmee de IMO betrekkingen heeft aangeknoopt, uit zich te laten vertegenwoordigen door waarnemers bij elke vergadering van de MEPC waarop aangelegenheden aan de orde zullen zijn die rechtstreeks van belang zijn voor hen.
Achtergrond van het geschil
13 Een van de verdragen die onder auspiciën van de IMO zijn gesloten is het op 2 november 1973 te Londen ondertekende Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, zoals aangevuld door twee in 1978 en 1997 vastgestelde protocollen (hierna: „Marpol-verdrag”). Alle lidstaten zijn partij bij dat verdrag, maar de Unie zelf is dat niet.
14 Op grond van het Marpol-verdrag heeft de IMO een aantal bindende maatregelen vastgesteld met het oog op het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen (bkg) in de internationale scheepvaart. Momenteel worden nog bijkomende maatregelen overwogen.
15 De MEPC is het beslissingsorgaan dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het Marpol-verdrag.
16 De Raad van de IMO heeft een besluit van de MEPC goedgekeurd tot oprichting van een intersessionele werkgroep voor de reductie van bkg-emissies van schepen (Intersessional Working Group on Reduction of GHG-Emissions from Ships; hierna: „ISWG-GHG”), die aan de MEPC rapporteert wanneer deze zitting heeft.
17 De MEPC heeft de ISWG-GHG opgedragen om concrete voorstellen te formuleren die de introductie van alternatieve koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen bevorderen, die onder meer betrekking moesten hebben op de ontwikkeling van levenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen en het opstellen van stimuleringsregelingen voor het gebruik van die alternatieve brandstoffen.
18 In het kader van dit mandaat heeft de ISWG-GHG tijdens haar vergadering van 11‑15 november 2019 de „belangstellende lidstaten en internationale organisaties uitgenodigd om samen te werken en om voorstellen in te dienen voor ontwerplevenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen”.
19 Op 20 december 2019 heeft de Commissie de Raad een werkdocument toegezonden dat afkomstig was van haar diensten, met als titel „Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” (Bijdrage van de Unie voor de zevende vergadering van de [ISWG-GHG] van de IMO te Londen van 23 tot en met 27 maart 2020 over de invoering van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies (bkg) van bron tot tank van duurzame alternatieve brandstoffen, teneinde het gebruik van duurzame alternatieve brandstoffen op mondiaal niveau aan te moedigen) (SWD (2019) 456 final).
20 In dat werkdocument gaf de Commissie aan dat de daaraan gehechte bijdrage tot de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie behoorde en dat deze aan de Raad werd voorgelegd teneinde het standpunt van de Unie te bepalen met het oog op de toezending ervan aan de IMO. Verder was de voetnoot op bladzijde 1 van dit document als volgt verwoord: „De voorstellen of informatieve documenten die bij de IMO worden ingediend over aangelegenheden die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de [Unie] vallen, vormen handelingen van externe vertegenwoordiging. Deze bijdragen moeten worden ingediend door een actor van de Unie die de Unie krachtens het Verdrag extern kan vertegenwoordigen. Voor kwesties die niet onder het [gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)] vallen, is dat de Commissie of de [Unie]delegatie overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU en artikel 221 VWEU. […]”
21 Tot slot werd in de ondertitel van de bijdrage zelf vermeld dat deze werd „ingediend door de Europese Commissie namens de Europese Unie”.
22 Op 31 januari 2020 heeft de werkgroep „Scheepvaart” van de Raad ten eerste beslist om het Coreper voor te stellen de bijdrage niet namens de Unie, maar namens de 27 lidstaten en de Commissie aan de IMO voor te leggen. Ten tweede heeft deze werkgroep, na met name de ondertitel van het ontwerp van bijdrage van de Commissie te hebben gewijzigd, het Coreper verzocht de aldus gewijzigde bijdrage goed te keuren met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad.
23 Op 5 februari 2020 heeft het Coreper bij het bestreden besluit de aldus gewijzigde bijdrage (hierna: „litigieuze bijdrage”) goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie.
24 Bij e-mail van 7 februari 2020 heeft de Republiek Kroatië, die op dat tijdstip het voorzitterschap van de Raad bekleedde, de litigieuze bijdrage namens de 27 lidstaten en de Commissie aan de IMO toegezonden.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
25 De Commissie verzoekt het Hof het bestreden besluit nietig te verklaren, de gevolgen ervan te handhaven en de Raad te verwijzen in de kosten.
26 De Raad concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten. Subsidiair, voor het geval dat het bestreden besluit nietig zou worden verklaard, verzoekt de Raad het Hof de gevolgen van dit besluit te handhaven.
27 Bij beslissingen van de president van het Hof van 15 september, 24 september, 25 september, 1 oktober, 6 oktober, 8 oktober en 13 oktober 2020 zijn het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Beroep
Bevoegdheid van het Hof
28 De Helleense Republiek betoogt in wezen dat het beroep van de Commissie is gebaseerd op de – door de Raad betwiste – premisse dat de Unie de status van waarnemer binnen de IMO heeft. Om uitspraak te doen op dit beroep dient het Hof dus vooraf het IMO-verdrag uit te leggen om te bepalen of de Unie al dan niet die status heeft. Het Hof is daartoe echter niet bevoegd, aangezien dat verdrag geen deel uitmaakt van het Unierecht.
29 In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat, zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 44 tot en met 46 van zijn conclusie, de Helleense Republiek ten eerste niet betwist dat het bestreden besluit vatbaar is voor beroep in de zin van artikel 263 VWEU. Voor het overige heeft het Hof reeds erkend dat een beroep tot nietigverklaring van een besluit van het Coreper om een discussienota over te leggen aan een bij een internationaal akkoord ingestelde commissie, ontvankelijk is voor zover een dergelijk besluit beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen [zie in die zin arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punten 59‑67].
30 Ten tweede betwist de Helleense Republiek niet dat de middelen die de Commissie tot staving van haar beroep heeft aangevoerd, zijn ontleend aan schending van de Verdragen, welke schending een van de in de tweede alinea van artikel 263 VWEU genoemde gevallen van inleiding van het beroep tot nietigverklaring is waarover het Hof zich kan uitspreken.
31 Het is juist dat het Hof in beginsel niet bevoegd is om de rechtmatigheid van handelingen van Unierecht te toetsen aan de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie geen partij is (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Volgens vaste rechtspraak moet de Unie, wanneer zij besluit haar bevoegdheden uit te oefenen, dit evenwel doen met inachtneming van het relevante internationale recht [arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, punt 9, en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 127].
33 Hieruit volgt dat het Hof in het kader van zijn bevoegdheden uit hoofde van met name artikel 263 VWEU rekening moet houden met de relevante regels van internationaal recht, voor zover dit noodzakelijk blijkt voor de beslechting van het aanhangige geding.
34 In casu dient het Hof voor de beslechting van het onderhavige geding rekening te houden met het IMO-verdrag om te bepalen of de Unie binnen die organisatie al dan niet een status heeft.
35 In die omstandigheden is het Hof bevoegd om te beslissen op het beroep van de Commissie.
Ten gronde
36 Tot staving van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 3, lid 2, VWEU en dus van de exclusieve externe bevoegdheid waarover de Unie volgens deze bepaling beschikt, aangezien de handeling die moet worden vastgesteld door een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam „gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”. Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU en dus van de institutionele prerogatieven van de Commissie.
37 Het tweede middel dient als eerste te worden onderzocht.
Tweede middel
– Argumenten van partijen
38 Ter ondersteuning van haar tweede middel voert de Commissie aan dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op het GBVB, zodat zij krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU bevoegd is om de Unie extern te vertegenwoordigen. Om die reden, en gelet op de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied waaronder de litigieuze bijdrage valt, had zij voorgesteld dat deze bijdrage „door de Europese Commissie namens de Europese Unie” zou worden ingediend.
39 De Commissie voegt hieraan toe dat noch de regels die van toepassing zijn op de samenwerking met de IMO, waaronder de samenwerkingsovereenkomst van 1974, gelezen in het licht van resolutie 65/276, noch het huishoudelijk reglement van de MSC-MEPC, in het bijzonder punt 1.5.6 ervan, eraan in de weg stonden dat die bijdrage namens de Unie werd ingediend.
40 Integendeel, ten eerste erkent resolutie 65/276 het nieuwe institutionele kader van de Unie na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. In deze resolutie wordt er met name op gewezen dat „het aan elke regionale organisatie staat om de modaliteiten van haar externe vertegenwoordiging vast te stellen”. Aangezien deze erkenning van algemene aard is, heeft het feit dat die resolutie niet van toepassing is op de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties geen invloed op de relevantie ervan voor de bepaling van het standpunt van de Unie en haar instellingen ten opzichte van die gespecialiseerde organisaties. Overigens hebben de Raad en de Commissie de IMO in een gezamenlijke mondelinge nota (note verbale) van 27 november 2009 op de hoogte gesteld van de rechtsgevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, namelijk dat vanaf 1 december 2009„de Europese Unie alle rechten en verplichtingen van de Europese Gemeenschap, met inbegrip van haar status binnen de organisatie, zal overnemen” en dat „de daaruit voortvloeiende wijzigingen met betrekking tot de modaliteiten van de vertegenwoordiging tijdig zullen worden meegedeeld”.
41 Ten tweede staat punt 1.5.6 van het huishoudelijk reglement van de MSC-MEPC uitdrukkelijk toe dat organisaties met de status van waarnemer aan de werkzaamheden van de MEPC deelnemen.
42 De Commissie merkt echter op dat de litigieuze bijdrage na de vaststelling van het bestreden besluit door het voorzitterschap van de Raad namens de „lidstaten en de Commissie” en niet namens de Unie aan de IMO is gezonden.
43 Voorts heeft de Raad ten onrechte geoordeeld dat de bevoegdheid van de Unie slechts voor een deel van de litigieuze bijdrage exclusief was en dat deze bijdrage naar de aard ervan als hybride moest worden beschouwd. Indien de verwijzing naar de „Commissie” als een indirecte verwijzing naar de Unie moet worden opgevat, zou het bestreden besluit de Commissie bovendien hebben belet om met betrekking tot dit deel van de bijdrage voor de externe vertegenwoordiging van de Unie te zorgen.
44 Hoe dan ook impliceert de bij de Verdragen aan de Commissie toegekende bevoegdheid om de Unie te vertegenwoordigen dat het voorzitterschap van de Raad de Unie nooit juridisch kan vertegenwoordigen en evenmin de externe bevoegdheden van de Unie kan uitoefenen. Aangezien de verzending van de litigieuze bijdrage via e-mail aan de IMO een handeling van externe vertegenwoordiging vormt, is deze handeling in strijd met artikel 17, lid 1, VEU vastgesteld.
45 Bovendien geeft de enkele omstandigheid dat de Unie geen lid is van een internationale organisatie, een lidstaat niet het recht om, wanneer hij individueel optreedt in het kader van zijn deelname aan een internationale organisatie, verbintenissen aan te gaan die ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag vastgestelde Unieregels kunnen aantasten.
46 Overigens hebben de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde wijzigingen – waaruit met name artikel 1, artikel 17, lid 1, en artikel 47 VEU alsmede artikel 220 VWEU zijn voortgekomen – gevolgen voor de wijze waarop de Gemeenschap, die de Unie is geworden, deelneemt aan de werkzaamheden van de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties. In het bijzonder oefent de Unie sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon alle rechten uit en neemt zij alle verplichtingen van de Gemeenschap op zich, daaronder begrepen die welke verband houden met haar status binnen de internationale organisaties waarmee de Commissie overeenkomstig artikel 229 van het EEG-Verdrag (nadien artikel 302 EG) contacten onderhield. Bovendien zijn deze juridische wijzigingen sindsdien algemeen erkend op internationaal niveau. De meest belangrijke uiting van deze erkenning is juist resolutie 65/276.
47 Volgens de Raad, ondersteund door alle interveniërende lidstaten, is het tweede middel ongegrond.
– Beoordeling door het Hof
48 Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat artikel 17, lid 1, VEU in casu de Commissie de exclusieve bevoegdheid verleent om te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, zodat het aan deze instelling stond om de litigieuze bijdrage aan de IMO toe te zenden. Aangezien deze bijdrage is geleverd in een aangelegenheid die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, had zij voorts namens de Unie moeten worden ingediend en niet namens de lidstaten en de Commissie.
49 In dit verband zij er meteen op gewezen dat, voor zover het betoog van de Commissie aldus zou kunnen worden begrepen dat het bestreden besluit wordt bekritiseerd omdat het voorzitterschap van de Raad werd gemachtigd om de betwiste bijdrage niet alleen namens de lidstaten maar ook namens de Commissie aan de IMO toe te zenden, hoewel de Commissie zich daartegen had verzet, een dergelijk betoog kennelijk tardief zou zijn aangezien het pas in de memorie van repliek naar voren is gebracht. Dit betoog moet dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
50 Wat de grond van het onderhavige middel betreft, moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, met uitzondering van het GBVB en andere in de Verdragen genoemde gevallen, die in casu niet relevant zijn, zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie.
51 Deze bepaling maakt geen onderscheid tussen de uitoefening door de Unie van een exclusieve externe bevoegdheid overeenkomstig artikel 3, lid 2, VWEU en de uitoefening van een met de lidstaten gedeelde externe bevoegdheid, ongeacht of de Unie dit samen met de lidstaten doet dan wel dat de Raad gebruikmaakt van de mogelijkheid om binnen de Unie de vereiste meerderheid te verkrijgen opdat de Unie deze externe bevoegdheid alleen uitoefent [zie in die zin arrest van 20 november 2018, Commissie / Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 126].
52 Hieruit volgt dat de bevoegdheid van de Commissie om de Unie te vertegenwoordigen bij de uitoefening van haar externe bevoegdheid niet kan afhangen van de exclusieve of gedeelde aard van die externe bevoegdheid, die uitsluitend berust op interne regels van de Unie, die derde landen of andere internationale organisaties niet binden.
53 In de tweede plaats is het weliswaar juist dat, zoals de Commissie in wezen betoogt, de Verdragen de bevoegdheid van de Commissie om te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie slechts beperken overeenkomstig de uitdrukkelijk in artikel 17, lid 1, VEU bedoelde afwijkingen. Dit neemt echter niet weg dat, zoals reeds in punt 32 van dit arrest in herinnering is gebracht, wanneer de Unie als volkenrechtelijk subject besluit haar bevoegdheden uit te oefenen, deze uitoefening in overeenstemming moet zijn met het toepasselijke internationale recht.
54 Ten eerste volgt uit artikel 4 van het IMO-verdrag dat enkel staten tot dit verdrag kunnen toetreden. Zo zijn alle lidstaten van de Unie lid van de IMO, maar de Unie zelf niet.
55 Ten tweede is het juist dat de Raad van de IMO overeenkomstig artikel 25, onder a), van dat verdrag overeenkomsten kan aangaan of regelingen kan treffen over de betrekkingen met andere organisaties, en dat, overeenkomstig artikel 66 van dat verdrag, de IMO met betrekking tot elke aangelegenheid die onder haar bevoegdheid valt, kan samenwerken met andere intergouvernementele organisaties die geen gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties zijn, maar wier belangen en werkzaamheden verband houden met de doelstellingen van de IMO.
56 Het is overigens in deze context dat de Commissie op basis van artikel 229 van het EEG-Verdrag met de IMO de samenwerkingsovereenkomst van 1974 heeft gesloten, die met name voorzag in de mogelijkheid voor de Commissie om als waarnemer deel te nemen aan de werkzaamheden van de IMO, zodat zij in eigen naam een bijdrage aan deze organisatie kan toezenden.
57 Het staat echter vast dat noch de Gemeenschap, noch de Unie, die in haar plaats is gekomen, een overeenkomst met de IMO heeft gesloten, zodat de Unie binnen de IMO geen status heeft.
58 Uit de stukken van het dossier en de debatten ter terechtzitting blijkt dat de instanties van de IMO op basis van de op deze organisatie toepasselijke teksten van mening zijn dat alleen intergouvernementele organisaties waarmee zij overeenkomsten heeft gesloten aan haar werkzaamheden kunnen deelnemen, met name door bijdragen in te dienen met het oog op de aanneming van rechtshandelingen. Het is trouwens op basis van een dergelijke overweging dat de secretaris-generaal van de IMO op 14 februari 2005 een bijdrage heeft geweigerd die het Koninkrijk der Nederlanden namens de Gemeenschap had ingediend in antwoord op een verzoek van de IMO aan intergouvernementele organisaties, op grond dat de Gemeenschap geen lid van de IMO was en evenmin de status van waarnemer binnen deze organisatie had.
59 In dit verband is het ongetwijfeld juist dat, ten eerste, punt 1.5.6 van het huishoudelijk reglement van de MSC-MEPC voorziet in de actieve deelname van organisaties met de status van waarnemer aan de werkzaamheden van de MEPC, ten tweede, overeenkomstig artikel 5, lid 3, van de procedureregels van de MEPC andere intergouvernementele organisaties dan de IMO waarmee een overeenkomst of bijzondere regeling is gesloten, en internationale niet-gouvernementele organisaties waarmee de IMO betrekkingen heeft aangeknoopt, in deze commissie kunnen worden vertegenwoordigd door waarnemers, en, ten derde, de litigieuze bijdrage aan de IMO is toegezonden in antwoord op de in punt 18 van dit arrest vermelde uitnodiging van de ISWG-GHG, die was gericht aan „belangstellende lidstaten en internationale organisaties”. Deze omstandigheden impliceren echter niet dat de Unie, die geen internationale organisatie met de status van waarnemer binnen de IMO is en waarmee de IMO geen enkele overeenkomst of bijzondere regeling heeft gesloten, zoals in punt 57 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, bevoegd is om de litigieuze bijdrage in eigen naam in te dienen.
60 Hieruit volgt dat de Unie, anders dan de Commissie, die met de IMO de samenwerkingsovereenkomst van 1974 heeft gesloten, geen enkele titel heeft op grond waarvan zij zelf kan deelnemen aan de werkzaamheden van de instellingen en commissies van deze organisatie.
61 Voor het overige heeft de Commissie in haar aanbeveling aan de Raad met het oog op machtiging van de Commissie voor het openen van onderhandelingen met de IMO over de voorwaarden voor toetreding van de Europese Gemeenschap tot de IMO [SEC(2002) 381 final] erkend dat de Gemeenschap niet het recht had om deel te nemen aan de werkzaamheden van de IMO en dat het dus in het belang van de Gemeenschap was om toe te treden tot het IMO-verdrag.
62 De Commissie voert niettemin aan dat de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, en met name de invoering van artikel 1, derde alinea, VEU, artikel 47 VEU en artikel 220 VWEU, impliceert dat de Unie het recht heeft om in eigen naam binnen de IMO op te treden.
63 In dit verband bepalen artikel 1, derde alinea, en artikel 47 VEU respectievelijk dat de Unie in de plaats treedt van de Gemeenschap en deze opvolgt, en dat zij rechtspersoonlijkheid bezit. Dit rechtsgevolg van het Verdrag van Lissabon is door de Raad en de Commissie aan de IMO meegedeeld in een gezamenlijke note verbale van 27 november 2009 en is in aanmerking genomen in resolutie 65/276 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
64 Afgezien van het feit dat, zoals de secretaris-generaal van de Verenigde Naties in een nota van 1 juni 2011 heeft bevestigd, deze resolutie niet van toepassing is op de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties, kunnen deze resolutie en – met name wegens haar unilaterale karakter – de note verbale van 27 november 2009 de Unie hoe dan ook niet een status binnen de IMO hebben verleend die de Gemeenschap niet had.
65 Verder is het juist dat artikel 220 VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om „iedere dienstige samenwerking […] met de organen en de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties” tot stand te brengen, terwijl artikel 229 van het EEG-Verdrag de Commissie belastte met de zorg voor „alle dienstige betrekkingen met de organen van de Verenigde Naties [en] van hun gespecialiseerde organisaties”.
66 De vaststelling van artikel 220 VWEU heeft echter niet tot gevolg gehad dat de Unie zich in de plaats heeft gesteld van de Commissie als partij bij de samenwerkingsovereenkomsten die de Commissie heeft gesloten op basis van artikel 229 van het EEG-Verdrag, zoals de samenwerkingsovereenkomst van 1974. Hoewel de Unie overeenkomstig artikel 1, derde alinea, VEU bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon als haar opvolgster in de plaats is getreden van de Gemeenschap, is noch in die bepaling noch in enige andere bepaling van de Verdragen vastgelegd dat de Unie zich in de plaats van de Commissie kan stellen.
67 In de derde plaats vormt het feit dat de Unie geen lid is van de IMO en geen specifieke overeenkomsten met de IMO heeft gesloten op grond waarvan zij aan de werkzaamheden van die organisatie kan deelnemen, geen belemmering voor de daadwerkelijke uitoefening van haar externe bevoegdheid ter zake.
68 Daartoe moet, ten eerste, worden gewaarborgd dat de Unie haar bevoegdheid intern kan uitoefenen en dat zij bij de uitoefening van die bevoegdheid haar eigen standpunt bepaalt overeenkomstig de op de betrokken materie toepasselijke procedure.
69 Wanneer de Unie geen lid is van een internationale organisatie en derhalve op grond van het toepasselijke internationale recht haar externe bevoegdheid niet in het kader van een dergelijke organisatie kan uitoefenen, kan deze bevoegdheid, ten tweede, onder meer worden uitgeoefend door de lidstaten, die krachtens de in artikel 4, lid 3, VEU vervatte verplichting tot loyale samenwerking gezamenlijk in het belang van de Unie handelen. In dit verband kan de lidstaten niet worden belet om bijdragen aan deze organisatie te zenden, ongeacht of deze betrekking hebben op gebieden die vallen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie dan wel onder een bevoegdheid die zij met de lidstaten deelt [zie in die zin advies 2/91 (Verdrag nr. 170 van de IAO) van 19 maart 1993, EU:C:1993:106, punt 5; arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punt 31, en advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303, punt 44].
70 In casu staat vast dat de Raad op voorstel van de Commissie de bijdrage van de Unie aan de IMO heeft goedgekeurd, een bijdrage waarvan de Commissie, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, noch de wijze van goedkeuring noch de inhoud betwist.
71 Om de in de punten 53 tot en met 66 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen en ongeacht of deze bijdrage tot de exclusieve dan wel tot de gedeelde bevoegdheid van de Unie behoort, kon zij hoe dan ook niet namens de Unie bij de IMO worden ingediend zonder de regels betreffende de werkzaamheden van deze organisatie te schenden. De Raad was dan ook terecht van mening dat de litigieuze bijdrage door de lidstaten in hun naam moest worden ingediend, waarbij zij gezamenlijk in het belang van de Unie handelen.
72 Wat in de vierde en laatste plaats het argument van de Commissie betreft dat de Republiek Kroatië de litigieuze bijdrage niet kon toezenden zonder de externe bevoegdheid van de Unie en de externe vertegenwoordigingsbevoegdheid van de Commissie te schenden, is het juist dat de enkele omstandigheid dat de Unie geen lid is van een internationale organisatie, een lidstaat niet het recht geeft om, wanneer hij individueel optreedt in het kader van zijn deelname aan een internationale organisatie, verbintenissen aan te gaan die ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag vastgestelde Unieregels kunnen aantasten (arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekeland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punt 30).
73 In casu blijkt echter uit de e-mail die de Republiek Kroatië op 7 februari 2020 aan de IMO heeft gezonden dat deze republiek, handelend namens de lidstaten en de Commissie, zich ertoe heeft beperkt deze organisatie de litigieuze bijdrage van de lidstaten en de Commissie toe te zenden.
74 Het is juist dat de lidstaten, gelet op de betrekkingen tussen de Commissie en de IMO in het kader van de samenwerkingsovereenkomst van 1974, en voor zover het toepasselijke internationale recht zich daar niet tegen verzet, de Commissie hadden kunnen belasten met de vertegenwoordiging van de lidstaten bij de gezamenlijke uitoefening, in het belang van de Unie, van een externe bevoegdheid die de Unie krachtens de toepasselijke regels van het IMO-verdrag niet kon uitoefenen.
75 Er is echter geen bepaling in de Verdragen die de lidstaten verplicht de Commissie te belasten met de taak hen te vertegenwoordigen, hoewel het relevante internationale recht zich daar niet tegen verzet.
76 Zoals de advocaat-generaal in punt 84 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, verleent artikel 17, lid 1, VEU, afgezien van de afwijkingen die daarin uitdrukkelijk worden genoemd, de Commissie immers enkel de exclusieve bevoegdheid om te zorgen voor de vertegenwoordiging van de Unie, en niet die van de lidstaten, ook niet wanneer zij gezamenlijk in het belang van de Unie handelen.
77 Derhalve moet worden vastgesteld dat de lidstaten vrij blijven om per geval de modaliteiten van hun eigen externe vertegenwoordiging te bepalen, ook wanneer zij gezamenlijk in het belang van de Unie handelen. Daartoe belet niets deze staten om onderling de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt te belasten met hun externe vertegenwoordiging, op voorwaarde dat deze lidstaat niet individueel of namens de Unie optreedt.
78 Gelet op het voorgaande moet het tweede middel worden afgewezen.
Eerste middel
79 Met haar eerste middel voert de Commissie enkel aan dat de Unie in casu over een exclusieve bevoegdheid beschikte en dat de litigieuze bijdrage dus namens de Unie had moeten worden ingediend.
80 Om de in de punten 51, 52 en 54 van het onderhavige arrest genoemde redenen had de Unie, ongeacht de exclusieve dan wel gedeelde aard van de externe bevoegdheid van de Unie waaronder de litigieuze bijdrage valt, hoe dan ook niet zelf deze bijdrage aan de IMO kunnen voorleggen met inachtneming van het relevante internationale recht.
81 Bijgevolg faalt het eerste middel, zoals ook de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, en moet het dus worden afgewezen.
82 Aangezien geen van de middelen van het beroep is aanvaard, moet het beroep worden verworpen.
Kosten
83 Artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat de in het ongelijk gestelde partij wordt verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in de onderhavige zaak in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad.
84 Voorts dragen volgens artikel 140, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg dragen het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Raad van de Europese Unie.
3) Het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Engels.