HvJ EU 10 juni 2021, C-591/19, ECLI:EU:C:2021:468
Tekst
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
10 juni 2021 ( *1 )
„Hogere voorziening – Ambtenarenzaken – Intern onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Mededeling van informatie door OLAF aan de nationale gerechtelijke instanties – Indiening van een klacht door de Europese Commissie – Begrippen ‚met name genoemde’ en ‚persoonlijk betrokken’ ambtenaar – Geen kennisgeving aan de betrokkene – Recht van de Commissie om bij de nationale gerechtelijke instanties klacht in te dienen voordat het onderzoek van OLAF is afgelopen – Beroep tot schadevergoeding”
In zaak C‑591/19 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 1 augustus 2019,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Mongin en J. Baquero Cruz als gemachtigden,
rekwirante,
andere partij in de procedure:
Fernando De Esteban Alonso, wonende te Saint-Martin-de-Seignanx (Frankrijk), vertegenwoordigd door C. Huglo, avocat,
verzoeker in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan en N. Jääskinen, rechters,
advocaat generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 januari 2021,
het navolgende
Arrest
1 Met haar hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 11 juni 2019, De Esteban Alonso/Commissie (T‑138/18, EU:T:2019:398; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar heeft veroordeeld tot betaling aan Fernando De Esteban Alonso van het bedrag van 62000 EUR ter vergoeding van de immateriële schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige gedragingen van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de Commissie.
Toepasselijke bepalingen
2 OLAF, dat is opgericht bij besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 (PB 1999, L 136, blz. 20), is krachtens artikel 2 van dit besluit met name belast met het verrichten van administratieve onderzoeken binnen de instellingen met het oog op de bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, en op het onderzoeken van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie die tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke maatregelen aanleiding kan geven.
Verordening nr. 1073/1999
3 Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB 1999, L 136, blz. 1) regelde de controles, verificaties en acties die personeelsleden van OLAF bij de uitoefening van hun taken ondernemen. De onderzoeken door OLAF bestaan uit „externe” onderzoeken (buiten de instellingen van de Unie) en „interne” onderzoeken (binnen deze instellingen). Deze verordening, die ratione temporis van toepassing is op de feiten van de onderhavige zaak, is ingetrokken bij en vervangen door verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door OLAF en tot intrekking van verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad (PB 2013, L 248, blz. 1).
4 De tiende overweging van verordening nr. 1073/1999 luidde als volgt: „Overwegende dat deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd conform het Verdrag en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, met inachtneming van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, [...] en onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben; dat de instellingen, organen en instanties daartoe de voorwaarden en nadere regelingen dienen vast te stellen waaronder deze interne onderzoeken worden verricht; dat het derhalve dienstig is het Statuut te wijzigen teneinde daarin met betrekking tot interne onderzoeken de rechten en plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden vast te leggen”.
5 Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Interne onderzoeken”, bepaalde het volgende: „1. [OLAF] verricht binnen de instellingen, organen en instanties op de in artikel 1 genoemde terreinen, administratieve onderzoeken [...]. Deze interne onderzoeken worden verricht met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, en het Statuut en onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt. De instellingen plegen onderling overleg over de bij dat besluit vast te stellen regeling. [...] 5. Indien uit de nasporingen de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, hoofd, ambtenaar of personeelslid blijkt, wordt de instelling, instantie of het orgaan in kwestie daarvan in kennis gesteld. Ingeval het onderzoek absolute geheimhouding vereist, dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen, kan met deze kennisgeving worden gewacht. [...]”
6 Artikel 9 van die verordening, met als opschrift „Verslag en vervolg van de onderzoeken”, luidde als volgt: „1. Na afloop van een door [OLAF] uitgevoerd onderzoek stelt [OLAF] onder het gezag van de directeur een verslag op; dit bevat met name de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van [OLAF] voor het aan het onderzoek te geven gevolg. 2. Deze verslagen worden opgesteld met inachtneming van de procedurevoorschriften van de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat. De verslagen vormen op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen toelaatbare bewijsmiddelen in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt. De verslagen worden beoordeeld volgens dezelfde regels als de administratieve verslagen van de nationale administratieve controleurs, en hebben dezelfde waarde. 3. Het na afloop van een extern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden overeenkomstig de regels betreffende de externe onderzoeken aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten toegezonden. 4. Het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden aan de betrokken instellingen, organen of instanties toegezonden. De instellingen, organen en instanties geven aan de interne onderzoeken het gevolg dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en stellen de directeur van [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven.”
7 Artikel 10 van verordening nr. 1073/1999, „Mededeling van informatie door [OLAF]”, bepaalde: „1. Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening en de bepalingen van verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 [van de Raad van 11 november 1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB 1996, L 292, blz. 2)], kan [OLAF] in het kader van externe onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten meedelen. 2. Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening deelt de directeur van [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mede aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat. Tenzij het onderzoek anders vereist, deelt hij deze informatie tegelijk mede aan de betrokken lidstaat. 3. Onverminderd de artikelen 8 en 9 van deze verordening kan [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de betrokken instelling, orgaan of instantie meedelen.”
Besluit 1999/396
8 Besluit 1999/396/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 2 juni 1999 betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen (PB 1999, L 149, blz. 57), bepaalt in artikel 4, „Inlichting van de betrokkene”, het volgende: „Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie is gebleken, moet de betrokkene, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken. In gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren, kan de verplichting het lid, de ambtenaar of het personeelslid van de Commissie de gelegenheid te geven zich uit te spreken, in overeenstemming met de voorzitter, of de secretaris-generaal van de Commissie worden opgeschort.”
Voorgeschiedenis van het geding
9 De Esteban Alonso is een voormalig ambtenaar van de Commissie die onder andere van 1 januari 1993 tot en met 31 januari 1997 de functie van directeur van het directoraat Informatica, Publicaties en Externe betrekkingen heeft uitgeoefend bij het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie (hierna: „Eurostat”), alvorens te zijn aangesteld in andere functies binnen de Commissie. Hij is sinds 1 augustus 2006 met pensioen.
10 Eurostat deed voor de verspreiding van statistische gegevens een beroep op het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen (OPOCE). Dit Bureau had in 1996 een netwerk van verkooppunten, de zogenoemde „datashops”, opgezet. De betrekkingen tussen Eurostat, OPOCE en elke datashop werden geregeld in financiële overeenkomsten. Een in september 1999 uitgevoerde interne audit van Eurostat bracht onregelmatigheden in het financiële beheer van contracten aan het licht, en verduistering van middelen werd vermoed. Nadat de zaak op 17 maart 2000 aan OLAF werd voorgelegd, heeft het meerdere onderzoeken geopend.
11 In het kader van een van deze onderzoeken, betreffende de zaak „Eurostat-Datashop-Planistat”, heeft de directeur-generaal van OLAF de Franse gerechtelijke instanties in een nota van 19 maart 2003 informatie medegedeeld met betrekking tot mogelijkerwijs strafbare feiten (hierna: „nota van 19 maart 2003”). Yves Franchet en Daniel Byk, op de datum van die nota en ten tijde van de relevante feiten respectievelijk directeur-generaal en hoofd van een eenheid bij Eurostat, werden daarin als enigen bij hun naam genoemd.
12 Op 4 april 2003 heeft de procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris (openbaar aanklager bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) een onderzoeksdossier geopend ter zake van heling en medeplichtigheid aan misbruik van vertrouwen. Op 3 april 2003 had de directeur-generaal van OLAF de secretaris-generaal van de Commissie een samenvattende nota over de lopende onderzoeken inzake Eurostat doen toekomen. Op 10 juli 2003 heeft de Commissie bij voornoemde procureur de la République een klacht ingediend „tegen X” en zich civiele partij gesteld.
13 Op 25 september 2003 heeft OLAF zijn eindverslag in de zaak „Eurostat-Datashop-Planistat” uitgebracht, dat aan de Franse gerechtelijke instanties is toegezonden. De Esteban Alonso werd hierin evenmin bij name genoemd.
14 Op 29 januari 2004 heeft de Commissie, in antwoord op een verzoek van het Franse openbaar ministerie, ingestemd met de opheffing van de immuniteit van De Esteban Alonso overeenkomstig artikel 17, tweede alinea, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. De betrokkene werd hiervan niet in kennis gesteld.
15 Op 9 september 2008 is de betrokkene in verzekering gesteld na afloop van zijn verhoor als getuige door de politie. De volgende dag is tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek geopend wegens misbruik van vertrouwen.
16 Op 9 september 2013 heeft de juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (onderzoeksrechter bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) ten aanzien van alle personen tegen wie een strafrechtelijk vooronderzoek was geopend, onder wie De Esteban Alonso, een beschikking van buitenvervolgingstelling gegeven (hierna: „beschikking van buitenvervolgingstelling”). Bij arrest van 23 juni 2014 heeft de Cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) het door de Commissie tegen deze beschikking ingestelde hoger beroep verworpen. Bij arrest van 15 juni 2016 heeft de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) het door de Commissie tegen laatstgenoemd arrest ingestelde cassatieberoep verworpen.
17 Op 15 september 2008 en vervolgens op 12 december 2013 heeft De Esteban Alonso op grond van artikel 24 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) verzoeken om bijstand ingediend, die door de Commissie werden afgewezen. De betrokkene heeft tegen de tweede afwijzing beroep ingesteld, dat door het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie is verworpen bij beschikking van 15 juli 2015, De Esteban Alonso/Commissie (F‑35/15, EU:F:2015:87). In hogere voorziening heeft het Gerecht deze beschikking bevestigd bij arrest van 9 september 2016, De Esteban Alonso/Commissie (T‑557/15 P, niet gepubliceerd, EU:T:2016:456).
18 Op 22 december 2016 heeft De Esteban Alonso krachtens artikel 90, lid 1, van het Statuut een verzoek ingediend om vergoeding van de schade die hij heeft geleden door de gedraging van OLAF en van de Commissie. Nadat het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) dit verzoek ongegrond had verklaard en had afgewezen, diende de betrokkene een klacht in tegen het besluit houdende afwijzing van zijn verzoek. Bij besluit van 29 november 2017 heeft het TABG die klacht afgewezen.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
19 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 februari 2018, heeft De Esteban Alonso krachtens artikel 270 VWEU beroep ingesteld tot vergoeding van de immateriële, lichamelijke en materiële schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de fouten die OLAF en de Commissie hebben gemaakt doordat hij niet was gehoord voordat de Franse instanties in kennis waren gesteld van de hem ten laste gelegde feiten, en doordat de Commissie de strafvervolging tegen hem op ongerechtvaardigde wijze had voortgezet. De betrokkene raamde deze schade op 1102291,68 EUR.
20 In het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat, wat een gedeelte van de immateriële schade betreft, is voldaan aan de drie voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Unie, namelijk dat de aan de instellingen verweten gedraging onrechtmatig is, dat er werkelijk schade is geleden en dat er een causaal verband bestaat tussen de gedraging en de gestelde schade. Bijgevolg heeft het Gerecht de vordering van de betrokkene uit hoofde van die schadepost gedeeltelijk toegewezen en de Commissie veroordeeld tot betaling aan hem van het bedrag van 62000 EUR.
21 Wat de onrechtmatigheid van de gedraging van OLAF en van de Commissie betreft, heeft het Gerecht in de eerste plaats geoordeeld dat OLAF artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 en de rechten van de verdediging had geschonden bij de toezending van het dossier „Eurostat-Datashop-Planistat” aan de Franse gerechtelijke instanties, en op zijn minst zijn verplichting niet was nagekomen om De Esteban Alonso overeenkomstig deze bepaling in te lichten. Gelet op de functie die hij ten tijde van de feiten uitoefende, had de betrokkene volgens het Gerecht voor de toepassing van artikel 4, eerste alinea, tweede volzin, van besluit 1999/396 moeten worden „gelijkgesteld” met de personen die „met name werden genoemd” in de na afloop van het door OLAF uitgevoerde onderzoek getrokken conclusies, of had hij op zijn minst moeten worden beschouwd als persoonlijk betrokken bij de feiten die aan dit onderzoek ten grondslag lagen, en uit dien hoofde overeenkomstig artikel 4, eerste alinea, eerste volzin, van dat besluit spoedig moeten worden ingelicht. In de tweede plaats heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 had geschonden door bij de Franse gerechtelijke instanties een klacht in te dienen en zich civiele partij te stellen voordat het eindverslag van OLAF was uitgebracht, terwijl zij niet over voldoende bewijzen beschikte.
22 Met betrekking tot de door De Esteban Alonso geleden immateriële schade en het causaal verband tussen voornoemde onrechtmatigheden en deze schade, heeft het Gerecht in de eerste plaats geoordeeld dat de door de Commissie bij de Franse gerechtelijke instanties ingediende klacht – waarbij zij zich civiele partij had gesteld en die werd ingediend voordat het onderzoek van OLAF was afgesloten – de eer en de beroepsreputatie van de betrokkene had aangetast. In de tweede plaats heeft het Gerecht geoordeeld dat de toezending van de nota van 19 maart 2003 door OLAF aan die instanties zonder dat De Esteban Alonso was gehoord of op zijn minst was ingelicht, hem immateriële schade had berokkend doordat hij zich niet kon verdedigen of uitspreken met betrekking tot de feiten die ten grondslag lagen aan de tegen hem ingestelde vervolgingen.
Conclusies van partijen voor het Hof
23 Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof het bestreden arrest te vernietigen, het door De Esteban Alonso in eerste aanleg ingestelde beroep te verwerpen en laatstgenoemde te verwijzen in alle kosten van beide instanties.
24 De Esteban Alonso verzoekt de hogere voorziening af te wijzen, en, in geval van vernietiging van het bestreden arrest, zijn bij het Gerecht ingestelde beroep volledig toe te wijzen. Hij verzoekt tevens tot verwijzing van de Commissie in alle kosten.
Hogere voorziening
25 Tot staving van haar vorderingen voert de Commissie drie middelen aan.
Eerste middel
Argumenten van partijen
26 Het eerste middel in hogere voorziening is ontleend aan een onjuiste juridische kwalificatie waarvan het Gerecht blijk heeft gegeven door te oordelen dat De Esteban Alonso moest worden gelijkgesteld met de in de nota van 19 maart 2003 met name genoemde personen, of op zijn minst moest worden beschouwd als persoonlijk betrokken bij de ten laste gelegde feiten en op grond daarvan overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/396 van de Commissie moest worden ingelicht over de onderzoeken in het kader waarvan hij verantwoordelijk kon worden gesteld. De Commissie stelt dat hij onder geen van deze twee categorieën personen valt.
27 Die instelling betoogt dat De Esteban Alonso niet bij name werd genoemd in de nota van 19 maart 2003, en dat OLAF in 2003 bovendien niet beschikte over gegevens op grond waarvan kon worden aangenomen dat hij persoonlijk betrokken was. In zijn arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (T‑48/05, EU:T:2008:257), heeft het Gerecht de vraag of er een verplichting bestond om de twee in die zaak betrokken ambtenaren te informeren, enkel bevestigend beantwoord omdat de nota van 19 maart 2003 conclusies bevatte waarin zij met name werden genoemd. Juist dat onderscheidt hen van De Esteban Alonso, die in deze nota niet bij zijn naam werd genoemd.
28 Om respectievelijk in de punten 76 en 83 van het bestreden arrest tot de slotsom te kunnen komen dat De Esteban Alonso niettemin moest worden gelijkgesteld met een met name genoemde persoon of op zijn minst met een persoonlijk betrokken persoon, heeft het Gerecht zich gebaseerd op een aantal gegevens die OLAF op de datum van toezending van de nota van 19 maart 2003 niet bekend waren en die pas waren vermeld in de beschikking van buitenvervolgingstelling die de nationale rechter tien jaar later gaf. De rechtmatigheid van een handeling moet evenwel worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarvan de auteur kennis had op de datum van vaststelling ervan. Het Gerecht heeft zich op onwettige wijze in de plaats van de instelling gesteld door de rechtmatigheid van de gedraging van de Commissie te onderzoeken tegen de achtergrond van feiten waarvan deze laatste niet op de hoogte was.
29 Op de datum van toezending van deze nota stond alleen onbetwistbaar vast dat De Esteban Alonso van januari 1993 tot januari 1997 directeur bij Eurostat was geweest, en dat hij zich in die functie hiërarchisch tussen twee verdachte ambtenaren bevond. Volgens de Commissie volstaat deze omstandigheid niet om te kunnen aannemen dat „de persoonlijke betrokkenheid [van de betrokkene] meer dan waarschijnlijk was”, in de bewoordingen van punt 71 van het bestreden arrest, en evenmin om te stellen dat de betrokkene moest „worden gelijkgesteld met de in de conclusies van OLAF bij name genoemde personen”, zoals het Gerecht in punt 77 van datzelfde arrest heeft aangegeven. Volgens de Commissie heeft het Gerecht de personen wier getuigenis dienstig was voor het onderzoek verward met de personen op wie voldoende ernstige vermoedens rustten. De rechtssituaties van deze twee categorieën personen zijn echter verschillend, met name wat de procedurele waarborgen betreft. Op de datum van toezending van die nota beschikte OLAF evenmin over voldoende gegevens om De Esteban Alonso als „persoonlijk betrokken” te kunnen beschouwen. De „mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid” kan niet worden afgeleid uit de enkele vaststelling dat de betrokkene een bepaalde functie binnen de betrokken dienst vervulde.
30 Volgens De Esteban Alonso werd hij weliswaar niet „met name genoemd” in de conclusies van het verslag van OLAF, maar was hij niettemin „persoonlijk betrokken”. De nota van 19 maart 2003 had impliciet maar noodzakelijkerwijs betrekking op hem, gelet op zijn hoedanigheid van directeur van het directoraat Informatica, Publicaties en Externe Betrekkingen van Eurostat alsook van hiërarchische meerdere van Byk. Om die reden is op 4 april 2013 een onderzoeksdossier tegen hem geopend, nadat OLAF die nota aan de Franse gerechtelijke instanties had toegezonden. Ook werd tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek geopend op basis van de informatie in die nota. Anders dan de Commissie in haar hogere voorziening stelt, heeft het Gerecht zich gebaseerd op gegevens die in diezelfde nota zijn opgenomen en door de beschikking van buitenvervolgingstelling louter zijn bevestigd.
31 In repliek betoogt de Commissie dat de nota van 19 maart 2003 geen enkele impliciete verwijzing naar De Esteban Alonso bevat. Op die datum is tussen de betrokkene en het voorwerp van het onderzoek geen enkele samenhang, hoe vaag ook, vastgesteld.
32 In dupliek merkt De Esteban Alonso op dat de Commissie hem vanaf 29 januari 2004 had ontheven van zijn verplichting tot terughoudendheid, zonder dat hij daarvan op de hoogte was gesteld, dus lang voordat hij werd verzocht voor de onderzoeksrechter te verschijnen. Dit toont aan dat de Commissie zich ten volle bewust was van het feit dat zijn betrokkenheid door de nota van 19 maart 2003 ab initio aan de orde was gesteld.
Beoordeling door het Hof
33 Met haar eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het de feiten onjuist juridisch heeft gekwalificeerd door te oordelen dat De Esteban Alonso in de nota van 19 maart 2003„met name [werd] genoemd” in de zin van artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396, of op zijn minst „persoonlijk betrokken” was in de zin van diezelfde bepaling, waardoor OLAF verplicht was hem in te lichten over de feiten die hem konden worden verweten.
34 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in die bepaling staat te lezen dat „[w]anneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie is gebleken, [...] de betrokkene, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig [moet] worden ingelicht”, en dat „[i]n geen geval [...] na afloop van het onderzoek conclusies [kunnen] worden getrokken waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken.”
35 Deze bepaling maakt een onderscheid tussen twee gevallen en verbindt daaraan verschillende rechtsgevolgen. In het ene geval moet de in een onderzoek van OLAF met name genoemde ambtenaar van de Commissie worden gehoord voordat na afloop van het onderzoek conclusies ten aanzien van hem worden getrokken. In het andere geval moet de persoonlijk betrokken ambtenaar van de Commissie spoedig worden ingelicht wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen.
36 In beide gevallen moet worden aangenomen dat, gelet op het doel van besluit 1999/396 betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, de in artikel 4 van dat besluit bedoelde kwalificaties alleen tijdens een onderzoek van OLAF en uiterlijk na afloop ervan ten aanzien van een ambtenaar van de Commissie kunnen worden gegeven.
37 Wat in de eerste plaats de gelijkstelling van De Esteban Alonso met de met name genoemde personen betreft, moet worden vastgesteld dat hij niet bij name wordt genoemd in de nota van 19 maart 2003.
38 Het is dan ook op grond van een ruime uitlegging van het begrip „met name genoemde” persoon dat het Gerecht de betrokkene die hoedanigheid heeft toegekend. Volgens punt 77 van het bestreden arrest is een dergelijke gelijkstelling gerechtvaardigd gelet op de functie die De Esteban Alonso ten tijde van de feiten uitoefende en waardoor hij zich hiërarchisch bevond tussen zijn rechtstreekse meerdere, Franchet, directeur van Eurostat, en zijn ondergeschikte, Byk, hoofd van een eenheid, die beiden met bij hun naam worden genoemd in de nota van 19 maart 2003.
39 Zoals de advocaat-generaal in de punten 40 en 41 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou een zo ruime opvatting van het begrip „met name genoemde” ambtenaar echter ertoe leiden dat dit begrip wordt verward met dat van de „persoonlijk betrokken” ambtenaar of het „persoonlijk betrokken” personeelslid, en het in artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 gemaakte onderscheid tussen deze twee situaties nutteloos maken. Bijgevolg is de kwalificatie van De Esteban Alonso als „met name genoemde” ambtenaar gebaseerd op een onjuiste uitlegging van deze bepaling.
40 Derhalve heeft het Gerecht op grond van een onjuiste uitlegging van artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 de feiten onjuist juridisch gekwalificeerd door te oordelen dat De Esteban Alonso in de nota van 19 maart 2003„met name” werd genoemd in de zin van deze bepaling.
41 Wat in de tweede plaats de door het Gerecht in punt 83 van het bestreden arrest subsidiair gehanteerde kwalificatie van de betrokkene als ambtenaar „die persoonlijk betrokken was bij de feiten die aan de onderhavige zaak ten grondslag liggen” betreft, moet het volgende worden opgemerkt.
42 Gelet op het met deze kwalificatie verbonden tijdselement, zoals blijkt uit punt 36 van het onderhavige arrest, kon het Gerecht zich niet, zoals de Commissie betoogt, baseren op overwegingen die zijn ontleend aan de beschikking van buitenvervolgingstelling.
43 Uit de feitelijke vaststellingen in de punten 75 en 76 van het bestreden arrest blijkt alleen dat in de nota van 19 maart 2003 en het eindverslag van OLAF is vermeld dat De Esteban Alonso binnen Eurostat een belangrijke hiërarchische positie bekleedde die dicht bij twee in deze nota en in dit eindverslag bij name genoemde personen staat, en dat deze nota betrekking had op betrokken „gemeenschapsambtenaren” zonder hen duidelijk te identificeren. Hoewel deze gegevens de indruk konden wekken dat de betrokkene nuttige informatie kon verstrekken in het kader van een strafrechtelijk onderzoek, volstonden zij daarentegen niet om hem aan te merken als „persoonlijk betrokken”, dat wil zeggen in casu als een mogelijke mededader van de frauduleuze handelingen of van de gevallen van misbruik van vertrouwen waarvan de commissie werd verdacht.
44 Dienaangaande zij opgemerkt dat de persoonlijke verantwoordelijkheid van De Esteban Alonso voor de gelaakte feiten dermate ver te zoeken was in de nota van 19 maart 2003 en in het eindverslag van OLAF, dat de Franse gerechtelijke instanties pas op 9 september 2008, en pas nadat hij als getuige was gehoord, een strafrechtelijk vooronderzoek tegen hem hebben geopend. Hieraan wordt niet afgedaan door het feit dat de Commissie op 10 juli 2003 tegen X klacht heeft ingediend en zich civiele partij heeft gesteld, aangezien deze klacht niet persoonlijk tegen de betrokkene was gericht.
45 Hieruit volgt dat het Gerecht de feiten een tweede keer onjuist juridisch heeft gekwalificeerd door te oordelen dat De Esteban Alonso, gelet op de resultaten van het onderzoek, moest worden geacht persoonlijk betrokken te zijn bij de feiten die het voorwerp waren van het onderzoek.
46 Uit een en ander volgt dat het eerste middel in hogere voorziening moet worden aanvaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
47 Met het tweede middel in hogere voorziening wordt aangevoerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 97 tot en met 109 van het bestreden arrest te oordelen dat artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 zich ertegen verzet dat de Commissie, een klacht indient en zich civiele partij stelt bij de nationale gerechtelijke instanties voordat het eindverslag van OLAF is overgelegd.
48 In de eerste plaats bepaalt artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 enkel dat de instellingen aan de onderzoeken „het gevolg [moeten] geven dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak”, en belet het de Commissie niet om zich tot de nationale strafrechtelijke instanties te wenden voordat het onderzoek van OLAF is afgesloten.
49 In de tweede plaats leidt de uitlegging van het Gerecht tot de paradoxale en niet in de teksten vastgestelde situatie waarin een instelling, wanneer er geen onderzoek van OLAF aan de gang is, volledig vrij is om te allen tijde een klacht in te dienen, terwijl zij dit recht automatisch zou verliezen vanaf het moment dat OLAF een onderzoek opent en dit tot aan het einde van dat onderzoek.
50 In de derde plaats heeft de klacht geenszins een definitief karakter en kan zij op elk moment worden gewijzigd.
51 In de vierde plaats vloeit het recht van de Commissie om een klacht in te dienen en zich civiele partij te stellen rechtstreeks voort uit het primaire recht, aangezien het is neergelegd in artikel 335 VWEU, volgens hetwelk de Unie, „vertegenwoordigd door de Commissie”, „de ruimste handelingsbevoegdheid [heeft] welke door de nationale wetgevingen aan rechtspersonen wordt toegekend [en] met name [...] in rechte [kan] optreden”. Deze mogelijkheid kan op generlei wijze worden beperkt door een handeling van afgeleid recht. Het staat de Commissie derhalve vrij om op elk moment een klacht in te dienen, indien zij dit dienstig acht en wanneer aan de in het nationale recht gestelde voorwaarden is voldaan.
52 In de vijfde plaats heeft het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest ten onrechte uit artikel 25 van bijlage IX bij het Statuut afgeleid dat het aan een gerechtelijke instantie mededelen van informatie op grond waarvan een nationale strafprocedure kan worden ingeleid of uitgebreid, niet kon plaatsvinden voordat het onderzoek van OLAF was afgelopen.
53 In de zesde plaats is de Commissie niet alleen van mening dat artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 door het Gerecht onjuist is uitgelegd, maar ook dat er geen enkele geldige reden bestaat om de bevoegdheid van de Commissie om bij de nationale rechterlijke instanties een klacht in te dienen, te beperken. Ten eerste is de klacht naar Frans recht het enige middel voor de klager om vergoed te worden, behalve wanneer de klager over voldoende bewijs beschikt om rechtstreeks beroep in te stellen bij de strafrechter door middel van een rechtstreekse dagvaarding. Ten tweede wordt een klacht naar Frans recht niet noodzakelijkerwijs ingediend tegen geïdentificeerde personen. Zij kan tegen X worden ingediend, en dat is precies wat de Commissie in het onderhavige geval voorzichtigheidshalve heeft gedaan. Ten derde kan de indiening van een klacht aan het begin van het onderzoek noodzakelijk zijn om de rechten van de Commissie veilig te stellen, onafhankelijk van de onzekerheden van een administratief onderzoek waarop deze instelling geen invloed heeft, met name inzake de duur ervan. De uitlegging die het Gerecht heeft gegeven zou praktisch ertoe leiden dat de bevoegdheid om een klacht in te dienen aan OLAF wordt overgedragen, hetgeen de wetgever van de Unie nooit heeft beoogd.
54 De Esteban Alonso betoogt dat het Gerecht in de punten 123 tot en met 125 van het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (T‑48/05, EU:T:2008:257), heeft geoordeeld dat de nota van 19 maart 2003 betrekking had op een intern onderzoek. Op basis van deze nota is zijn immuniteit opgeheven en is hij opgeroepen in het kader van de uitvoering van een rogatoire commissie. Bijgevolg had hij op grond van dat arrest en de interne bepalingen van OLAF moeten worden geïnformeerd en gehoord over de hem betreffende feiten voordat deze nota aan de Franse gerechtelijke instanties werd toegezonden.
55 De waarborgen in het kader van de tuchtprocedure moeten noodzakelijkerwijs gelden, en dit zeker wanneer naar aanleiding van een intern onderzoek een zaak bij een nationale gerechtelijke instantie aanhangig wordt gemaakt. De verplichting om de conclusies van het verslag van het interne onderzoeksverslag af te wachten alvorens een beroep in te stellen bij de rechter, en de verplichting om de persoon tegen wie dit onderzoek is ingesteld in staat te stellen op de hoogte te worden gesteld van de grieven die hem worden verweten, zijn wezenlijke procedurele waarborgen voor de bescherming van de grondrechten en ontnemen de Commissie niet haar recht op effectieve rechterlijke bescherming. Uit punt 109 van het bestreden arrest blijkt derhalve geen onjuiste rechtsopvatting.
Beoordeling door het Hof
56 Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 bepaalt dat „[h]et na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten [...] aan de betrokken instellingen, organen of instanties [worden] toegezonden” en dat „[d]e instellingen, organen en instanties [...] aan de interne onderzoeken het gevolg [geven] dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en [...] de directeur van het [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis [stellen] van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven”.
57 Allereerst moet worden vastgesteld dat, zoals het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, noch bovengenoemde bepaling noch enige andere bepaling de betrokken instelling uitdrukkelijk verbiedt de zaak aanhangig te maken bij de gerechtelijke instantie voordat het onderzoek van OLAF is afgelopen, indien zij van mening is dat zij over informatie of gegevens beschikt die de inleiding van een gerechtelijk onderzoek kunnen rechtvaardigen of die voor een dergelijk onderzoek nuttige bewijzen kunnen vormen.
58 Vervolgens kan een dergelijk verbod, zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie heeft opgemerkt, evenmin worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999. Deze bepaling legt de betrokken instelling enkel de verplichting op om aan de interne onderzoeken van OLAF, inzonderheid op gerechtelijk vlak, het gevolg te geven dat de resultaten ervan vragen en beoogt niet de bevoegdheid van de Commissie te beperken om – voordat het onderzoek van OLAF is afgelopen – gerechtelijke vervolgingen in te stellen of, met name als civiele partij, deel te nemen aan een gerechtelijke procedure.
59 Ten slotte heeft noch de omstandigheid, zo zij al zou vaststaan, dat de Commissie de tuchtprocedure niet had kunnen inleiden voordat de onderzoeken van OLAF waren afgelopen, noch artikel 25 van bijlage IX bij het Statuut, dat bepaalt dat „[i]ndien tegen de ambtenaar naar aanleiding van dezelfde feiten een strafrechtelijke vervolging is ingesteld, [...] zijn situatie pas definitief [wordt] geregeld nadat de rechterlijke beslissing onherroepelijk is geworden”, betrekking op de vraag of een instelling als de Commissie een klacht bij de nationale gerechtelijke autoriteit kan indienen voordat het onderzoek van OLAF is afgelopen. Bijgevolg was het Gerecht ten onrechte van oordeel dat daarin argumenten konden worden gevonden voor zijn uitlegging van artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999.
60 Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 de Commissie verbiedt om bij een nationale rechter klacht in te dienen en zich civiele partij te stellen voordat het eindverslag van OLAF is overgelegd.
61 Hoewel artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 het recht van de Commissie om een klacht in te dienen tegen een van haar ambtenaren niet beperkt, moet deze instelling evenwel rekening houden met haar zorgplicht ten opzichte van haar personeel. Deze plicht is een uitvloeisel van het door het Statuut geschapen evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen de ambtenaren en hun administratie. In samenhang met het beginsel van behoorlijk bestuur houdt deze plicht met name in dat dit gezag bij zijn beslissing over de situatie van een ambtenaar alle elementen in aanmerking moet nemen die zijn besluit kunnen beïnvloeden en daarbij niet alleen rekening behoort te houden met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar (arresten van 23 oktober 1986, Schwiering/Rekenkamer, 321/85, EU:C:1986:408, punt 18, en 4 februari 1987, Maurissen/Rekenkamer, 417/85, EU:C:1987:61, punt 12).
62 Gelet op haar zorgplicht kan de Commissie, wanneer een onderzoek van OLAF is geopend en nog steeds aan de gang is, tegen een van haar ambtenaren pas een klacht waarin deze bij name wordt genoemd indienen als de resultaten van dat onderzoek reeds voldoende voorzienbaar zijn om vooruit te lopen op de zaak en de persoonlijke betrokkenheid van die ambtenaar weinig twijfelachtig lijkt; wanneer dat niet het geval is loopt zij het risico een beoordelingsfout te maken. In casu moet evenwel worden opgemerkt dat de Commissie geen dergelijk verwijt kan worden gemaakt, aangezien de klacht die zij heeft ingediend met de daarbij horende civiele partijstelling niet tegen De Esteban Alonso was gericht, maar tegen X.
63 Uit een en ander volgt dat het tweede middel in hogere voorziening eveneens moet worden aanvaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
64 Met het derde, subsidiair aangevoerde middel in hogere voorziening stelt de Commissie dat het Gerecht het beroep tot schadevergoeding van De Esteban Alonso niet had mogen toewijzen aangezien er geen voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gedraging van de instelling en de beweerdelijk geleden schade.
65 Volgens het arrest van 4 oktober 2006, Tillack/Commissie (T‑193/04, EU:T:2006:292, punt 70), zijn de eindverslagen van OLAF slechts aanbevelingen of adviezen die voor de nationale gerechtelijke instanties niet bindend zijn met betrekking tot de gevolgen die daaraan moeten worden gegeven. Het staat uitsluitend aan de nationale gerechtelijke instanties om te beslissen welk soort actie moet worden ondernomen. Onder verwijzing naar de punten 122 tot en met 125 van dat arrest stelt de Commissie dat het Gerecht om die reden heeft kunnen oordelen dat een verzoeker niet had aangetoond dat er een voldoende rechtstreeks causaal verband bestond tussen het meedelen door OLAF van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties uit hoofde van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999, en de beweerdelijk geleden schade. Deze redenering moet naar analogie worden toegepast op de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde klacht tegen X die de Commissie heeft ingediend en waarbij zij zich ook civiele partij heeft gesteld.
66 Bovendien is De Esteban Alonso noch in de nota van 19 maart 2003 noch in het eindverslag van OLAF bij name genoemd, en evenmin kon hij op basis daarvan worden geïdentificeerd als deelnemer aan de gelaakte feiten. Overigens heeft de Commissie een klacht ingediend tegen X en niet tegen de betrokkene. Pas na de tussenkomst van de nationale instanties en meer bepaald na de beslissing om een strafrechtelijk vooronderzoek tegen hem te openen, werd De Esteban Alonso rechtstreeks betrokken. De toezending van de nota van 19 maart 2003 is dus niet de oorzaak van het „gevoel van onrechtvaardigheid, onmacht en frustratie” waarover de betrokkene klaagt, anders dan in punt 131 van het bestreden arrest wordt gesteld. Eveneens ten onrechte heeft het Gerecht in punt 130 van dat arrest de aantasting van de eer en de beroepsreputatie van De Esteban Alonso toegeschreven aan de klacht van de Commissie en niet aan het door de gerechtelijke instanties tegen hem gevoerde strafrechtelijke vooronderzoek.
67 De Esteban Alonso brengt in herinnering dat de immateriële schade die verband houdt met de toestand van onzekerheid en ongerustheid van een personeelslid, die zonder redelijke grond door een besluit van de Commissie langer bleef duren, reeds in de rechtspraak is aanvaard. In zijn arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (T‑48/05, EU:T:2008:257), heeft het Gerecht geoordeeld dat verzoekers gevoelens van onrechtvaardigheid en frustratie hadden moeten verwerken en dat hun eer en beroepsreputatie door de onrechtmatige gedraging van OLAF en de Commissie waren aangetast, en heeft het de Commissie bijgevolg veroordeeld tot vergoeding van die immateriële schade. In casu heeft het besluit om een gerechtelijke procedure in te leiden terwijl het interne onderzoek van OLAF nog steeds niet was afgesloten, en om vervolgens hoger beroep tegen de beschikking van buitenvervolgingstelling en cassatieberoep in te stellen terwijl de Commissie niet over voldoende nauwkeurige en relevante informatie beschikte, noodzakelijkerwijs een zeer ernstige aantasting van de eer en de beroepsreputatie van de betrokkene tot gevolg gehad.
Beoordeling door het Hof
68 Volgens het derde middel in hogere voorziening heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het beroep tot schadevergoeding van de betrokkene toe te wijzen, terwijl er geen causaal verband bestaat tussen enerzijds de toezending van de nota van 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties en het besluit van de Commissie om „tegen X” een klacht in te dienen zonder De Esteban Alonso daarover te hebben ingelicht, en, anderzijds, de door hem beweerdelijk geleden immateriële schade.
69 Het is juist dat het Gerecht in punt 130 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de eer en beroepsreputatie van De Esteban Alonso waren aangetast doordat de Commissie bij de Franse gerechtelijke instanties een klacht had ingediend en zich civiele partij had gesteld voordat het door OLAF gevoerde onderzoek was afgesloten, en dat deze schade rechtstreeks voortvloeide uit de gedraging van de Commissie. In het volgende punt van zijn arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat het feit dat OLAF de nota van 19 maart 2003 heeft toegezonden aan die gerechtelijke instanties, waardoor de betrokkene in de zaak verwikkeld raakte zonder dat hij was gehoord of op zijn minst was ingelicht, deze laatste immateriële schade had berokkend doordat hij zich niet had kunnen verdedigen of uitspreken met betrekking tot de feiten die ten grondslag lagen aan de tegen hem ingestelde vervolging, en dat die schade voortvloeide uit de onrechtmatige gedraging van OLAF.
70 Noch de aantasting van de eer en de beroepsreputatie van De Esteban Alonso, noch het gevoel van onrechtvaardigheid, onmacht en frustratie dat volgens punt 131 van het bestreden arrest bij hem is ontstaan doordat hij niet had kunnen worden gehoord, is evenwel het rechtstreekse gevolg van de gedraging van OLAF of van de Commissie. Er zij immers aan herinnerd, dat de betrokkene in de nota van 19 maart 2003 niet bij name werd genoemd of aan de hand daarvan kon worden geïdentificeerd, en dat de klacht van de Commissie, afgezien van het feit dat zij niet tegen hem maar tegen X was gericht, hem evenmin bij zijn naam noemde. De beweerdelijk geleden schade is daarentegen rechtstreeks veroorzaakt door het tegen De Esteban Alonso ingestelde strafrechtelijke vooronderzoek, waartoe de Franse instanties in de loop van 2008 besloten, en vervolgens door zijn proces.
71 Hieruit volgt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gedragingen van OLAF en de Commissie in 2003 en de door de betrokkene geleden immateriële schade.
72 Het derde middel in hogere voorziening moet derhalve eveneens worden aanvaard.
73 Uit al het voorgaande volgt dat het bestreden arrest moet worden vernietigd.
Beroep bij het Gerecht
74 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
75 In casu dient het Hof de zaak, die in staat van wijzen is, zelf af te doen.
76 Uit het voorgaande volgt dat OLAF niet onrechtmatig heeft gehandeld door de toezending van de nota van 19 maart 2003 aan de nationale gerechtelijke instanties, en dat de Commissie artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 niet heeft geschonden door op 10 juli daaraanvolgend bij die instanties een klacht in te dienen en zich civiele partij te stellen. Bovendien heeft de betrokkene, zoals het Gerecht heeft geoordeeld, niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld door bij de Franse strafrechter, in hoger beroep en vervolgens in cassatie, de beschikking van buitenvervolgingstelling aan te vechten.
77 Bijgevolg is niet voldaan aan de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid van de Unie, te weten onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging. Het beroep moet dus worden verworpen, zonder dat de andere voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Unie behoeven te worden onderzocht.
Kosten
78 Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet, over de kosten.
79 In casu moet rekening worden gehouden met het feit dat er tegen De Esteban Alonso een strafrechtelijk vooronderzoek is geopend in het kader van een door OLAF en de Commissie ingeleide strafrechtelijke procedure, die acht jaar heeft geduurd en tot een volledige buitenvervolgingstelling heeft geleid. In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, zowel die betreffende de procedure in eerste aanleg als die in hogere voorziening.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 11 juni 2019, De Esteban Alonso/Commissie (T‑138/18, EU:T:2019:398), wordt vernietigd.
2) Het beroep in zaak T‑138/18 wordt verworpen.
3) Elke partij draagt haar eigen kosten, zowel die betreffende de procedure in eerste aanleg als die in hogere voorziening.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Frans.